SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, abril primero (1º) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333003-2025-00020-01 MEDIO DE CONTROL: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE: NICOLLE DANIELA RUEDA FERNÁNDEZ DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER JUVENAL DÍAZ MATEUS Gobernador del Departamento de Santander ÓSCAR EDUARDO HERNÁNDEZ DURÁN Secretario de Interior del Departamento de Santander LINK DE EXPEDIENTE DIGITAL: 2025-00020-01 Se decide IMPUGNACIÓN interpuesta por el accionante en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el día 5 de marzo de 2025, y repartida al Despacho Ponente el día 20 de marzo de 20251, previa la siguiente reseña: De la Demanda Pretensiones “Que se obligue al Señor Gobernador de Santander y al Secretario del Interior Departamental, en ejercicio del deber de ANALIZAR los acuerdos municipales, una vez identifiquen alguna ilegalidad sucesiva:
PRIMERO: Se remita obligatoriamente al Tribunal Administrativo de Santander para su revisión conforme a lo consagrado en el artículo 305 numeral 10 de la Carta Política, artículo 82 de la Ley 136 de 1994, artículo 117,118,119 y 120 del Decreto 1333 de 1986 y demás disposiciones contempladas.
SEGUNDO: Que se abstengan de devolver los acuerdos municipales a los alcaldes remitentes, por solicitud de los alcaldes, ya que ese procedimiento de devolución no tiene respaldo legal alguno.
TERCERO: Que se obligue al Gobernador de Santander que remita los acuerdos presuntamente ilegales e inconstitucionales a revisión tanto los que fueron devueltos a los alcaldes, como los que revisen en tiempo real, al Tribunal Administrativo de Santander, para que sean revisados en virtud del artículo 151 numeral 2 del C.P.A.C.A., ya que se está omitiendo este procedimiento.” 1 Según la información reportada en el sistema gestión judicial justicia SAMAI.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 2 Fundamento Fáctico 1. La parte actora manifestó que, conforme a lo previsto en las normas que considera infringidas, los Gobernadores Departamentales que adviertan la posible ilegalidad de un Acuerdo Municipal tienen la obligación de remitirlo al respectivo Tribunal Administrativo, con el fin de que se realice el control de legalidad y constitucionalidad correspondiente. 2.
Como sustento del presunto incumplimiento normativo, señaló que el Municipio de Lebrija remitió al Departamento de Santander el Acuerdo No. 007 del 29 de mayo de 2024, “Por medio del cual se aprueba el Plan de Desarrollo ‘Lebrija Educada y Productiva 2024-2027’”, con el fin de que fuera sometido al referido control judicial. 3. No obstante, indicó que, ante la solicitud elevada por el alcalde Municipal de Lebrija para la devolución del citado acuerdo, el Departamento de Santander accedió a dicha petición sin fundamento jurídico alguno, absteniéndose de remitir el acto administrativo al Tribunal Administrativo de Santander para su revisión. 4.
En criterio de la demandante, dicha actuación constituyó un obstáculo indebido para el ejercicio del control de legalidad y constitucionalidad a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que la devolución del acuerdo impidió su análisis judicial. 5. Precisó que, en la respuesta otorgada por el ente departamental a la petición formulada por la actora, se expuso que la devolución de los acuerdos municipales obedecía a la necesidad de efectuar correcciones de errores meramente formales.
Al respecto, la demandante reconoce que tales correcciones son procedentes únicamente cuando no comprometen el contenido sustancial del acto ni su legalidad o constitucionalidad. 6. Añadió que, en dicha respuesta, se evidenció que durante el año 2024 el Departamento de Santander ha devuelto distintos acuerdos municipales, entre ellos, los proferidos por los municipios de Albania y Bolívar, incluso en más de una ocasión, lo que, a juicio de la actora, demuestra una práctica reiterada de la entidad territorial consistente en abstenerse de remitir los acuerdos municipales al respectivo Tribunal Administrativo, pese a haber sido previamente revisados. 7.
En consecuencia, la parte demandante sostiene que el Departamento de Santander ha incurrido en una conducta omisiva que impide que el Tribunal Administrativo de Santander ejerza la función constitucional y legal de control de los acuerdos municipales. Concluye que la entidad accionada ha creado un procedimiento de devolución de acuerdos municipales carente de fundamento normativo.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 3 Contestación a la Demanda El Departamento de Santander, por intermedio de apoderada judicial debidamente constituida, se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 1. Señaló que en el Departamento de Santander no existe un procedimiento formal o institucionalizado de devolución de acuerdos municipales.
Indicó que, en los casos en los que los alcaldes municipales solicitan expresamente la devolución de los acuerdos previamente remitidos, ello obedece a la necesidad de complementar la información enviada inicialmente. Esta actuación —afirma— no implica la obstrucción del control de legalidad, toda vez que, una vez el acuerdo es reenviado con la información completa, y si del análisis realizado se advierten vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad, se procede a su remisión ante el Tribunal Administrativo de Santander. 2.
Aclaró que las normas invocadas como vulneradas por la parte actora no imponen la obligación de remitir todos los acuerdos municipales a revisión judicial, sino únicamente aquellos respecto de los cuales la entidad territorial considere que existen razones para cuestionar su legalidad o constitucionalidad. En ese sentido, resaltó que la actuación administrativa se enmarca en los límites legales y no configura omisión alguna. 3.
Expuso que las solicitudes de devolución formuladas por las entidades municipales respecto de los acuerdos enviados previamente se enmarcan en el principio de autonomía territorial y responden a necesidades administrativas, tales como la corrección o adición de documentos o soportes. Dichas solicitudes no suponen una intromisión indebida por parte del Departamento ni vulneran el principio de legalidad. 4.
En relación con el caso concreto del Acuerdo Municipal No. 007 de 2024 del Municipio de Lebrija, precisó que, en efecto, el ente territorial solicitó su devolución. Posteriormente, el 31 de julio de 2024, el acuerdo fue nuevamente remitido por el municipio para su análisis por parte del Departamento de Santander. Luego de efectuar la correspondiente revisión, la Secretaría del Interior advirtió la existencia de posibles vicios de inconstitucionalidad y/o ilegalidad, razón por la cual procedió a remitir el acuerdo al Tribunal Administrativo de Santander. 5.
Indicó que dicha actuación generó el inicio del proceso judicial correspondiente, el cual fue tramitado bajo el radicado No. 680012333000- 2024-00575-00. En este proceso, mediante auto del 11 de octubre de 2024, el Tribunal resolvió declarar la invalidez del numeral 3 del artículo 5 del mencionado Acuerdo, lo cual demuestra que sí se ejerció el control judicial en los términos legales.
Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 4 6. Finalmente, sostuvo que, en el marco de la presente acción, la parte actora no acreditó la existencia de una conducta renuente por parte de la entidad territorial. En su criterio, no se demostró incumplimiento del deber legal de revisar y remitir los acuerdos municipales a control judicial cuando hay lugar a ello.
Por el contrario, concluyó que la demandante incurre en un error al suponer que todo acuerdo objeto de solicitud de devolución queda exento de revisión, cuando la ley exige dicha remisión únicamente respecto de aquellos acuerdos que presenten vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad. Sentencia de Primera Instancia El 5 de marzo de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, resolvió denegar las pretensiones, argumentando que, si bien existe un deber jurídico de revisar los acuerdos municipales y remitirlos al Tribunal cuando se adviertan motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad, tal obligación se activa únicamente cuando el Gobernador identifica dichas irregularidades.
En relación con el caso concreto del Acuerdo No. 007 de 2024 del Municipio de Lebrija, el juzgado constató que, aunque inicialmente fue devuelto al municipio, posteriormente fue objeto de revisión por parte del Departamento de Santander, y finalmente remitido al Tribunal, el cual declaró la invalidez parcial del mismo. En consecuencia, el despacho concluyó que no se probó renuencia por parte del Departamento de Santander ni omisión en el cumplimiento del deber legal invocado La Impugnación La parte Accionante, impugnó el fallo de primera instancia alegando que el juzgado incurrió en error al afirmar que no se acreditó el incumplimiento de las normas constitucionales y legales invocadas.
Si bien reconoció que no todos los acuerdos municipales deben ser remitidos al Tribunal Administrativo, señaló que el problema radica en la práctica administrativa adoptada por el Departamento de Santander, que consiste en devolver los acuerdos a solicitud de los alcaldes sin realizar la revisión previa a que está obligado el Gobernador.
Sostuvo que está demostrado que tales acuerdos no son objeto de análisis jurídico por parte del ente departamental, lo que configura una omisión en el cumplimiento del deber legal de revisión. En segundo lugar, se refirió al caso concreto del Acuerdo Municipal No. 007 de 2024 del Municipio de Lebrija, indicando que su remisión al Tribunal solo se produjo luego de que un concejal presentara una petición en la que se advertían vicios de inconstitucionalidad y legalidad.
Cuestionó que la revisión del acuerdo no haya sido Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 5 iniciativa del Gobernador, quien tiene la competencia exclusiva para ejercer dicho control, y resaltó que, de no haberse presentado la intervención del concejal, el acuerdo posiblemente no habría sido examinado.
Como tercer punto, cuestionó que el juzgado no se pronunciara sobre la solicitud probatoria relacionada con la entrega de los acuerdos devueltos durante la actual administración. Indicó que la copia de los acuerdos remitida por la apoderada del Departamento no fue completamente visible ni se adjuntaron los documentos solicitados, impidiendo la verificación del cumplimiento del deber de revisión de legalidad.
Finalmente, sostuvo que los acuerdos que han sido devueltos por solicitud de los alcaldes, incluso en múltiples ocasiones, no han sido objeto de revisión previa por parte del Gobernador, tal como lo ordena el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986. Indicó que esta práctica vulnera la normativa vigente, y mencionó como ejemplo numerosos municipios cuyos acuerdos habrían sido devueltos sin justificación ni análisis jurídico previo.
CONSIDERACIONES Problema Jurídico La sala se contrae en determinar si: ¿El Gobernador del Departamento de Santander está incumpliendo el deber previsto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, al devolver acuerdos municipales a solicitud de los alcaldes sin efectuar previamente la revisión de legalidad e inconstitucionalidad a su cargo? Tesis: No Solución al Problema Jurídico Planteado Fundamento normativo • CONSTITUCIÓN POLÍTICA:
ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. • LEY 136 DE 1994: CAPÍTULO V. – ACUERDOS Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 6 ARTÍCULO
82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos. • DECRETO-LEY 1333 DE 1986:
ARTÍCULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTÍCULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTÍCULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Presupuestos sustanciales para la prosperidad de la acción: Para que la acción de cumplimiento tenga prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997 se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del hecho exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8º señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 7 cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad, pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).” Caso concreto La revisión de los acuerdos municipales por parte del Gobernador constituye una atribución establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Esta atribución no implica un deber automático ni incondicionado. El Gobernador tiene la facultad de revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes, y solamente si encuentra vicios de inconstitucionalidad o ilegalidad, debe remitirlos al Tribunal Administrativo competente. La parte actora pretende convertir esta facultad en una obligación absoluta, desconociendo la naturaleza jurídica de la norma.
El uso del término “atribución” implica una potestad funcional, no un mandato imperativo. El ejercicio de esta competencia requiere un análisis previo que se encuentra en cabeza del Gobernador. No puede exigirse su ejercicio sin fundamento o sin que exista motivación jurídica clara que justifique la intervención judicial. La devolución de acuerdos municipales a solicitud de los alcaldes no configura, por sí sola, un incumplimiento del ordenamiento jurídico.
En los casos en que no se ha iniciado la revisión de legalidad, la administración puede devolver los actos administrativos para que los municipios realicen correcciones. Sin embargo, debe precisarse que la utilización del artículo 45 de la Ley 1437 de 2011 -solo es procedente para corregir los defectos formales expresamente allí señalados.
No puede entenderse que dicha norma habilita la devolución de acuerdos para cualquier tipo de corrección, pues ello desnaturalizaría tanto la función revisora del Gobernador como el marco normativo que regula el procedimiento. No todos los acuerdos municipales deben ser remitidos al Tribunal. La remisión procede exclusivamente cuando el Gobernador encuentra razones fundadas que ameriten control de legalidad o constitucionalidad.
No existe en la ley obligación de Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333003-2025-00020-01 8 adelantar dicho trámite respecto de todos los acuerdos emitidos por los concejos municipales. Los acuerdos municipales no remitidos por el Gobernador no quedan exentos de control judicial. La ley prevé mecanismos como la acción de nulidad, mediante la cual cualquier persona puede demandar actos administrativos contrarios al ordenamiento.
La función de control jurisdiccional no depende exclusivamente de la iniciativa del Gobernador. Respecto al caso del Acuerdo No. 007 de 2024 del Municipio de Lebrija, el mismo fue revisado por el Departamento de Santander y remitido al Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la invalidez de una de sus disposiciones. Esta actuación demuestra el cumplimiento de la facultad atribuida al Gobernador.
No se acreditó que existiera omisión alguna ni renuencia por parte del ente departamental. Bajo las anteriores consideraciones, esta Sala confirmará el fallo impugnado que denegó las pretensiones de la acción. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga el 5 de marzo de 2025, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. NOTIFICAR el presente fallo por el medio más expedito. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones en el aplicativo web SAMAI, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 15 de 2025. Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Ausente con permiso CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada