N° 66001-23-33-000-2026-00015-00 · Administrative Court of Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 05 de marzo de 2026 Tema: Validez de Acuerdo por medio del cual se conceden facultades al ejecutivo para contratar y suscribir convenios / Declara la invalidez del Acuerdo 1.- OBJETO A DECIDIR El señor Gobernador del departamento de Risaralda, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política, remitió escrito a este Tribunal en el que solicitó la declaratoria de invalidez del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026”, emanado por el Concejo Municipal de Apía, Risaralda. 2.- ANTECEDENTES 2.1.-LA DEMANDA 2.1.1.

Pretensiones1: La parte actora solicita se declare la invalidez del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025 ““Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026””, emanado por el Concejo Municipal de Apía, Risaralda. 2.1.2.- Hechos relevantes2: Señala que, el Concejo Municipal de Apía, aprobó el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el 1 Páginas 1-2 del archivo 01 en SAMAI 2 Página 2 del archivo 01 en SAMAI VALIDEZ DE ACUERDO Asunto: Sentencia de única instancia Radicación: N° 66001-23-33-000-2026-00015-00 Autoridad: Gobernador del Departamento de Risaralda Acto Administrativo: Acuerdo N” 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026”, emanado por el Concejo Municipal de Apía, Risaralda.

Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026”. Indica que, el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, fue radicado en el Departamento de Risaralda el día 27 de noviembre de 2025.

Manifiesta que, realizada la revisión jurídica ordenada en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, se observó que el Acuerdo objeto de esta demanda es contrario a la Ley. 2.1.3.- Normas Violadas y Concepto de Violación3: Señala como normas violadas, los artículos 6°, 313 y 315 de la Constitución Política, los artículos 11 y 25 de la Ley 80 de 1993, artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 110 del Decreto 111 de 1996.

Como concepto de violación manifiesta que, de las normas transcritas, es claro que los alcaldes tienen facultades directas para suscribir contrato y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización por parte del concejo municipal. Precisa que, la única salvedad; es decir que, si se requiere autorización para contratar, se encuentra consagrada en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, artículo 18.

Atribuciones: i) Contratación de empréstitos. ii) Contratos que comprometan vigencias futuras. iii) Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. iv) Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. v) Concesiones. Arguye que, el acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025 emanado del Concejo Municipal de Apía -Risaralda transgrede el marco normativo, por cuanto el concejo municipal invade competencias que ya estaban establecidas expresamente en la ley, como es el caso del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, el cual expresamente indica que los alcaldes tienen la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales.

Por lo que debió encaminarse rigurosamente al contenido del parágrafo 4° artículo 32, Modificado por la Ley 1551 de 2012, artículo 18. Atribuciones. Colige que, el Concejo Municipal del Municipio de Apía se extralimitó en sus funciones, en la medida en que la ley taxativamente señala qué tipo de contratos estatales requiere de autorización previa para que el alcalde pueda contratar.

Es 3 Páginas 3-4 del archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 decir que por regla general el alcalde, como ordenador del gasto, no debe estar sometido a la autorización del Concejo para contratar salvo las excepciones ya manifestadas, pues de lo contrario la corporación estaría interfiriendo en la gestión contractual del municipio.

Los Concejos Municipales tienen, para el asunto que nos ocupa, una atribución restringida en materia de autorización para contratar. Manifiesta que, los alcalde están facultados tanto desde el punto de vista constitucional, como legal para celebrar contratos comprometiendo el presupuesto de la entidad municipal, y así como ordenador del gasto, dirigir la gestión contractual, conforme lo expresa el artículo 315 números 3 y 9 de la Constitución Política; literal d) número 5 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 Modificado por la Lev 1551 de 2012, artículo 29; artículo 11-3 y 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1 10 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 2.2.

LAS INTERVENCIONES. 2.2.1. El Municipio de Apía – Risaralda4 intervino en la oportunidad procesal concedida señalando que, el artículo 18 del acuerdo 019 del 21 de noviembre de 2025 puede tener una interpretación diferente en atención a la entrada en vigencia de la Ley de control de garantías. Sostiene que, alcalde puede contratar durante la vigencia de la Ley de Garantías, pero debe observar las restricciones propias de esa ley y, además, en ciertos casos específicos, requiere autorización del concejo municipal según lo previsto en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

En particular, la autorización es obligatoria para los contratos expresamente señalados en la norma y para aquellos que el mismo concejo determine en ejercicio de su competencia. Agrega que, el concejo puede ampliar el listado de contratos que necesitan autorización, pero no puede restringir competencias básicas del alcalde. Indica que, un alcalde puede contratar bajo Ley de Garantías, pero solo en los casos permitidos por esa ley y, además, requiere autorización del concejo municipal cuando el contrato esté dentro de los supuestos del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 (modificado por la Ley 1551 de 2012), dado el interés en la práctica procesal y en evitar riesgos de nulidad, es que obra el honorable concejo municipal de Apia en el artículo 18 del acuerdo 019 del 21 de noviembre del año 2025. 4 Artículo 10 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Plantea como tesis que, el Honorable concejo del municipio de Apía - Risaralda, en prevención de lo que a futuro pudiese pasar con la entrada de la Ley de control de Garantías, en la interpretación realizada del artículo 32, otorga facultades al alcalde antes de que inicie la vigencia de la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), para que este pueda contratar en los casos previstos por el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Colige que, el honorable concejo municipal de Apia - Risaralda deja plasmado en el artículo 18 del acuerdo 019 del 21 de noviembre del año 2025, la interpretación que esa Honorable corporación hace de lo contemplado en artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, sin que en ningún momento quisiera extralimitarse en sus funciones, atendiendo lo anterior bajo el principio de buena fe de los corporados. 2.2.2.

El Ministerio Publico no emitió concepto en el proceso. 3.- EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL ÚNICA INSTANCIA Actuación procesal Archivo en SAMAI Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento a este Despacho 02 16 de enero de 2026 Se ordena fijar en lista 04 21 de enero de 2026 Fijación en Lista por diez días 06 22 de enero de 2026 Pronunciamiento Municipio de Apía 10 21 de enero de 2026 Auto incorpora pruebas 10 03 de febrero de 2026 Ingresa Despacho 15 18 de febrero de 2026

3. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 119 y s.s. del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-4 del C.P.A.C.A., es competente este Tribunal para conocer del presente asunto, en única instancia. 3.2. Problema jurídico: De conformidad con los hechos expuestos y a la identificación que hiciera el Gobernador del acto administrativo sobre el que debe pronunciarse este Tribunal, considera la Sala que, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar la legalidad o la invalidez del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026” emanado del Concejo Municipal de Apía, Risaralda, por considerarlo violatorio de normas constitucionales y legales que taxativamente señalan los tipos de contrato estatales que requieren autorización previa para que el alcalde pueda contratar, lo cual configura una extralimitación del concejo municipal, en tanto el alcalde tiene competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales. 3.3.

El caso concreto: La inconformidad del Gobernador del Departamento de Risaralda se centra en señalar la ilegalidad en la que incurrió el Concejo Municipal de Apía, al expedir el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026” por cuanto los alcaldes tienen competencia para dirigir las licitaciones y para celebrar contratos estatales de forma directa, por lo tanto la concesión de facultades por parte del concejo municipal para contratar y suscribir contratos es una extralimitación dado que, no corresponde a las excepciones que si requieren autorización contempladas en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 Aduce el Departamento de Risaralda que, el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026” expedido por el Concejo Municipal de Apía infringe las siguientes disposiciones: Constitución Política: “Artículo 6°.

Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". "Artículo 313°. Corresponde a los concejos: ( ) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

(…) "Artículo 315°. Son atribuciones del alcalde (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. ( )" Ley 80 de 1993 en sus artículos 11 y 25 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 “ARTÍCULO 11: DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES.

En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2° 3° Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: ( ) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.

( )

ARTÍCULO

25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o. y 313, numeral 3o. de la Constitución Política, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes respectivamente, para la celebración de contratos ( )” Ley 136 de 1994 “Artículo 32 Modificado por la Ley 1551 de 2012, artículo 18.

Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) Parágrafo 4”. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.

Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

“Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. (Nota: Las expresiones señaladas con negrilla en este inciso fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-365 de 2001.).

En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (Ley 38 de 1989, art. 91, Ley 179 de 1994, art. 51).” Con base en las normas transcritas el reparo de invalidez del Acuerdo se centra en la extralimitación por parte del Concejo Municipal de Apía al expedir el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026”, por cuanto considera el Gobernador, el Alcalde Municipal de Apía tiene facultades directas para suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de la entidad territorial sin necesidad de una autorización por parte de la corporación de elección popular municipal Para realizar el análisis jurídico respectivo, se hace necesario trascribir el acto del cual se predica la invalidez y los antecedentes, con el fin de establecer si era procedente el otorgamiento de facultades para contratar y suscribir convenios.

Por medio del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, el Concejo Municipal de Apía - Risaralda faculta al alcalde municipal para contratar y suscribir convenios en los siguientes términos5: 5 Folios 25 - 26 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 (…) (…) Con base en el anterior acuerdo, el Concejo Municipal de Apía – Risaralda decidió otorgar facultades para contratar y suscribir convenios para lo cual se expusieron los siguientes motivos6: 6 Folios 21 – 23 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Como se indicó, la invalidez alegada por el señor gobernador se fundamenta básicamente en la trasgresión de normas constitucionales y legales por parte del Concejo Municipal de Apía – Risaralda al expedir del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, por cuanto extralimita sus funciones al otorgar facultades para contratar y suscribir convenios al alcalde municipal por cuanto esté ya ostenta dichas facultades.

Por su parte el Municipio de Apía sostiene que, el otorgamiento de facultades para contratar y suscribir convenios otorgada al alcalde Municipal de Apía surge como prevención frente a la entrada en vigencia de la Ley de control de Garantías y de la interpretación realizada del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que otorga facultades al alcalde antes de que inicie la vigencia de la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), para que este pueda contratar en los casos previstos.

Delimitado lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual resulta pertinente señalar que, la potestad de otorgar facultades pro tempore al ejecutivo territorial por parte del Concejo Municipal, se desprende del numeral 3 artículo 313, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” El artículo citado permite establecer que la delegación de funciones por parte del Concejo Municipal en el alcalde debe precisar los extremos temporales durante la cual se transfieren las facultades; es decir, que debe contener un límite temporal so pena de que se genere una nulidad, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado7: “3.- Sobre el término para el ejercicio de las facultades extraordinarias.

El Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3, en el artículo 313 sobre el Régimen Municipal, establece que corresponde a los concejos municipales: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Dicho artículo constitucional fue violado en tanto no se limitó el tiempo de ejercicio de las facultades extraordinarias.

En efecto, basta con ver el texto del acto acusado como nulo, para ver cómo no existe la cláusula limitativa del tiempo, lo que equivale a que el Concejo en verdad se despojó de una competencia constitucional que le es propia, con el peligro de que el Alcalde dictara cuantos decretos quisiera 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: DR. VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2003- 30017-01(1056-07) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 y a su antojo en el tiempo, todo por obra de la omisión de fijar un límite en el acto que confirió las facultades, que justamente por ser extraordinarias, porque transfieren al Alcalde el poder propio de las corporaciones de elección Popular, deben restringirse temporalmente y no quedar en la indeterminación. Con apego al Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, artículo 313 sobre el Régimen Municipal, la esencia de las facultades es la de ser “pro tempore …”, luego si es de la esencia la temporalidad de la asunción de una función ajena, la del Concejo Municipal, no podía esa Corporación desprenderse de ella sin fijar los límites temporales.” (Énfasis añadido) En igual sentido y, atendiendo que los criterios generales resultan válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los Alcaldes, el Consejo de Estado8 se pronunció, así: «Con relación al carácter pro tempore de la autorización en comento, se advierte que para que el Alcalde pueda ejercer la facultad otorgada por el Concejo debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije como límites de sus efectos un período determinado, lo cual en el inciso cuarto demandado del Acuerdo 38, no se señaló (…) la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura y correcta interpretación del numeral 3º en análisis, pudiéndose observar además que el artículo 328, inciso cuarto del Acuerdo 38 de 1990, expedido por el Concejo de Medellín, como ya se dijo encuadra en las funciones que el artículo 313 constitucional le atribuye a los concejos municipales, en especial la señalada en el citado numeral 3º, pero no en lo atinente al período indefinido establecido por dicha Corporación en el mencionado artículo 328 del Acuerdo 38.” “De suerte que al no existir dentro del texto del inciso cuarto del aludido Acuerdo un período determinado para que el Alcalde ejerza la específica función otorgada por el Concejo, está demostrando que tal omisión hace que el cargo formulado por el actor sea llamado a prosperar.

Así las cosas, al a quo le asiste razón en lo atinente a haber decretado la nulidad del precitado inciso cuarto del artículo 328 del Acuerdo 38, expedido por el Concejo de Medellín, ya que se reitera, se omitió señalar un período dentro del cual el Alcalde pudiera ejercer la función designada por dicho Ente corporativo.» (Énfasis añadido por el Tribunal) De las consideraciones expuestas para el nivel nacional se entiende que, de forma análoga, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que estos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas de forma perpetua, lo cual desnaturalizaría la distribución de funciones y competencias previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.

En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Apía al Alcalde Municipal y su temporalidad, se observa que, mediante el Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025 se facultó al alcalde municipal para para celebrar todos los contratos y convenio del 2026. 8 Sentencia de 16 de febrero de 2012. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03952-01 Actor: Fernando Antonio Fuentes Perdomo.

Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 El Acuerdo 019 fue discutido y aprobado el 21 de noviembre de 2025 y posteriormente sancionado por el alcalde municipal el 25 de noviembre de 2025, tal como se constata en la siguiente captura de pantalla9: Sobre la facultad delegada, encuentra la Sala que, según el acuerdo y la exposición de motivos corresponde a la consagrada en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política el cual señala: “ARTÍCULO 313.

Corresponde a los concejos: (…).´ 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)”. 9 Folio 11 del Archivo 01 en SAMAI Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Si bien la norma en cita faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponde a la corporación de elección popular, lo cierto es que la facultad general para contratar y suscribir convenios reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 que señala: “ARTÍCULO 32.- Atribuciones.

Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Como se puede observar, la facultad para contratar no puede ser objeto de delegación en cabeza del alcalde municipal por parte del Concejo Municipal, en tanto la misma de forma general ha sido otorgada al representante de la entidad territorial, tal como lo dispone el numeral 9° del artículo 315: “ARTÍCULO 315.

Son atribuciones del alcalde: (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. (…)” Norma concordante con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la ley 1551 2012 que en su literal d) numeral 5 señala: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.

(…) Tal como se señaló en líneas anteriores, la facultad para celebrar contratos y convenios reside en el alcalde municipal como principal autoridad administrativa, lo cual además de las normas citadas encuentra fundamento en el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 que contempla: “ARTÍCULO

11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o.

Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales10, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.” (Negrilla fuera del texto original) De acuerdo con lo expuesto, las funciones en materia contractual atribuidas a los alcaldes de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 los faculta para celebrar “contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.

De igual forma, la Ley 80 de 1993 asignó competencia a estos para celebrar contratos en nombre de los municipios, en atención su condición de representantes legales de los mismos, lo anteri0r sumado las facultades constitucionales otorgadas por el artículo 313, por lo tanto, si bien existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual, la intervención del Concejo Municipal en 10 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374- 94 de 25 de agosto de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 cuanto a autorizaciones y delegaciones es excepcional, tal como lo ha concluido el H. Consejo de Estado, el cual al referirse al tema señaló11: “1.

La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal. Reiteración Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del concejo municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.

Particularmente, en estos dos últimos conceptos la Sala señaló, como ahora se reitera, las siguientes reglas de interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables al caso: 1.1. Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos De conformidad con los artículos 315-312 de la Constitución Política, 11-313 de la Ley 80 de 1993, 91-D-514 de la Ley 136 de 1994 y 11015 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.

En este sentido, el entendimiento de que cada año o período de sesiones el concejo municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.

Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA, Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015), Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR 12 “Artículo 315.

Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. 13 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 14 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.

Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.

Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 15 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.

Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.”16 1.2.

Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del concejo municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: “Parágrafo 4°.

De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización17.

Se ha indicado, por tanto, que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”18.

Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar 16 Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098. 17 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 18 Concepto 2215 de 2014.

En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 de manera importante la vida municipal;

(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio19. Al respecto esta Sala indicó: “En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);

(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150, inciso final, C.P.); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.”20 1.3 Síntesis: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia21, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.

En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.

Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11- 3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.

(Énfasis añadido) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual.

(Énfasis añadido) Tesis que ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado la cual señaló22: 19 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 20 Concepto 2215 de 2014. 21 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: JOSÉ CAMILO CIFUENTES MUÑOZ, Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL, Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD, Tesis: LOS CONCEJOS MUNICIPALES PUEDEN AUTORIZAR A LOS ALCALDES MUNICIPALES PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS EN LOS CASOS EN QUE HAYAN REGLAMENTADO ESTA ATRIBUCIÓN, BAJO CRITERIOS DE RAZONABILIDAD.

LOS ALCALDES TIENEN LA FACULTAD GENERAL DE SUSCRIBIR CONTRATOS Y DIRIGIR LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LOS MUNICIPIOS SIN NECESIDAD DE UNA AUTORIZACIÓN PREVIA, GENERAL O PERIÓDICA DEL CONCEJO MUNICIPAL, PUES ESTA DEBE ESTAR Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 “De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.

A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200123 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.

Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).

En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.

Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.

Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo DELIMITADA A LOS CASOS EXPRESAMENTE FIJADOS O A LOS DETERMINADOS POR LA LEY.

SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA 23 Corte Constitucional. Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 dispuesto en la norma acusada. Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.

En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.

Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.

Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.

Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.

En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.

Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".

Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.

Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.

Esta lista se introdujo mediante la Ley 155124 de julio 6 de 201225, que modificó el citado el artículo 3226 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."27.

Incluso dicho tema, ha sido abordada en sede de tutela contra sentencia por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló28: “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política. 24 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 25 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 26 Según lo dispuesto en el artículo 18. 27 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 28 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04186- 01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.

Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.

El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal27. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.

Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: Son atribuciones del alcalde: […] 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 9.

Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».

Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] concejo municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.

Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.

No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.

Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.

Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos relacionados con contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».

(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.

(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los señalados en la ley».

En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del concejo municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).

Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).

También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.

(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.

(Énfasis añadido) Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia cuestionada se declararon infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello contra el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, con el que el concejo de ese ente territorial dispuso que aquel debía contar con su autorización para suscribir contratos de servicios que superen la menor cuantía, puesto que esa decisión comporta el uso de la facultad de los cabildos de que trata el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política, postura que el actor considera contraria al marco constitucional, porque soslaya las potestades de las que gozan los burgomaestres de suscribir negocios jurídicos y ser organizadores del gasto.

(Énfasis añadido) En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no trasgrede directamente la Constitución Política, puesto que a los concejos les asiste la facultad de reglamentar la aprobación que deben obtener los alcaldes para celebrar contratos, conforme al artículo 313 (numeral 3) superior, por ende, en su ejercicio es dable que dispongan los casos en los que los burgomaestres deben contar con su beneplácito.

(Énfasis añadido) En ese orden de ideas, el artículo 3º del proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, en el que se establece que «el Alcalde solicitará autorización previa para la contratación de servicios que superen la menor cuantía», cuenta con sustento constitucional, dado que materializa, se reitera, el ejercicio de la atribución prevista en el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política.

Ahora bien, el accionante indica que el cabildo de Pueblo Bello se extralimitó en sus funciones constitucionales al señalar que su aprobación era necesaria en los contratos que superen la menor cuantía, puesto que estos no están consagrados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual estipula los únicos eventos en los que procede ese permiso (empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones), aserción que para la Sala carece de asidero jurídico, porque los concejos pueden reglamentar la autorización para suscribir negocios jurídicos que no estén establecidos en la referida norma, como lo concluyó el Consejo de Estado35, en los siguientes términos: (Énfasis añadido) Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del concejo municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).

Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta desconocimiento del principio de jerarquía normativa36, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.

(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000- 2022-00141-00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho.

De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.” Vale la pena resaltar que, los acuerdos que profieren concejos municipales deben ajustarse tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, siendo esta obligación el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.

Observa la Sala que, la autorización o delegación de la facultad para contratar y suscribir convenios otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que reglamenta las hipótesis excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo para celebrar contratos estatales, como las señaladas en el artículo 18 del Parágrafo 4° de la Ley 1551 de 2012; así mismo, las etapas para otorgar la autorización; y los criterios para otorgar o negar la autorización; sin embargo, tal reglamentación por parte del Concejo Municipal debe ser racional de modo que no afecte el principio de economía y celeridad, y Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 además no interfiera con la contratación del municipio ni termine siendo una irrupción en las facultades propias del Alcalde, pues no puede comprender la totalidad de la actividad contractual, ya que los concejos municipales no se encuentran facultados para limitar, en el tiempo, la autorización para contratar o suscribir convenios de los alcaldes.

De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra fundado el cargo expuesto por el Gobernador de Risaralda, pues es evidente que, el artículo 18 del Acuerdo Nº 019 del 21 de noviembre de 2025, por el cual se autoriza y faculta de forma general y genérica al alcalde del Municipio de Apía para celebrar conforme a las normas legales vigentes con cargo a las apropiaciones presupuestales del año 2026, contratos y convenios conforme a la Ley, salvo lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012., desconoce las facultades otorgadas por la constitución y la ley a los alcaldes, en el numeral 9° del artículo 315 de la Constitución Política, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y por ello, excede al competencia del consejo municipal en la materia.

Siguiendo el hilo argumental, de acuerdo al análisis realizado, no era viable otorgar una autorización de manera general para adelantar la contratación y suscripción de convenios del municipio, por cuando debía determinarse las razones o fundamentos para delimitar por materia o tipología contractual y temporalmente las facultades otorgadas constitucional y legalmente al Alcalde de Apía, situación que no se constata en el presente proceso, pues de la lectura del acto demandado y la exposición de los motivos no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión, y si bien el municipio en la contestación señala que, tal prerrogativa obedece a la interpretación del Concejo Municipal de Apía con el fin de evitar inconvenientes teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la Ley de Garantías, esta tesis no resulta de recibo, en tanto existe un marco normativo y legal que determina la competencia del concejo municipal frente a la autorización del alcalde para contratar que no se ve modificada por la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005) Nótese, que el eje de la invalidez que plantea el gobernador tiene relación directa y concreta con la autorización efectuada por parte del Concejo de Apía al Alcalde municipal de dicho municipio, y si bien resulta ser cierto que se asume la tesis que aquella únicamente es posible respecto de específicas materias, no resulta menos cierto que se resalta que se hizo respecto a todo el universo de contratación del ente territorial y que ello no es posible según el marco normativo vigente; ante lo detallado, resulta ineludible remarcar que al respecto existen al menos dos tesis que Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 fueron reseñadas en la trascripción del fallo de Tutela que se hizo en esta providencia; luego entonces, la forma como se plantea el problema jurídico; esto es, la autorización o habilitación tal como fue materializada por el concejo municipal Apía permite a esta sala de decisión, adoptar un fallo favorable a las pretensiones de invalidez.

Continuando con el estudio del escenario judicial concreto, esta colegiatura concluye que, una vez examinado el contenido del acto demandado, le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, cuando manifiesta que, el artículo 18 del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025, emanado del Concejo Municipal de Apía lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas; esto es, artículos los artículos 313 y 315 de la Constitución Política, artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues la delegación pro tempore de facultades para contratar y suscribir convenios de forma total y generalizada, no resulta ajustada al ordenamiento jurídico vigente, configurando una extralimitación en la funciones del Concejo Municipal de Apía. En el presente caso, resulta innegable que el Concejo Municipal se encontraba facultado para la expedición del Acuerdo cuestionado; sin embargo, la potestad de regulación respecto a las autorizaciones para contratar, debía ejercerse dentro del marco jurídico que regula la materia y tal como lo ha establecido la jurisprudencia, que ha señalado que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inadecuado que (i) impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que se celebren en el municipio o (ii) que se incluya toda la actividad contractual en la autorización, lo que implica que, (I) intervienen totalmente en una competencia que es compartida; es decir, no es exclusiva y excluyente del cabildo o (II) se despojan totalmente de una competencia constitucional que le es propia y en cualquiera de los dos contextos relacionados, se constata una vulneración del ordenamiento jurídico vigente.

Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del artículo 18 del Acuerdo N° 019 del 21 de noviembre de 2025 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas e ingresos y gastos e inversiones del Municipio de Apía, Risaralda y disposiciones generares, Para la vigencia fiscal 2026”, emanado del Concejo Municipal de Apía - Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia. Validez de Acuerdo Radicación No. 66001-23-33-000-2026-00015-00 SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento, al señor Alcalde, al señor Personero y al Presidente del Concejo Municipal de Apía. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión ordinaria de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»