TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: Reparación Directa (Apelación de Sentencia) DEMANDANTE: Yakeline Alonso Rosado DEMANDADO: Nación – Superintendencia de Notariado y Registro – Notaría Única del Círculo de Bosconia (Cesar) RADICACIÓN: 20-001-33-33-005-2022-00334-01 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia de fecha nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. – El apoderado de la parte actora señaló que, la señora Yakeline Alonso Rosado acudió a la Notaría Única del Círculo de Bosconia (Cesar), el 16 de octubre de 2020, con el fin de revocar la presentación personal de un poder especial que había otorgado previamente a la señora Yameli Rosado Hernández, su madre, para que actuara en su nombre y representación en cualquier decisión relacionada con el inmueble ubicado en la carrera 18A No. 24-22 de la ciudad de Valledupar, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 190-85596 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar.
Indicó que, la revocatoria del poder obedeció a inconvenientes personales surgidos con la apoderada, relacionados con el manejo del dinero producto de una presunta negociación del inmueble, razón por la cual solicitó ante la citada notaría la anotación de cancelación o revocatoria del poder, diligencia que —afirmó— quedó acreditada con el derecho de petición presentado posteriormente y la respuesta emitida por la entidad demandada.
Manifestó que, con posterioridad, en el mes de enero de 2021, su mandante tuvo conocimiento que la señora Yameli Rosado Hernández, haciendo uso del referido poder, suscribió escritura pública de compraventa del inmueble mencionado (28 de noviembre de 2020) a favor del señor Francisco Manuel Herrera Caballero, negocio jurídico que se celebró pese a la revocatoria previamente otorgada.
Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia Afirmó que, al enterarse de la venta, su representada elevó petición de fecha 23 de febrero de 2021 ante la Notaría Única del Círculo de Bosconia, con el fin de que se certificara el cargue de la revocatoria del poder en el sistema de la Ventanilla Única de Registro Inmobiliario (VUR).
Indicó que, mediante respuesta adiada 25 de febrero de 2021, la notaría reconoció que la revocatoria fue autenticada el dieciséis (16) de octubre de 2020, pero adujo que no fue posible cargarla al sistema VUR debido a que la plataforma se encontraba en mantenimiento. Sostuvo que, entre la fecha de la revocatoria del poder y la celebración de la compraventa transcurrieron cerca de treinta (30) días hábiles, lo cual, a su juicio, evidenciaría negligencia por parte de la notaría al no dar trámite oportuno a la solicitud, circunstancia que habría facilitado el abuso de confianza por parte de la apoderada, a pesar de que —según afirmó— esta ya había sido notificada verbalmente de la revocatoria.
Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, se habría configurado un perjuicio material, consistente en la pérdida del derecho de su representada sobre una cuota equivalente al 16,6666666667% del inmueble, derecho que —afirmó— se vio materialmente afectado con la venta realizada el 28 de noviembre de 2020, la cual atribuye a la omisión de la notaría en cargar la revocatoria del poder en el sistema VUR.
Precisó que el valor total del inmueble vendido ascendió a la suma de trescientos millones de pesos ($300.000.000), por lo cual la cuota correspondiente a su representada equivaldría a cincuenta millones de pesos ($50.000.000), suma que reclama como perjuicio patrimonial. Afirmó, además, que su poderdante se encontraba desempleada y que una parte significativa de sus ingresos provenía del canon de arrendamiento del referido inmueble, el cual ascendía a un millón setecientos mil pesos ($1.700.000) mensuales, correspondiéndole una cuota de doscientos ochenta y tres mil pesos ($283.000), ingreso que dejó de percibir desde la venta del bien.
Contó que, al momento de la presentación de la demanda, habían transcurrido aproximadamente quince (15) meses sin recibir dicho ingreso, lo que arrojaría un perjuicio adicional por concepto de cánones dejados de percibir, calculado en la suma de cuatro millones doscientos cincuenta mil pesos ($4.250.000). Señaló que, con ocasión de los hechos descritos, su representada interpuso denuncia penal contra su madre y su hermano por los delitos de abuso de confianza y estafa, actuación que se encuentra en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Valledupar.
Finalmente, afirmó que los hechos descritos ocasionaron a su representada y a su núcleo familiar un desgaste físico y emocional, generando un daño moral que Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia atribuye a la actuación negligente de la Notaría Única del Círculo de Bosconia, la cual —según sostuvo— vulneró los principios de seguridad jurídica, celeridad y eficacia consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. 2.2.- PRETENSIONES. – Con fundamento en los hechos expuestos, el apoderado de la parte actora solicitó que se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Superintendencia de Notariado y Registro y a la Notaría Única del Círculo de Bosconia (Cesar), por la presunta falla del servicio consistente en no registrar en el sistema correspondiente la revocatoria del poder otorgado por su representada, circunstancia que —afirmó— vulneró el principio de seguridad jurídica y dio lugar a los daños cuya reparación reclama.
Como consecuencia de dicha declaratoria, pidió que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los perjuicios morales y materiales (daño emergente y lucro cesante) que, según sostiene, fueron causados a la señora Yakeline Alonso Rosado con ocasión de los hechos narrados en la demanda. III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. – El Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, en sentencia de primera instancia, resolvió negar las pretensiones de la demanda.
El juzgado de primera instancia sostuvo que, para resolver el problema jurídico, resultaba necesario verificar la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado, comenzando por la acreditación del daño antijurídico alegado por la parte demandante. Precisó que la actora afirmó haber sufrido un detrimento patrimonial con ocasión de la venta del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 190-85596, realizada el 28 de noviembre de 2020 por la señora Yameli Rosado Hernández, quien habría actuado en uso de un poder que, según la demandante, había sido revocado el 16 de octubre de 2020 ante la Notaría Única del Círculo de Bosconia, sin que dicha revocatoria fuera cargada en la plataforma VUR.
Indicó que, si bien se encontraba acreditado que la revocatoria del poder fue autenticada en la fecha señalada y que con posterioridad se celebró la compraventa del inmueble, no se demostró de manera suficiente el daño patrimonial invocado, pues no existía certeza de que la demandante hubiera sufrido efectivamente la pérdida económica que afirmaba.
En particular, resaltó que la afirmación según la cual la señora Yameli Rosado Hernández habría abusado de la confianza y estafado a la demandante al no entregarle el valor correspondiente a su cuota parte del inmueble no fue acreditada Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia ni siquiera de forma indiciaria, toda vez que la denuncia penal invocada no fue aportada al proceso y el único soporte allegado consistía en un pantallazo del sistema de la Fiscalía General de la Nación que no permitía conocer los hechos denunciados.
Con base en ello, concluyó que la premisa fáctica en la que se sustentaban las pretensiones no estaba probada, razón por la cual no se configuraba el daño antijurídico, presupuesto indispensable para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, lo que imponía la negativa de las súplicas de la demanda. No obstante, lo anterior, el juez agregó que, aun si se superara dicho déficit probatorio, no era posible imputar responsabilidad a la Superintendencia de Notariado y Registro, pues conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, dicha entidad solo responde por omisiones en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, mas no por las fallas propias del ejercicio de la función notarial.
Finalmente, precisó que, cuando se discute la responsabilidad estatal derivada de la actuación de los notarios, la Nación debe ser representada judicialmente por el Ministerio de Justicia y del Derecho, entidad que no fue vinculada al proceso, circunstancia que también conducía a la denegación de las pretensiones. IV.-RECURSO DE APELACIÓN. – Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que solicitó su revocatoria y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda.
El apelante indicó que, el recurso se estructura, en primer lugar, sobre un error en la valoración probatoria, al considerar que el juez de primera instancia no apreció adecuadamente la prueba indiciaria derivada del sistema SPOA ni la omisión del funcionario notarial consistente en no cargar la revocatoria del poder en el sistema correspondiente.
Sostuvo que, dicha prueba debía valorarse de manera conjunta con el resto del acervo probatorio y que, en caso de estimarse insuficiente, el juez debió decretar pruebas de oficio para esclarecer los hechos, conforme a las reglas del Código General del Proceso. En segundo término, manifestó que el daño sí se encontraba debidamente demostrado, tanto en su dimensión patrimonial como extrapatrimonial.
Afirmó que la pérdida de la cuota parte del inmueble constituye un daño cierto, concreto y cuantificable, mientras que el deterioro de las relaciones familiares derivado del abuso de confianza configura un daño moral real, susceptible de reparación conforme a la jurisprudencia de las altas cortes. Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia Como tercer motivo de inconformidad, sostuvo que existe un nexo causal directo entre la omisión del funcionario notarial y el daño alegado, en la medida en que la no inclusión de la revocatoria del poder en el sistema permitió que el apoderado continuara actuando y celebrara la compraventa del inmueble, lo que —a su juicio— constituye la causa eficiente y determinante del perjuicio sufrido por la demandante.
En cuarto lugar, adujo que, aunque la Superintendencia de Notariado y Registro no sea directamente responsable por la actuación concreta del notario, ello no excluye la responsabilidad patrimonial del Estado, la cual —según afirmó— debe predicarse de la Nación, representada judicialmente por el Ministerio de Justicia y del Derecho, como entidad encargada de la regulación y gestión del servicio notarial.
Así mismo, invocó el principio de confianza legítima, señalando que la demandante actuó confiando en que la Notaría cumpliría adecuadamente sus deberes funcionales y registraría la revocatoria del poder, de modo que la omisión administrativa habría defraudado una expectativa legítima generada por la actuación estatal, ocasionando los daños reclamados.
Finalmente, argumentó que, acreditados los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado, surge el deber de garantizar una reparación integral, la cual debe comprender tanto los perjuicios patrimoniales como los morales sufridos por la demandante, conforme a los estándares constitucionales y jurisprudenciales sobre la materia.
V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - En esta instancia no se corrió traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto. VI.-CONSIDERACIONES 6.1. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar, de manera previa al estudio de los presupuestos materiales del medio de control de reparación directa, si en el presente asunto se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de las entidades demandadas, presupuesto procesal indispensable para emitir un pronunciamiento de mérito sobre la responsabilidad extracontractual del Estado.
Tesis de la Sala. La Sala sostendrá que no es posible adelantar un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado en relación con los hechos alegados, por cuanto la Superintendencia de Notariado y Registro no constituye el centro de imputación de las actuaciones notariales cuestionadas y la Notaría Única del Círculo de Bosconia Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia carece de capacidad jurídica para comparecer por sí misma al proceso, comoquiera que, tal atribución está en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho Ministerio de Justicia y del Derecho.
En consecuencia, el juez de primera instancia no podía realizar un pronunciamiento de fondo sobre la pretendida responsabilidad estatal, por tanto, la sentencia apelada será revocada y, en su lugar, la Sala se inhibirá de emitir una decisión de mérito, por configurarse un impedimento procesal insubsanable que imposibilita efectuar el análisis sustantivo de las pretensiones. 6.2.
El legitimado en la causa por pasiva cuando se reclaman una indemnización de perjuicios por daños ocasionados por actuaciones de notarios, en ejercicio de la función pública notarial. Para resolver el caso concreto, se estima necesario precisar quién o quiénes son los llamados a responder patrimonialmente por los daños ocasionados por las actuaciones de los notarios y/o por el ejercicio de la función notarial, a la luz de las normas y la jurisprudencia sobre la materia.
Anticipa la Sala desde ahora, que la conclusión a la que se arribará da cuenta que dependiendo de aquello que se pretenda, podrá ejercerse el medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y/o – directamente - contra el notario, así como contra la Superintendencia de Notariado y Registro.
En ningún evento podrá demandarse a la Notaría como dependencia administrativa, pues ella carece de personalidad jurídica y, por ende, de capacidad para hacerse parte en el contradictorio. En este orden, lo primero que se dirá es que la función notarial es un servicio público1 en el que se advierte una de las modalidades de descentralización por colaboración, esto es, del ejercicio de funciones públicas por parte de particulares2.
La descentralización por colaboración significa que el Estado encomienda el ejercicio de funciones públicas a particulares, sin desprenderse de la responsabilidad última, pues la función sigue siendo pública y de propiedad de la Nación. El particular responde civilmente de los daños y perjuicios que cause a los usuarios del servicio por culpa o dolo en la prestación del servicio, pero no por ello puede afirmarse que tiene plena autonomía sobre la función, en la medida en que la ejecuta bajo los precisos términos de la Constitución y la ley3.
Por esta razón es posible afirmar que la responsabilidad patrimonial por daños ocasionados por la actividad notarial está, no solo en cabeza de quien ejerce la función fedante, sino también en la entidad que se encuentra a cargo del sector 1 Constitución Política. “Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.
Corresponde al gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro.” 2 Constitución Política. “Artículo 210. (…) Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.” 3 Corte Constitucional. Sentencia C-1508 del 8 de noviembre de 2000.
Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia administrativo respectivo, pues los usuarios acuden al notario confiando en que sus actos son respaldados por el Estado. Recuérdese que, según el artículo 904 de la Constitución Política, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Debe resaltarse que cuando ejerce la función notarial, el notario actúa como autoridad pública en sentido material5, pues la actividad que despliega implica el ejercicio de potestades estatales con la investidura de quien desarrolla una actuación de naturaleza pública6. Esta máxima pone de presente que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que ocasionan los notarios en ejercicio de la actividad notarial, quienes fungen como autoridades públicas en sentido material7.
No obstante, por expresa disposición legal, la persona que ejerce la función notarial también responde directamente con su patrimonio por las afectaciones que ocasione en el ejercicio de ella. En efecto, según el artículo 195 del Decreto 960 de 19708: “los Notarios son responsables civilmente de los daños y perjuicios que causen a los usuarios del servicio por culpa o dolo de la prestación del mismo”.
Lo anterior permite dar cuenta, entonces, que en los casos en los que el notario ocasiona daños en ejercicio de su función, la demanda puede dirigirse contra la entidad pública que se encuentra a cargo del sector notarial y/o – directamente - contra el propio notario9, estando presentes frente a un típico caso de litisconsorcio 4 “Artículo 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.” 5 Corte constitucional, Sentencia 1508 del 8 de noviembre de 2000.
“En diferentes oportunidades la Corte ha sometido a su análisis la institución del notariado, y como resultado de ello ha podido elaborar un diseño doctrinario sobre dicho asunto donde se examinan temas relacionados con su naturaleza jurídica, la condición misma del notario como colaborador del Estado, el sentido y finalidad de la función fedante y el ámbito de competencias del legislador para configurar la regulación sobre la materia.
A partir de estos pronunciamientos, la Corporación ha deducido las notas distintivas de la actividad notarial, que en resumen la caracterizan como (i) un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares, en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición de autoridades.” (Se subraya). 6Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de agosto de 2002, Rad. 13248;
Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de octubre de 2011, Rad. 20222. 7 Lo anterior supone una diferencia frente a la responsabilidad patrimonial que puede atribuirse cuando el notario ocasiona daños en ejercicio de la función de conciliador (Leyes 270 de 1996, 640 de 2001 y 2220 de 2022), pues en estos eventos no cumple funciones de autoridad y, por tanto, la Nación no está llamada a responder directamente por las lesiones que éste ocasione en el ejercicio de ella.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 mayo de 2025, Rad.: 68779 “Vale aclarar, que en dicho procedimiento los conciliadores, no tienen atribuciones para adoptar decisiones de autoridad” y “Extrapolados los anteriores criterios, al caso de los conciliadores, se precisa que estos, pese a participar en la administración de justicia (art. 1 L.270 de 199657) no ejercen función jurisdiccional ni adoptan actos de dicha naturaleza.
Situación que ha sido objeto de pronunciamiento reciente en esta corporación57, y resulta de evidente del carácter voluntario y autocompositivo de la conciliación57, mecanismo, en el cual los actos del notario no están revestidos de autoridad…”. 8 Por el cual se expide el Estatuto del Notariado 9 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 26 de octubre de 1990, Rad. 1515.
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 1 de agosto de 2002, Rad. 13248; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2007, Rad. 15092; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de mayo de 2012. Rad. 21692 “La responsabilidad personal del agente no tiene la virtualidad de excluir la que corresponde por el mismo hecho a la entidad pública a la cual se encuentra aquel vinculado o a cuyo nombre actúa. La conducta del agente que por acción o por omisión y estando vinculado a la prestación de un servicio público administrativo, sea susceptible de generar daño o perjuicio, vincula la responsabilidad del ente Estatal y es Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia cuasi necesario10, en el que, aunque la ley no obliga a demandar a todos los litisconsortes, la decisión judicial afecta de manera uniforme a ambos, a pesar de que uno de ellos no haya comparecido al proceso.
En este orden de ideas, es menester poner de presente que el Ministerio de Justicia y del Derecho es la cabeza del sector administrativo de justicia11 y del sistema notarial12, pues es el órgano rector encargado de la política pública y de la regulación del notariado. En efecto, según el artículo 1° del Decreto 1069 de 201513, el Ministerio de Justicia y del Derecho es la “cabeza del Sector Justicia y del Derecho”.
Asimismo, a voces del artículo 2 del Decreto 2897 de 201114, es función del Ministerio de Justicia y del Derecho “participar en el diseño de las políticas relacionadas con la protección de la fe pública en materia de notariado y registro”. Aunque la Constitución Política y la ley no mencionan expresamente que el Ministerio de Justicia y del Derecho sea “dueño” de la función notarial, ello se desprende de la normativa que acaba de exponerse, pues en el Estado no hay función pública que no esté a cargo de un ente y/o sector administrativo determinado15.
Una razón más para considerar lo anterior, es observar que, inclusive, la Superintendencia de Notariado y Registro es una de las entidades adscritas a este ministerio16 y es la encargada de la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los notarios17. por esto que quien afirma haber sido perjudicado con ella puede intentar la acción contenciosa pertinente contra aquél, o contra el agente, o contra ambos, y en todos los casos es la jurisdicción administrativa quien conoce del respectivo proceso, tal como lo establece el artículo 78 del C. C.A”. 10 Código General del Proceso.
“Artículo 62. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.” 11 Artículo 1 del Decreto 1069 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho 12 Artículo 2 del Decreto 2897 de 2011, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho 13 Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.
Publicado en el Diario Oficial No. 49523 del 26 de mayo del 2015. 14 el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho. 15 Consejo de Estado, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2013, Rad. 23354. “Sea cual fuere la entidad pública que asuma la defensa de los intereses de la misma dentro de la litis, será siempre la Nación, como persona jurídica, la llamada a resistir las pretensiones del demandante— y, de otro, que lo realmente relevante es que los intereses y la posición jurídica de la multicitada Nación sean efectivamente defendidos por algún organismo (…), al cual se le haya concedido la posibilidad de ejercer, en debida forma, los derechos de contradicción y de defensa dentro del plenario.” 16 Artículo 3 del Decreto 2897 de 2011.
“El Sector Administrativo de Justicia y del Derecho está integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y las siguientes entidades adscritas y vinculadas: (…) 1.3.1. Superintendencia de Notariado y Registro” 17 Artículo 1.2.1.4 del Decreto 1069 de 2015. “La Superintendencia de Notariado y Registro tendrá como objetivo la orientación, inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que prestan los Notarios y los Registradores de Instrumentos Públicos, la organización, administración, sostenimiento, vigilancia y control de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, con el fin de garantizar la guarda de la fe pública, la seguridad jurídica y administración del servicio público registral inmobiliario, para que estos servicios se desarrollen conforme a la ley y bajo los principios de eficiencia, eficacia y efectividad.” Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia De tal suerte, entonces, es posible afirmar que los legitimados en la causa por pasiva cuando se reclaman daños ocasionados por actuaciones de notarios – en ejercicio de la función notarial – son: la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y/o el particular que ejerce la función fedante.
No obstante, si lo que se reclama es un daño derivado de una actividad irregular en la orientación, inspección, vigilancia y/o control de la actividad del notario, la llamada a responder será la Superintendencia de Notariado y Registro, a quien corresponde dicha función18. Esta tesis se acompasa con el criterio expuesto por la Corte Constitucional para estos efectos, en virtud del cual ha determinado que: “la actuación de quien desempeña la labor notarial se encuentra enmarcada en la prestación de un servicio público por descentralización por colaboración. Las irregularidades que se presenten pueden generar la responsabilidad del Estado ante la configuración del título de imputación de falla del servicio, toda vez que su titularidad se encuentra en la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y en la Superintendencia como entidad principal en su orientación, inspección, vigilancia y control”19.
Se descarta la postura según la cual la legitimación, para estos efectos, podría estar en cabeza la Nación – notario, pues a pesar de que la función que ejerce el particular es de carácter público, se advierte que por ministerio de la ley el notario responde de manera personal y directa por los daños que puede llegar a ocasionar en el ejercicio de su función fedante.
También se recoge la tesis que consideró que la Superintendencia de Notariado y Registro asume los riesgos derivados de la función notarial por tener la función de velar por que la actividad se desarrolle de manera “eficaz”20, pues dicha postura: (i) confunde la función de inspección, vigilancia y control con el ejercicio directo de la actividad notarial, (ii) da un alcance equivocado al término “eficaz”, ya que este se deriva de la competencia administrativa de supervisión, pero en modo alguno comporta la transferencia de riesgos y (iii) impone al ente de vigilancia y control una carga patrimonial que no se encuentra prevista en ninguna norma jurídica ni se deriva de la atribución que éste haga de alguna de sus funciones al particular.
Según lo expuesto, nada impide que en los eventos en los que el notario ocasione daños en el ejercicio de su función fedante pueda demandarse una indemnización de perjuicios frente a la Nación – Ministerio de Justicia y de Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro o el particular que tuvo a cargo la referida función. Tampoco puede negarse la posibilidad de que se demande únicamente a 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1° de agosto de 2002, Rad. 13248;
Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de octubre de 2011, Rad. 20222; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de mayo de 2012, Rad. 21692; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2014, Rad. 26580; Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2017, Rad. 39849; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, Rad. 46456;
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de septiembre de 2022, Rad. 47897; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de septiembre de 2024, Rad. 63249; Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de abril de 2025, Rad. 69533. 19 Corte Constitucional. Auto 614/21 y Auto 1079/21 20 Artículo 1 del Decreto 412 de 2007. En la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2020 se examinó la aplicación del artículo 12 del Decreto 412 de 2007, norma que se encontraba vigente al momento de los hechos objeto de la litis, ocurridos el 12 de julio de 2007.
Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Notariado y que ambas llamen en garantía o en repetición al particular que en ejercicio de la función produjo la lesión, pues el artículo 12021 del Decreto 2148 de 198322 (compilado por el Decreto 1069 de 201523), que es norma especial, dispone que “en los casos en que la Nación sea condenada por falla en la prestación del servicio notarial, podrá ejercitar la acción de repetición correspondiente”.
Lo importante, en todos los casos, a efectos de determinar quién o quiénes son los legitimados en la causa por pasiva, será establecer cuál es el origen del daño reclamado: si la actuación individual del notario, o una falta en la actividad de orientación, inspección, vigilancia y control o, inclusive si la lesión se deriva – en conjunto - de las dos causas24.
Lo que sí resulta proscrito es que en estos eventos se demande a la Notaria25, puesto que dichas dependencias no tienen personalidad jurídica. Si el Estado garantiza este servicio público en el territorio nacional26, es el primer llamado a responder por los daños que se produzcan con ocasión de aquel27. La misma suerte corre el notario que ocasiona el daño, pues por expreso mandato legal compromete su patrimonio para reparar los daños y perjuicios que cause a los usuarios del servicio por culpa o dolo en la prestación de su servicio.
Por virtud de lo anterior se precisa, entonces, que atendiendo el hecho de que el centro de imputación de la responsabilidad por la actividad de los notarios gravita 21 “Artículo 120. En los casos en que la Nación sea condenada por falla en la prestación del servicio notarial, podrá ejercitar la acción de repetición correspondiente.” 22 Por medio del cual se reglamentó el Decreto 960 de 1970, por el cual se expide el estatuto del Notariado.
Este decreto fue compilado por el Decreto 1069 de 2015, cuyo artículo 2.2.6.1.6.1.5. corresponde al artículo 120 del decreto 2148 de 1983. 23 Decreto 1069 de 2015 (por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho) “Artículo 2.2.6.1.6.1.5. Acción de repetición. En los casos en que la Nación sea condenada por falla en la prestación del servicio notarial, podrá ejercitar la acción de repetición correspondiente.” 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2014, Rad. 26580.
“La jurisprudencia de la Corporación en torno a este punto se ha reconocido la procedencia de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pretendiendo que se declare la responsabilidad del Estado por la falla del servicio notarial, en la que se distinguen dos hipótesis en las cuales podría proceder tal declaratoria: (i) la responsabilidad patrimonial que se puede derivar del incumplimiento o el defectuoso ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de los notarios del país (artículo 2 del Decreto Ley 2158 de 199274); y, (ii) la responsabilidad patrimonial que se puede desprender directamente de la conducta, activa u omisiva, de los notarios.” 25 Se estima importante realizar la precisión, pues algunas providencias del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y de la antigua Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, confundían los conceptos de “notario” y “notaría”, como si se tratara de lo mismo.
No obstante, para efectos de examinar la capacidad jurídica que se tiene para hacerse parte en un proceso, se advierte que el único con personalidad jurídica que puede hacer parte del contradictorio es el notario. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2007. Rad. 15092. Corte Constitucional: Auto 614/21 y Auto 1079/21.
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 2 de octubre de 2019, Rad.: 110010102000201901891 00 26 Constitución Política. “Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (…)”. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-181 de 1997 “[L]as atribuciones de las que han sido investidos los notarios implican su sometimiento al régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control y la vigilancia que ejerce el Estado, encargado por el Estatuto Fundamental de asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos, de promover el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población y de garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares.” Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia en la Nación colombiana como persona jurídica y que en la estructura de la Administración el organismo encargado de cumplir las funciones relacionadas con la función notarial es el Ministerio de Justicia y del Derecho, éste sería el primer llamado a hacerse parte en un proceso judicial en el cual se ventile la hipotética responsabilidad patrimonial del Estado por las conductas realizadas por los notarios si llegaren a causar daños antijurídicos; sin perjuicio de que el particular que en el ejercicio de la función fedante ocasionó la lesión también pueda integrar directamente el contradictorio y responder con su patrimonio por los perjuicios que ocasionó. 6.3.
Hechos probados. De conformidad con las pruebas regularmente allegadas y apreciadas en el proceso, la Sala tiene por acreditados los siguientes hechos: 6.3.1. Que, la señora Yakeline Alonso Rosado otorgó un poder especial a favor de la señora Yameli Rosado Hernández, para que actuara en su nombre y representación en la adopción de decisiones relacionadas con el inmueble ubicado en la carrera 18ª No. 24-22 de la ciudad de Valledupar, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 190-85596 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar. 6.3.2.
Que, posteriormente, la señora Yakeline Alonso Rosado suscribió un documento privado mediante el cual manifestó su voluntad de revocar el poder otorgado a la señora Yameli Rosado Hernández, revocatoria que fue autenticada ante la Notaría Única del Círculo de Bosconia (Cesar) el 16 de octubre de 2020, conforme consta en el respectivo documento autenticado que obra en el expediente. 6.3.3.
Que, mediante Escritura Pública No. 1856 del 28 de noviembre de 2020, otorgada ante la Notaría Segunda del Círculo de Valledupar, los señores José Luis Alonso Rosado, en nombre propio, y Yameli Rosado Hernández, en nombre propio y como apoderada de las señoras Yakeline Alonso Rosado y Angélica Alonso Rosado, transfirieron a título de compraventa el derecho de dominio y la posesión del inmueble ubicado en la carrera 18ª No. 24-46 del barrio Simón Bolívar del municipio de Valledupar, a favor del señor Francisco Manuel Herrera Caballero. 6.3.4.
Que, en la referida escritura pública se dejó constancia de que la señora Yameli Rosado Hernández actuó, entre otros títulos, en calidad de apoderada, y que los poderes respectivos fueron protocolizados en dicho acto escritural. 6.3.5. Que, el inmueble objeto de la compraventa fue gravado, en el mismo acto, con hipoteca abierta de primer grado sin límite de cuantía a favor de Bancoomeva S.A., según se desprende del contenido de la escritura pública aportada. 6.3.6.
Que, la señora Yakeline Alonso Rosado presentó petición el 23 de febrero de 2021 ante la Notaría Única del Círculo de Bosconia, solicitando que se Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia certificara el cargue en el sistema de la Ventanilla Única de Registro Inmobiliario –VUR– de la revocatoria del poder autenticada el 16 de octubre de 2020. 6.3.7.
Que, la Notaría Única del Círculo de Bosconia, mediante respuesta a la referida petición, certificó que la revocatoria del poder fue efectivamente autenticada en la fecha indicada, pero que no fue posible su cargue en el sistema VUR, debido a que la plataforma se encontraba en estado de mantenimiento, circunstancia respaldada con un comunicado de la Mesa de Ayuda del sistema VUR, el cual fue anexado a la respuesta. 6.3.8.
Que la señora Yakeline Alonso Rosado manifestó haber instaurado una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, dentro del proceso únicamente se allegó un pantallazo de un correo electrónico proveniente del sistema de dicha entidad, mediante el cual se informa la recepción de una denuncia, sin que de dicho soporte sea posible establecer su contenido, los hechos concretamente denunciados ni verificar su correspondencia con los supuestos fácticos expuestos en la demanda. 6.4.
Caso concreto De manera previa al examen de los presupuestos sustanciales del medio de control de reparación directa —esto es, la acreditación del daño antijurídico, su imputación y el nexo causal—, corresponde a la Sala verificar si en el presente asunto se encuentran satisfechos los presupuestos procesales para proferir una sentencia de mérito, en particular, la legitimación en la causa por pasiva, en tanto su ausencia impide un pronunciamiento de fondo sobre la responsabilidad extracontractual del Estado.
Al respecto, debe precisarse que la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, constituye un presupuesto procesal para proferir una sentencia de mérito, cuya verificación es previa y condicionante para el posterior análisis de los presupuestos materiales de la responsabilidad estatal. Su finalidad es asegurar que el juicio se adelante frente a quienes, desde la perspectiva jurídica, están llamados a soportar una eventual declaración de responsabilidad.
En consecuencia, cuando el proceso se estructura contra sujetos que no ostentan dicha condición, el juez se encuentra relevado de examinar los elementos materiales del medio de control, por cuanto no es posible emitir un juicio válido de responsabilidad patrimonial del Estado. Sobre este presupuesto, el Consejo de Estado ha señalado: “(…) La legitimación en la causa hace referencia a la posición sustancial que ostenta una persona dentro de la relación jurídica o situación fáctica que origina el litigio, y que, conforme a la ley sustancial, le permite formular o contradecir las pretensiones de la demanda.
Esta legitimación puede ser por activa, cuando se trata del titular del Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia interés jurídico que se debate, o por pasiva, cuando recae en el sujeto llamado a responder por dicho interés. En particular, la legitimación en la causa por pasiva exige que el demandado esté jurídicamente vinculado con los hechos que originan la reclamación, de modo que no basta con ser parte formal en el proceso, sino que debe existir una conexión material o funcional con la controversia.
La jurisprudencia ha distinguido entre la legitimación en la causa de hecho —que habilita la participación procesal— y la legitimación en la causa material —que exige una relación sustancial con los hechos y derechos debatidos—, siendo esta última la que permite dictar una sentencia de mérito. (…)”28 En el presente asunto, la parte actora dirigió el medio de control de reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y Registro y contra la Notaría Única del Círculo de Bosconia (Cesar), atribuyéndoles una presunta falla del servicio derivada de la no incorporación de la revocatoria de un poder en el sistema de la Ventanilla Única de Registro Inmobiliario –VUR–.
Sin embargo, tal formulación desconoce la estructura jurídica del servicio notarial y la distribución legal de competencias en esta materia. De una parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado29 ha sido consistente en señalar que la Superintendencia de Notariado y Registro ejerce funciones de inspección, vigilancia y control, mas no interviene directamente en la prestación del servicio notarial ni en los actos concretos de fe pública.
En ese sentido, su responsabilidad solo podría comprometerse ante la acreditación de una omisión en el ejercicio de tales funciones, circunstancia que, además de no haber sido demostrada, no fue objeto de una imputación concreta en la demanda. De otra parte, aunque los notarios ejercen funciones públicas, no cuentan con capacidad para comparecer por sí mismos en procesos de reparación directa en los que se discuta la responsabilidad patrimonial del Estado, en la medida en que no representan judicialmente a la Nación ni comprometen su presupuesto, lo que excluye de plano su legitimación en la causa por pasiva.
Conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado30, cuando se pretende imputar al Estado una falla derivada del ejercicio de la función notarial, el centro de imputación es la Nación, la cual debe ser debidamente representada por el Ministerio de Justicia 28 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 26 de septiembre de 2012, Rad. 24677;
Sentencia del 8 de abril de 2014, Rad. 29321; Sentencia del 10 de marzo de 2025, Rad. 69712; Sentencia del 31 de octubre de 2007, Rad. 13503; Sentencia del 15 de junio de 2000, Rad. 10171; Sección Primera, Sentencia del 18 de mayo de 2017, Rad. 2011-00315-01 (AP) 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, Rad. 46456.
“En lo relativo a la Superintendencia de Notariado y Registro, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha sido uniforme en afirmar que dicha entidad únicamente responderá administrativamente cuando la falla aducida del incumplimiento o cumplimiento negligente del ejercicio de las funciones de vigilancia y control atribuidas legalmente a dicha autoridad u no por irregularidades en la prestación del servicio de notariado, deber que no está a su cargo.” 30 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO, Bogotá D.C., 17 de septiembre de 2025, Radicación: 25000- 23-36-000-2017-01034-01 (67966), Demandante: Bárbara María Camila Sarmiento Uribe, Demandado: Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho Referencia: Reparación directa - CPACA Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia y del Derecho, entidad que tiene a su cargo la reglamentación y gestión del servicio notarial.
En el sub examine, el Ministerio de Justicia y del Derecho, en su condición de ente rector del sector administrativo de justicia y del servicio notarial, no fue vinculado al proceso, pese a que, dentro de la estructura de la Administración, es el organismo encargado de la reglamentación y gestión de la función notarial, la cual se ejerce mediante el mecanismo de la descentralización por colaboración a través de las notarías.
Esta circunstancia resulta especialmente relevante, habida cuenta de que la imputación formulada en la demanda se origina en una actuación atribuida a la Notaría Única del Círculo de Bosconia, a la que se reprocha una conducta presuntamente determinante en la generación del alegado daño antijurídico, consistente en la venta —según se afirma— irregular de la cuota parte del inmueble de la demandante.
La ausencia de vinculación del Ministerio de Justicia y del Derecho impide estructurar el juicio de responsabilidad patrimonial del Estado y configura una omisión procesal determinante, de carácter insubsanable en esta instancia, en tanto priva al debate judicial del sujeto que, en abstracto, está llamado a responder por los eventuales daños ocasionados con ocasión de la prestación del servicio notarial.
En consecuencia, dicha falencia procesal torna improcedente cualquier análisis posterior de los presupuestos materiales de la acción, esto es, el daño antijurídico, la imputación y el nexo causal. Así las cosas, al no encontrarse satisfecha la legitimación en la causa por pasiva de las entidades demandadas, la Sala concluye que no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre la pretendida responsabilidad extracontractual del Estado, razón por la cual, se impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se inhibirá de emitir una decisión de mérito, por configurarse un impedimento procesal insubsanable que imposibilita efectuar el análisis sustantivo de las pretensiones. 7.- Condena en costas Referente a las costas, se recuerda que el artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en el presente asunto no existe prueba de que las mismas se hubieren causado, no hay lugar a condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la providencia de fecha nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: En su lugar, se INHIBE de emitir una decisión de mérito, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 016. Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Magistrado Magistrada MARIA LUZ ALVAREZ ARAUJO Magistrada Firmado Por: Reparación Directa Radicación 20001-33-33-005-2022-00334-01 Sentencia de 2ª Instancia Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 5b80ca93ba353eaf260c48f9c929b0218d14098bd724b1f54ab4a956e99f2186 Documento generado en 26/02/2026 01:58:22 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica