TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300220170011101 DEMANDANTE: DORA LADIS ADELFA MORA JURADO DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Descuento en valor de cesantías _______________________________________________________ CUESTIÓN PREVIA El Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B-, con sentencia de tutela de fecha 20 de noviembre de 20251- notificada el 10 de febrero de 2026, dejó sin efecto la sentencia de 19 de junio de 2025 de este Tribunal, en razón de ello, y en estricto cumplimiento a lo ordenado, dentro de la oportunidad correspondiente, se procede a dictar providencia de reemplazo, dentro del asunto de la referencia, así: SENTENCIA En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Departamento del Putumayo, contra la sentencia de 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió acceder a las súplicas de la demanda2.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda3 Con la demanda se pretende la declaratoria de nulidad del artículo segundo del acto administrativo, contenido en la Resolución N° 3783 de 22 de septiembre de 2016, por medio de la cual, se descontó la suma de $18.254.129 de la liquidación definitiva de cesantías en favor de la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene pagar el valor de $16.380.095, descontados como pago de una cesantía parcial en el año 2003. 1 Índice 30/ Samai- CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio dos mil veinticinco (2025) 2 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 76/ Samai 3 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 “A título de reparación”, solicitó, se ordene a la entidad demandada a pagar: I) intereses legales, causados sobre la suma de $16.380.095, desde la ejecutoria del acto administrativo, hasta el pago efectivo de la sentencia y solidariamente, la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006.
II) perjuicios morales estimados en la suma de 10 SMLMV. Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados, que se reconozcan intereses de mora y la condena en costas. 1.2 Hechos4 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1. La demandante se retiró del servicio docente, el 14 de marzo de 2016, por lo que el 28 de julio de 2016, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas ante el Departamento del Putumayo. 2.
Mediante Resolución N°. 3783 de 22 de septiembre de 2016, el Departamento del Putumayo, le liquidó las cesantías definitivas ordenando en el artículo segundo, el descuento de $18.254.129 por concepto de cesantías parciales antes pagadas, con fundamento en la expedición de la Resolución N° 101 de 10 de mayo de 1993 que reconoció y ordenó pagar el valor de $1.874.034 y la Resolución N° 223 de 11 de julio de 2003, que reconoció y ordenó pagar el valor el valor de $16.380.095. 3.
No obstante, lo anterior, señaló que, a lo largo de su trayecto laboral, únicamente realizó un retiro de cesantías parciales, en el año 1993, por el valor de $1.874.034, luego entonces, el descuento ordenado en el artículo segundo del acto administrativo demandado, por el retiro de cesantías parciales, en el año 2003, por el valor de $16.380.095, resulta arbitrario e ilegal. 4.
Ante la inconsistencia observada, dijo que, el 9 de enero de 2017, solicitó al ente territorial, el acto administrativo 223 del 11 julio de 2003, el acta de notificación del mismo, más los documentos que soporten la solicitud que dio tramite al retiro de esas cesantías parciales. 5. El 17 de enero de 2017, el Departamento del Putumayo, le dio respuesta a la solicitud elevada, indicando que los aludidos documentos no reposaban en la entidad. 6.
El 6 de febrero de 2017, nuevamente, insistió en la aludida solicitud, además de pedir el soporte de giro o consignación, de la referida cesantía parcial, reconocida en la Resolución N° 223 del 11 julio de 2003. 7. El 27 de febrero de 2017, el departamento, en respuesta a la solicitud, le indicó que “la Fiduprevisora era la entidad encargada 4 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 de reconocer y pagar a los docentes, las prestaciones sociales, y por ese motivo, la oficina de prestaciones sociales no manejaba copia de los giros o pagos”.
Del mismo modo, le indicó que, se solicitó a la oficina de historias laborales, los documentos que sirvieron de base para el reconocimiento de las cesantías controvertidas. 8. El 2 de marzo de 2017, solicitó a la Fiduprevisora, al Departamento del Putumayo-SED, al Ministerio de Educación Nacional, y al Banco Agrario, todos los documentos, relativos a los antecedentes y constancias de pago, sin que haya obtenido respuesta. 9.
Puntualizó que nunca recibió dinero en efectivo o cheque del cuestionado valor, ni mucho menos otorgó poder, ni autorizó a terceros para realizar el retiro de las cesantías parciales. 10. Indicó que, solo tuvo conocimiento de la expedición de la Resolución N° 223 de 11 de julio de 2003, con la notificación de la Resolución N° 3783 de 22 de septiembre de 2016. 11.
Finalmente, sostuvo que, lo anterior, le produjo sentimientos de angustia, pues el ahorro de cesantías era el trabajo de toda su vida, y se le descontó un valor que nunca solicitó, además que los trámites y gatos de asesorías por profesionales del derecho le significaron perjuicios materiales. 1.3 Intervención de los demandados: Ministerio de Educación -FOMAG5 Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, señalando que, los pagos parciales de las cesantías se tramitaron conforme a las solicitudes presentadas por la docente, puntualmente, sobre la solicitud que se discute, dijo que, obraba la petición de fecha 14 de noviembre de 2002, a la cual, se le impartió la gestión correspondiente.
Propuso el medio exceptivo de falta de legitimación en la causa por pasiva, considerando que fue la entidad territorial, en uso de sus facultades legales, la que expidió el acto administrativo demandado. Añadió que, dada la descentralización del sector educativo, en virtud de la Ley 60 de 1993 modificada por la Ley 715 de 2001, el ministerio, perdió la facultad de ser nominador, trasladándose la misma a las entidades territoriales, lo que quiere decir, que la cartera ministerial, no tuvo intervención alguna, respecto del trámite de la prestación que hoy se debate.
Del mismo modo, propuso la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva, frente a la Fiduprevisora, señalando que, esa entidad al no poseer personería jurídica y al cumplir la función principal de 5 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 05/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no está llamada a asumir una eventual condena.
Refirió el cobro de lo no debido, pues señaló que se reclama un valor de cesantías, que fue tramitado de acuerdo a la ley. Finalmente, propuso el medio exceptivo de prescripción, considerando que, si bien, los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, debe tenerse en cuenta que el fenómeno prescriptivo opera frente al derecho de reclamar mesadas no pagadas, respecto de las cuales, solo es posible reconocer tres años hacia atrás desde la fecha en la que se solicitó. 1.4 La sentencia apelada6 El juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad del artículo segundo del acto administrativo demandado- Resolución 3783 de 22 de septiembre de 2016, por medio del cual, se ordenó que, a la liquidación total de las cesantías definitivas de la docente, se le reste la suma de $16.380.095, Lo anterior, al encontrarse acreditado que, la Resolución N° 223 de julio de 2003, por medio de la cual, se autorizó y ordenó el pago de las referidas cesantías parciales, por el valor de e $ 16.380.095, no fueron solicitadas por la docente, pues a través de la prueba pericial, se demostró que, los documentos que sirvieron de base para ese trámite, no fueron suscritos por ella.
Del mismo modo, halló el juzgado que, no obraba prueba de notificación de la referida Resolución N° 223 de julio de 2003, ni mucho menos, documentos que demuestren que la docente recibió en efectivo o por consignación, cheque, o a través de terceros la suma en discusión, razón por la cual, concluyó, que resultaba pertinente el reconocimiento de la suma descontada en la liquidación y reconocimiento de las cesantías definitivas de la docente.
Frente al fenómeno prescriptivo señaló que, por tratarse de cesantías definitivas en virtud de la terminación del vínculo laboral con el Departamento del Putumayo, dicha prestación es susceptible del mencionado fenómeno jurídico. En lo que atañe al reconocimiento de la sanción moratoria, señaló que no había lugar a realizar un pronunciamiento de fondo, pues se está discutiendo sobre la indebida liquidación de las cesantías definitivas en favor de la demandante, y no sobre la tardanza o mora en el pago, y en caso de haberse estructurado, la actora debió reclamar de forma previa el reconocimiento y pago de la misma, pues ello constituye el requisito de procedibilidad para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Frente a los perjuicios morales, manifestó que, eran procedentes en la medida en que se encuentren acreditados, por parte de quien alega haberlos sufrido, situación que no se cumplió en el caso concreto, pues la actora únicamente, se limitó a formular los perjuicios en la 6 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 76/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 pretensión, razón por la cual, no era dable el reconocimiento de los perjuicios deprecados.
Finalmente, señaló que, como no obraba prueba el expediente de que la entidad accionada haya cancelado el valor descontado de las cesantías definitivas a la accionante, se ordenaría reconocer y pagar dicho monto, debidamente indexado. Por último, negó la condena en costas. 1.5 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo7 Dijo que, el juez de instancia, pese a declarar la nulidad del artículo segundo del acto administrativo en cuestión, no determinó en cuál de las causales de nulidad se incurrió, esto es, si fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.
Situación que, sin lugar a dudas, violó el debido proceso, en el entendido que el Departamento, no sabía cuál de las causales de nulidad atacar. No obstante, lo anterior, señaló que, en el escrito de la demanda, se señaló que se incurrió en la causal de nulidad de falsa motivación, entre la realidad fáctica y jurídica para la producción del acto administrativo, sin que la parte demandante, haya demostrado tal afirmación, pues si bien, por medio de la Resolución 3783 de 22 de septiembre de 2016, se ordenó que a la liquidación total de la cesantía, se le reste la suma de $16.380.095, lo cierto es dicha decisión, se adoptó con fundamento en la existencia de otro acto administrativo, esto es, la Resolución N° 223 del 11 de julio de 2003, la cual, ordenó el reconocimiento y pago de ese valor, por concepto de cesantías parciales, mismo que continua gozando de presunción de legalidad, pues no ha sido demandado, anulado ni suspendido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por manera que, al continuar en la vida jurídica, sus efectos siguen siendo vinculantes.
Finalmente, adujo que, frente al dictamen pericial, existen serias dudas respecto de su grado de confiabilidad, toda vez que, al momento de haberse contrainterrogado al perito, sobre las firmas que él “denomina material indubitado”, aquel manifestó que no le constaba que hayan sido realizadas por la señora Dora Ladis Adelfa Mora Jurado, situación que conlleva a determinar que el estudio grafológico de originalidad de dichas firmas este viciado. 1.6 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo. 7 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 78/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 Es así como el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño mediante Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024, redistribuyó 776 procesos de primera y segunda instancia de los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 del Tribunal Administrativo de Nariño a los despachos 001, 002 y 003 del Tribunal Administrativo del Putumayo, y asignó a este despacho, el conocimiento del medio de control de la referencia. 1.7 Actuación en segunda instancia con auto del 31 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación8.
Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concedió la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, la demandante se pronunció9, respecto del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, señalando que, hubo una efectiva demostración de la divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que indujo a la producción del acto, pues se probó que la demandante no fue quien inició la actuación administrativa que dio lugar al “supuesto” pago fraudulento de la aludida cesantía parcial, de la misma forma, dijo que, se probó que la demandante en ningún momento recibió pago alguno, por concepto de la referida cesantía. De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. Con auto del 12 de agosto de 2024, se avocó el conocimiento del asunto10. 1.8 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto11.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa. Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico 8 Índice N° 04 / Samai 9 Índice N° 06 / Samai 10 Índice N° 12 / Samai 11 Índice No 7/Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Según el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, el objeto de debate se centra en establecer, si el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a la legalidad, o si por el contrario debe confirmarse la decisión de instancia que declaró su nulidad, determinándose la causal de nulidad en la que se haya incurrido. 3.
Análisis Jurídico. Para dar respuesta al problema jurídico y soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Régimen legal y jurisprudencial para el reconocimiento y pago de cesantías del sector docente. La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital»; dicho fondo estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de su promulgación. Por su parte, La Ley 60 de 199312, dispuso la descentralización del sector educativo13.
En el parágrafo del artículo 15 ibídem se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el artículo 6 de la misma Ley 60 de 1993, se previó: “El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos”. De otro lado, el Decreto 196 de 1995 «por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 12«Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 13 En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese servicio.
Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 176 de la Ley 115 de 1994», reiteró la obligación de afiliación o incorporación de los docentes municipales financiados o cofinanciados por la Nación al FOMAG. En dicha norma, se categorizaron y definieron los distintos tipos de educadores estatales, cuyas prestaciones sociales serían reconocidas a través del citado fondo una vez estuvieran debidamente afiliados, así: «Artículo 2º.- Definiciones.
Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
(…) b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales. (…)” El artículo 4 ibídem señaló que los docentes municipales financiados o cofinanciados mediante convenios por la Nación - Ministerio de Educación Nacional serían afiliados al citado fondo bajo el régimen establecido en la Ley 91 de 1989: «Artículo 4º.- Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional.
Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagarán con cargo al situado fiscal.» (Negrilla fuera del texto original) En cuanto al marco normativo de las cesantías para los docentes, el numeral 3° el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 reguló: “(…) A.- Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B.- Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (…)”. (Resalta la Sala). Visto lo anterior, para lo que resulta relevante a este caso, se concluye: i) los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1.º de enero de 1990, se les aplicarán un sistema de liquidación anual de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses; ii) el artículo 6° de la Ley 60 de 1993 señaló que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales, sin solución de continuidad, y los de las nuevas vinculaciones, será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y agregó que “el personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal [es decir, los territoriales] sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetaría el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”.
En la misma línea, el artículo 115 de la Ley General de Educación (L. 115/1994) preceptuó que “el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”. Esta disposición no introdujo ninguna modificación a la normatividad atinente a las cesantías de los educadores.
Posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 reafirmó que el régimen prestacional de los docentes es el que aparece en la Ley 91 de 1989 (sin perjuicio de las modificaciones que introdujo en materia pensional). Además, definió que “los docentes que se vinculen a partir de su entrada en vigencia (…), serían afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, y la falta de afiliación del personal docente al fondo implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
Dispuso el artículo 2 del Decreto 3752 de 2003: Artículo 2°. Prestaciones sociales causadas. Se entiende por causación de prestaciones el cumplimiento de los requisitos legales que determinan su exigibilidad. Las prestaciones sociales de los docentes causadas con anterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 10 como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones estarán a cargo de la respectiva entidad territorial o de la entidad de previsión social a la cual se hubieren realizado los aportes.
Las prestaciones sociales que se causen con posterioridad a la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serán reconocidas de conformidad con lo que establezca la Ley y se pagarán por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sin perjuicio de lo anterior, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que se causen a favor de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se limitará al período de cotizaciones que haya efectivamente recibido el Fondo y al valor del pasivo actuarial que le haya sido efectivamente cancelado. 4.
Del caso concreto En el caso sub examine se encuentra acreditado lo siguiente: - La Resolución N° 3783 de 22 de septiembre de 201614, da cuenta que, a la demandante se le ordenó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, por el valor de $120.875.871, empero, en el artículo segundo del referido acto administrativo, se ordenó el descuento de $18.254.129, por concepto de cesantías parciales ya pagadas, según la motivación del acto, dichas cesantías se habrían reconocido y pagado a través de Resolución N° 101 del 10 de mayo de 1993, por el valor de $1.874.034 y por medio de Resolución N° 223 del 11 de julio de 2003, por el valor de $16.380.095. - La Resolución N° 223 del 11 de julio de 200315, indica que, el Departamento del Putumayo, ordenó el reconocimiento y pago de una cesantía parcial en favor de la demandante, para reparación de vivienda, la cual se habría solicitado el 14 de noviembre de 2002, bajo el radicado N° 2002-050. - Peticiones elevadas por la docente, en fechas 9 de enero de 201716, 13 de enero de 201717, 6 de febrero de 201718, 27 de febrero de 201719 y 3 de marzo de 201720 solicitando al Departamento del Putumayo y a la Fiduprevisora, copia de la Resolución 223 del 11 de julio de 2003, así como la correspondiente acta de notificación, los soportes del giro o consignación de la referida cesantía, por el valor de $16.380.095 y la solicitud que dio origen al trámite de esas cesantías. - Petición de fecha 3 de marzo de 201721, ante el Banco Agrario de Colombia, solicitando se certifique, si durante los años, 2002, 2003 y 2004, a la demandante se le realizó pago o desembolso por el valor de $16.380.095. 14 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 páginas 19 a 20/ Samai 15 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 páginas 21 a 23/ Samai 16 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 página 24 Samai 17Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 página 28/ Samai 18 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 página 29 Samai 19 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 página 30/ Samai 20 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 páginas 33 y 34/ Samai 21 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 páginas 39 y 40/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 11 - Respuesta Banco Agrario22, manifestando que, “En atención a su comunicación recibida del 15 de marzo de 2018, le indicamos que, realizadas las validaciones con la cédula de ciudadanía 27.307.519 a nombre de Dora Ladis Adelfa Mora Jurado evidenciamos una cuenta de ahorros numero 4-792-00-05508-3 la cual fue aperturada el 27 de febrero de 2006, por tal razón no es posible validar movimientos con anterioridad a esta fecha (…)” - Respuesta de fecha 27 de febrero de 201723, por parte del Departamento del Putumayo, indicando que, la Fiduprevisora era la entidad encargada de reconocer y pagar a los docentes, las prestaciones sociales, y por ese motivo, la oficina de prestaciones sociales no manejaba copia de los giros o pagos.
Del mismo modo, le indicó que, se solicitó a la oficina de historias laborales, los documentos que sirvieron de base para el reconocimiento de las cesantías en discusión, los cuales, estarían disponibles y en caso de necesitarlos la actora debía asumir los gastos. - Respuesta a requerimiento, por parte del Departamento del Putumayo24, indicando: “1.
Adjunto en trece (13) folios, copia autentica y completa de la solicitud que dio origen a la resolución No. 223 de 11/07/2003, entre ellas, el formato de solicitud de cesantías? Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Putumayo de 10 de noviembre de 2002, de la docente DORA ADELFA MORA JURADO. 2. Respecto al acta de notificación de la resolución No. 223 de 11/07/2003, se informa que una vez revisado la historia laboral de la docente DORA ADELFA MORA JURADO, no reposa dicho documento (…)”. - Formato de solicitud de cesantías y los documentos que acompañaron a la misma25, como, plan de inversión de materiales, matricula profesional arquitecto, contrato de reparación de vivienda, folio de la matricula inmobiliaria, certificación laboral de la docente, certificado deducción de cesantías y certificado liquidación de cesantías. - Informe pericial grafológico26, rendido por el abogado especialista en grafología Fabian Hernando Benavides Rosero, “(…) CONFRONTACION GRAFOLOGICA.
De acuerdo a lo solicitado por la parte contratante, consistente en determinar si la firma de la Sra. Dora Ladis Adelfa Mora Jurado vista en los documentos dubitados corresponde o no a la firma que ella usa en sus actos públicos y privados, se procedió a efectuar un pormenorizado, crítico y valorativo análisis morfográfico y grafonómico a las firmas y textos manuscritos obrantes en el anverso de los documentos cuestionados (…) Al explorar detenidamente los valores de forma, ritmo, movimientos ejecutados para el confecciona miento de los signos, detallando los de flexión, extensión, aducción, abducción, distribución y disposición de los signos gráficos en el plano horizontal, proporcionalidad de letras, inclinación, dirección, calibre de los trazos, puntos de iniciación, enlaces, terminaciones, tipo de escritura, las particularidades y demás características escriturales, producto de la dinámica escritural apreciados en las firmas dubitadas frente a las indubitadas, se encuentra que los manuscritos relacionados 22 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 11 página 18/ Samai 23 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 01 página 30/ Samai 24 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 24/ Samai 25 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 24 páginas 4 a 16/ Samai 26 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivo 59 / Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 12 en el material dubitado, no trascurren en el mismo desenvolvimiento escritural con respecto a las muestras de la firma aportada por la Sra. Dora Ladis Adelfa Mora Jurado, no se identifica un mismo gesto gráfico, razón por la que se conceptúa que las firmas relacionadas en el formato de “SOLICITUD PARA CESANTÍAS” Fondo regional de prestaciones del Magisterio del Putumayo de fecha 10-11-2002 y del documento como “PLAN DE INVERSIÓN DE MATERIALES INCLUYENDO MANO DE OBRA” de fecha de noviembre de 2002, no fueron firmado por la Sra. Dora Ladis Adelfa Mora Jurado (…)” - Interrogatorio de parte, rendido por la docente Dora Ladis Adelfa Mora Jurado, en audiencia de pruebas27, en el cual afirmó que, en ningún momento y por ningún medio recibió suma alguna por concepto de cesantías parciales en el año 2003 y que el descuento efectuado de sus cesantías definitivas, le ha causado perjuicios de índole moral, por cuanto no pudo realizar lo que tenía presupuestado con dicho dinero, además del desgaste que le han causado los trámites administrativos y legales relacionados con su situación. Como se señaló, el juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad del artículo segundo del acto administrativo demandado- Resolución 3783 de 22 de septiembre de 2016, por medio del cual, se ordenó que, a la liquidación total de las cesantías definitivas de la docente, se le reste la suma de $16.380.095.
Lo anterior, al encontrarse acreditado que, la Resolución N° 223 de julio de 2003, por medio de la cual, se autorizó y ordenó el pago de las cesantías parciales, por el valor de e $ 16.380.095, no fueron solicitadas por la docente, pues a través de la prueba pericial, se halló que los documentos no fueron suscritos por aquella. Del mismo modo, la base de la decisión de la sentencia de instancia, para declarar la nulidad parcial del acto administrativo deprecado, se fundamentó en que no obraba prueba de notificación de la referida Resolución N° 223 de julio de 2003, ni mucho menos, documentos que demuestren que la docente recibió en efectivo o por consignación, cheque, o a través de terceros la suma en discusión, razón por la cual, concluyó el A quo, que resultaba pertinente el reconocimiento de la suma descontada en la liquidación de las cesantías definitivas.
Por su parte el recurrente señaló que, el juez de instancia, pese a declarar la nulidad del artículo segundo del acto administrativo demandado, no determinó en cuál de las causales de nulidad se incurrió, y en tal sentido, se estaría violando el debido proceso, en el entendido que el Departamento, no sabría cuál de las causales atacar.
Igualmente, el apelante adujo que con relación a lo manifestado por la demandante, esto es que con la producción del acto administrativo, se incurrió en la causal de nulidad de falsa motivación, al existir diferencia entre la realidad fáctica y jurídica; sostuvo que la decisión, contenida en la Resolución 3783 de 22 de septiembre de 2016, por medio de la cual, se ordenó que, la liquidación total de la cesantía, se le reste la suma de $16.380.095, se adoptó con fundamento en la existencia del acto administrativo contenido en la Resolución N° 223 del 11 de julio de 27 Índice 10 redirección a actuaciones en primera instancia archivos 67 y 68/ Samai Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 13 2003, el cual, continúa gozando de presunción de legalidad y sus efectos siguen siendo vinculantes, pues no ha sido demandado, anulado ni suspendido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Al respecto, cabe precisar que, este Tribunal, revocó la decisión de instancia a través de la sentencia que ahora se reemplaza, considerando, inicialmente que en efecto, el juez debe identificar y establecer la causal de nulidad en la que se haya incurrido con la expedición del acto administrativo en relación con el caso concreto, pues ello, define la base legal y fáctica que fundamenta la declaratoria de nulidad.
Adicionalmente, el Tribunal, estimó que, el acto administrativo que originalmente le causó la lesión a la demandante, fue el contenido en la Resolución N° 223 del 11 de julio de 2003, respecto del cual, una vez la docente pudo conocerlo, es decir, una vez se notificó por conducta concluyente, es el acto administrativo que también debió atacar, pues desde ese momento se volvió oponible y no había operado la caducidad.
Así entonces, la docente no solamente debió pretender la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 3783 de 22 de septiembre de 2016, por medio de la cual, se ordenó descontar la cuestionada suma de $16.380.095 a la liquidación definitiva de sus cesantías, sino también la Resolución N° 223 de 11 de julio de 2003, que ordenó reconocer y pagar el valor de $16.380.095, por concepto de cesantías parciales, pues, finalmente, este último acto, fue el que sirvió de base para ordenar dicho descuento.
Habida cuenta que los dos actos administrativos crearon, y definieron una situación jurídica particular a la demandante, consideró el Tribunal que mal habría hecho en estudiar y declarar la nulidad de un acto que se fundamentó con la expedición de otro que no fue demandado, y respecto del cual, tal y como lo señaló el apelante, continúa gozando de presunción de legalidad y sus efectos jurídicos siguen siendo vinculantes, dado que no ha sido anulado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, situación que también, permitió a la Sala determinar que el acto administrativo demandado por sí solo no es objeto de control judicial, insistiendo en que su expedición dependió de una decisión anterior, que continua vigente en el mundo jurídico.
También concluyó la Corporación que si se consideraría que el acto administrativo demandado -Resolución N° 3783 de 22 de septiembre de 2016, es contrario al ordenamiento jurídico, y por ende, es dable su declaratoria de nulidad, lo cierto es que el restablecimiento del derecho deviene del acto administrativo contenido en la Resolución N° 223 de 11 de julio de 2003, pues fue el que ordenó el reconocimiento y pago del tantas veces cuestionado valor de $16.380.095, por concepto de cesantías parciales, y respecto del cual, en caso de haberse demandado y anulado por esta jurisdicción, resultaba procedente el reintegro del valor descontado.
Valor, que la demandante, en todo caso, no demostró que le haya sido pagado o no. En este punto, se precisó que, el presente juicio, giró en torno a determinar si se hizo efectivo o no el pago de las cesantías parciales, por el valor de $16.380.095, con ocasión a la expedición de la Resolución N° 223 de 2003; al respecto, si bien, la actora solicitó con la Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 14 demanda que se decrete la prueba tendiente a que el Departamento del Putumayo, la Fiduprevisora y el Banco Agrario, aporten comprobante de pago, cheque y/o consignación del valor de la cesantía parcial desembolsada; en audiencia inicial, el juez de instancia, únicamente decretó y practicó la prueba solicitada, ante el Departamento del Putumayo y el Banco Agrario, sin embargo, la demandante no manifestó reparo alguno. Respecto de lo anterior, el Tribunal consideró que, conforme con lo dispuesto en el artículo 78 numeral 828 y el artículo 16729 del Código General del Proceso, la obligación de insistir y aportar la referida prueba, recaía en la parte demandante, para demostrar los hechos que alega en la demanda.
Razón por la cual, ante la ausencia de prueba que demostrara si el aludido pago se realizó o no, se negó las pretensiones de la demanda. Pero, como ya se advirtió, el Consejo de Estado, ordenó en sentencia de tutela que se dicte nueva providencia, señalando que si bien es cierto que, mediante la Resolución 223 de 2003 se autorizó el pago de los $16.380.095 por concepto de cesantías parciales que la actora pidió le sean reintegrados, también lo es que, fue a través de la Resolución 3786 de 2016 que se dio por enterada de aquel, dado que, en ella se ordenó el descuento de esa suma en la liquidación de sus cesantías definitivas, lo cual, como se pudo evidenciar de las pruebas relacionadas en precedencia, fue acreditado, puesto que, inmediatamente se notificó del último acto administrativo (9 de noviembre de 2016), procedió en diversas oportunidades a solicitar de las entidades demandadas los documentos por cuyo conducto se deprecó ese valor, la copia de la referida Resolución de 2003 con su respectiva acta de notificación y la constancia de consignación, sin obtener respuesta alguna.
Además, porque, fue solo durante el trámite del proceso ordinario y por requerimiento expreso y reiterativo del Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Mocoa que, el departamento del Putumayo aportó la petición de cesantías parciales supuestamente formulada por la accionante con sus soportes, pero, en lo que concierne a la notificación del acto administrativo y a la constancia de consignación del pago se limitó a indicar que no se encontraron en sus archivos, por lo que no es dable presumir la legalidad de un acto que ni siquiera está en firme, comoquiera que, en virtud del artículo 8739 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los actos administrativos no pueden adquirir firmeza si no fueron debidamente notificados, comunicados o publicados.
En ese orden de ideas, el Alto Tribunal dijo que imponer a la accionante demandar un acto administrativo que conoció cuando se le comunicó el que es objeto de discusión (Resolución 3786 de 2016) y que, a todas luces, está viciado de nulidad, debido a que, con el dictamen pericial elaborado por el señor Fabián Hernando Benavides Rosero, perito en grafología, documentología y dactiloscopia forense, quien, cabe aclarar, fue designado por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Mocoa, en auto de 16 de mayo de 2022, se logró establecer que los documentos 28 Prestar al juez su colaboración para la práctica de pruebas y diligencias. 29 Carga de la prueba.
Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 15 que sirvieron de base para reclamar los $16.380.095 como cesantías parciales no fueron suscritos por ella, máxime, cuando compareció a la audiencia de pruebas con el fin de expresar las razones y las conclusiones de aquel, así como el origen de su conocimiento, evidenciándose que el extremo pasivo no formuló oposición alguna ni allegó otra prueba que lo desvirtuara.
Además, estimó la Alta Corporación que no puede perderse de vista que, en virtud de la Ley 1071 de 200630, las entidades empleadoras o que tengan a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deben verificar el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de esos derechos y la legalidad de la documentación que sirvió de soporte para ese otorgamiento, de manera que, un error en su valoración y apreciación no puede conllevar a la vulneración de las garantías superiores de la beneficiaria.
En razón de lo expuesto, el Tribunal confirmará la decisión de instancia. III. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a confirmar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA31, en concordancia con el numeral 4° del artículo 365 del CGP, se condenará en costas al Departamento del Putumayo, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de diciembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al Departamento del Putumayo, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia. 30 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación». 31 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 2017-00111 Nulidad y restablecimiento del derecho 16 TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el libro radicador y en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador