Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Cartagena de Indias D.T. y C., seis (06) de octubre de dos mil veinticinco (2025). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES E INTERVINIENTES Medio de control ACCIÓN DE TUTELA - IMPUGNACION DE TUTELA Radicado 13-001-33-33-014-2025-00140-01 Demandante OSCAR SUAREZ MORALES Demandado JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ Vinculado JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ Asunto DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD, AL MÍNIMO VITAL Y AL DEBIDO PROCESO – PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL Magistrado Ponente LUIS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ II.
PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el señor OSCAR SUAREZ MORALES, contra la sentencia de fecha 10 de julio de 2025, por medio de la cual el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo Del Circuito de Cartagena negó el amparo solicitado por el accionante, dentro de la presente tutela. III.- ANTECEDENTES 1.
Hechos relevantes planteados por la parte accionante1. - El accionante manifiesta que en el ejercicio de su trabajo como domiciliario de la empresa AVIDESA MAC POLLO S.A sufrió un accidente laboral el día 14 de septiembre de 2010, mismo que fue reportado a la ARL SURA. Tras remisión a valoración por cirujano se certifica diagnóstico de ruptura del manguito rotado, capsulithis adhesiva de hombro y en tratamiento quirúrgico se describe Sinovectomía y bursectomia subacromial. 1 Expediente, “01PrimeraInstancia”,”C01Principal”, “01Demanda2025-00140” fls.1-5 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 - Señala el accionante que la Junta Nacional de Calificación de invalidez notificó sobre la solicitud de exámenes en fecha 26 de julio de 2013 por orden de su médico ponente Adriana del Pilar Enriques Castillo y a su vez, solicitó concepto de fisiatría con secuelas definitivas mismo que fue realizado en fecha 20 de agosto de 2013 por el Dr. Rolando Vargas Ruso y entregado a la junta. - En el antedicho se certifica trauma en miembro superior derecho que no ocasionó lesiones óseas, en práctica de ecografía de hombro se muestra lesión del tendón que según manifestó el accionante ocasiona dolor y limitación de hombro derecho. - Aduce que a pesar de contar el reporte de accidente de trabajo y con informes médicos detallados, como el concepto de fisiatría emitido por el Dr. Rolando Vargas Ruso y varias epicrisis clínicas, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez omitió considerar esos diagnósticos y documentos en su dictamen de PCL proferido el 24 de septiembre de 2013 ratificando el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 31.55%. - Manifiesta que, lo anterior llevó a la confirmación de lo determinado por la Junta Regional Calificación de Invalidez en el Dictamen No. 4158 de fecha 18 de septiembre del 2012, sin valorar adecuadamente su enfermedad actual y sus secuelas, pues, padece de dolor crónico constante, limitación articular y debilidad al tener gravemente afectado el brazo derecho. - El accionante menciona que presentó una acción de tutela radicada 1300133331320140024200 en la que se ordenó a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez responder si el dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Oscar Suárez tuvo en cuenta el concepto de fisiatría y el de goniometría, pero esa entidad nunca contestó, incurriendo en silencio administrativo y que la tutela in examine tiene hechos nuevos.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 2. Pretensiones2 Se señalan como pretensiones de la Acción de Tutela las siguientes: 1: con fundamento en los hechos mencionados y en las consideraciones expuestas y los argumentos jurídicos o precedentes jurisprudenciales y los elementos materiales probatorios como costa en los conceptos de la fisiatra de fecha 20-08 2012 expedido por D.R ROLANDO VARGAS RUSO.
En todos sus sentidos literales con fundamento en todo lo anterior respetuosamente solicito al señor juez tutelar a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, a la seguridad social, a la salud, al debido proceso, al mínimo vital y al principio de solidaridad y la protección especial a la población discapacitada, y la ocurrencia de perjuicio irremediable los cuales giran en la violación de mis derechos constitucionales o por la violación DE omitir EL documentos pertinentes O correspondientes para realizar valoración integral de mi pérdida de capacidad laboral con relación a mi enfermedad actual y a los diagnósticos confirmados y RELACIONADOS EN el concepto de fisiatría de fecha 20- 08- 2012 expedido por D.R ROLANDO VARGAS RUSO.
En todo su sentido literal los cuales fueron manipulados y omitidos en el dictamen de la junta nacional de la invalides POR LO QUE solicito al señor juez DECLARANDO Y/O ORDENÁNDO lo siguiente 2: SOLICITO AL SEÑOR Juez, Declare la ineficacia del dictamen de la junta medica nacional en los términos de la medida solicitada en los términos del art 30 en su parágrafo 4 literal 1.2 de la ley 1352 del 2013 por violación del debido proceso y ampare mis derecho a la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital, ordenando al director administrativo de la sala 6 de la junta medica nacional expida en un término perentorio de 48 la expedición del dictamen de junta médica nacional conforme a EL conceptos antes mencionados, RELACIONADOS EN el concepto de fisiatría de fecha 20-08-2012 expedido por D.R ROLANDO VARGAS RUSO.
O diagnósticos confirmados y relacionados en las epicrisis, En todo su sentido literal los cuales fueron omitidos en el dictamen de la junta nacional de la invalides PARA CONFIRMAR EL DICTAMEN DE LA JUNTA REGIONAL DE LA INVALIDES VIOLANDO EL art 30 de la ley 1352 del 2013 y del parágrafo 4 de la ley 1352 del 2013, para que se califique mi perdida capacidad real por enfermedad actual CONSISTENTE POR EL SINDROME DEL MANGUITO ROTADOR por bursitis o capsulitas POR DOLOR Y LIMITACION FUNCIONAL EN LOS PRIMEROS GRADOS del hombro derecho O DOLOR DEL TROQUITER DEL hombro derecho. 3: Que LA ORDEN IMPARTIDA POR EL SR JUEZ SEA DE INMEDIATO CUMPLIMIENTO. 3.
Actuación procesal. 2 Expediente, “01PrimeraInstancia”,”C01Principal”, “01Demanda2025-00140” fls.11-12 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 3.1. Admisión y notificación. La acción de tutela de la referencia se presentó el día 26 de junio 2025, correspondiéndole por reparto al Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena para su conocimiento, el cual, mediante Auto interlocutorio No. IT096 de 27 de junio de 2025 misma, admitió la presente acción de tutela.
El 1 de julio de igual anualidad surtió la notificación de la admisión de la referente acción. En auto admisorio se niega la medida provisional solicitada, se vincula a la ARL SURA y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez y se solicita a la entidad accionada y a las vinculas rendir informe de conformidad al artículo 19 del decreto 2591 de 1991. 3.2.
De la contestación de acción de tutela. 3.2.1 Informe Junta Nacional de Calificación de Invalidez En informe el apoderado de la accionada menciona que en el caso en cuestión no se cumple con el requisito de inmediatez, por lo que la acción de tutela se interpuso sin tener en cuenta un término razonable y proporcional con relación al momento en que ocurrió la amenaza o vulneración pues desde la expedición del dictamen No 3579960 del 24 de septiembre de 2013 a la fecha han transcurrido más de 11 años.
Por otro lado, señala que la entidad se pronunció referente a todos los puntos de controversia presentados por el paciente y, en consecuencia, la decisión de la entidad fue confirmar el porcentaje de 31.55% de pérdida de capacidad laboral definido por la Junta Regional no incurriendo en imprecisiones técnicas al determinar el porcentaje, siendo claro que no era inválido para esa fecha, así mismo que, dentro del trámite de resolución de la controversia se llevó a cabo un trámite de calificación con apego de la normativa vigente.
Respecto a la valoración, la entidad señala haber tenido en cuenta los demás diagnósticos padecidos por el paciente, revisando todo el historial clínico obrante en el expediente, de igual forma, realiza la salvedad de que Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 en el trámite de calificación no se califican las anotaciones médicas, sintomatología, ni diagnósticos en sí, si no las secuelas o limitaciones documentadas que persisten aún después de agotado el periodo de Mejoría Médica Máxima, certificación que expide el médico tratante.
Por tanto, la parte accionante no cuenta con criterios razonables y suficientes ni soportes probatorios que demuestren que la decisión tomada por ese organismo contravía la ley. Finalmente, expresa que la acción de tutela presentada no cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiaridad, reiterando que el legislador determinó que las decisiones adoptadas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez sólo pueden ser controvertidas ante la jurisdicción ordinaria. 3.2.2 Informe junta regional de calificación de invalidez-vinculado Para el presente asunto la vinculada Junta regional de calificación de invalidez no rindió informe a pesar de haber sido notificada en debida forma. 3.2.3 Informes seguros de vida SURAMERICANA S.A-ARL SURA-vinculado Argumenta la entidad vinculada que la tutela es improcedente por cuanto se presenta la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales, así mismo que SURA ha actuado conforme a derecho y ha garantizado el acceso a los procedimientos establecidos para la revisión de secuelas.
La representante legal Judicial de la compañía informó que el señor Oscar Javier Suarez Morales ha estado afiliado a SURA en dos periodos, el último a través del empleador AVSA.S. A con cobertura comprendida entre el 10 de enero de 2003 y el 23 de mayo de 2012. De igual forma manifiesta que durante la cobertura al demandante le fue reconocida enfermedad de origen laboral correspondiente a síndrome de manguito rotador derecho que requirió tratamiento médico, quirúrgico y de rehabilitación derivado de lo anterior se inició proceso de calificación que concluyó con dictamen que determinó PCL del 31.55%.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Aduce que la acción de tutela es innecesaria por cuanto el accionante ya había solicitado el 12 de junio de 2025 el inicio de la recalificación, y se le asignaron citas médicas para actualizar la información clínica sobre el estado actual, situación que desencadenaría en la asignación de cita con médico calificador quien emitiría un nuevo dictamen de calificación de secuelas. 4.
Sentencia Impugnada. Mediante sentencia de fecha 10 de julio de 2025 el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena decidió negar la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud, al debido proceso y al mínimo vital del señor Oscar Suarez Morales. El A quo basó su decisión en que, no hubo vulneración a los derechos fundamentales alegados toda vez que se pudo verificar que en el dictamen de pérdida de capacidad laboral No 73579960 del 24 de septiembre de 2013 si se tuvo en cuenta el concepto de fisiatría allegado por el actor, así mismo, se determinó que el origen de la pérdida de capacidad laboral era un accidente de trabajo y se siguió el debido proceso para tramitar dicha calificación en segunda instancia, hacer la valoración de los conceptos médicos y secuelas definitivas soportadas en el dictamen.
De igual forma, dentro de las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia se manifiesta que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales del accionante ni se visibiliza una conducta lesiva por parte de la Junta Nacional de Calificación de invalidez, más allá de la inconformidad por parte del actor quien no justifica por qué no acudió a demandar el Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral de 2013, proferido hace 12 años, si no que se limitó a interponer una tutela en el año 2014 solicitando a la Junta Nacional de Calificación que se le informara si en el dictamen 73579969 de 2013 fue tenido en cuenta el concepto de fisiatría y de gonometría allegados por el actor.
Por otro lado, como quiera que el señor Oscar Suarez puede solicitar la valoración integral de sus patologías en primera oportunidad ante su ARL, Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 trámite que ya se adelanta ante la ARL SURA y que desencadena en su recalificación, no se encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable. 5.
Impugnación. El señor Oscar Suarez Morales, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia por cuanto, a su juicio, se presentaron falsos informes rendidos por el representante legal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez Cristian Ernesto Collaso y, además, manifiesta que en el auto admisorio de la tutela no se da traslado de las pruebas aportadas por el accionante.
Indica que el representante legal de la Junta Nacional de Calificación hace referencia a la inmediatez y a que pasaron 11 años desde la fecha de expedición del dictamen, de igual forma, que se viola el artículo 86 de la ley 1437 de 2011 por cuanto si se mira la fecha del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez No 4158 del 18 de septiembre del 2012, no existió notificación expresa en dos meses contados a partir de la presentación del recurso de apelación, por lo que la respuesta es negativa.
Así pues, Incurriendo en silencio administrativo se puede presentar la demanda en cualquier tiempo. Dentro de los argumentos de la impugnación relaciona el accionante, jurisprudencia en torno de la flexibilidad del requisito de inmediatez y subsidiariedad. Así las cosas, concluye que las pruebas que fueron presentadas con la acción fueron omitidas y no trasladadas, violando el artículo 22 del decreto 2591, y el debido proceso, además la sentencia viola el principio de publicidad porque al momento de elaborar el fallo omitió las pruebas aportadas por el accionante y los hechos de estos.
Manifiesta que existe falsa motivación en cuanto a la procedencia de la acción de tutela, violando a su vez, el principio de lealtad procesal, el debido proceso y el principio de inmediación porque no se practicó o se Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 tuvieron en cuenta las pruebas del accionante al momento de elaborar el fallo. 6.
Trámite. El día veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco 2025 se recibió la acción de tutela que presentó el Oscar Suarez Morales en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, correspondiéndole por competencia al Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena. Mediante auto de fecha veintisiete (27) de junio de 2025 se admitió la acción de tutela, ordenándose la vinculación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, la ARL SURA y la notificación a la accionada y vinculadas por el medio más expedito, concediéndole un término de 2 días para rendir el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
El día tres 3 de julio 2025, se recibió en el correo electrónico del Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena informe rendido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. A su vez, en esa misma fecha, ARL SURA allegó informe. Con posterioridad, el diez 10 de julio del presente año el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena dictó sentencia negando las pretensiones de la presente acción de tutela, misma que fue impugnada por el accionante.
El día ocho 8 de septiembre de 2025 mediante auto interlocutorio No. IMPT064 el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena concedió impugnación de la Sentencia de Tutela a y se ordenó repartir ante los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar para que se surta el trámite correspondiente. En fecha del 15 de septiembre del presente año se resolvió la impugnación formulada contra el auto admisorio de la acción de tutela; el 17 del mismo mes y año presentó el accionante solicitud de nulidad procesal, misma que fue resuelta el día 3 de octubre de 2025.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 IV.- CONSIDERACIONES 1. Competencia Con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, que establece las reglas de reparto, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la presente acción de tutela. 2.
Problema jurídico Para esta Corporación, el en el sub examine, se debe determinar: 1. ¿En el sub judice, es procedente la acción de tutela? Si la respuesta al anterior problema es positiva; se debe establecer: 2. ¿Si existe vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, salud, mínimo vital y móvil, al debido proceso, al principio de solidaridad, a la condición de persona discapacitada del señor Oscar Suarez Morales por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, por la reafirmación del dictamen de primera instancia que le determina PCL de 31,55%? Si la respuesta al anterior problema es positiva, se confirmará el fallo impugnado, en caso contrario se revocará y se negarán las pretensiones. 3.
Tesis En primer lugar, para la Sala la presente acción sí es procedente; debido a que si bien para resolver las controversias sobre seguridad social, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal Laboral, debe hacerse a través de la acción laboral ordinaria ante el juez laboral; dicho mecanismo no resulta idóneo en el sub judice, dado que el trabajador en condiciones de debilidad se encuentra ante la posibilidad de afectación de sus derechos.
En este orden, es posible la intervención inmediata del juez constitucional para lograr evitar un perjuicio que pueda ser impostergable. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Por otro lado, considera la Sala, que en el sub examine no existe violación de los derechos deprecados por el actor toda vez que se encuentra en curso trámite de recalificación de la pérdida de capacidad laboral del mismo y además, las entidades encargadas de la calificación de invalidez, si tuvieron en cuenta el concepto de fisiatría allegado por el actor.
La anterior tesis se soporta en los argumentos que se exponen a continuación. 4. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales de toda persona cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en los casos taxativamente señalados en la ley, siempre y cuando el accionante no cuente con otro medio de defensa judicial, salvo que de no proceder se configure un perjuicio irremediable.
De lo anterior se tiene como características de esta acción las siguientes: 4.1. Legitimación. Con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, se encuentra legitimado para presentar la acción de tutela: i.- el titular de los derechos fundamentales, para lo cual bastará demostrar que es la persona directamente afectada por la vulneración o amenaza de tales prerrogativas; en el sub judice, el actor es el titular de los derechos presuntamente afectados, por lo que está legitimado por activa.
Por otro lado, siendo la accionada y las vinculadas a quien le corresponde dentro de sus competencias garantizar los derechos reclamados por el actor; está legitimada por pasiva. 4.2.- Inmediatez Por regla general, la acción de tutela debe promoverse en un plazo razonable, contado a partir del momento en que se produce la afectación o amenaza de los derechos fundamentales, sin que exista un término Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 específico para declarar su improcedencia, pues ésta dependerá, de las condiciones fácticas y jurídicas que exponga el actor; sin embargo, la Corte Constitucional3, ha señalado que los seis meses siguientes al hecho generador de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, constituye un plazo razonable para la interposición de la acción de tutela, en la medida que termina siendo coherente con la finalidad del propio recurso de amparo, que busca la protección inmediata y urgente de las prerrogativas previstas en la Constitución. La razonabilidad del lapso que transcurre entre la situación que origina la afectación de los derechos y la presentación de la tutela no es un concepto estático, la Corte Constitucional ha indicado que es necesario tener en cuenta: (i) si la vulneración de los derechos alegados ha sido permanente en el tiempo, de forma que, si bien puede tener lugar en un momento muy anterior, resulta continua y actual; y, (ii) las condiciones de vulnerabilidad de los accionantes en cada caso concreto.4 En el presente asunto, aunque prima facie se encuentre incumplido el requisito de inmediatez se haya demostrado que el accionante cuenta con una pérdida de capacidad laboral del 31.55% encasillándole en una condición de vulnerabilidad.
En ese sentido, en el sub judice, concluye la Sala que se cumple con la inmediatez. 4.3. La subsidiariedad o residualidad de la acción de Tutela. La acción de tutela tiene naturaleza subsidiaria o residual, por lo que su procedencia está condicionada a la inexistencia de otro medio judicial para la protección del derecho; o la falta de idoneidad del medio existente, así como para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
A juicio de la Sala, el requisito en estudio se cumple en el sub judice, debido a que si bien para resolver la presente controversia, existe el mecanismo 3 Corte Constitucional sentencia T- 261 del 9 de julio de 2018, MP. Dr. LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ. 4 Al respecto, pueden estudiarse las sentencias T-293 de 2017, SU-123 de 2018, T-099 de 2016, T-436 de 2016, T-733 de 2017, T-011 de 2019, entre muchas otras.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 previsto en el artículo 2 del Código Procesal Laboral, dicho mecanismo no resulta idóneo, dada las condiciones de vulnerabilidad del actor. 4.4. De los derechos invocados 4.4.1.Debido proceso dentro del trámite de calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral El debido proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política tanto como garantía como derecho fundamental de aplicación inmediata, bien sea para los juicios y procedimientos judiciales, como para todas las actuaciones administrativas.
Este está compuesto por los siguientes ejes: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello. En consecuencia, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.5 Los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez no son actos administrativos, así lo establece el artículo 2.2.5.1.38 del Decreto 1072 de 2015, sin embargo, el derecho al debido proceso no puede ser ajeno a este tipo de procedimientos.
Por tanto, la Corte Constitucional ha extendido las garantías del debido proceso administrativo a los trámites de calificación de PCL, tal como indican las Sentencias T-160 de 2021 y T-170 de 2024. Por otro lado, para el reconocimiento de la pensión de invalidez, independientemente de su origen, el ordenamiento jurídico impone la determinación del estado de invalidez a través de valoración médica que conlleve a una calificación de pérdida de capacidad laboral, misma que debe ser realizada por las entidades que hayan sido autorizadas por la ley. 5 Sentencia C-980 de 2010 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Tras dicha calificación se dictamina el respectivo porcentaje de afectación, origen de la perdida y fecha de estructuración de esta y para que una persona sea considerada como inválida lo propio es contar con PCL del 50% o más. La Corte ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho de todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, pues se trata del medio para acceder a la garantía de otros derechos como lo es la salud, el mínimo vital y la Seguridad Social, en tanto permite el establecimiento del derecho a las prestaciones sociales o económicas por haber sufrido un accidente o enfermedad.
La Sentencia T-038 de 2011 advierte: “tal evaluación [La calificación de la pérdida de capacidad laboral] permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico, identificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral” El decreto 019 de 2012 modificatorio del artículo 41 de la Ley 100 de 1993 establece que las entidades encargadas de determinar en primer lugar la pérdida de capacidad laboral, así como de certificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son las entidades de seguridad social, salud, pensiones y riesgos laborales.
De este modo, las Juntas Regionales de Calificación de invalidez intervienen para decidir sobre controversias que surgen respecto de los dictámenes emitidos por las entidades antes mencionadas, para esto, la parte afectada cuenta con un término de 10 días para la manifestación de su inconformidad y de presentarse apelación contra el dictamen de junta regional, sobre resuelve la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en un término de 5 días.
Sobre la organización y funcionamiento de las juntas regionales de Calificación de Invalidez puntualiza el 1352 de 2013 compilado en el decreto 1075 de 2015. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 4.4.2. Seguridad social.
La seguridad social, consagrada en el artículo 48 constitucional es concebida como un instituto jurídico de naturaleza dual, esto es, que tiene la condición tanto de derecho fundamental, como de servicio público esencial bajo la dirección, coordinación y control del Estado; surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos subjetivos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo.
La Corte Constitucional en sentencia T-628 de 2007, estableció que la finalidad de la seguridad social guarda “necesaria correspondencia con los fines esenciales del Estado social de derecho como el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin último del poder político, donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación.” Así pues, el legislador, en desarrollo del deber constitucional de diseñar un sistema de seguridad social integral orientado en los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad expidió la ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
Dicho sistema protege contra contingencia a través de cuatro componentes básicos: i) sistema general de pensiones, ii) Sistema general de salud iii) Sistema General de Riesgos laborales iv) Sistemas sociales complementarios. 4.4.3. Derecho a la salud Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Con respecto al derecho a la salud tenemos que La Ley 1751 de 2015, en su artículo 2° indicó "El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.
" En virtud del anterior precepto normativo, corresponde al Estado desplegar una serie de actuaciones positivas para garantizar a sus coasociados el goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Así pues, este derecho puede ser protegido a través de diversos mecanismos, entre ellos la acción de tutela se reviste de especial idoneidad. 4.4.4.
Mínimo vital y móvil. Inicialmente el sentido dado por la Corte Constitucional al concepto de mínimo vital en sentencias como la T-426/92 donde se establece el carácter de derecho fundamental innominado como parte de una interpretación constitucional sistemática. No obstante, posteriormente la misma Corte Constitucional en sentencia T-081/97 definió el mínimo vital, ya no como un derecho, sino como un elemento del núcleo esencial de los derechos sociales prestacionales.
Frente al alcance de la pensión de invalidez y su relación con el mínimo vital que les permite a las personas una vida en condiciones dignas, la Corte ha expresado que dicha conexión es más relevante en los casos en los que “están de por medio sujetos de especial protección constitucional o aquellos que requieren de la intervención del Estado en procura de la igualdad material consagrada en el artículo 13 de la Constitución”6 5.
Caso Concreto 5.1.- Relación de pruebas relevantes. -Obra en el expediente informe de accidente de trabajo del empleador o contratante.7 6 Sentencia T-484 de 2019. 7 Expediente “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”. Fls 13-14 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 -Obra en el expediente epicrisis 830066628 emitida por el doctor Jorge Luis de Jesús Vásquez Ramírez. 8 -Obra en el expediente resumen o epicrisis emitida por Gestión Salud IPS9 -Obra en el expediente Solicitud de exámenes por parte de Adriana del Pilar Enríquez Castillo médico ponente de la Junta Regional de Calificación de Invalidez10 -Obra en el expediente informe de médico fisiatra Rolando Vargas Russo.11 -Obra en el expediente formulario de dictamen para la calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez. 12 -Obra en el expediente Acta individual de la sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de invalidez, audiencia de 24 de septiembre de 201313 -Obra en el expediente oficio No 881 de 18 de junio 2014 en relación con la acción de tutela 13001333301320140024200 presentada por el accionante14 -Obra en el expediente sentencia de impugnación de fecha 5 de agosto de 2014 emitida por el tribunal administrativo de Bolívar. 15 -Obra en el expediente respuesta a derecho de petición de fecha 28 de octubre de 2021 notificada el 1 se septiembre de 2021 por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.16 -Obra en el expediente información sobre el funcionario encargado del cumplimiento de fallos de tutela.17 -Obra en el expediente programación de cita ortopedia.18 -Obra en el expediente información por parte de la ARL Sura donde comunica que no es posible la recalificación hasta tanto no se de asistencia a citas.19 -Obra en el expediente historial laboral de afiliado por parte de seguros de vida Suramericana S. A20 5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. 8 Expediente “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”.Fl.15 9 Expediente “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140” Fl. 16 10 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140” Fl. 17 11 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”.
Fls. 18-19 12 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”. Fls 20-21 13 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”. Fls 22-27 14 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140”. Fls 28 15 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “06InformeJuntaNacional” Fls. 17- 28 16 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “06InformeJuntaNacional” Fls 29 – 41. 17 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “07InformeSura” Fls 8-10. 18 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “07InformeSura”.
Fl.11 19 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “07InformeSura” Fls.12-13. 20 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “07InformeSura”. Fls 15 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 En el sub judice, el accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales seguridad social, salud, mínimo vital y móvil, debido proceso y condición de persona discapacitada afectados debido a la reafirmación del dictamen de pérdida de capacidad laboral del 31.55% realizado el día 24 de septiembre de 2013 por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez bajo la numeración 73579960, por cuanto en éste, según aduce no se tuvo en cuenta el concepto de fisiatría expedido el 20 de agosto de 2013 por parte del fisiatra Rolando Vargas Russo ni los diagnósticos que el mismo relacionó en epicrisis situación que afectó la valoración. La juez de primera instancia negó la totalidad de las pretensiones, indicando que no existió vulneración de los derechos deprecados por el actor por cuanto se verifica que en el dictamen objeto de controversia sí se tuvo en cuenta el concepto de fisiatría aportado por el actor, y que así mismo, se comprueba que se siguió del debido proceso para tramitar la calificación en Segunda Instancia y en la valoración de los conceptos médicos y secuencias definitivas que soportan el dictamen por lo cual no se observa conducta lesiva por parte de la Junta Nacional de Calificación. También puntualizó el A quo sobre el proceso de revisión de secuelas adelantado por ARL SURA, revelando la inexistencia de perjuicio irremediable por cuanto el actor puede solicitar nueva valoración ante la antedicha.
Advierte esta Corporación que el actor no acredita la vulneración de los derechos deprecados por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez debido a que, tal como se indicó en primera instancia, de las pruebas que obran en el expediente se desprende el análisis de la efectiva valoración del concepto del fisiatra Rolando Vargas Russo en valoración integral del porcentaje de Pérdida de Capacidad Laboral,21 y la carencia de perjuicio irremediable por cuanto existe medio idóneo para el proceso de recalificación, en los términos del artículo 55 del Decreto 1352 de 2013; por parte de la Aseguradora de Riesgos Laborales mismo que se encuentra en curso; pues se advierte a folio 13 del archivo 07InformeSura, que el actor 21 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “01Demanda2025-00140” Fl 27 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 ya solicitó la recalificación, informándole la ARL, que para ello se requiere realización de la resonancia, cita con ortopedia y con médico de seguimiento integral, las cuales ya fueron asignadas.22 Por otra parte, cuestiona el actor una supuesta negativa al traslado de pruebas aportadas por él; sobre este punto, cabe precisar, que el trámite tutelar tiene naturaleza especial y está orientado entre otros por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, tal como lo consagra el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991.
En ese sentido, de las pruebas aportadas por el accionante, no es necesario correr traslado, actuación, que no está prevista en el trámite tutelar, en aplicación del principio de celeridad; sin perjuicio de que las accionadas, en atención al principio de publicidad y contradicción, puedan pronunciarse sobre las pruebas aportadas. Por las anteriores consideraciones, se confirmará en su integridad el fallo impugnado; sin embargo, se conminará a la ARL SURA, para que sin dilación alguna continúe con el trámite de recalificación del accionante.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad de la ley, V.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la Sentencia de fecha diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONMINAR a la ARL SURA, para que sin dilación alguna continúe con el trámite de recalificación del accionante.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente providencia a todas las partes por el medio más expedito. 22 Expediente, “01PrimeraInstancia”, “C01Principal”, “07InformeSura” Fls 11-13 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 080/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 CUARTO: REMITIR por Secretaría el expediente, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia su ejecutoria a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Salvó voto OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA 13-001-33-33-014-2025-00140-01 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO Cartagena de Indias D.T. y C., seis (06) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
Medio de control ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicado 13-001-33-33-014-2025-00140-01 Demandante OSCAR SUAREZ MORALES Demandado JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ Asunto SALVAMENTO DE VOTO Magistrado Ponente LUIS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que me acostumbra, debo manifestar que difiero de la posición mayoritaria de la Sala, considero que la acción de tutela es improcedente por incumplir los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
Lo anterior, por cuanto la calificación de invalidez fue dictada por la Junta Nacional desde el año 2013, quedando en firme en ese mismo año, por lo que, si el actor no estaba de acuerdo la decisión, debió demandar tal calificación desde ese tiempo ante el juez ordinario laboral, y a la fecha, han transcurrido más de 12 años. En consecuencia, la tutela que nos ocupa carece de ese carácter de urgente o inmediato.
Adicionalmente, esa circunstancia, aparece como indicio, en el sentido que el actor cuenta con la capacidad de esperar los resultados de un proceso ordinario laboral para obtener lo aquí perseguido. Por otro lado, aunque es cierto que el actor por su situación de discapacidad se encuentra en una condición de vulnerabilidad, ello solo no es suficiente para declarar la procedencia de la acción constitucional, pues el actor debió brindar más razones para sustentar que no le era posible esperar los resultados en el proceso ordinario, esgrimiendo, por ejemplo, afectación al mínimo vital u otras.
Así las cosas, no es posible de lo expuesto por el actor, sustentar que el mecanismo ordinario resulta ineficaz para solucionar el presente caso. El actor lo que pretende es una recalificación de dictamen lo que actualmente está realizando la ARL SURA, por lo que la tutela se tornaría improcedente al no cumplirse con el requisito de subsidiariedad. 13-001-33-33-014-2025-00140-01 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO En esos términos dejo sustentado mi posición frente a la decisión adoptada en esta providencia. JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL Magistrado