1 SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Dr. IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, febrero veintisiete (27) de dos mil veinticinco (2025). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333002-2019-00107-01 DEMANDANTE: ALIRIO LOZANO MONSALVE Mario.carrenoj@gmail.com pquitianpradilla@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Notificaciones.francoyveraabogados@hotmail.com notificaciones@bucaramanga.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co MECANISMO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LINK SAMAI: 68001333300220190010701 Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 29 de septiembre de 2021, que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA al pago de prestaciones laborales, previa la siguiente reseña:
ANTECEDENTES La Demanda. Pretensiones. En síntesis, la demanda refiere como tales, las siguientes: “PRIMERO: Declarar la nulidad del Acto Administrativo OFICIO SJALSJAL067318 DE FECHA 31 DE OCTUBRE DE 2018, mediante el cual el demandado se pronunció de fondo negando la existencia de una relación laboral y se niega el pago de los derechos salariales y prestacionales en igualdad de condiciones a los demás del mismo cargo, durante todo el tiempo en que duró dicha relación.
SEGUNDO: Que atendiendo el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral y dando aplicación al principio de igualdad, SE DECLARE la existencia de una relación laboral de hecho entre mi mandante y el demandado, desde el momento de su vinculación y sin solución de continuidad durante todo el tiempo en que duró dicha relación.
TERCERO: A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se solicita SE CONDENE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a pagar a favor de mi mandante, las diferencias que resulten entre lo cancelado y lo establecido legalmente por concepto de: Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 2 a) Salarios. b) Auxilios, primas, bonificaciones, subsidios, dotación de calzado, vestido de labor y vacaciones. c) Auxilio de cesantía y los intereses al auxilio de cesantías, la sanción moratoria por la no reserva y/o pago oportuno de los mismos, y la sanción por no pago de estos.
CUARTO: a cumplir la sentencia en los términos previstos en el Artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho al demandado.” Hechos. En síntesis, en la demanda se narran como sustentos fácticos los siguientes: La parte actora sostuvo que prestó sus servicios de manera personal al servicio del Municipio de Bucaramanga, durante el período comprendido entre el año 2007 al 2015. Así mismo, indicó que, durante la totalidad de los contratos celebrados entre las partes, el señor Alirio Lozano Monsalve desarrolló sus labores de manera personal y continua, dando estricto cumplimiento también a los demás requisitos constitutivos de una relación laboral, tal como se encuentra contemplado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Que mediante derecho de petición de fecha 02 de octubre de 2018, el señor Alirio Lozano Monsalve solicitó se reconociera la existencia de una relación laboral entre las partes, la cual le fue negada mediante acto administrativo OFICIO SJALSJAL067318 de fecha 31 de octubre de 2018. Así las cosas, considera la parte actora que debe primar la realidad sobre las formalidades de acuerdo a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991, y, por consiguiente, declararse la existencia de la relación laboral y ordenarse el pago de las acreencias y prestaciones laborales presuntamente adeudadas.
Normas violadas y Concepto de violación. Constitución Política: - Artículos 1, 2, 25, 29, 39 y 53. De orden legal: - Numeral 3, artículo 32 de la Ley 80 de 1993; artículo 17, 21 Ley 909 de 2004. Menciona que, el demandado con su decisión, viola el ordenamiento jurídico, en especial las normas expuestas, en tanto que desconoce las garantías constitucionales y legales que ampara el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, la garantía de la supremacía de la realidad sobre las formas en la relación laboral, así como las reglas jurídicas que condicionas la contratación por prestación de servicios, que en todo caso, busca limitar el abuso de la administración en relación con esta figura contractual, en especial tratándose de actividades misionales, permanentes y con objetos equivalentes a las funciones asignadas al personal de planta.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 3 Contestación a la Demanda. La parte demandada a través de su apoderada, se opuso de manera frontal a las pretensiones elevadas. Manifestó que no existió una continua y permanente prestación del servicio personal por parte del señor ALIRIO LOZANO MONSALVE, pues se registran varias interrupciones de los plazos contractuales durante el lapso demandado, tampoco se prueba la subordinación como elemento imprescindible para construir un vínculo laboral con el Municipio de Bucaramanga.
Así mismo, sostuvo que, de los documentos allegados al plenario se concluye la inexistencia de los elementos señalados en el artículo 23 del código laboral para constituir un contrato de trabajo. Expuso que las actividades no fueron cumplidas en forma permanente y continua en razón a la temporalidad de los vínculos contractuales, pues existen lapsos de interrupción, por lo cual hubo solución de continuidad.
Sentencia de Primera Instancia. Fue proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA al pago de prestaciones laborales, previa la siguiente reseña: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad acto administrativo OFICIO SJAL SJAL067318 DE FECHA 31 DE OCTUBRE DE 2018, expedido por el Dr. Alexander Efraín Barbosa Fuentes, Asesor de Despacho del Municipio de Bucaramanga, por medio del cual se denegó la existencia de una relación de trabajo entre el señor Alirio Lozano Monsalve y la entidad accionada, y, en consecuencia, acceder a las suplicas de la demanda, de conformidad con las argumentaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Municipio de Bucaramanga, reconocer y pagar al señor Alirio Lozano Monsalve, las prestaciones sociales causadas al haber laborado en el Municipio de Bucaramanga, en el período comprendido del 23 de febrero de 2015 al 30 de octubre de 2015, tomando como base para el efecto, el valor de los honorarios mensuales pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante.
Sumas estas, que deberán ser indexadas conforme fue razonado en la parte motiva de esta providencia.
PARÁGRAFO 1: Para dar aplicación a lo anteriormente ordenado, la entidad accionada deberá tener en cuenta que el fenómeno prescriptivo operó en contra de la parte actora de toda suma generada con anterioridad al 23 de febrero de 2015, toda vez que como se pudo observar en el expediente, el actor elevó su reclamación en sede gubernativa el 02 de octubre de 2018.
PARÁGRAFO 2: La entidad accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 9 de marzo de 2009 hasta el 30 de octubre de 2015, salvo sus interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 4 TERCERO: DENIÉGUESE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motivada de este proveído.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
QUINTO: Contra el presente fallo procede el recurso de apelación en la forma establecida en los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A. -modificados por los artículos 62 y 67 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente-.
SEXTO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría, EXPÍDASE las copias, conforme lo dispone el artículo 114 numeral 2º del C.G.P., y previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema Justicia Siglo XXI, ARCHÍVESE el expediente cancelándose su radicación.” El juez basó su decisión en la prevalencia de la realidad sobre las formalidades contractuales, determinando que la relación entre el demandante y el Municipio de Bucaramanga, cumplía con los elementos esenciales de un contrato de trabajo, a pesar de haber sido formalizada a través múltiples contratos de prestación de servicios.
Lo anterior, en razón a que el demandante cumplía un horario, recibía órdenes e instrucciones, debía realizar la solicitud de permisos ante el coordinador y supervisor del contrato, y realizaba labores misionales para la entidad, lo que evidenciaba una relación de subordinación. Resaltó la importancia de la subordinación como elemento fundamental para determinar la existencia de una relación laboral y consideró que dicho elemento se presentó en el caso analizado debido a las funciones contenidas en los contratos de prestación de servicios y de los testimonios practicados, realizando visitas al adulto mayor, la inscripción, entrega, y demás trámites de los bonos para el adulto mayor, lo cual implicaba que la labor encomendada debía realizarla respetando un horario de trabajo, el cual estaba establecerlo por el Coordinador del Programa, o el supervisor del contrato, limitando con ello, la autonomía del demandante.
Concluyó que dentro del proceso se logró acreditar la continuada subordinación del actor y la dependencia alegada en la demanda, la cual, sostiene, se presentó a lo largo de los contratos celebrados por el demandante entre el 9 de marzo de 2009 hasta el 30 de octubre de 2015, por cuanto, se evidenciaron órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos por la entidad contratante acerca de la manera o la forma cómo debía el actor ejecutar su labor, fijando horarios y dando directrices del que hacer día a día en el Municipio de Bucaramanga.
Recurso de apelación. La parte demandada, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y refuta la afirmación de que existió una relación laboral continua entre las partes, argumentando que la vinculación se dio a través de contratos de prestación de servicios independientes y discontinuos, tal y como se evidenció con los contratos suscritos entre las partes, los cuales dan muestra de la naturaleza temporal y específica de cada uno. Según lo anterior, menciona las siguientes consideraciones para sustentar el recurso de apelación: a) carencia de material probatorio para la probanza del elemento de subordinación; b) ausencia de pruebas documentales que permitan otorgar certeza frente a las declaraciones de los dos testigos referentes al supuesto Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 5 cumplimiento de un horario, amenazas, ordenes, solicitud de permisos, correos electrónicos, llamados de atención u otro tipo de requerimiento efectuados al contratista por parte de funcionarios del Municipio de Bucaramanga; c) confusión del juez entre la coordinación mancomunada de los extremos contractuales para el cumplimiento del objeto contractual con la subordinación propia que se da en la ejecución de un contrato laboral; d) con dos testimonios el juez reconoce una situación jurídica como lo es un contrato de realidad sin el cotejo de demás soportes probatorios que ratifiquen las declaraciones o testimonios conforme al principio de unidad, tema y conducencia de la prueba; y e) ausencia de implementación del principio de carga de la prueba exigible a la parte demandante.
Cuestiona la valoración de las pruebas realizada por la juez de primera instancia, respecto a la presunción de existencia del elemento de subordinación, debido a que, a su parecer, no se analizaron adecuadamente los testimonios y pruebas documentales presentadas, y que, si bien los testigos presentados por el demandante no fueron tachados, sus testimonios no prueban la existencia de una relación laboral.
Niega la existencia de subordinación, elemento esencial para configurar una relación laboral y argumenta que las instrucciones dadas al demandante eran propias de una relación de coordinación para el cumplimiento de los contratos de prestación de servicios, y no de una relación de dependencia. Además, hace mención de la ausencia de material probatorio que comporte y rectifique las supuestas órdenes y los llamados de atención, aunado que no existe acreditación de los dichos del supuesto contexto de amenaza referente a que el contratista no podía enfermarse ni efectuar reproche alguno para la no renovación del contrato, lo anterior, tenido en cuenta con base a dos testimonios ambiguos.
Seguido a ello, solicita se denieguen las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, en el presente caso, se logró establecer que, en el desarrollo y ejecución de los diferentes contratos suscritos con el municipio de Bucaramanga, se cumplió con el objeto contractual pactado entre las partes, sin que se haya demostrado que la coordinación mancomunada e impartida por funcionarios de este ente territorial excedieran la órbita del objeto contractual o deriven en una relación de dependencia. Finalmente, menciona que el accionante no logró demostrar la similitud de las actividades contratadas con los demás empleados de planta, situación que recaía en el accionante demostrar, según la jurisprudencia del Consejo de Estado1.
Bajo este contexto, alega que se echa de menos la prueba que permita establecer equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, prueba que, como lo ha advertido el Consejo de Estado, resulta indispensable para desentrañar la existencia o no de una verdadera relación laboral. En tal sentido, lo que se logró establecer, es que, en el desarrollo y ejecución de los diferentes contratos suscritos con el municipio de Bucaramanga, se cumplió con el objeto contractual pactado entre las partes, sin que se haya demostrado que las indicaciones impartidas por funcionarios de este ente territorial excedieran la órbita del objeto contractual o deriven en una relación de dependencia. Trámite en segunda instancia. 1 Sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 04 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014).
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 6 Una vez concedido el recurso de apelación, mediante providencia del nueve (09) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. De dicho trámite se destaca lo que sigue: La Parte Demandante no se pronunció frente a los alegatos de conclusión. La Parte Demandada no se pronunció frente a los alegatos de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
CONSIDERACIONES Acerca de la competencia. De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir el recurso. Problema Jurídico. El análisis de la Sala se orienta a establecer si con ocasión de la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor ALIRIO LOZANO MONSALVE y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, se configuraron los elementos para declarar una relación laboral, y, en consecuencia, procede el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales reclamadas.
En caso afirmativo, se procederá a realizar el respectivo análisis de congruencia entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia recurrida a efectos de establecer si se presentaron los errores que argumenta la parte apelante, respecto a la identificación de la parte demandada, la mención de hechos y relaciones contractuales que no fueron objeto de debate en el proceso, la existencia de errores en la parte resolutiva de la sentencia respecto a la declaración de la nulidad de un acto administrativo no identificado, y la condena al pago de prestaciones sociales en periodos que no fueron los pedidos en la demanda.
Solución al Problema Jurídico Planteado Del contrato de prestación de servicios vs el contrato realidad: Respecto a la contratación a través de la modalidad de prestación de servicios, la Ley de contratación estatal o Ley 80 de 1993, autoriza su celebración para aquellos eventos en que la función de la entidad contratante no puede cumplirse con personal vinculado a su planta de personal -porque el número de empleos con dichas funciones no es suficiente o porque esa actividad no está asignada a empleo alguno- o cuando se requiere de conocimientos especializados para desarrollarla.
En todo caso, estos contratos están caracterizados, entre otros aspectos, porque su vigencia es temporal, es decir, su duración debe ser por un tiempo limitado. Según el numeral 3º del artículo 32 de la precitada Ley 80 de 1993, en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se insiste, deberán celebrarse por el término estrictamente indispensable.
Así mismo, la normatividad que regula la Función Pública, ordena que el desarrollo de la función administrativa del Estado en forma permanente, ha de hacerse sólo a través del ejercicio de funciones adscritas al respectivo empleo al que, por mandato Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 7 Constitucional, de manera general se accede mediante concurso y con el cumplimiento de los requisitos de nombramiento y posesión, con sujeción a un régimen legal y reglamentario.
El desempeño de un “empleo”, con el lleno de los requisitos para ello, genera una relación laboral entre quien lo desempeña y la entidad a cuya planta está asignado y deberá ser, en todo caso, realizado en forma personal, bajo una continua subordinación y con una contraprestación económica previamente presupuestada. Dicho lo anterior, si logran desvirtuarse tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un contrato de prestación de servicios, y probarse los elementos de la relación laboral -la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración, la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad-, necesariamente deberá declararse que se utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, configurándose así, el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política.
De la misma forma, en armonía con el Art. 53 superior que consagra la primacía de la realidad sobre la forma, la Corte Constitucional2 ha sido enfática en afirmar que de configurarse los elementos propios de una relación laboral entre el Estado y el particular, entre ellos el de subordinación (diferente al de coordinación), pese a la suscripción de un contrato de prestación de servicios, primará la realidad sobre la forma, procediendo a declararse la existencia de esta relación con todos los efectos que ello implica, es decir, el reconocimiento de las prestaciones sociales que fueron desconocidas por el empleador y que por decisión judicial le serán pagaderas al servidor a título de indemnización, teniendo como base para liquidar la indemnización el respectivo contrato de prestación de servicios.
Sumado a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que para que pueda accederse al pago de prestaciones sociales en los contratos de prestación de servicios debe darse la acreditación de los tres elementos de la relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia, a la vez que se señaló, que en situaciones específicas de mera coordinación no se configura subordinación, evento en el cual no se encubriría una relación laboral3.
Ciertamente, ha señalado la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que quien se vincula bajo esta calidad –contratista- debe tener la autonomía para actuar con independencia atado solo a los términos del contrato y de la ley contractual4, “los cuales no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes”5, entendiéndose que corresponde a una vinculación de carácter excepcional, lo que de suyo implica que no puede ser utilizada para el desempeño funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público. 2 Sentencia C-154 de 2007, entre otras. 3 Consultar entre otras, la sentencia de fecha 26 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14. 4 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016.
Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE- SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 5 Ver sentencia C-614 de 2009. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 8 Bajo estos parámetros, la jurisprudencia sostiene que la figura del contrato realidad “se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales6.7 Del principio de congruencia de la sentencia: El principio de congruencia está enmarcado como uno de los fundamentos del debido proceso, conforme al cual, la decisión de fondo que se adopta mediante sentencia debe ser concordante con lo pedido en la demanda y con base en los fundamentos que delimitaron la controversia.
Jurisprudencialmente8 se ha tenido que, este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Así pues, es claro que las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolle en la demanda, constituye el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el citado principio de congruencia, pues, se reitera, el juez no puede resolver cuestiones no planteadas en el libelo.
Del caso en concreto. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se procederá a analizar si en el presente caso se configuran los tres elementos que la jurisprudencia ha señalado para acreditar la existencia de una relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia: 1.
De la prestación personal del servicio y las funciones ejecutadas: El señor ALIRIO LOZANO MONSALVE fue vinculado al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a través de contratos sucesivos de prestación de servicios, dentro del periodo comprendido entre del 09 de marzo de 2009 hasta el 30 de octubre de 2015, con el fin de prestar sus servicios de apoyo, así: No. contrato Periodo contratado Objeto Valor 6 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de fecha 26 de julio de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14. 8 Sentencia del 22 de marzo de 2013, proferida por el H. Consejo de Estado en el proceso con radicado No. 63001-23-31-000-2010-00110-01(19136).
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 9 Contrato No. 1006 de 09 de marzo de 2009. Del 09 de marzo de 2009 hasta el 08 de agosto de 2009. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Siete millones quinientos mil pesos ($7.500.000) Contrato No. 2047 de 20 de agosto de 2009. Del 24 de agosto de 2009 hasta el 23 de diciembre de 2009. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Seis millones de pesos ($6.000.000) Contrato No. 441 de 26 de enero de 2010. Del 26 de enero de 2010 hasta el 25 de julio de 2010. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Nueve millones de pesos ($9.000.000) Contrato No. 2335 de 26 de agosto de 2010. Del 26 de agosto de 2010 hasta el 25 de diciembre de 2010. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Seis millones de pesos ($6.000.000) INTERRUPCIÓN DE TREINTA Y TRES DÍAS Contrato No. 653 de 10 de febrero de 2011. Del 11 de febrero de 2011 hasta el 10 de junio de 2011. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Seis millones de pesos ($6.000.000) Contrato No. 2466 de 23 de junio de 2011. Del 24 de junio de 2011 hasta 23 de noviembre de 2011. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Siete millones quinientos mil pesos ($7.500.000) Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 10 INTERRUPCIÓN DE OCHENTA Y SIETE DÍAS Contrato No. 0471 de 28 de marzo de 2012. Del 28 de marzo de 2012 hasta 27 de julio de 2012. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Seis millones cuatrocientos mil pesos ($6.400.000) Contrato No. 1518 de 21 de agosto de 2012. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Seis millones cuatrocientos mil pesos ($6.400.000) Contrato No. 569 de 07 de febrero de 2013. Del 08 de febrero de 2013 hasta el 07de octubre de 2013. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Doce millones ochocientos mil pesos ($12.800.000) Adicional Contrato No. 569 del 07 de febrero de 2013. Del 08 de octubre hasta el 19 de diciembre de 2013. (73 días) Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Tres millones ochocientos noventa y tres mil trecientos treinta y tres pesos ($3.893.333) Contrato No. 524 de 20 de enero de 2014. Del 21 de enero de 2014 hasta el 20 de agosto de 2014. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Once millones doscientos mil pesos ($11.200.000) Adicional No. 1. Contrato 524 de 20 de enero de 2014. Del 21 de agosto de 2014 hasta el 06 de diciembre de 2014. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Cinco millones seiscientos mil pesos ($5.600.000) INTERRUPCIÓN DE OCHENTA DÍAS Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 11 Contrato No. 735 de 23 de febrero de 2015. Del 24 de febrero de 2015 hasta el 23 de agosto de 2015. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Nueve millones seiscientos mil pesos ($9.600.000) Adicional No. 1. Contrato 735 de 23 de febrero de 2015. Del 24 de agosto de 2015 hasta el 30 de octubre de 2015. Prestar servicios profesionales en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), que adelanta la Secretaría de Desarrollo Social en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga.
Tres millones quinientos setenta y tres mil trecientos treinta y tres pesos ($3.573.333) Conforme a lo anterior, puede concluirse frente a la relación sostenida por el señor ALIRIO LOZANO MONSALVE con la entidad demandada, que el demandante estuvo vinculado con el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, como contratista desde el 09 de marzo de 2009 hasta el 30 de octubre de 2015, prestando de manera personal sus servicios en la Secretaría de Desarrollo Social de la entidad aducida, en el programa de la Protección social Adulto Mayor (BONOS), en la coordinación e identificación de los beneficiarios, verificando la base de datos de escritos, realizando seguimiento, control y vigilancia de este programa que se desarrolla en el Municipio de Bucaramanga, razón por la cual debía presentarse en la entidad para ejecutar su labor, con lo cual se acredita la existencia del primer requisito. 2.
Contraprestación: Acorde con las pruebas acopiadas en curso del proceso, queda demostrado que el demandante percibió honorarios por los diversos contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada, los cuales fueron pactados en cada uno de los contratos, razón por la cual se logra acreditar el segundo elemento de la relación laboral. 3.
Subordinación o dependencia: Tomando en consideración los argumentos que en la alzada el apelante sostiene, respecto a que: i) los contratos de prestación de servicios fueron independientes y discontinuos; ii) no se analizaron adecuadamente los testimonios y pruebas documentales presentadas, los cuales no prueban la existencia de una relación laboral; y, iii) no existió subordinación, sino una relación de coordinación para el cumplimiento de los contratos, esta Sala luego de examinar los elementos de prueba, concluye lo siguiente: En primer lugar, se observa que el objeto de los contratos de prestación de servicios no variaba, y se centraban en realizar visitas al adulto mayor, la inscripción, entrega y demás trámites de los bonos para ellos.
Sin embargo, logra evidenciarse que, durante el período de prestación de servicios, existió en tres ocasiones la Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 12 interrupción del contrato, por constituirse más de 30 días hábiles entre la suscripción de ellos, existiendo entonces solución de continuidad. En segundo lugar, la Sala considera que, efectivamente, los testimonios y las pruebas documentales presentadas no cuentan con la suficiente fuerza probatoria para acreditar la existencia de la relación laboral alegada.
Este análisis se basa en las declaraciones de los testigos, las cuales fueron valoradas por el A quo al momento de dictar su resolución, como se detalla a continuación: Los testigos Víctor Julio Salcedo y Nelson García Estupiñan, manifestaron lo siguiente respecto a los horarios de trabajo y sus funciones, respectivamente: • VJS: ”Se nos establecían horarios, en la mañana si nosotros podíamos llegar antes de las 7 de la mañana teníamos que estar allá, porque teníamos que esperar para recibir a las personas que requerían de nuestros servicios”. • NGE: “Cumplir la entrada de horario, a veces llegábamos a las 6, por siempre por siempre a las 6:30 7:00 a.m. (…) No salíamos a la hora exacta porque el porque era el adulto mayor para el bono, le tocaba a veces pasar derecho hasta sin almuerzo, y todos estábamos así en ese grupo, porque no iba solo un adulto mayor, iban de distintas comunas, barrios a veces hasta de los corregimientos ir a preguntar el bono, entonces había mucho volumen de abuelos, entonces nosotros por apoyarlos nos organizábamos en ir a traer sillas de allá de la alcaldía, para organizarlo, o traer sillas del segundo piso, que ahí mismo en la casa de los nazarenos es una casa de tres piso, nos tacaba organizar hasta inclusive en la calle o buscar a talleres, ir a traer barandas para que no hubiera problemas en la calle, que de pronto una moto o un vehículo accidentara un abuelito”, Así mismo, respecto a la subordinación alegada por la parte demandante, manifestaron los testigos Víctor Julio Salcedo y Nelson García Estupiñan, lo siguiente: • VJS: “Una señora, la señora Olga Galvis, era la encargada de eso, y ella era también contratista, pero a ella le delegaron esa función y era la coordinadora del señor Alirio, Olga Galvis, era la que le establecía todos los deberes y funciones dentro del objeto del contrato que se nos daba para seguir”. • NGE: “En ese entonces estaba la señora Olga Galvis que era la jefe de el en el momento del programa, pero de interventores, había un muchacho Wilfer Bonza que era el que firmaba las cuentas, y en ese programa después llego un muchacho Camilo Mora Tarazona.
Wilfer Bonza y Camilo eran de nombramiento por nómina.” Y, relacionado con la subordinación, hicieron mención de la solicitud de permisos para ausentarse de sus labores, aduciendo el factor de subordinación, con lo siguiente: • VJS: “Dentro del sitio de trabajo no teníamos derecho de enfermarnos ni de tener ninguna cuestión, porque el problema era que todo eso se tenía en cuenta para el próximo contrato y si usted en algún momento declinaba de irse o alguna cuestión, entonces ya usted tenía encima, dígase de manera sencilla la amenaza de que lo tendremos en cuenta para el próximo contrato, entonces precisamente nosotros decidíamos tener las citas médicas en un horario fuera del trabajo de nosotros o en un sábado que a veces no teníamos que trabajar pero en ocasiones teníamos que ir a cumplir con alguna función dentro de nuestro esquema de trabajo.” Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 13 • NGE: “El permiso tenía que ser por dos personas, tanto en el momento de la persona indicada en el programa, la coordinadora, o el ir a buscar al interventor que es el que firmaba las cuentas, pero que pasaba, no se podía, no nos daban los permisos tanto a él o cualquiera de nosotros, porque ya venían los conflictos de que no que mire que no hay gente, mejor dijo en pocas palabras no podíamos enfermarnos.” Como resultado de la valoración detallada de los testimonios presentados en primera instancia, el A quo determinó que se encontraban presentes los elementos esenciales para acreditar la existencia de la relación laboral, fundamentando así su decisión en dichos testimonios.
Sin embargo, considera la Sala que los testimonios no son prueba suficiente para demostrar la subordinación laboral, como tampoco lo es que, para el ejercicio de las labores contratadas, debiese existir una lista previa de visitas a realizar o reuniones, pues ello implica un ejercicio de coordinación de labores propio de la actividad contractual a realizar y cuya evidencia debe ser plasmada en los informes que debe presentar para acreditar las labores cumplidas y presentar las cuentas de cobro.
Así mismo, los contratos de prestación de servicios están supervisados por personal de las entidades, los cuales ejercen como su nombre lo indica, la supervisión al cumplimiento de las actividades contractuales, labores que no pueden ser confundidas como llamados de atención y por tanto, las labores que adujeron los testigos que realizaba el coordinador y supervisor del contrato, evidencian el cabal seguimiento y supervisión al cumplimiento del objeto contractual del demandante y no evidencian algún tipo de subordinación. De conformidad con las pruebas aportadas, en criterio de la Sala, el demandante en su condición de contratista del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, no aportó elementos probatorios suficientes que demostraran la subordinación laboral o la existencia de una similitud entre las labores cumplidas por el personal de planta y las desarrolladas por el actor, siendo los testimonios practicados, insuficientes para demostrar la subordinación como elemento necesario para el surgimiento de la relación laboral bajo la figura del contrato realidad, pues a pesar de lo manifestado por los testigos, sus aportes terminan siendo débiles para demostrar la existencia de un contrato realidad, más aún si se tiene en cuenta la postura del Consejo de Estado en la que ha sostenido que “entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”9.
Para la Sala es necesario destacar que, si en gracia de discusión se aceptaran como elementos configurativos de una subordinación laboral los aducidos por los testigos en sus declaraciones, tales como el cumplimiento de horario laboral, organización del espacio y lugar donde atendían a los usuarios, la solicitud de permisos a la coordinadora del programa o al interventor, etc., tales circunstancias no llevan de manera indefectible a deducir por que el demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a la parte demandada, tal como lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado en recientes pronunciamientos donde, en casos similares, ha precisado que esas exigencias pueden producirse en relaciones de coordinación, sin que pueda predicarse por ello la configuración de una relación laboral.
Al respecto pueden consultarse las sentencias de fecha 21 de junio de 2018 dentro del 9 Consejo De Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, 6 de mayo de 2015, Expediente No: 05001-23-31-000-2002-04865-01. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 14 proceso radicado 81001-23-33-000-2012-0002801 y del 16 de agosto del mismo año dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2014-00046-01, ambas con ponencia del Dr. William Hernández Gómez.
En la última de las providencias mencionadas se indicó: «[ ] Para el efecto, se reitera que situaciones tales como el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, pues, en algunos casos, dichas acciones hacen parte de las relaciones de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado.[ ] En ese orden de ideas, la Subsección reitera que, quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral tiene la carga de demostrar fehacientemente la configuración de sus tres elementos, situación que no se observa en el sub examine, en tanto que la sola afirmación del cumplimiento de un horario y la coordinación para ello entre las partes contractuales, a juicio de esta Corporación, no son suficientes para llegar al grado de certeza sobre la existencia del contrato realidad [ ]».
Además, no se demostró que el demandante cumpliera funciones propias de los empleados de planta, pues, aunque está acreditado que prestó sus servicios en la Secretaría de Desarrollo social del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, y recibió su correspondiente remuneración por ello, no obra prueba sobre las funciones del personal de planta, que a su vez tuviera identidad con lo ejecutado como contratista.
Los testigos no entregan información –tampoco fueron interrogados al respecto- acerca de si el demandante para el cumplimiento de sus labores estaba sometido a alguna clase de reglamento interno en igualdad de condiciones de los demás empleados de planta; no fue allegado al expediente prueba alguna que permita establecer que al demandante se le impartieron órdenes para el cumplimiento de la labor.
De esta manera, por cuanto, acorde con el principio dispositivo al que se encuentra sometido el proceso contencioso administrativo, corresponde al demandante probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, y siendo la subordinación un elemento necesario para el surgimiento de relación laboral, en tanto el mismo se traduce en el sometimiento del contratista a la Administración, las pruebas aportadas para su demostración deben permitir diferenciarla de la coordinación de actividades y es precisamente esta la razón por la cual no bastaba para la parte actora con afirmar la existencia de un horario, reuniones, listados de visitas para ejecutar su labor y presentación de informes, para acreditar su existencia. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios corresponde a la simple sincronización de las actividades que debe ejecutar el contratista con las directrices que le son dadas por el contratante para lograr el cumplimiento eficiente y eficaz del contrato.
De esta manera, emerge como indispensable que exista un acuerdo contractual, en virtud del cual es claro que el contratista cumple su contrato con independencia, pero en todo caso, como es apenas lógico, en armonía con las condiciones necesarias que le son impuestas por parte de su contraparte, frente a las cuales, ésta puede y debe ejercer tareas de control, seguimiento y vigilancia con miras a que el acuerdo contractual se desarrolle de conformidad con la concertación previa.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 15 Diferente de la coordinación –propia de los contratos de prestación de servicios- es la subordinación, en virtud de la cual existe una completa sujeción del trabajador hacia su empleador, y es precisamente en este sentido, que el empleador cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer de la labor desempeñada por el trabajador, quien a su vez tiene la ineludible obligación de obedecerle.
En este evento, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se desarrollará la labor, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador las desarrolle, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia. Este ha sido el criterio que ha prohijado el Honorable Consejo de Estado para diferenciar el vínculo laboral del contractual, “…precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.” (Negrilla y subraya de la Sala) Debe señalarse que, la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implique que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad objeto del contrato, incluye naturalmente el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre los resultados alcanzados, sin que ello signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Por lo anterior, para acreditar la existencia de la relación laboral, resulta necesario probar que el contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran de coordinación entre las partes, para el desarrollo del contrato, de suerte que, el cumplimiento de horario y el desplazamiento a cierto lugar de trabajo se aprecian como parámetros lógicos de la coordinación existente para llevar a buen término el contrato de prestación de servicios suscrito.
En el presente caso, no puede evidenciarse que entre el demandante y el Municipio de Bucaramanga existió una relación de subordinación continuada, elemento imprescindible para declarar la existencia de la relación laboral. Ciertamente, la situación del demandante no guarda relación con el grado de dependencia que suele atribuírsele a un trabajador respecto de su patrono en una relación laboral, donde el direccionamiento de las actividades es constante.
En los anteriores términos, encuentra la Sala que de la valoración probatoria realizada a la prueba que reposa en el expediente, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que no se acreditó el elemento subordinación como presupuesto necesario para que se configure una relación laboral, razón por la cual, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia. Por otro lado, considera esta Sala que, si bien le asiste razón al apelante, frente a algunas incongruencias que presenta la sentencia de primera instancia entre la parte motiva y resolutiva, los mismos no serán objeto de estudio por sustracción de materia, en atención a que dicha providencia será revocada.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333002-2019-00107-01 16 Condena en costas Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el rescrito de la demanda, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a la parte demandante, sino por el contrario, en su escrito manifiesta argumentos de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal, atendiendo igualmente a la reciente jurisprudencia del H. Consejo de Estado10, en la cual aclara la aplicación del criterio objetivo – valorativo sobre la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, previas constancias del caso en el Aplicativo Web Samai.
NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 7 de 2025. Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electrónicamente Con Salvamento de voto CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada 10 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021)