1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-002-2022-00300-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Luis Cenen Guzmán López Apoderado: Aidé Alvis Pedreros.
Demandado: Municipio de Alvarado. Apoderado: Sin apoderado. Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 20 de marzo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Luis Cenen Guzmán López1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Alvarado, pretende en el presente medio de control sea declarada la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios y el pago de las prestaciones sociales propias de un vínculo laboral. 1.1.1.
Pretensiones. 2 Se declare la nulidad del acto administrativo sin número expedido el 16 de octubre de 2020 el cual fue notificado por correo electrónico, por medio del cual en municipio negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho se ordene al municipio de Alvarado reconocer la existencia del contrato realidad desde el 1 de marzo de 2016 al 22 de octubre de 2019 y pagar al señor Luis Cenen Guzmán Gómez, así como reconocer el equivalente al valor de las prestaciones sociales que se le reconocen a un empleado público en las mismas condiciones. 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 005. 2022-00300 SUBSANACION DE DEMANDA 14-12-2022.pdf 2 Condenar al municipio de Alvarado Tolima al pago de la indemnización consagrada en la Ley 244 de 1995 por no consignar las cesantías del demandante.
Que la condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del C.C.A. y se reconozcan los intereses legales desde la fecha de la ocurrencia de los hechos hasta cuando se dé cumplimiento a la sentencia. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: El señor Luis Cenen Guzmán Gómez fue vinculado a través de contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades como operario para la recolección de residuos solidos y liquidados del municipio de Alvarado por un periodo comprendido desde 01 de marzo 2016 hasta el 22 de octubre de 2019.
El desarrollo de estas actividades lo realizó de manera personal en un horario de lunes a sábado desde 07:30 am hasta las 12:30 del mediodía y desde las 02:00 pm hasta las 05:0 de la tarde. La última remuneración percibida por el señor Luis Cenen Guzmán Gómez fue de un millón doscientos mil pesos ($1.200.000). Realizó reclamación administrativa ante el ente territorial a través de derecho de petición el 02 de octubre de 2020, dicha petición fue resuelta de manera negativa el 16 de octubre del mismo año. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Municipio de Alvarado. 4 Se pronunció frente a los hechos, aseverando que algunos eran ciertos, otros no le constan, y otros no son ciertos. Estructuró sus argumentos de defensa que en el presente asunto no se reunían los elementos necesarios de la relación laboral, esto debido a que los contratos suscritos entre el municipio y el accionante están amparados por lo proscrito en la Ley 80 de 1993, la cual dispone que se podrán celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de la entidad, corolario de lo anterior la misma legislación determinó que los mismos solo podrían ser celebrados por un término estrictamente indispensable.
Señaló que las actividades desarrolladas por el señor Luis Cenen Guzmán se dieron en cumplimiento del objeto contractual el cual había sido convenido en los acuerdos contractuales, insistió en que al tratarse de contratos de prestación de servicios los mismos se celebraron precisamente para cumplir un objeto por lo cual el contratista debe desarrollar las actividades tendientes a este cumplimiento. 3SAMAI expediente digital tribunal, expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 005. 2022-00300 SUBSANACION DE DEMANDA 14-12-2022.pdf 4SAMAI expediente digital tribunal, expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 015. 2022- 00300ContestaDemandaMunicipiodeAlvarado 12-04-23.pdf 3 Concluyó que no existió subordinación ya que desde el municipio no se exigió el cumplimiento de órdenes y tampoco el cumplimiento de un reglamento, explicó que las instrucciones son permitidas en los contratos de prestación de servicios debido a la colaboración contractual sin que ello signifique el cumplimiento de órdenes.
Aclaró que, aunque los contratos de prestación de servicios son celebrados para el cumplimiento de fines estatales, tal hecho no genera que los contratistas por esto tengan las mismas connotaciones de los funcionarios que están vinculados legal y reglamentariamente. Cuestionó la denominación de salario dada por la parte demandante, alegó que el municipio cancelaba unos honorarios por las funciones desempeñadas por el contratista, de manera que no se pueden tener como salarios.
Formuló las excepciones de prescripción, buena fe, y falta de elementos estructurantes de un contrato laboral. 1.3. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 20 de marzo de 2024, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probada, la excepción de falta de elementos estructurales del contrato laboral, por las razones expuestas en los considerandos.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin Costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia sino fuere apelada archívese el expediente, previa anotación en el sistema digital dispuesto por la Rama Judicial.” Los argumentos en los que el juez cimentó la decisión de negar las pretensiones de la demanda se sintetizan de la siguiente manera: Indicó que el elemento de la prestación del servicio está acreditado en razón a que se suscribieron diversos contratos de prestación de servicios.
Analizó los indicios de la subordinación fijados por la sentencia de unificación del Consejo de Estado, señalando respecto del lugar de trabajo que cumplía las funciones de operario para la recolección de sólidos y líquidos del municipio de Alvarado (Basurero) en el municipio de Alvarado Tolima, con equipos del municipio, continuó refiriendo en cuanto al horario de labores el cual pese a lo manifestado por lo testigos de ser desde las 7:30 a 12:30 y de 2:00 a 5:00pm dichos testigos no estaban presentes en la ejecución de labores del demandante.
Coligió que, de las pruebas documentales allegadas al plenario, y de los testimonios recaudados no se advierte que se hayan impartido órdenes de ningún tipo, en cuanto al modo, tiempo y calidad del trabajo, así como tampoco se advierte que en el marco de alguna orden se haya impuesto algún reglamento interno de la entidad, o que hubiera solicitado un permiso para ausentarse de su trabajo, esto, aunque de forma 4 genérica lo informaron así los testigos, ninguno dio cuenta exacta de las circunstancias en que ello ocurrió, sumado, a que, como se dijo, no laboraban con el demandante.
Resaltó que a pesar de lo manifestado por el testigo Odilio Ruiz Zamora de que el demandante había solicitado por escrito permisos, ello no está acreditado documentalmente en el expediente, al igual que tampoco se acreditó que las funciones desempeñadas fuesen propias del personal de planta, siendo este un presupuesto que como se ha señalado jurisprudencialmente, debe acreditarse, pues en el sub judice no aparece recaudo material con el que se pueda contrastar la labor contratada y su existencia en la planta de personal de la entidad, tampoco en un reglamento interno de la entidad, ni que los contratos de prestación de servicios se usaran como medio evitativo de una vinculación formal a dicha planta. 1.4.
Recurso de apelación La apoderada de la parte actora formuló recurso de apelación por estar en desacuerdo con la providencia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Señaló que, no se realizó un análisis de las pruebas allegadas al cartulario, cuestionó que la decisión de negar las pretensiones de la demanda estuviese sustentada en que las declaraciones rendidas por los testigos no dieron la convicción al juez acerca de las circunstancias particulares de la prestación del servicio por la demandante, Reprochó la valoración hecha frente a los testimonios, y expresó que de los mismos se logra probar la subordinación.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: 5 Si las pruebas obrantes dentro del expediente del asunto, se acreditó que el demandante prestaba personalmente sus servicios, que como consecuencia de esas actividades recibía una remuneración y que en la ejecución de las mismas estaba subordinado. 2.3.1.
Tesis de la Sala La sentencia de primera instancia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda será confirmada, debido a que no se logró acreditar la subordinación del demandante ante el ente territorial, lo anterior, en atención a que, una vez analizadas las pruebas allegadas al proceso, de las mismas solo se encuentran probados la prestación personal del servicio y la remuneración, estando ausente prueba de que el demandante estuviese sujeto a subordinación. Una vez revisadas las pruebas del expediente es de resaltar que las afirmaciones dadas por los testigos respecto de subordinación carecen de pruebas que lo soporten, de tal manera que, manifestaron que el demandante debía pedir permiso para ausentarse de manera escrita, sin embargo, es ausente alguna prueba de esto dentro del proceso, corolario de lo anterior, respecto de las afirmaciones de que el demandante recibía órdenes, no se indicó como eran esas órdenes, en que consistían, sumado a ello de los testigos solo una era compañera de trabajo en la misma dependencia y precisamente fue quien no logró determinar en qué consistían las órdenes que supuestamente recibía el demandante. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. En el presente asunto por tratarse de contrato realidad, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral, así, los contratos estatales de prestación de servicios están regulados por la Ley 80 de 1993, dicha legislación en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En suma, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.5 En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la parte actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 6 servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” De acuerdo con lo anterior, se extrae que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. 7 Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19686, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor 6 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” o también llamada la teoría de la primacía de la realidad sobre las formalidades aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales7. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. Dada la importancia del tópico, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo unificó el criterio y fijó criterios que deben ser estudiados y analizados para tomar una decisión, es así que fueron proferidas sentencias en el año 2016 y en el año 2021, que ofrecen criterios de análisis de cara a las demandas que versan respecto de este tema.
El Consejo de Estado8 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 20169, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años 7 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 9 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 9 contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202110, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es 10 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 10 improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5.
Caso concreto El presente medio de control la parte demandante pretende sea reconocida la relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el municipio de Alvarado por el periodo comprendido desde el 01 de marzo de 2016 hasta el 22 de octubre de 2019 y consecuentemente el pago de las prestaciones sociales derivadas del vínculo laboral que persigue.
El demandante prestó sus servicios como recolector de residuos sólidos y líquidos, refiere que dichas actividades las realizó bajo subordinación, de forma personal y recibió una contraprestación por tales funciones. En sentencia de primera instancia del 20 de marzo de 2024 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué negó las pretensiones de la demanda que las pruebas obrantes en el proceso no permiten dar cuenta de que el demandante recibiera órdenes al igual que no se encontró que desde la entidad se determinará la forma, modo y cantidad de trabajo.
Inconforme con tal decisión la parte activa del asunto, interpuso recurso de apelación contra la providencia que denegó las pretensiones, cuestionó la valoración probatoria realizada por la primera instancia y en su lugar aseguró que de las pruebas que obraban en el proceso si estaba acreditada la subordinación bajo la cual estaba el demandante.
Descendiendo al análisis del presento asunto, se determinarán los hechos probados y seguidamente se hará mención de las demás pruebas obrantes en el proceso. 2.5.1. Hechos probados: - Que el demandante estuvo vinculado a través de contratos de prestación de servicios desde el 30 de enero de 2016 hasta el 22 de octubre de 2019, sin embargo, este vinculo se vio interrumpido en los siguientes lapsos: julio del 2016, diciembre de 2018, enero y febrero de 2019, por lo cual también esta probado que el vinculo no fue ininterrumpido, sino que existió solución de continuidad en los periodos antes mencionados.11 - Que el objeto contractual desarrollado durante el periodo antes mencionado fue “Apoyo a la gestión como operario para la recolección y disposición de los residuos sólidos y líquidos en el municipio de Alvarado – Tolima.”12 - Que por prestar los servicios como operario de recolección de residuos recibía una contraprestación económica.13 11SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 005. 2022-00300 SUBSANACION DE DEMANDA 14-12-2022.pdf página 32 y ss. 12SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 005. 2022-00300 SUBSANACION DE DEMANDA 14-12-2022.pdf página 32 y ss 13SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 documento 035.
Anexo-ContratoApoyoalaGestion084.pdf página 30 y ss. 11 2.5.2. Pruebas aportadas Fueron aportadas al proceso las siguientes pruebas: - Estudios de conveniencia para la contratación de apoyo a la gestión como operario para la recolección y disposición de los residuos sólidos y líquidos en el municipio de Alvarado.14 - Informes de ejecución de actividades de los contratos de prestación de servicios. - Testimonios rendidos en audiencia de pruebas: María Luceny Ortiz, Florentino Guerra, Odilio Ruiz Zamora.
Una vez relacionados los hechos probados y las pruebas aportadas al proceso, se pasa a realizar el análisis de los elementos de la relación laboral que dan paso al contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración, y subordinación incluyendo los indicios fijados por el Consejo de Estado.15 Prestación personal del servicio.
Respecto a este elemento la prestación personal es aquella “personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas”16 Dicho elemento, se encuentra acreditado, de manera que para el desarrollo del objeto contractual “Apoyo a la gestión como operario para la recolección y disposición de los residuos sólidos y líquidos en el municipio de Alvarado – Tolima” el demandante debía prestar sus servicios de manera personal.
Remuneración La remuneración es entendida como la contraprestación económica que recibe el contratista de manera periódica por los servicios prestados, respecto de este elemento, resaltó el Consejo de Estado que independientemente de si la entidad contratante fue la que directamente realizó el pago o no, es de vital importancia el carácter fijo o periódico de tales pagos, esto pese a que en los contratos de prestación de servicios se denomine honorarios.
De las cláusulas contenidas en los diversos contratos de prestación de servicios en los cuales se establece el valor total del contrato y forma de pago, así como de los informes de ejecución de actividades se tiene que el demandante recibía una contraprestación económica por los servicios prestados de manera mensual. Subordinación El elemento determinante y por tanto distintivo entre una relación contractual y una relación laboral (encubierta) es la subordinación en tanto, esta desvirtúa o desdibuja la autonomía e independencia del contratista al ejecutar las funciones, la 14SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 4_Expedientedigi_OneDrive_1_2452024zi_20240527145431 descripción del documento 035.
Anexo- ContratoApoyoalaGestion084.pdf y documentos subsiguientes. 15 Consejo de estado 2013-01143 de 2021 16 Consejo de estado 2013-01143 de 2021 12 jurisprudencia concibe este elemento como “dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.”17 Debido a que el concepto de subordinación resulta ser abstracto y no puede darse de la misma forma en todas las profesiones u oficios, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativo fijó los siguientes indicios, con el fin de examinar la existencia de la subordinación: i) El lugar de trabajo: “Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta.” Al desempeñarse como operario de recolección de residuos sólidos, el lugar de trabajo no se remite a un lugar fijo pues el demandante realizaba el recorrido junto a el carro recolector de residuos, es por esto que no se puede tener como un sitio especifico un lugar de trabajo. ii) El horario de labores.
“Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido.” Si bien se estableció que este no es un indicio que de manera definitiva pruebe la subordinación el mismo Consejo de Estado ha dicho, que debe ser valorado por el juez en cada caso en concreto.
Dentro del proceso los testigos manifestaron que el demandante cumplía un horario de lunes a sábado desde las 07:30 am hasta las 12:30 del mediodía y desde las 02:00 pm a las 05:00 pm, ante tales afirmaciones es de mencionar que este horario era fijado para todo el personal. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: “Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció 17Consejo de estado 2013-01143 de 2021 13 una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación.” Dicho lo anterior, el demandante debe probar que en la ejecución de sus funciones la entidad influyó de manera decisiva y que durante el vinculo estuvo bajo el circulo rector, organizativo y disciplinario del ente territorial contratante, corolario de lo anterior, los testigos señalaron que el jefe del demandante era Luis Enrique Corral quien se desempeñaba como el director de servicios públicos, no obstante, dichos testigos no indicaron que tipo de ordenes impartía el señor Corral al demandante.
Pese a que se indicó que debía pedir permiso para ausentarse de forma escrita tal afirmación no fue probada, ya que es ausente documental que la soporte, es así que no se logró probar que la entidad definiera la forma, modo y cantidad de trabajo, si bien, el demandante debía cumplir la ruta de recolección de residuos acompañando el camión recolector de residuos, tal ruta es dispuesta para el correcto desarrollo de la recolección de residuos. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: “El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” Este requisito no se encuentra probado, en tanto no está acreditado que existiese un funcionario de planta que realizara dichas labores, lo que de plano deja ausente la acreditación de este indicio.
De los indicios estudiados, debe señalarse que la parte activa no logro acreditar que la entidad definiera el modo, la cantidad y forma en que el señor Luis Cenen debía desarrollar sus funciones, así como tampoco logro probar la inserción en el circulo rector, organizativo y disciplinario ya que como quedó en evidencia no reposa en el expediente ninguna prueba de la imposición de un reglamento interno. Ante la afirmación del cumplimiento de horario, el cumplimiento del mismo no es por si solo prueba de la subordinación, en atención a que al tratarse de recolección de residuos solidos por ser un servicio público requiere para su cumplimiento un nivel de estructuración y de cumplimiento de actividades de manera que no se pueda afectar la salubridad y aseo del municipio ni de sus habitantes. 14 Se resalta que al auscultar a los testigos sobre cómo eran las órdenes que recibía el demandante, estos no indicaron nada más allá de que la ruta de recolección la definía el jefe de servicios públicos Luis Enrique Carrascal, lo que no resulta una orden sino una coordinación orientada al correcto desarrollo tanto de la recolección de residuos del municipio como del objeto contractual, en tanto uno depende del otro, y carecería de sentido que se recolecten residuos solidos sin un recorrido definido.
De tal suerte que, en el asunto en comento, la prestación personal del servicio se encuentra acreditada, así como la remuneración, sin embargo, la subordinación y los indicios ofrecidos por el Consejo de Estado, al ser revisados y analizados con las pruebas obrantes en el expediente no se encontraron probados, es por ello, que el solo cumplimiento del horario que estaba dispuesto para todo el personal no es una consecuencia de subordinación, y así ha sido manifestado por el Consejo de Estado, se estima que los contratos de prestación de servicios así como sus estudios de conveniencia e informes de ejecución de actividades no prueban lo dicho por los testigos, en tanto los mismos hablan de ordenes de manera general por lo cual no puede tenerse por acreditado de tales afirmaciones el seguimiento de órdenes, debido a que no fueron probadas y que no fueron especificadas, esto aun cuando la testigo María Luceny Ortiz señaló ser compañera, empero, no dio cuenta de dicha subordinación, similar situación que sucedió con Florentino Guerra quien estaba vinculado a la dirección de servicios públicos como contratista en calidad de fontanero pero solo precisó que la ruta de recolección estaba fijada por el Luis Enrique Corral director de la unidad de servicios públicos, finalmente el señor Odilio Cruz manifestó que lo veía los lunes y los sábados desarrollar sus actividades, al interrogarse sobre los demás días aparte de los lunes y sábados, mencionó que por su actividad como operario de maquinaria (bulldozer) debía desplazarse para “la cordillera” los días lunes y regresaba hasta el sábado, lo que en primer lugar permite evidenciar que el testigo le constan los hechos solo de manera parcial pues su estancia en el caso urbano del municipio no era diario, sino como se dijo con antecedencia, los lunes y sábados.
Es por tal motivo, que se confirmará la sentencia de primera instancia, debido a que las pruebas que allegó el extremo activo solo permiten probar dos de los tres elementos esenciales que constituyen una relación laboral, quedando ausente de prueba la subordinación, como se explicó en líneas anteriores. 2.6. Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: 15 “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos del apelante, este despacho no advierte la existencia de carencia manifiesta de fundamento legal en el escrito de apelación, de manera que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 20 de marzo de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar al apelante en costas y agencias en derecho, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ausente en comisión. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx