Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA DESPACHO No. 011 MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS GONZÁLEZ ARANGO Ciudad – Fecha Santiago de Cali - Valle del Cauca, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 76147-33-33-005-2023-00055-01 Demandante Paola Andrea Cuartas proteccionjuridicadecolombia@gmail.com Demandado Nación – Ministerio de Educación – Fomag notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co notjudicial@fiduprevisora.com.co; procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental njudiciales@valledelcauca.gov.co; loveca66@hotmail.com Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Laboral – Ley 2080 Sentencia 074 Tema Sanción por mora en el pago de cesantías docentes Ley 1071 de 2006 – Aplicación de la Ley 1955 de 2019 I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1.
Se confirmará la Sentencia No. 261 del 19 de diciembre de 2024 del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartago que accedió al reconocimiento de la sanción mora. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2. El 7 de febrero de 2023 la señora Paola Andrea Cuartas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental. 2.2.
Pretensiones 3. Declarar la nulidad del acto ficto del 30 de noviembre de 2022 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 4. Condenar a la Nación – Ministerio de Educación – Fomag y al Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental al reconocimiento y pago Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 2 de 1 día de salario por cada día de retardo contados desde los 70 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantías.
Se indexe la suma reconocida. 2.3. Hechos 5. La demandante se desempeña como docente oficial. El 14 de noviembre de 2019 solicitó el pago de las cesantías, lo que ocurrió el 14 de marzo de 2020. 6. El 29 de agosto de 2022 solicitó el pago de la sanción moratoria, sin obtener respuesta, configurándose el silencio administrativo negativo. 2.4.
Cargo de nulidad 7. El acto administrativo demandado es nulo porque infringe las normas de rango legal que obligan pagar una sanción por mora por el retardo en el pago de las cesantías, equivalente a un (1) día de salario por cada día de mora. 2.5. Contestación de la demanda 8. El Departamento del Valle del Cauca - Secretaría de Educación Departamental contestó la demanda dentro del término. Alegó que la encargada del pago de las cesantías es el Fomag y en ese sentido es la entidad obligada al pago de la indemnización por el desembolso tardío de las cesantías.
Aunado a lo anterior no infringió los términos de expedición del acto administrativo. 9. Igualmente propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, prescripción y la innominada. 10. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro del término. Manifestó que, a partir del 31 de diciembre de 2019 en adelante, la sanción moratoria debe ser asumida por la entidad territorial, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 11.
Propuso excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia actual de la obligación, ausencia de presupuestos materiales, improcedencia de la indexación y la genérica. 2.6. Trámite 12. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo de Cali, sin embargo, por auto del 1 de junio de 2023 se remitió por competencia al circuito de Cartago. 13.
Mediante auto del 1 de septiembre de 2023 el Juzgado Quinto Administrativo de Cartago admitió la demanda. A través de auto del 13 de marzo de 2024 se anunció sentencia anticipada. Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 3 14. La parte demandante y el Departamento del Valle del Cauca presentaron alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos con la demanda y la contestación, respectivamente.
El Fomag y el Ministerio Público guardaron silencio. 2.7. Sentencia de primera instancia 15. El Juez accedió a las pretensiones de la demanda por encontrar configurada la mora entre el 7 y el 13 de marzo de 2020, por 7 días, conforme la tercera hipótesis planteada en la sentencia de unificación del Consejo de Estado. 16. Atribuyó la mora en su totalidad al Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental, entidad que incumplió con los plazos de remisión del acto administrativo de reconocimiento para el pago de las cesantías parciales. 2.8.
Recurso de apelación 17. La parte demandada, Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental, apeló. Sostuvo que la Ley 1955 de 2019 estableció que las peticiones de reconocimiento y pago de cesantías de docentes presentadas después de su entrada en vigor serían reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación del ente territorial y pagadas por el FOMAG.
En este caso, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca envió la solicitud de cesantías a Fiduprevisora el 18 de noviembre de 2019. 18. Con lo anterior se prueba que no hubo mora por parte de la entidad territorial, ya que la solicitud fue realizada el 14 de noviembre de 2019 y se envió mediante radicado 2019CES820111. Por lo tanto, se considera que la mora fue causada por Fiduprevisora, que tenía conocimiento de la solicitud desde el 18 de noviembre de 2019. 19.
Solicitó revocar la sentencia pues la mora fue causada antes del 31 de diciembre de 2019 y, según la ley, corresponde al FOMAG pagarla. 2.9. Actuaciones de segunda instancia 20. El recurso se admitió en auto del 11 de marzo de 2025 y las partes no se pronunciaron. El Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1.
Cuestión previa – prelación de fallo 21. El artículo 18 de la Ley 446 de 1998 prevé que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción el orden para proferir sentencia puede modificarse, en atención a la naturaleza de los asuntos, por importancia jurídica o trascendencia social. Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 4 22.
El presente asunto es de naturaleza laboral y existe sentencia de unificación sobre el tema específico; se cumple con los presupuestos normativos para fallarlos con mayor celeridad y se dará aplicación a esa prerrogativa. 3.2. Competencia 23. El Tribunal Administrativo del Valle es competente para tramitar este proceso en segunda instancia, conforme a los artículos 153 y 156.3 del CPACA. 3.3.
Caducidad 24. El artículo 164, numeral 1°, literal d) señala que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se puede interponer en cualquier tiempo si se dirige “contra actos producto del silencio administrativo”. Lo anterior aplica al caso concreto. 3.4. Problemas jurídicos 25. ¿Se aplicó correctamente lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019? 3.5.
Tesis de la Sala 26. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia pues la mora fue generada por el Departamento del Valle del Cauca en la tardía remisión del acto administrativo debidamente ejecutoriado al Fomag para pago y esto se causó en vigencia de la Ley 1955 de 2019. 27. Esta tesis se desarrollará en las siguientes secciones: i) derecho al pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006; ii) precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a favor de los docentes; iii) aplicación de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022; iv) análisis del caso concreto; v) condena en costas. 3.6.
Derecho al pago de la sanción moratoria consagrada en la ley 1071 de 2006 28. La Ley 1071 de 2006 modificó la Ley 244 de 1995, reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales de “los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. 29.
Los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 reglamentan el plazo para el pago de las cesantías y la causación de la sanción moratoria: “ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 5 reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. (…) ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. (Negrillas fuera de texto) 30. En vigencia de la Ley 1437 de 2011, el plazo previsto por la Ley 1071 de 2006 para determinar en qué momento inicia el período de mora, son 70 días hábiles contados a partir del día siguiente a la radicación de la solicitud de pago de las cesantías. 31.
Así mismo la Ley 1437 de 2011, contempla que cuando una petición está incompleta, la administración cuenta con 10 días para ponerlo en conocimiento del peticionario y este último cuenta con 1 mes para subsanar la falta, término después del cual, la administración declarará el desistimiento y archivo del expediente. 32. Ahora bien, los términos de la petición estarán suspendidos hasta que el interesado aporte lo requerido. 33.
El Decreto 1272 de 2018 define el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado(a), de los términos generales de respuesta contenidos en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. 3.7. Precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías a favor de los docentes 34.
En sentencia del 18 de julio de 2018 el Consejo de Estado unificó la postura sobre el derecho de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Fijó las siguientes reglas:1 “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 1 Sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Rad. No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15) Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 6 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
(…) 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. (…)” (Resaltado y negrillas del texto) 35. También señaló las situaciones que se pueden presentar y que alteran la exigibilidad de la sanción moratoria: 3.8. Aplicación de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, modificada por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. 36.
El artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023 dispuso lo siguiente: Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 7 Artículo 57. Eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo Transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo”. (Resalto de la Sala) 37. Esta ley entró en vigor el 25 de mayo de 2019 y es aplicable a las solicitudes de cesantías radicadas a partir de esa fecha. 38. La norma legal introdujo varias modificaciones en relación con la competencia para el reconocimiento y pago de las cesantías a los afiliados al Fomag, y con la responsabilidad para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida por el artículo 5 de la Ley 244 de 1995, así: - Determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) son las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales; mientras que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones es el mismo fondo. - Estableció que los recursos del Fomag, solamente pueden destinarse al pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios de dicho Fondo, pero no al pago de indemnizaciones económicas, ni por vía judicial ni administrativa. - Dispuso que las entidades territoriales serían las responsables del «pago» de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y reiteró que, en tales casos, el Fondo solo debía asumir el pago de las cesantías.
Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 8 - Facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fomag que se causaran inicialmente hasta diciembre de 2019 y con la modificación se extendió hasta diciembre de 2022. 3.9.
Análisis del caso concreto. 39. La apoderada del Departamento del Valle del Cauca – Secretaría de Educación Departamental planteó como argumento base del recurso que la mora se causó en el año 2019 y por ende corresponde al Fomag su pago, además de ello, indicó que desde el 18 de noviembre de 2019 el Fomag conoció del reconocimiento de cesantías, por lo cual no hubo mora en el trámite administrativo del ente territorial. 40.
Así pues, la solicitud de retiro de cesantías se presentó el 14 de noviembre de 2019, la secretaría de educación contaba con 15 días para expedir el acto administrativo hasta el 5 de diciembre de 2019, por lo cual el acto administrativo fue expedido dentro del término el 29 de noviembre de 2019 y notificado igualmente a tiempo el 17 de diciembre de 2019, fecha a partir de la cual inició el término de ejecutoria del acto administrativo. 41.
El Consejo de Estado en sentencia de unificación aclaró que cuando el acto que reconoce las cesantías es proferido dentro del término y notificado personalmente, como ocurrió en este asunto, la sanción moratoria corre 55 días hábiles posteriores a la notificación. 42. De acuerdo con lo anterior, en el caso particular la mora se cuenta así: Fecha de solicitud de las cesantías 14 de noviembre de 2019 Fecha de notificación del acto escrito en tiempo 17 de diciembre de 2019 Fecha de ejecutoria del acto administrativo 2 de enero de 2020 Fecha de remisión del acto administrativo para pago al Fomag 16 de enero de 2020 Fecha en que debió realizarse el pago (55 días posteriores a la notificación) 6 de marzo de 2020 Fecha de pago efectivo 14 de marzo de 2020 43.
Entonces, la mora se configuró entre el 7 y el 13 de marzo de 20202, para un total de 7 días. 44. Ahora bien, la solicitud de retiro de las cesantías se presentó en vigencia de la Ley 1955 de 2019, antes transcrita, cuyo parágrafo del artículo 57 dispone que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora cuando el pago extemporáneo de las cesantías sea consecuencia del incumplimiento de los plazos para la radicación o entrega de la solicitud ante el Fomag. 2 Día anterior en que se puso a disposición el dinero en la entidad bancaria.
Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 9 45. En el presente asunto, aunque la autoridad territorial expidió y notificó el acto administrativo dentro del término, lo cierto es que, una vez ejecutoriado no procedió a la remisión de este al Fomag para su correspondiente pago, sino que lo hizo 9 días hábiles posteriores a la ejecutoria, el 16 de enero de 2020, fecha a partir de la cual inició el término de 45 días para efectuar el pago. 46.
Así las cosas, el término para pagar fenecía el 19 de marzo de 2020. El Fomag consignó las cesantías el 14 de marzo de 2020, dentro del término de 45 días posteriores a la remisión del acto administrativo por parte del ente territorial. 47. En ese sentido, el Departamento del Valle del Cauca fue el causante de la mora en el pago de las cesantías parciales a la demandante, por lo cual, la Sala confirma la sentencia de primera instancia. 3.10.
Condena en costas 48. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 regula la condena en costas y prevé que la sentencia debe disponer sobre su imposición conforme a la regulación prevista en el Código General del Proceso. El numeral 1 del artículo 365 de este último código señala que se condenará en costas “…a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. 49.
Atendiendo la línea establecida por la Sala, se aplicará el criterio “objetivo valorativo” establecido por el Consejo de Estado3, dónde se estimarán las costas según lo probado en el proceso y en atención al artículo 5º del Acuerdo PSAA16- 10554 de 2016 o el que lo sustituya, en lo que respecta a las agencias en derecho. 50. No obstante, esta Sala no encuentra ninguna actuación desplegada por la parte demandante en el trámite de la segunda instancia, razón por la cual no habrá condena en costas. 51.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 261 del 19 de diciembre de 2024 del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartago, conforme lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, conforme lo indicado. 3 Providencia de siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016), Radicación: 13001-23-33-000- 2013-00022-01, la Sección Segunda – Subsección “A” y Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez en sentencia de 18 de enero de 2018, Radicado Interno No. 1575-2016.
Sentencia de Segunda Instancia 76147-33-33-005-2023-00055-01 10 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVOLVER el expediente al juzgado de origen previa anotación en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Providencia discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales y suscrito electrónicamente en la plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co en donde se puede corroborar su autenticidad.