1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 043 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 17001333300320210025401 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Armando Castrillón Grajales Apoderado: Jorge Alberto Mejía Jiménez jorgemejia_abogado@hotmail.com;
Demandado: Fiscalía General de la Nación Apoderada: Vanesa Patricia Daza Torres vanesa.daza@fiscalia.gov.co jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos ochaves@procuraduria.gov.co; Asunto: Prima especial de servicios Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la Sentencia No. 288-2023 del 29 de septiembre de 2023, por medio de la cual el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el señor Armando Castrillón Grajales interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Se inapliquen las siguientes normas: artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008, 4 del Decreto 722 de 2009, 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011, 8 del Decreto 0874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014.
Por cuanto establecieron cada año una prima especial no salarial equivalente al 30% de la remuneración básica mensual, que fue descontada de la remuneración mensual devengada por jueces y fiscales de la Rama Judicial y sobre la cual se liquidaron todas las prestaciones de dichos funcionarios en cada calenda. 2 1.2.- Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo configurado frente a la petición elevada el 25 de enero de 2021. 1.3.- Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Fiscalía General de la Nación a: “…Reintegrar y pagar al [demandante] (…) el mayor valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que [el demandante] es Fiscal de la República de Colombia, hasta que permanezca vinculado a la Fiscalía General de la Nación, en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más – por la denominada “prima especial” de servicios.
(…) …Reintegrar [al demandante] la bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más – por la denominada “prima especial” de servicios.
(…) …Pagar la indexación monetaria de la mayor diferencia de los anteriores valores prestacionales y salariales re liquidados y dejados de percibir, de forma continua según el índice de Precios al Consumidor, desde el momento de su ingreso como Fiscal de la República hasta su pago total. (…) …Incluir en nómina y pagar a mi mandante la asignación básica mensual más la “prima especial” de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) – o más – dejado de percibir por [el demandante], el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales (bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales), Seguridad Social Integral (Salud, Pensión y riesgos laborales) y demás acreencias laborales.
(…) …Ajustar dichas sumas de conformidad con las normas adjetivas y sustancias del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo – Ley 1437 de 2011 – y demás preceptos jurídicos que tratan la materia. (…) …Se declare el pago de las costas y perjuicios que con ocasión de este proceso se generan y en favor del demandante.
(Sic)” 2.- Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes HECHOS, en síntesis: 2.1.- El señor Armando Castrillón Grajales se encuentra vinculado a la Fiscalía 3 General de la Nación, donde desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces categoría circuito desde el 2 de diciembre de 1996 hasta la actualidad. 2.2.- Durante el tiempo de vinculación ha venido devengando además del salario una prima especial de servicios que se cancela mensualmente. 2.3.- El Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los artículos consignados en varios decretos reglamentarios del emolumento, los que regularon la prima especial, al establecer que el 30% del salario corresponde a dicho rubro. 2.4.- El 25 de enero de 2021 elevó reclamación administrativa solicitando la reliquidación de todas las prestaciones y factores salariales incluyendo el 30% de la denominada prima especial de servicios a que afirma, tiene derecho.
Al momento de interponer la demanda la administración no dio respuesta a la solicitud. 3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demanda1 contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, bajo la formulación de los siguientes argumentos: El Consejo de Estado mediante sentencia de unificación SUJ-023CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 abordó el reconocimiento de la prima especial para el personal de servidores de la Fiscalía General de la Nación, disponiendo como reglas para su reconocimiento.
Con fundamento a ello, propuso las excepciones como sigue: 3.1.- Prescripción De acuerdo con lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, el fenómeno de la prescripción trienal se configura respecto de las diferencias anteriores al 25 de enero de 2018, toda vez que la parte demandante radicó su reclamación administrativa el 25 de enero de 2021. 3.2.- Carencia de objeto Al respecto, refirió que con las sentencias de nulidad de los decretos que reglamentaron el emolumento entre los años 1993 a 2002 quedó establecido que el 30% pagado a título de prima especial conformaba el salario por lo que debían reliquidarse las prestaciones sociales integrando dicho porcentaje. 1 Apoderada Vanesa Patricia Daza Torres 4 No obstante, a partir del año 2003, con ocasión de la expedición del Decreto 3549 de 2003 se derogó el Decreto 685 de 2002 y suprimió el artículo relacionado con la prima del 30%.
Desde esa calenda, los salarios y prestaciones se liquidaron con base al 100% de salario, por lo cual, carecen de objeto las pretensiones de la parte demandante. Además, desconocer lo previsto en la norma comporta extralimitación de las funciones de acuerdo con el artículo 6° de la Carta Política, lo que acarrea consecuencias de tipo fiscal y disciplinarias para el funcionario que lo autorice.
A esto añade, que no es posible efectuar ningún reconocimiento en materia de prima especial desde el 1º de enero de 2021, puesto que el Decreto 272 de 2021 fijó su valor en el equivalente al 30% del salario básico, es decir, como un monto adicional a la asignación básica. 3.3.- Inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación Con relación a este medio exceptivo, la parte demandada argumenta que no procede ningún reconocimiento de la prima especial como factor salarial frente a las prestaciones diferentes a la pensión de jubilación, según el parámetro sentado por el Consejo de Estado mediante la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020. 3.4.- Improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992 En lo que concierne a esta excepción, la parte demandada indica que el reconocimiento de la prima especial no puede superar el límite establecido en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, verbo y gracia, en aquellos casos en los que los Fiscales perciben la bonificación por compensación, puesto que el tope de remuneración no puede superar el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Alta Corte, conforme con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1102 de 2012. 4.- SENTENCIA APELADA El Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales a través de la Sentencia No. 288-2023 del 29 de septiembre de 2023, resolvió, lo siguiente: “PRIMERO: DECLARASE LA NULIDAD del acto ficto o presunto configurado a partir del silencio administrativo negativo asumido por la entidad demandada frente a la reclamación administrativa formulada el 25 de enero de 2021 por la parte actora, mediante el cual negó al actor la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios sin factor salarial como un concepto adicional al 100% de su asignación básica, de conformidad con lo argumenta en esta providencia. 5 SEGUNDO. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas “CARENCIA DE OBJETO”, “INAPLICABILIDAD COMO FACTOR SALARIAL DIFERENTE AL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓND E LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN” E “IMPROCEDENTE DE EXTRALIMITAR EL LIMITE PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 4ª DE 1992 CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL”, propuesta por la entidad accionada de acuerdo a lo señalado en los considerandos.
TERCERO. DELCARA PROBADA la excepción denominada PRESCRIPCIÓN también propuesta por la entidad accionada, conforme los argumentos de esta providencia.
CUARTO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, proceda: a) A reconocer y pagar al señor ARMANDO CASTRILLON GRAJALES, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.265.960 expedida en Manizales, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que ha devengado como Fiscal Delegado desde el 25 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020, inclusive, en razón de la prescripción trienal. b) Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2020, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el ciento por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión del señor ARMANDO CASTRILLON GRAJALES, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual está afiliado, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
QUINTO. SE ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 187 (inciso final), en el artículo 192 y en el numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, previniéndose a la parte demandante sobre la carga prevista en el inciso segundo del artículo 192 citado.
SEXTO. NIEGUENSE las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO. SIN COSTAS, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. (…)” El a quo sustentó su decisión en la sentencia del Consejo de Estado SUJ-023-CE- S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 que estableció reglas de unificación respecto del reconocimiento y pago de la prima especial de los Fiscales que se acogieron al régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993 o vincularon con posterioridad. 6 Según la cual el emolumento constituye un incremento al salario básico mensual de los empleados beneficiarios, por tanto, tienen derecho a las diferencias que por prima especial les resulten a favor.
A partir de la Ley 476 de 1998 los funcionarios del ente acusador tienen derecho al emolumento como adicional al salario básico y desde el año 1998 les asiste derecho a reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su asignación básica, esto es, con la inclusión del 30% que les fue descontado a título de prima especial. Lo que afirma, guarda sintonía con el artículo 53 constitucional donde se estipulan los principios y derechos irrenunciables de los trabajadores.
Fue así como refiriéndose a la falta de reglamentación del emolumento después del año 2002 la jurisprudencia de unificación determinó que el operado debía aplicar el principio de progresividad y no regresividad derivados de la relación de derecho administrativo laboral, pues una vez alcanzado determinado nivel de protección del derecho social, existe prima facie presunción de inconstitucionalidad de todo retroceso.
Por ende, la prima especial debe pagarse como una adición del salario básico, sin carácter salarial, y es así como las prestaciones sociales deben liquidarse sobre el 100 del sueldo básico, es decir, sin descuento alguno por concepto de prima. Frente a la prescripción señaló que, acogiendo la sentencia unificadora según la cual “el reconocimiento del derecho puede pedirse en cualquier tiempo, cosa distinta es el efecto económico de este derecho, es decir, el valor mensual del mismo, que si está sometido al término de prescripción trienal (…)” (Negrillas del texto original).
A su vez, frente al caso concreto encontró probado que el demandante elevó reclamación administrativa el 25 de enero de 2021 y la entidad no dio respuesta, configurándose así el acto ficto o presunto negativo. Asimismo, se acreditó que el actor se ha venido desempeñando como empleado del ente acusador en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos y del Circuito; que ha devengado el 100% de su salario en la liquidación de las prestaciones sociales, sin embargo, no se le reconoció la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como valor adicional a su salario o sobresueldo.
En conclusión, el restablecimiento del derecho se traducirá sólo en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial, sin que comprenda la reliquidación de las prestaciones canceladas porque no se presentó el indebido descuento del 30% de su salario. Finalmente, declaró probada la prescripción de lo dejado de percibir desde el 25 de enero de 2018 teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se elevó el 25 de enero de 2021.
Y se abstuvo de condenar en costas puesto que no se evidenció su causación. 7 5.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación en su contra, bajo los siguientes argumentos: Luego de citar la parte resolutiva de la sentencia de primer grado, decantó el contenido del artículo 187 del C.G.P. relacionado con el contenido de la sentencia, para concluir que “el numeral CUARTO de la sentencia no se encuentra analizado ni sustentado, por ello debe hacerse el estudio sobre la materia, lo cual se omitió. (Sic)”.
Agrega también que la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 no analizó lo relacionado con la prescripción de los aportes a pensión, sobre el tema debe tenerse en cuenta la Sentencia 13392 del 30 de julio de 2004 señaló que los aportes fiscales por remisión del artículo 54 de la Ley 383 de 1997 y, en tal virtud, la acción de cobro de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral prescribe en el término de cinco (5) años, contabilizados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles al tenor del artículo 817 del Estatuto Tributario.
En consecuencia, solicitó la revocatoria del numeral cuarto de la providencia apelada y en su lugar, negar dicha pretensión, porque no fue pedida por el extremo actor, lo que ubica la decisión en un fallo ultra petita y, atendiendo el principio de congruencia – entendido como una garantía del derecho fundamental al debido proceso- el juez sólo puede pronunciarse con base en lo pretendido, lo probado y excepcionado dentro del proceso. 4.1.- La Fiscalía ha liquidado y cancelado la asignación y prestaciones sociales de sus servidores, de acuerdo con lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, puesto que en los mismos se establece que: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4ª de 1992”. 4.2.- La Fiscalía ha liquidado y cancelado al demandante el 100% de sus prestaciones con el 100% del salario asignado para su cargo.
A partir del año 2003, los decretos salariales de la Fiscalía General de la Nación no establecieron porcentaje alguno por concepto de prima especial de servicio. Por esta razón, la entidad no continuó pagando el 30% como prima especial. 4.3.- De acuerdo con la regla No. 5 fijada en materia de prescripción en la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, las diferencias de los periodos anteriores al 11 de diciembre de 2017 se encuentran prescritas. 2 Apoderada Vanesa Patricia Daza Torres 8 4.4.- La prima especial de servicios únicamente constituye factor salarial para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. La expresión “sin carácter salarial” fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C – 279 de 1996.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 reiteró que: “2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación”. 4.5.- En el presente caso se deben aplicar los topes fijados en la regla No. 3 de la providencia de unificación atrás citada, en concordancia con lo establecido en el artículo 3º del Decreto 1251 de 2009.
Debe tenerse en cuenta que el cargo del demandante se encuentra enlistado en el Decreto 1251 de 2009, y que la remuneración anual de los funcionarios allí contemplados tiene un límite, uno para el año 2009 y otro para el año 2010. Ese límite de remuneración se circunscribe a lo que por todo concepto percibe anualmente un Magistrado de Alta Corte.
Por lo tanto, la sentencia apelada debió contemplar los topes establecidos en el Decreto 1251 de 2019 para así respetar la regla de la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020. 6.- TRÁMITE DE INSTANCIA El recurso de apelación fue concedido mediante auto No. 0522 del 11 de abril de 2024 del Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Maizales y recibido por reparto en esta instancia el 16 de mayo de 2024.
Con posterioridad, el 17 de julio del año inmediatamente anterior por auto interlocutorio No. 268, se admitió el recurso de alzada, concediendo a las partes e intervinientes la posibilidad de pronunciarse sobre el mismo, hasta antes de la ejecutoria de tal providencia; y al agente del Ministerio Público hasta antes del ingreso del expediente para fallo, para emitir concepto.
Dentro de esa oportunidad la parte demandante no se pronunció y el Ministerio Público no emitió concepto. 7.- CONSIDERACIONES 7.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y del Acuerdo PCSJA25- 12255 del 24 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 9 De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.
No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 7.2.- Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada se deben resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el fenómeno jurídico de la prescripción trienal debe recaer sobre la obligación de la administración de pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones?;
(ii) ¿la condena al pago de las diferencias generadas por concepto de aportes pensionales a raíz del reconocimiento de la prima especial de servicios reclamada por la parte demandante conllevó al desconocimiento del principio de congruencia externa de la sentencia?. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se abordará el estudio de los siguientes puntos: 7.3.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; 7.4.- Imprescriptibilidad de la obligación de la administración de realizar aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Deber del juez administrativo de pronunciarse sobre el particular en su proveído; 7.5.- Pruebas relevantes; 7.6.- Análisis del caso concreto; 7.7.- Condena en costas. 7.3.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. 10 Luego, la Ley 332 de 1996 incluyó a “los fiscales de la Fiscalía General de la Nación” como beneficiarios y ordenó que la mencionada prima hiciera parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Más adelante, la Ley 476 de 1998 aclaró el artículo 1 de la ley citada anteriormente, en el sentido de que la excepción allí consagrada, alude a la Ley 4 de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993 ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. Sobre la interpretación de estas normas, la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 proferida por el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda- Sala Plena de Conjueces, C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, Expediente No. 73001-23-33-000- 2017-00568-01-00, N.I. 5472-2018, unificó la jurisprudencia respecto a la prima especial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se vincularon de manera posterior a la entidad.
Del aludido pronunciamiento, se resalta lo siguiente: “cada uno de estos pronunciamientos conducen a la conclusión inicial de la exclusión del reconocimiento de la prima especial a los funcionarios de la fiscalía que acogieron el régimen salarial del decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad. sin embargo, la sala se apartará de lo afirmado por las siguientes razones: 1. aunque en algunos de los fallos se afirmó que la ley 476 de 1998 tenía una función de aclaración, lo cierto es que en las providencias referenciadas no se hizo una confrontación directa con esta norma sino sólo con la ley 4ª de 1992; 2. como ya se afirmó, la ley 476 terminó reconociendo este derecho a partir del año 1998 al generarse una antinomia; 3. así las cosas, a partir de este momento el ejecutivo contó con la autorización normativa para regular esta prestación, y; 4. la consecuencia real de los fallos de nulidad simple luego de algunas contradicciones fue el reconocer que el 30% que se pagó en aplicación de los decretos expedidos hasta el año 2002 por el gobierno nacional, hacía parte del salario y, por tanto, no se canceló el sobresueldo que se reguló en el artículo 14 de la ley marco. por contera, se arriba a una segunda conclusión: a partir del año 1998, los funcionarios de la fiscalía tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, es decir adicional al 100% que se paga como asignación básica.” Con fundamento en esos razonamientos para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la referida sentencia de unificación fijó las siguientes reglas respecto de la prima especial: “UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 11 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. El Gobierno Nacional, en acatamiento y aplicación de las reglas de unificación contenidas en la anterior sentencia, expidió el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021 “Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992”, norma con la cual se pretende solucionar los problemas de interpretación normativa surgidos por la multiplicidad de disposiciones legales e interpretaciones jurisprudenciales sobre la prima especial de servicios. 7.4.- Imprescriptibilidad de la obligación de la administración de realizar aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Deber del juez administrativo de pronunciarse sobre el particular en su proveído. La regla de prescripción de los derechos laborales a la que se hizo alusión en el acápite anterior no resulta aplicable frente a los aportes a seguridad social en pensiones, porque tienen el carácter de periódicos, y, por tanto, se pueden solicitar en cualquier época, contrario a lo que sucede con las prestaciones sociales, que se pagan por una sola vez.
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, efectuó la aludida interpretación con sustento en los siguientes mandatos superiores: i) El derecho a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales (entre estos, el derecho a la pensión), que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana. 12 ii) El principio in dubio pro operario, conforme al cual en caso de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. iii) El derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional. iv) El principio de no regresividad, que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad” 3.
En ese sentido, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo concluyó que los aportes a pensión “… pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. […]» 4.
También señaló que el juez contencioso tiene el deber de analizar en las demandas en las que proceda el reconocimiento de una relación laboral, aunque no se haya solicitado expresamente, lo atinente a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones adeudados. Explicó que, sin desconocer que la justicia contencioso administrativa es rogada, este mandato legal debe ceder a los postulados superiores, con el fin de salvaguardar los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
La Alta Corporación, resaltó el artículo 48 de la Constitución Política, para señalar que las autoridades estatales tienen la obligación de adoptar medidas tendientes a la protección efectiva de los derechos de los trabajadores, como extremo débil de la relación laboral. Al respecto, enfatizó en que: “… sería mayor el menoscabo para la persona cuando llegare a acceder a un derecho pensional (sea por vejez o invalidez) con un monto que no reconoce la fuerza laboral que entregó a su empleador, frente a los demás que sí obtuvieron todos los beneficios a los que tiene derecho un contrato de trabajo (principio de proporcionalidad) 5.
También puntualizó que el juez contencioso administrativo, dando prevalencia al principio de iura novit curia, tiene el deber de pronunciarse, aunque no haya sido 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, Radicación No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 4 Ibídem. 5 Ibídem. 13 solicitado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral.
De lo mencionado, resulta oportuno referirnos al siguiente extracto: “Lo anterior, además por cuanto al hallarse involucrados derechos de linaje constitucional fundamental, ha de privilegiarse el principio de iura novit curia, en virtud del cual al juez le incumbe aplicar el derecho pese a que este sea diferente al invocado por las partes, pues es su deber estudiar el asunto de acuerdo con los hechos y el derecho vigente, por lo que se insiste en que el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, en tanto que aquellos derechos son de aplicación judicial inmediata y evidenciada su vulneración, en aras de su prevalencia sobre el derecho procesal, habrán de adoptarse las medidas jurídicas necesarias para su restablecimiento, lo cual encuentra respaldo en lo expuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C-197 de 1999, con ponencia del magistrado Antonio Barrera Carbonell, en el sentido de que “…cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación”, por lo cual lo anotado no implica la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador a favor de quien se ha declarado la existencia de una relación laboral con la Administración” 6.
Aunque la aludida tesis fue desarrollada al dirimir un asunto relacionado con la declaratoria de la existencia de una relación laboral encubierta, ésta ha sido extendida por las secciones del Consejo de Estado a otros asuntos. Por ejemplo, en sentencia de tutela proferida el 27 de junio de 2018, se estudió lo concerniente al reintegro laboral de una servidora pública, y para el efecto, citó la sentencia de unificación mencionada en líneas anteriores, concluyendo que: “(…) En este orden de ideas, como quiera que los aportes a pensiones se consideran imprescriptibles, atendiendo lo previsto en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, la señora María Amparo Ortiz Gómez está habilitada para iniciar las acciones administrativas y judiciales necesarias para acceder a dicho reconocimiento en cualquier tiempo (…)” 7.
Así mismo, en auto del 28 de julio de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió desfavorablemente la excepción de prescripción con respecto a una demanda que tenía por objeto la reliquidación de aportes al sistema de seguridad en pensiones por parte de un funcionario público. Como soporte de la decisión tomada, también fue referenciada la citada sentencia de unificación para concluir lo siguiente: “Como se lee, la Sección Segunda consideró que el fenómeno de la prescripción extintiva no podía aplicarse frente a los aportes para pensión, ello, en atención a la condición de periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, razón por 6 Ibídem. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de tutela del 27 de junio de 2018, radicación número 11001-03-15-000-2017-02094-01 (AC). 14 la cual tampoco están sujetos al fenómeno jurídico de la caducidad, entre otros fundamentos, según también se propuso en la providencia citada, porque los mismos involucran el derecho a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos, entre los cuales se encuentra el derecho a la pensión, además, en virtud al principio de no regresividad que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección a los trabajadores.
De lo anterior se concluye que, si las sumas adeudadas al sistema de seguridad social por aportes pensionales son imprescriptibles y no supeditadas a la caducidad del medio de control, igual apreciación merece el derecho ahora reclamado de reliquidación de esos conceptos” 8. El Consejo de Estado 9 en providencia del 06 de febrero de 2024 invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 con el objeto de fundamentar el carácter imprescriptible de la obligación de la Rama Judicial de realizar aportes en materia de seguridad social, que debe cumplirse como consecuencia de la orden de pago del 30% no percibido a título de prima especial y de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración, sin restarle ni sumarle a éste el 30%: “es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado10, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial”.
En otras dos sentencias de la misma fecha citada, el Consejo de Estado11 planteó similar posición, dentro de asuntos donde la controversia giraba en torno al tema de la indebida liquidación de la prima especial del 30% de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Procuraduría General de la Nación prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente aplicación de la sentencia de unificación – SUJ- 016-CE-2019.
Siendo así, todo lo antes reseñado, permite concluir, que conforme con la jurisprudencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la obligación de la parte demandada de realizar aportes a seguridad social en pensiones es imprescriptible. Por esta razón, pueden ser reclamados y reconocidos en cualquier tiempo. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente William Hernández Gómez, auto interlocutorio del 28 de julio de 2020, radicación número 25000-23-42-000-2018-01939-01 (4767- 2019). 9Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 06 de febrero de 2024, Conjuez Ponente: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro, Exp.
No. 170012333000201700738-02, No. Interno 5600- 2019. Dte: María Rubby Montoya de Uribe, Ddo: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016; Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 06 de febrero de 2024, Conjuez Ponente: Germán Eduardo Palacio Zúñiga, Rad.
No. 18001 23 31 000 2012 00101 02 (1424-2019), Dte: Martha Liliana Benavides Guevara, Ddo: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces, sentencia del 06 de febrero de 2024, Conjuez Ponente: Alfonso Palacios Torres, Rad. No. No. 25000-23-42-000-2013-06969-02, Dte: Héctor Enrique Guzmán Lujan, Ddo: Nación – Procuraduría General de la Nación. 15 El carácter imprescriptible de la obligación citada debe hacerse extensivo a los casos en los que se reclama el pago de la prima especial de servicios por parte de los empleados públicos de la Fiscalía General de la Nación, como quiera que su reconocimiento impacta en materia pensional en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 aclarada por el artículo 1 de la Ley 476 de 1998.
Por mandato de esta disposición, la prima especial de servicios debe hacer parte del ingreso base a tener a cuenta para liquidar la pensión de jubilación y vejez, de ahí que la demandada deba realizar las respectivas cotizaciones conforme lo establece la ley. Luego entonces, debido a la incidencia que tiene el reconocimiento de la prima especial de los empleados de la Fiscalía General de la Nación en su derecho a la pensión, deben acogerse los argumentos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, que en suma, dejan por sentado que las reclamaciones de los aportes en pensiones adeudados al sistema de seguridad social están exceptuadas de la aplicación del fenómeno prescriptivo, con el objeto de garantizar que el empleado no renuncie a la pensión como derecho mínimo y pueda acceder a la misma en condiciones dignas, así como la finalidad que persiguen los principios de no regresividad y progresividad.
Habida consideración de que los anteriores postulados superiores deben prevalecer sobre el principio de congruencia de la sentencia, también debe acogerse el sustento jurídico, ya citado, de la posición de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, que sostiene el juez administrativo debe pronunciarse en su proveído sobre las cotizaciones que adeuda la administración al sistema de seguridad social en pensiones, pese a que su pago no se solicite de manera expresa con la demanda y al carácter rogado de esta jurisdicción. 7.5.- Pruebas relevantes.- Reclamación administrativa presentada el 25 de enero de 2021, tendiente a obtener le pago de la prima especial de servicios, cuyo monto corresponde al 30% de la asignación básica y, a reliquidar los derechos salariales y prestacionales con la inclusión de dicho porcentaje, dada su naturaleza salarial..- Constancia de servicio prestado del 15 de enero de 2021 donde se registra la siguiente información: 16 7.6.- Análisis del caso concreto Frente al reparo de la apelación que controvierte la salvedad del a quo con relación a la aplicación de la prescripción respecto de la obligación de la administración de pagar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, se advierte que la falta pronunciamiento de la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 no constituye razón suficiente para revocar la decisión de primer grado, debido a que la Corporación en mención, en otras oportunidades ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el tema.
En efecto, de acuerdo con las sentencias traídas a colación en el acápite 7.4 de esta providencia, se tiene que el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones a cargo de la administración son imprescriptibles, como quiera que permiten la consolidación del derecho a la pensión, de un beneficio mínimo irrenunciable, que de no garantizarse pone en entre dicho la calidad de vida del empleado, y los fines que persiguen los principios de progresividad y no regresividad.
Incluso, la Corporación citada ha emitido pronunciamientos en casos similares al presente donde lo discutido tiene que ver con la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, manteniendo la tesis que exceptúa los aportes al sistema general de seguridad social que inciden en la liquidación de la pensión por su carácter imprescriptible.
Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte demandada, la decisión que el a quo adoptó sobre el particular no adolece de falta de motivación, ni mucho menos desconoce el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que la sentencia debe ser motivada y contener los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios que fundamentan sus conclusiones.
De la lectura de la parte considerativa de la sentencia de primer grado se advierte con suma claridad la naturaleza de imprescriptible de los aportes a pensión porque “De la misma forma, la mencionada prima especial deberá considerarse como factor salarial para efectos del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones, y en caso que, sobre las mismas sumas reconocidas no se hubiesen efectuado los descuentos de ley con destino a la Entidad de previsión, deberán se deducidos.
(Sic)”, motivación que si bien es corta no significa una omisión en la exposición razonadas de los argumentos de la sentencia y más aún de las ordenes impartidas en la parte resolutiva de la misma. Por tanto, no vulneró el derecho a un debido proceso de la parte demandada. En consonancia con lo anterior, se confirmará la decisión del a quo, reiterando que la liquidación únicamente comprende efectos fiscales para las cotizaciones en pensión. Y se adicionará en el sentido de indicar que también deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en salud por el periodo declarado imprescriptible en atención a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dispone que la base de cotización al Sistema de Seguridad 17 Social en Salud debe ser igual de la contemplada en el Sistema General de Pensiones. 7.7.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”12…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se hay lugar o no a condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no se condenará en costas, como quiera que no se encuentra acreditado que se causaron en el curso de esta instancia. 8.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015.
Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 18 RESUELVE:
PRIMERO: ADICIONAR el numeral cuarto de la Sentencia No. 288-2023 del 29 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Manizales, el cual, quedará así:
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, proceda: a) A reconocer y pagar al señor ARMANDO CASTRILLON GRAJALES, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.265.960 expedida en Manizales, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que ha devengado como Fiscal Delegado desde el 25 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020, inclusive, en razón a la ocurrencia de la prescripción trienal. b) Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 2020, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión del señor ARMANDO CASTRILLON GRAJALES, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual está afiliado, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
También deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en salud por el periodo declarado imprescriptible en atención a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dispone que la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud debe ser igual a la contemplada en el Sistema General de Pensiones.
Para el cumplimiento de esta orden se autoriza efectuar los descuentos que por ley corresponde realizar al empleado, de las sumas reconocidas.”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.