TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Bucaramanga, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovido por el señor Edgar Solier Millares Escamila contra el Municipio de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. El ciudadano Edgar Solier Millares Escamilla presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Piedecuesta, para que se acceda a las siguientes: 1.1. Pretensiones. Se resumen a continuación: PRIMERA: Que se declare al Municipio de Piedecuesta, es responsable administrativamente de la vulneración del derecho a la Moralidad Administrativa, como consecuencia de la sistemática y permanente negativa a resolver la situación jurídica derivada de la ejecución del plan de atención de la emergencia ambiental suscitada por el desbordamiento de fuentes hídricas en el marco de ola invernal del año 2005, en el marco del proyecto de CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Expediente: 68001333300420210014401 Medio de control: Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Demandantes: Edgar Solier Millares Escamilla edgarmillaress@gmail.com gcomasesorias@gmail.com Demandados: Municipio de Piedecuesta notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co carmenrodriguezq1201@gmail.com Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Moralidad Admirativa y Patrimonio Público.
Entrega de unidades de vivienda plan de atención de la emergencia ambiental suscitada por el desbordamiento de fuentes hídricas en el marco de ola invernal del año 2005, en el marco del proyecto de CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER, formalizado a través del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No 00024 DE 2006 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 – SANTANDER, formalizado a través del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No 00024 de 2006, celebrado entre el Departamento de Santander y el Municipio de Piedecuesta, Santander.
SEGUNDA: Que se ampare al derecho e interés a la Moralidad Administrativa, por razón de la reiterada extralimitación de funciones por acción y por omisión desde el año 2009 hasta la fecha; la negligencia administrativa en el reconocimiento de un derecho y en la resolución de una situación jurídica en el marco del artículo 6 Constitucional y del inciso segundo del artículo 13 de la Ley 1755 de 2015; el posible daño fiscal causado a las finanzas municipales a través de las erogaciones durante cerca de once (11) años, cuyo monto podría superar los mil millones de pesos moneda corriente ($1.000’000.000); la comisión de faltas disciplinarias por acción y por omisión; y la posible comisión de conductas punibles.
TERCERA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de disponer la entrega definitiva de las soluciones de vivienda disponibles en el conjunto habitacional Villa Helena I, La Diva, en favor de los beneficiarios atendiendo al censo emitido por el comité local para la prevención y atención de desastres Acta de concertación No. 001.
CUARTA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de disponer la entrega definitiva de cuatro (4) de las cuatros soluciones de vivienda disponibles en el conjunto habitacional Villa Helena I, La Diva, en favor de cuatro (4) de las quince (15) familias que fueron irregularmente excluidas del proyecto de CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER.
QUINTA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de resolver de manera definitiva la situación jurídica, derivada de la ejecución del plan de atención de la emergencia suscitada por el desbordamiento de fuentes hídricas en el marco de ola invernal del año 2005. SEXTA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de determinar las responsabilidades y sancionar las faltas disciplinarias, penales o de otra índole, derivadas de la falta de resolución de la situación jurídica atinente con la ejecución del plan de atención de la emergencia suscitada por el desbordamiento de fuentes hídricas en el marco de ola invernal del año 2005.
SEPTIMA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de determinar las Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 responsabilidades y sancionar las faltas disciplinarias, penales o de otra índole, derivadas de la exclusión irregular de quince (15) familias beneficiarias del proyecto de CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER.
OCTAVA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de determinar las responsabilidades y sancionar las faltas disciplinarias, penales o de otra índole, derivadas de la inclusión irregular de once (11) familias no beneficiarias del proyecto de CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER, en el marco de la ejecución del plan de atención de la emergencia suscitada por el desbordamiento de fuentes hídricas en el marco de ola invernal del año 2005- NOVENA: Que, se ordene al Municipio de Piedecuesta adelantar las acciones administrativas pertinentes, con la finalidad de determinar las responsabilidades y sancionar las faltas disciplinarias, penales o de otra índole, derivadas del posible daño fiscal generado por la cancelación de servicios de vigilancia y seguridad privada de las cuatro viviendas ubicadas en el conjunto habitacional Villa Helena I, La Diva, cuyo costo mensual asciende en la actualidad a la suma de NUEVE MILLONES TRESCIENTOS DIEZ MIL DOSCIENTOS NOVENTA PESOS MONEDA CORRIENTE (9’310.290).
DÉCIMA: Que se condene en costas a la entidad territorial accionada. 1.2. Hechos. En el mes de febrero de 2005, el municipio de Piedecuesta sufrió una emergencia ocasionada por el desbordamiento de fuentes hídricas durante la ola invernal, situación que afectó a numerosas familias asentadas en zonas rurales, principalmente en el sector conocido como Nueva Colombia.
A raíz de dicha emergencia, se elaboró un censo oficial de viviendas afectadas, el cual inicialmente registró 102 familias. No obstante, se identificó la duplicidad de ocho registros, por lo que el número real de núcleos familiares damnificados fue de 9. Como respuesta institucional, se suscribió el Acta No. 001 de concertación con la comunidad, mediante la cual se estableció el compromiso de desarrollar un proyecto habitacional denominado “Construcción de vivienda para la población afectada por la ola invernal del sector rural del municipio de Piedecuesta – año 2005”, dirigido a los damnificados censados.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 El 24 de octubre de 2005, se expidió la certificación del proyecto de vivienda de interés social rural, en la cual se incluyó a los postulantes al programa. Posteriormente, el 24 de enero de 2006, se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 00024 entre el Departamento de Santander y el Municipio de Piedecuesta, con un cierre financiero proyectado para atender a 97 familias damnificadas, y con aportes provenientes del Fondo Nacional de Regalías, el Departamento y el Municipio.
Se afirma en la demanda que mediante el oficio No. 0673, el Alcalde del Municipio excluyó del listado de beneficiarios a 15 familias afectadas e incluyó a 11 núcleos familiares que no se encontraban reportados en el censo oficial ni en el acta de concertación, conservando además cuatro (4) unidades habitacionales sin adjudicar, las cuales permanecen bajo el dominio del municipio.
La señora Yolanda Pérez Monsalve, una de las personas censadas inicialmente, elevó múltiples solicitudes y peticiones ante la administración municipal desde el año 2014, reclamando haber sido injustamente excluida del proceso de asignación, pese a su condición de damnificada y al registro de su grupo familiar en los documentos oficiales.
En respuesta, la Oficina Asesora de Planeación del Municipio reconoció que el grupo familiar de la peticionaria figuraba entre los postulantes, pero que no resultó favorecido en el sorteo realizado el 30 de marzo de 2008. Posteriormente, se señaló que las cuatro viviendas restantes serían entregadas únicamente por mandato judicial, sin que se adoptaran decisiones administrativas al respecto.
A lo largo de 2015 y 2016, se reiteraron peticiones y se solicitó información sobre la reasignación de las viviendas sin adjudicar. Sin embargo, tanto el Departamento de Santander como la Dirección de Vigilancia de Regalías manifestaron que no tenían injerencia, al haberse liquidado el convenio desde el 15 de enero de 2008. Finalmente se afirma que las cuatro unidades de vivienda generan un gasto mensual en vigilancia, según certificación expedida por la Cooperativa de Vigilancia y Seguridad Privada COOVIG CTA, que asciende a $9.310.290 mensuales (tarifa para el año 2021). 2.
Trámite procesal de primera instancia. Realizado el reparto del medio de control el día 29 de julio de 20211 correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de 1 Samai Índice 0004 OneDrive PDF Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Bucaramanga, quien mediante auto de fecha 02 de agosto de 20212 inadmite la acción popular de la referencia. Una vez presentado el escrito de subsanación, con auto de fecha 11 de agosto de 20213 corregido con auto de fecha 20 de enero de 2022 se ordena la notificación de la demanda al Municipio de Piedecuesta4.
Se surte la publicación del aviso según certificación remitida por soporte técnico de la página Web de la Rama Judicial5. Posteriormente con providencia del 18 de agosto de 20226 se dispuso a fijar fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento para el día 25 de agosto de 2022. Según acta de audiencia visible a índice 0025 de OneDrive la diligencia se declara fallida de conformidad con el literal b) del artículo 27 de la Ley 1998.
Se da paso a la etapa probatoria mediante auto de fecha 9 de febrero de 20237. Mediante auto de fecha 21 de junio de 2023 se corre traslado para alegar a las partes y al Ministerio Público para que rinda concepto de fondo8. De este trámite se destaca: 2.1. Contestación a la demanda. 2.1.1. Municipio de Piedecuesta Se opone a las pretensiones de la demanda pues afirma que los hechos que bordearon la entrega de viviendas del proyecto en cuestión se ajustaron a derecho resaltando que, no se denota un interés común en la protección de derecho colectivo alguno sino un interés particular a favor de un número determinado de personas que, en su momento, no resultaron favorecidas en el sorteo efectuado por lo que no pueden exigir el cumplimiento de normas relativas a la entrega de vivienda.
De forma insistente señala que las pretensiones planteadas por el actor no son acordes al objeto de la acción popular cuyo carácter no es indemnizatorio ni de restablecimiento de derechos e interés individuales a lo que agrega que el plan de vivienda data de hace 16 años, por lo que perdió fuerza ejecutoria y que, de no ser así, la acción constitucional no resulta idónea para debatir derechos de índole particular.
Relata que en la actualidad el municipio de Piedecuesta es el titular de las viviendas y que por tanto para su disposición deberá surtirse un nuevo trámite de conformidad con las normas que regulan actualmente la materia. Que 2 Samai Índice 0049 OneDrive PDF 0002AutoInadmitePopular 3 Samai índice 00049 OneDrive PDF 005AutoAdmiteDemanda 4 Samai índice 00049 OneDrive PDF 0010 AutoCorrigeAutoAdmisorio 5 Samai índice 00049 OneDrive PDF 0042 Publicación Aviso 6 Samai índice 00049 OneDrive PDF 00022AutoFijaFechaPacto 7 Samai índice 00049 OneDrive PDF 00030 AutoDecretaPruebas 8 Samai índice 00044 OneDrive PDF 00044 AutoCorreTrasladoalegatos Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 pretender que hay una transgresión a la moralidad administrativa por el cuidado y vigilancia que se tiene sobre las mismas para evitar su invasión nuevamente, no constituye un daño. Sostiene que el verdadero daño sería el no tener la debida custodia y cuidado de los bienes que hacen parte de la entidad, como es el caso de estos inmuebles, que en su momento no se pudieron entregar a los beneficiarios del programa por haber sido en ese entonces invadidas.
Como mecanismos de excepción propuso: i) Inexistencia de hecho. Sobre este punto refiere que las viviendas se adjudicaron y entregaron a los beneficiarios del proyecto de vivienda que resultaron beneficiarios con el proyecto conforme al acta anexa en el cual se relacionan las familias – que no incluye la del actor-, pero no a todos los damnificados de la ola invernal ii) Indebida escogencia de la acción. Al respecto señala que lo que busca el actor es revivir términos y desconocer situaciones de carácter administrativo particular consolidadas en búsqueda de proteger y amparar intereses particulares sin que sea este el camino jurídico ni la acción correspondiente. 3.
Providencia apelada. Proferida el veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declara la improcedencia de la acción. En la providencia se establece que la principal condición de procedencia de la acción popular es la protección de los derechos e intereses colectivos.
En consecuencia, si no se acredita la amenaza o vulneración de estos, la acción resulta improcedente. Se precisa que constituye un requisito sine qua non que el accionante, en su calidad de representante de un interés colectivo y sin involucrar intereses subjetivos propios, demuestre, a través de los mecanismos probatorios legalmente previstos, la existencia de la vulneración o posible conculcación del derecho invocado, del cual se derive un daño. Asimismo, señala que debe acreditarse que dicho daño es consecuencia de una acción u omisión imputable al demandado y, en última instancia, recae sobre el accionante la carga de demostrar que el daño es atribuible, tanto material como jurídicamente, a la conducta de la entidad demandada.
Se precisa que la existencia de un derecho colectivo no se infiere del hecho de que varias personas se encuentren en una situación similar, ni de la acumulación de circunstancias análogas de distintos sujetos, ni de la sumatoria de pretensiones individuales. En este sentido, se reitera que los derechos colectivos son aquellos que recaen sobre una comunidad en su conjunto, a diferencia de los derechos individuales, que tienen como titular a una persona determinada.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Para el juez de instancia el material probatorio allegado no permite inferir que la exclusión de 15 familias del proyecto de vivienda atente contra la comunidad en general. De igual manera que, no se acreditan los presupuestos jurídicos necesarios para configurar una vulneración a la moralidad administrativa, toda vez que, si bien se alegan el desconocimiento e incumplimiento de la ley y de la normatividad en materia de ordenamiento territorial, no se prueba la existencia de un interés que contravenga los principios y fines de la administración pública, ni un actuar antijurídico, deshonesto o corrupto por parte de los demandados.
Adicionalmente, se indica que, para la acreditación de la supuesta vulneración alegada, era necesario demostrar un menoscabo en la calidad de vida de los habitantes del sector, así como el desconocimiento de normas urbanísticas y de uso del suelo, lo cual no fue probado dentro del proceso. Finalmente, se enfatiza que la acción popular no constituye un mecanismo para la resolución de conflictos de naturaleza particular, como ocurre en el presente caso, en el que se controvierten derechos subjetivos relacionados con la asignación o no de viviendas a un grupo específico de ciudadanos. 4.
Recurso de apelación. El actor solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones como quiera que se han acreditados los elementos sustanciales para su configuración: En cuanto a la existencia de una acción u omisión por parte de la administración sostiene que se encuentra plenamente probada y consiste en la exclusión arbitraria de varias familias del listado de beneficiarios del proyecto de vivienda, llevada a cabo el 26 de marzo de 2009.
Exclusión, con que se afirma, no solo se vulneró los derechos de las familias excluidas, sino que además generó una afectación al bien jurídico colectivo de la moralidad administrativa al evidenciar una actuación irregular dentro del ejercicio de la función pública. Señala que la moralidad administrativa es un derecho colectivo, cuya titularidad recae en la sociedad en su conjunto, de modo que cualquier actuación administrativa contraria a los principios constitucionales y legales compromete dicho derecho, independientemente de la existencia de reclamaciones individuales.
Explica que el accionar de la administración municipal, no solo afectó a las familias excluidas, sino que también benefició indebidamente a 11 familias que recibieron una adjudicación de vivienda sin ser beneficiarias legítimas. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Que en el presente asunto se acredita una indebida utilización de recursos públicos por un monto cercano a mil millones de pesos ($1.000.000.000) en vigilancia y seguridad de las unidades de vivienda no asignadas, lo que representa un perjuicio para aproximadamente 200.000 ciudadanos, afectando el interés general.
Sobre la relación de causalidad señala que la actuación que dio origen al litigio fue ejecutada por el señor Mario José Carvajal Jaimes, quien, para la fecha de los hechos, ocupaba el cargo de Secretario General y de Gobierno de la Alcaldía del Municipio de Piedecuesta. Y que la afectación a la moralidad administrativa es consecuencia directa e inescindible de la conducta administrativa irregular desplegada en la gestión del proyecto de vivienda.
Por último, señala que mediante auto inadmisorio del 2 de agosto de 2021, el juez de instancia requirió la adecuación de la demanda para que se enfocara exclusivamente en la protección de derechos colectivos, excluyendo referencias a intereses individuales o de grupos familiares específicos. Que, en cumplimiento de lo ordenado, el accionante presentó la subsanación de la demanda el 6 de agosto de 2021, tras lo cual, el Despacho admitió la demanda mediante auto del 11 de agosto de 2021.
Admisión que, a su modo de ver, ratifica que la pretensión de la acción popular se encuentra correctamente planteada en defensa del interés colectivo y zanjó cualquier duda respecto de su procedencia. 5. Trámite en segunda instancia. Por auto de fecha 16 de enero de 20249 fue admitido el recurso de apelación interpuesto por el actor popular, posteriormente mediante proveído de fecha 11 de marzo de 202410 se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo.
Destacándose lo siguiente: 5.1. Actor Popular. Al haberse notificado por estados el auto que corre traslado para alegar de conclusión el día 12 de marzo de 202411, el termino para alegar se cumplió el 19 de marzo de 2024. Por tanto, los alegatos presentados el día 21 de marzo de 202412 resultan extemporáneos. 5.2. Municipio de Piedecuesta Solicita se confirme la decisión de primera instancia pues señala que no se logró demostrar las presuntas vulneraciones a los derechos colectivos en 9 Samai índice 0004 10 Samai índice 0009 11 Samai índice 0012 y 0013 12 Samai índice 0017 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 cabeza del ente territorial, señalando que, el accionante hace referencia a hechos que fueron de su conocimiento durante la época que fungió como funcionario del Municipio de Piedecuesta, por lo que considera se trata de afirmaciones meramente subjetivas utilizando como mecanismo la acción popular.
Argumenta que, en el plenario se probó que la entrega de viviendas se realiza por sorteo. Explica que no existe una exclusión de familias, pues la diferencia entre el listado inicial y el de asignación se da en razón a que, en el primero aparece el nombre de la cabeza de cada familia y el documento donde el accionante manifiesta haberse excluido, se registra un miembro de dicho grupo, no la cabeza de familia.
Diferencia a partir de la cual sostiene la defensa, el actor popular, concluye que existió una exclusión de familias beneficiarias. 5.4. Ministerio Público. No presento concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer de los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia impugnada, conforme lo dispone el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problemas jurídicos. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por el actor popular y lo expuesto en la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala establecer: En primer lugar, deberá establecerse ¿Si el petitum de la acción de popular traduce en el reconocimiento de derechos de carácter subjetivo y particular, y por tanto debe confirmarse la decisión de primera instancia? De ser negativa la respuesta al interrogante anterior deberá establecerse ¿si se probó la amenaza o vulneración al derecho colectivo de moralidad administrativa a partir de: la exclusión de familias afectadas con la ola invernal del año 2005, la inclusión de nuevos núcleos familiares y la no entrega de cuatro unidades habitacionales en el proyecto habitacional Villa Helena – La Diva? Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 PJ1.
La respuesta es negativa. No se configura en este caso una solicitud orientada exclusivamente al reconocimiento de derechos de carácter subjetivo o particular que impida la procedencia de la acción popular. Por el contrario, del análisis integral del escrito de subsanación presentado por el actor, se advierte que la pretensión se enmarca en la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, razón por la cual no resulta procedente confirmar la decisión de primera instancia. PJ2.
El análisis del material probatorio demostró que la selección de beneficiarios se basó en censos oficiales, actas de concertación y procedimientos comunitarios como el sorteo, sin que se evidenciara una actuación deshonesta, arbitraria o contraria a los principios éticos y legales que rigen la función pública, ni un uso doloso del poder administrativo que permitiera tener por configurado el elemento subjetivo necesario para declarar la vulneración del citado derecho colectivo.
No obstante, sí se probó la afectación al derecho e interés colectivo denominado patrimonio público, toda vez que cuatro (4) unidades habitacionales construidas con recursos del Estado permanecen sin destinación legal ni social desde hace más de una década, generando una erogación continua en vigilancia sin retorno ni aprovechamiento efectivo.
Esta situación constituye un uso ineficiente y contrario a los fines estatales del recurso público, lo cual configura una transgresión objetiva al principio de gestión adecuada del patrimonio público, según lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. De la acción popular y su trámite.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 88, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en relación a la naturaleza de las acciones populares, establece que es un mecanismo instituido para la protección y amparo de los derechos e intereses colectivos, siendo procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, teniendo como fin hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el particular, el Consejo de Estado13 ha precisado que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se identifican por poseer un carácter altruista pues mediante 13Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 15 de agosto de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. rad: 52001-23-31-000-2010-00680-01 (AP) Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la protección de los referidos derechos cuya amenaza, vulneración, existencia del peligro, agravio o daño contingente, deberá probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
Se tienen entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) la relación de causalidad que debe existir entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses colectivos.
Ahora bien, para su trámite, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.”14 (Subraya fuera de texto original). Conforme la anterior norma citada, existe un requisito previo a satisfacer por el demandante para dar procedencia a la reclamación ante el órgano contencioso administrativo. 3.2.
Del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa. Sobre la moralidad administrativa el Consejo de Estado y la doctrina advierten de su posee doble naturaleza: Como principio que debe guiar las funciones del Estado Art. 209 de la C.P. Impone a los servidores públicos y a los particulares que administran recursos del Estado o que cumplen funciones públicas, ejercer su actividad conforme al marco normativo vigente y motivados únicamente por razones del servicio y la defensa de los intereses estatales y el interés general.
Al respecto, el H. Consejo de Estado15 señala que “El juicio que se realiza en el marco de la acción popular no se estructura en la convicción subjetiva del juez sobre la moral ni en cánones individuales de conciencia o del “sentido del deber”, sino sobre la verificación de que en el caso concreto la entidad o el servidor público no hayan transgredido la ley ni obrado con propósitos o móviles distintos a los fines públicos y generales que, conforme al derecho aplicable, debían guiar su actividad y su conducta”. 14 Artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 15 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2014, exp.
Nª 25000-23-15-000-2003-02181- 01(AP), C.P. Hernán Adrade Rincón). Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Como derecho colectivo Art.88 C.P artículo 4, literal b) de la Ley 472 de 1998. Según lo ha expuesto la jurisprudencia22, es una “norma en blanco”, por contener elementos cuya definición se encuentra en otras disposiciones, de manera que, para aplicarla, el juez debe estarse a lo que prescribe la norma remitida, respecto del concepto no definido en aquella.
Se indica que la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa suele procurarse salvaguardando el principio de legalidad; sin embargo el Consejo de Estado señala que “ello no quiere decir que todo acto que infrinja el ordenamiento devenga en inmoral, de manera que el juicio que se adelanta en la acción popular no necesariamente es de confrontación formal entre la actuación reprochada al Estado y la norma que la regulaba, sino que trasciende o sobrepasa ese ejercicio para verificar que el proceder de la entidad pública, al separarse del ordenamiento, se haya concretado en desmedro o con desconocimiento de los fines y objetos establecido en la Constitución y en las especificas reglas jurídicas aplicables al caso” 16.
En este sentido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señala que la moralidad administrativa “no debe coincidir, en toda su extensión, con la legalidad, por lo que debe evitarse el traslape total de las nociones, en tanto que, ‘en efecto, confundir esos dos conceptos desde la óptica del control judicial de la actividad de la administración implica, necesariamente, negar la existencia del primero, dado que si se subsume por completo en la concepción clásica de legalidad, los mecanismos judiciales contencioso administrativos resultarían suficientes y no se justificaría la existencia de la acción popular para su protección”17.
Sobre este derecho el Consejo de Estado Unificó su jurisprudencia para precisa que la moralidad administrativa, entendida como principio-derecho, se integra con dos elementos que deben verificarse o constatarse para que proceda el amparo solicitado18: [H]a sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación `no se puede colectivizar toda transgresión a la ley`.
Esto quiere decir que, si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, expediente AP 2004-640, C.P. Enrique Gil Botero. 17 Cita del original.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de junio de 2006, rad. 2003- 01069-02 (AP) 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, Sentencia de 1 de diciembre de 2015, expediente 2007-00033-01(AP). Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.
Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa (…). Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.
El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública (…). (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia.
En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.
(…) Elemento subjetivo. No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.
Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero.” 3.3 Del derecho e interés colectivo al patrimonio público.
El derecho colectivo a la protección del patrimonio público encuentra su base constitucional en el artículo 2 de la Constitución Política, el cual establece que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los derechos constitucionales, así como proteger la vida, bienes y derechos de todas las personas residentes en Colombia.
En esta línea, el patrimonio público, que abarca el conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado, debe ser gestionado de forma eficiente y transparente para cumplir los fines estatales sin permitir su deterioro. El Consejo de Estado ha resaltado que la defensa del patrimonio público no solo exige una administración diligente de los recursos públicos, sino también que estos se utilicen de acuerdo con su destinación legal y en función de los fines sociales del Estado.
Así, toda gestión ineficiente, negligente o desviada de estos propósitos puede constituir una afectación al patrimonio público. “El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”.
En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”. El concepto de patrimonio público “cobija la totalidad de bienes, derechos y Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha reconocido que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público implica que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial. A su vez, ha concluido en múltiples ocasiones “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa” por cuanto generalmente supone “la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos”19.
Finalmente, este derecho colectivo tiene una dimensión dual: por un lado, representa una garantía a favor de toda la colectividad; por otro, impone una obligación objetiva a los servidores públicos y a quienes administran recursos del Estado, quienes deben asegurar un manejo responsable y adecuado, evitando su afectación y asegurando su integridad. 4.
Caso Concreto. A continuación, la Sala realizará el estudio de cada uno de los problemas jurídicos planteados en el numeral 2 del capítulo II de esta providencia: ¿El petitum de la demanda traduce en el reconocimiento de derechos de carácter subjetivo y particular, y por tanto debe confirmarse la decisión de primera instancia que declaró su improcedencia? Al respecto se tiene que mediante auto de fecha 2 de agosto de 2021, el juez de instancia inadmite la demanda al encontrar que “De la lectura de las pretensiones de la demanda, y en su conjunto de los hechos y fundamentos de derecho, se advierte que, si bien se presenta el presente medio de control como aquel de protección de derechos colectivos para la protección del derecho a la MORALIDAD ADMINISTRATIVA, lo cierto es que, se persigue la protección de derechos fundamentales individuales, tales como la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, y VIVEINDA DIGNA, y el resarcimiento de daños, respecto del señor GERMÁN PÉREZ ACUÑA, junto con su grupo familiar, lo cual no corresponde a la acción popular”20.
Es así como el actor popular presenta subsanación al escrito a partir de la cual se redirecciona los hechos y pretensiones a, la vulneración al derecho colectivo denominado moralidad administrativa, ello, en el marco de la ejecución del plan de atención de emergencia ambiental y la ejecución del proyecto de “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA”; afectación que se entiende generada en la selección de los 19 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. 12 de octubre de 2006, número único de radicación AP 857 -01.C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. 20 OneDrive PDF 0002 AutoInadmitePopular Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 núcleos familiares beneficiarios y la no entrega de cuatro unidades habitacionales en el proyecto habitacional Villa Helena – La Diva.
Al respecto, según se indica en el marco normativo y jurisprudencial de la presente providencia, el objeto de la acción popular señalado en el artículo 1 y 9 de la Ley 472 de 1998, no está dirigido a proteger las facetas relativas al derecho a la vivienda digna, puesto que este carece de correspondencia con un interés o derecho colectivo de donde se afirma que la procedencia del medio de control se supedita “a que se persiga la protección de un bien jurídico diferente al subjetivo: los intereses difusos o colectivos21 o supraindividuales, de pertenencia difusa22 que dan lugar a una legitimación colectiva en cabeza de la comunidad23, bienes que son a la vez de cada uno y de todos24 como un “remedio procesal colectivo frente a agravios y perjuicios públicos” en palabras de Sarmiento Palacio”25.
En este sentido, la Sala reitera el criterio fijado por el Consejo de Estado conforme al cual la acción popular no es el medio procesal idóneo para resolver controversias en torno a la asignación de subsidios, ni para reclamar su asignación o entrega de viviendas, y ha señalado que la competencia del juez popular se contrae a resolver sobre la violación de los derechos colectivos invocados, sin dirimir, en modo alguno, derechos subjetivos ni reclamaciones económicas.
Este criterio fue consignado en sentencia del 12 de noviembre de 2009, en la cual se estableció: “9.1.- Es claro que mediante la acción popular se busca la protección de derechos e intereses colectivos, es decir que los conflictos jurídicos que versen sobre derechos particulares, subjetivos se resolverán mediante el empleo de los correspondientes mecanismos establecidos para el efecto y aquellos que busquen la protección de los derechos e intereses colectivos se dirimirán mediante el ejercicio de la acción popular.
Ahora bien, los jueces que resuelvan los conflictos jurídicos originados en derechos particulares subjetivos, no podrán involucrar en la misma sentencia que los resuelva, la decisión de proteger derechos e intereses colectivos y, a la inversa, el juez de la acción popular, en modo alguno, podrá pronunciarse respecto de pretensiones que resuelven sobre derechos particulares, subjetivos, como lo que ocurre en este caso.
(…) En orden a lo anterior, para la Sala es evidente que el Tribunal se equivocó a lo ordenado en el numeral 4° de la parte resolutiva del fallo apelado pues se 21 CAPPELLETTI, Mauro, La protection d’intérêts collectifs et de groupe dans le procès civile Métamorphoses de la procédure civile-, Revue Internationale de Droit Comparé- RICD, janvier-mars, 1975 22 NICOTRA, Norberto, La Defensoría del Pueblo y las acciones populares: experiencia argentina, en V.V.A.A. Acciones populares y de grupo, nuevas herramientas para ejercer los derechos colectivos, Memorias del Seminario Internacional de Acciones populares y de grupo, Defensoría del Pueblo, Biblioteca de Derechos Colectivo, Ed. Ibáñez, Bogotá, 1996,p. 74 23 BEJARANO GUZMÁN, Ramiro.
Las acciones populares, Ediciones Forum Pacis, 1993, p. 13 24 BUJOSA VADELL, Lorenzo-Mateo, La protección jurisdiccional de los intereses de grupo, Editorial José María Bosch, primera edición, Barcelona, 1995, p. 81 25 SARMIENTO PALACIO, Germán, Las acciones populares en el derecho privado, Cabildo, No. 14, mayo de 1989. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 repite, el juez de la acción popular sólo debe pronunciarse sobre la violación de los derechos colectivos invocados, sin dirimir, en modo alguno, derechos subjetivos como las reclamaciones de contenido económico que tengan los particulares.”26(Negrilla y subraya fuera de texto) Igualmente, en sentencia de 15 de octubre de 2009 con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso en torno a las pretensiones encaminadas a obtener beneficios económicos en el trámite de las acciones populares expuso: “La competencia del juez de la acción popular se contrae a determinar si existió o no vulneración a derechos e intereses colectivos para –en su caso- impartir las órdenes necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible.”27 (Negrilla fuera de texto) Volviendo al caso concreto es claro que las pretensiones relativas a la entrega de programas de vivienda, no son plausible de estudio de fondo a través de la acción popular, pues su objeto se contrae a hacer cesar la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos.
Tesis que coincide con lo expuesto en la sentencia de primera instancia al advertir que, la posible afectación a las familias beneficiarias no corresponde al debate propio del presente medio de control. Sin embargo, considera la Sala de Decisión que a partir del escrito de subsanación, el actor reorienta las pretensiones hacia la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en el marco de la ejecución del proyecto de “Construcción de vivienda para la población afectada por la ola invernal del sector rural del municipio de Piedecuesta”, concretamente en lo relativo a la selección de los beneficiarios y a la omisión en la entrega de cuatro unidades habitacionales en el conjunto Villa Helena – La Diva.
Estos hechos, en tanto comprometerían la correcta gestión de recursos públicos y la transparencia administrativa, se subsumen en el ámbito de protección de la acción popular. ¿Si se probó la amenaza o vulneración al derecho colectivo de moralidad administrativa con la ejecución del proyecto habitacional Villa Helena – La Diva por: i) La exclusión de familias beneficiarias afectadas con la ola invernal del año 2005, ii) La inclusión de nuevos núcleos familiares y iii) la no entrega de cuatro (4) unidades habitacionales en el proyecto? En relación a la exclusión e inclusión de familias beneficiarias se analiza el material probatorio allegado sobre este punto encontrando lo siguiente: 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad.: 08001-23-31-000-2002-01193-02. 27 Rad.: 63001-23-31-000-2004-00688-0 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Dentro del proceso se allegó copia del censo de viviendas afectas por lluvias mes de febrero de 2005 elaborado por el Comité Local para Prevención y Atención de Desastres dentro del cual, se enlistan 102 cabezas de hogar.
El documento fue suscrito por el Comandante del Cuerpo Local de Bomberos, el Personero Municipal y el Alcalde Municipal28. Ahora bien, la lectura censo permite identificar inscripciones simultaneas de las siguientes personas: CABEZAS DE HOGAR ITEMS Myriam Quiñonez 2 36 Jaime López Díaz 3 49 María Luisa Larrota Jaimes 4 82 Pedro Alonso Garavito 5 50 Yali Díaz Uribe 6 89 María Ramos Pinzón 7 37 Leonardo Ayala Durán 52 88 Gloria Angarita S 43 100 Alexander Martínez 42 101 Adicionalmente, se registra una (1) vivienda abandonada en el item 98, por lo que no se reporta cabeza de familia.
Efectuada entonces la depuración se tendría que, en el censo inicial de viviendas afectadas se encontraron un total de 93 viviendas, registrándose 92 cabezas de hogar. Censo que posteriormente es modificado mediante documento denominado “AJUSTE CENSO DE DAMNIFICADOS SECTOR RURAL” suscrito por el Alcalde, el Personero Municipal y el Comandante de Bomberos Voluntarios dentro del cual se enlistan 97 hogares damnificados.
Es de resaltar que este documento fue introducido en declaración rendida por el señor Oscar Hernandez Hernandez, en audiencia de practica de pruebas y obra a índice 00041 de OneDrive del juzgado de primera instancia. Se allega Acta No. 001 de Concertación con la comunidad en el proyecto: “Construcción de vivienda para la población afectada por la ola invernal del sector rural del municipio de Piedecuesta” año 2005.
Allí se detalla que 97 familias afectadas por la ola invernal se reunieron para ponerse de acuerdo en la elección del Proyecto de Vivienda manifestando que, con su firma, se acepta la solución ofrecida por el municipio de Piedecuesta. Es de resaltar que el documento exhibe 97 firmas, sin fecha de suscripción. 28 Samai índice 00049 OneDrive DemandaAnexosActaReparto 001 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Obra copia de la reforma número 09 “Certificación de los proyectos de vivienda de interés social rural” de fecha 24 de octubre de 2005 dentro de la cual indican como Jefes de Hogar postulantes en el proyecto de vivienda de interés social a 97 familias.
La certificación fue suscrita por el Secretario de Gobierno del Departamento - Coordinador Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres- y se dirigió al Banco Agrario. Se allega copia del Convenio Interadministrativo No. 000024 del 2006 celebrado entre el Departamento de Santander y el Municipio de Piedecuesta; en la parte considerativa del mismo se explica que el alcalde del Municipio de Piedecuesta solicita la confinanciación del Departamento de Santander para atender a 97 familias damnificadas, de acuerdo a la aprobación de recursos nacionales.
Al respecto el Departamento señala que girará el aporte solicitado para 97 familias damnificadas, siempre y cuando por parte del Fondo Nacional de Regalías se aprueben los recursos. Se refiere además que existe un estudio de conveniencia y oportunidad, suscrito por el arquitecto Oscar Iván López Cubillos, Coordinador del Grupo de Vivienda de Interés Social, dentro del cual se exponen los motivos por los cuales debe realizarse la contratación. El convenio cuenta con el siguiente cierre financiero aporte de la Nación (Fondo Nacional de Regalías) $1.259.973.50, Aporte Departamental $100.000.000, oo Aporte Municipal $379.273.325,oo.
Del clausulado del convenio se resaltan las siguientes: Del clausulado del convenio interadministrativo se resaltan las siguientes: “PRIMERA- OBJETO: El objeto del presente convenio es el aporte que el DEPARTAMENTO realiza para cofinanciar la ejecución del proyecto CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA SANTANDER.” SÉPTIMA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES. -A) DEL MUNICIPIO: 1) Recibir, destinar e incorporar rigurosamente los dineros aportados por EL DEPARTAMENTO para los fines previstos en el objeto del convenio, abriendo una cuenta bancaria con el nombre completo del proyecto, dando estricto cumplimiento a las condiciones técnicas y financieras establecidas en mismo (…) 3) rendir informes AL DEPARTAMENTO sobre la ejecución de los aportes (…) 10) Nombrar una veeduría, para vigilar el cumplimiento del objeto del convenio. 11) diseñar y poner en marcha las diferentes etapas en la ejecución del proyecto objeto del presente convenio.” Se aporta Acta de fecha 30 de marzo de 200829, documento que da cuenta de la realización de un de sorteo 94 viviendas -damnificados ola invernal 2005-.
En el texto de la misma se afirma que, el número de afectados superó 29 OneDrive PDF 00041MunPiedecuestaAllegaPruebas20230328 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 el número de soluciones de vivienda a entregar, razón por la cual, se da paso a la realización de un sorteo entre los damnificados en la vereda Guatiguará del municipio de Piedecuesta.
En el acta se indica que el señor Víctor Cortes, como representante legal de ADDNUCOL, asociación que representa a 94 familias, dio inicio a la misma. Se indica que al sorteo asisten el 85% de los beneficiarios, nombrándose un comité verificador. Además, se expresa que, para el evento, fueron invitados representantes de la administración Municipal, el Personero Municipal y otras entidades del orden departamental; sin embargo, no se hacen presentes.
Obra oficio No. 0673 de fecha 26 de marzo de 2009, en el cual se destalla el listado general de viviendas -total 94- para los beneficiarios de proyecto habitacional la DIVA. Se expresa en el documento: “En atención a la suscripción del contrato de obra No. CP-MP-SP-003-2008 construcción de redes de media y baja tensión para el proyecto habitacional la DIVA, me permito allegar a su despacho la correspondiente manzana y casa además del actual número de señalización para efectos de la nomenclatura en relación con las viviendas adjudicadas de acuerdo con el sorteo realizado en día Trinta (30) de Marzo de 2008 donde se incluyeron las personas que resultaron afectadas en la ola invernal del año 2005; señalándose que el listado anexo corresponde única y exclusivamente a la vivienda con las correspondientes personas que actualmente son acreedoras del beneficio de entrega de una de las viviendas del proyecto la DICA de manera provisional ”.
El oficio fue suscrito por el señor Secretario General y de Gobierno Mario José Carvajal Galvis verificándose que, dentro del listado general de viviendas adjudicadas a beneficiarios, las unidades correspondientes a los números 51, 74, 78 y 87 se registran a nombre de la “Alcaldía Municipal de Piedecuesta”. Adicionalmente, obra en el plenario la siguiente prueba testimonial: Declaración del señor Oscar Mauricio Hernández Hernández.
Relata que en el año 2007 se creó la Dirección de Vivienda encargada en el municipio de la promoción de subsidios para la adquisición de vivienda a título gratuito. Expresa que se basa en documentación remitida por la Oficina de Gestión del Riesgo para señalar que, para la fecha de la emergencia, la atención a la misma se realizada mediante el Clopad.
Sobre el estado del proyecto de vivienda la Diva relata que el convenio 00024 fue liquidado en su totalidad en el año 2016. Sobre la entrega de las viviendas manifiesta que, conforme a los documentos, solo se entregaron 90 casas pues 4 de ellas fueron invadidas para el año 2008. Manifiesto en la declaración que la Dirección de Vivienda del municipio no tiene a cargo la custodia de los inmuebles mencionados y; en cuanto al documento censo de damnificados afirmó que este coincide con lo expuesto en el oficio Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 0673, y lo expuesto en el censo oficial firmado por el Alcalde, Cuerpo de Bomberos, Personero de la época y con lo expuesto en acta de asamblea de damnificados.
Jairo Correa Guevara. Precisó que para el año 2005 no conoció las funciones desarrolladas por la Secretaría de Gobierno del Municipio, explicando que solo es a partir del año 2014 cuando se establece como función de la Secretaria en cuanto a la de Gestión del Riesgo, adelantar el censo respectivo y otorgar la correspondiente certificación. Comenta que para la fecha existían 4 viviendas que seguían esperando a las personas beneficiarios en el sector de la DIVA.
Posterior a lo cual correspondía a la Oficina de Gestión de Riesgo con la oficina de Vivienda adelantar las respectivas acciones frente a los bienes del Municipio. Jame Rogelio Baez Rangel. Sostiene que formó parte de la Administración Municipal de Piedecuesta en el momento de la ocurrencia de la tragedia que da origen al proyecto de vivienda como Secretario General y de Gobierno. Posteriormente conoció del proceso de titulación y entrega de escrituras años 2012-2015.
Refiere que las decisiones adoptadas en torno a la asignación de viviendas se realizaron a través de actos administrativos por lo que considera, de existir reproche, las personas que no fueron beneficiadas deben demandar la legalidad de las decisiones. En su condición de funcionario de la época reconoce la valides del censo allegado y desconoce si este es diferente a lo consignado en el oficio 0673.
Afirma que no se han entregado la totalidad de las 94 casas, solo 90. Refiere que no se han titularizado 4 viviendas a persona diferente al Municipio. En cuanto al pago del servicio de vigilancia explica que el mismo se contrata para la zona en donde a su vez se ubica un polideportivo y que el servicio no es exclusivo para el cuidado de las viviendas.
En cuanto al estado actual de las viviendas indica que sobre una (1) de las viviendas se reconoció un derecho de uso provisional a un damnificado de la ola invernal del año 2020 en condición de discapacidad, situación que se deja plasmada a través de acto administrativo mediante el cual se regula la entrega del uso. Del mismo modo indica que respecto de otra vivienda, se elevó una solicitud de comodato por parte miembro de comunidad religiosa ante la administración sin que se tenga para la fecha de la declaración decisión. En conclusión, expresa que no existe acto administrativo mediante el cual se realice la titulación de las 4 viviendas restantes.
Yolanda Pérez Monsalve30. Comenta ser desplazada y víctima de la ola invernal 2005, relata que se encontraba en el primer censo realizado y que con 30 OneDrive 00039 AudienciaPruebas20230315 Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 posterioridad año 2009 fue, junto con otras 11 familias excluida de la oportunidad de acceder a una vivienda digna.
Relata que después de la avalancha se desplazó al Municipio de Rionegro y que para el momento en que se realizó la asignación de la vivienda no pudo asistir por distancia y tiempo. Refiere que entre la fecha de la asignación de las viviendas transcurrió el término de tres meses. Rosa María Pérez Pérez. Manifiesta que desde la ocurrencia de los hechos se desplaza con su progenitora Yolanda Pérez Monsalve al Municipio de Rionergro, y que nunca renunciaron a la asignación de la vivienda.
Con la demanda31 se aportó certificación de prestación de servicios de vigilancia de fecha 18 de marzo de 2021 conforme a la cual se tiene que el Municipio de Piedecuesta mantuvo una relación contractual a través de contrato No 675 de 2020 para la vigilancia privada a las cuatro (04) casas en custodia por parte del ente territorial ubicadas en el conjunta habitacional Villa Helena I barrio La Diva.
Bajo el anterior marco probatorio resulta claro que, para el momento de la emergencia natural se censaron 97 familias rurales damnificadas por la ola invernal; situación que justificó la suscripción del convenio Interadministrativo No. 000024 del 2006 cuyo objeto consistió en la “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA PARA POBLACIÓN AFECTADA POR LA OLA INVERNAL DEL SECTOR RURAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA SANTANDER”.
Sin embargo, pese a existir 97 familias censadas como damnificadas, del proyecto solo resultaron 94 unidades de vivienda; razón por la cual entre la comunidad afectada se lleva a cabo en el mes de marzo de 2008 el sorteo de las unidades disponibles. Audiencia que se realiza tres (3) años después de la emergencia y que no contó con la presencia del 100% de las cabezas de hogar que se censaron.
Además, realizada la comparación entre el documento denominado “AJUSTE CENSO DE DAMNIFICADOS SECTOR RURAL” dentro del cual se reportan 97 hogares y las personas integrantes de los hogares que se enlista como beneficiarios de las unidades de vivienda – total 94- contenido en el oficio No. 0673 de fecha 26 de marzo de 2009, no se observa la inclusión de personas diferentes, a aquellas que aparecen en el censo.
Sobre el mencionado oficio No. 0673 de 26 de marzo de 2009 allí se da cuenta de la adjudicaron 94 unidades habitacionales, de las cuales 4 quedaron sin entregar, según lo declarado por los testigos y corroborado en los registros de adjudicación. Así, del cotejo entre el listado de beneficiarios y el censo ajustado, no se identificaron personas ajenas al universo censado, verificando que las supuestas diferencias entre nombres responden a variaciones en la 31 OneDrive 0001 DemandaAnexosActaReparto Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 composición del núcleo familiar (p. ej., cambio del nombre del cónyuge o referencia a otro miembro del hogar32), situación que no desvirtúa la correspondencia entre el censo y los adjudicatarios.
En consecuencia, no se probó la inclusión irregular de personas ajenas al censo ni la exclusión injustificada de hogares censados. Y conforme a lo probado, la reducción en el número de soluciones habitacionales frente al total de damnificados censados —de 97 a 94 viviendas— obedece a una insuficiencia en la cobertura del proyecto, aspecto reconocido en el acta del sorteo de marzo de 2008, y no a una conducta arbitraria o ilegal por parte de la administración. En todo caso sobre este punto, no fue aportada ni controvertida en este proceso prueba idónea que acredite desviación, omisión o irregularidad.
De lo anterior se sigue que, no se probó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Si bien se evidencian falencias en la ejecución y cierre del proyecto habitacional Villa Helena – La Diva, en especial respecto de la no adjudicación de cuatro unidades de vivienda, tales circunstancias no permiten inferir, por sí solas, la existencia de una conducta contraria a los principios éticos, de probidad, transparencia o rectitud que rigen el actuar de la administración pública.
Para la Sala el análisis del material probatorio revela que el sorteo de vivienda se realizó, mediante procedimientos que contaron con respaldo comunitario y que no fueron desvirtuados dentro del proceso. Tampoco se acreditó el uso indebido o arbitrario de dichas viviendas, ni una actuación deliberada de los funcionarios dirigida a favorecer intereses particulares o a desviar los fines públicos del proyecto.
En consecuencia, al no demostrarse un proceder deshonesto, corrupto o alejado del marco normativo por parte de los servidores públicos involucrados, se concluye que no se configuró la transgresión autónoma al derecho colectivo a la moralidad administrativa. Sin embargo, no puede pasar por desapercibido que, conforme al oficio No. 0673 del 26 de marzo de 2009 a la fecha existen 4 unidades de vivienda que aparecen registradas a nombre del Municipio de Piedecuesta, sin que exista acto administrativo que disponga su adjudicación, comodato, uso institucional o cualquier otra modalidad de destinación que permita establecer el uso eficiente y conforme a derecho de tales bienes públicos.
A lo anterior se suma la certificación expedida por la Cooperativa de Vigilancia COOVIG CTA, en la que se indica que el Municipio mantuvo relación contractual bajo el contrato No. 675 de 2020, mediante el cual se prestó el servicio de vigilancia y seguridad privada exclusivamente para las cuatro (4) viviendas en custodia. El documento señala además que, para el año 2021, el 32 Cónyuge – femenino- tal es el caso de Carmen Pinto, María Cecilia Patillo y Yohana Lorena Carvajal y Javier Pérez Estupiñan, Leonardo Ayala Duran y Miguel Antonio Martínez.
Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 costo mensual del servicio asciende a $9.310.290, lo que representa una carga significativa y continua sobre los recursos públicos municipales. Este escenario evidencia que las viviendas, salvo la que fue entregada provisionalmente a un damnificado en el año 2020, no solo han permanecido sin asignación ni destinación legal por más de una década, sino que además han generado un gasto público constante, sin que exista retorno social, uso efectivo ni beneficio directo para la población afectada, contraviniendo los principios de eficiencia y responsabilidad en el manejo del patrimonio público.
Sobre este punto se recuerda la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando concluye: “Es por ello, se parte de la base de que todo indebido manejo de tales recursos por parte de la Administración o por el particular que legalmente se encuentre a cargo de los mismos es violatorio del patrimonio público, ya sea porque el uso o destinación de los bienes se hicieron de manera negligente o ineficiente, o porque se destinaron a conceptos no previstos expresamente en la respectiva norma regulatoria, eventos en los cuales la protección del indicado derecho colectivo es procedente por la vía de la acción popular.”33 En este caso, la falta de asignación oportuna y definitiva, unida al gasto sostenido en vigilancia, representa una gestión ineficaz del patrimonio estatal, pues recursos públicos se destinan únicamente al resguardo de bienes inactivos, sin avance en la satisfacción del derecho a la vivienda ni cumplimiento del fin social del proyecto.
Por tanto se considera probada la afectación al derecho e interés colectivo denominado patrimonio público, en consecuencia se ordenará al Municipio de Piedecuesta, que en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, en caso de no haberlo hecho ya, adelante las gestiones necesarias para garantizar la destinación eficiente y legal de las cuatro (4) unidades habitacionales del proyecto Villa Helena – La Diva que actualmente permanecen sin adjudicación. Para ello, deberá realizar el estudio técnico, jurídico y social correspondiente, en atención a los principios rectores del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, y expedir los actos administrativos necesarios para la adjudicación, priorizando, de manera objetiva y motivada, a los núcleos familiares que se encuentren en situación de necesidad habitacional, con especial atención a aquellos conformados por personas pertenecientes a grupos de especial protección constitucional, tales como niños, adultos mayores, personas en situación de discapacidad y madres cabeza de familia.
No se dispone, la priorización automática de los damnificados inscritos en el censo del año 2005, por cuanto desde la realización del sorteo llevado a cabo 33 Sentencia. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Fecha doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 13001-23-33- 000-2018-00501-01 (65711) (AP) Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 el 30 de marzo de 2008 han transcurrido más de quince (15) años, lo cual permite presumir una variación sustancial en sus condiciones personales, familiares y de residencia. No obstante, ello no impide que las personas censadas en su momento puedan ser consideradas como posibles beneficiarios, siempre que acrediten actualmente una situación de vulnerabilidad y necesidad habitacional conforme a los criterios que defina la administración. 5.
Condena en costas. De acuerdo a lo establecido en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 de la Ley 1564 de 2012 el Consejo de Estado34 ha señalado que el criterio objetivo-valorativo de la condena en costas implica, por una parte, que no se tenga en cuenta el obrar temerario o de mala fe, o si quiera culpable de la parte demandada, sino su derrota en el proceso o en los recursos que haya propuesto35, y, por la otra, la prueba de su causación por el pago de gastos ordinarios del proceso, así como las agencias en derecho36.
En consecuencia, encuentra procedente la condena en costas de primera y segunda instancia según lo dispone el numeral 4 del artículo 365 del CGP, a favor del actor popular y a cargo del Municipio de Piedecuesta, por haberse revocado totalmente la sentencia de primera. Estas se liquidarán concentrada por el A Quo - artículo 366 del C.G.P.-.
Las agencias se fijarán en auto separado, según las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, así como la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, independientemente de actuar directamente o mediante apoderado. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 25 de septiembre de dos mil 2023 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, y en su lugar se dispone: 34 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado número 11001-03-24- 000-2016-00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, radicado número 15001- 23-33-000-2012-00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, radicado número 25000-23- 37-000-2014-01115-01 35 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo 36 respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 7 de febrero de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado número 05001-23-33-000- 2016-00713-01(AP)A. Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 “PRIMERO. AMPARAR el derecho e interés colectivo del patrimonio público previsto en el Artículo 4° de la Ley 472 de 1998, de conformidad con lo determinado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Piedecuesta, que en un término no superior a seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, en caso de no haberlo hecho ya, adelante las gestiones necesarias para garantizar la destinación eficiente y legal de las cuatro (4) unidades habitacionales del proyecto Villa Helena – La Diva que actualmente permanecen sin adjudicación. Para ello, deberá realizar el estudio técnico, jurídico y social correspondiente, en atención a los principios rectores del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, y expedir los actos administrativos necesarios para la adjudicación, priorizando, de manera objetiva y motivada, a los núcleos familiares que se encuentren en situación de necesidad habitacional, con especial atención a aquellos conformados por personas pertenecientes a grupos de especial protección constitucional, tales como niños, adultos mayores, personas en situación de discapacidad y madres cabeza de familia.
No se dispone, la priorización automática de los damnificados inscritos en el censo del año 2005, por cuanto desde la realización del sorteo llevado a cabo el 30 de marzo de 2008 han transcurrido más de quince (15) años, lo cual permite presumir una variación sustancial en sus condiciones personales, familiares y de residencia. No obstante, ello no impide que las personas censadas en su momento puedan ser consideradas como posibles beneficiarios, siempre que acrediten actualmente una situación de vulnerabilidad y necesidad habitacional conforme a los criterios que defina la administración.
TERCERO. ORDÉNESE la conformación de un comité de vigilancia que verifique el cumplimiento de lo dispuesto en la presente sentencia. El comité estará integrado por i) el alcalde del municipio de Piedecuesta, ii) el actor popular, iii) el personero municipal y el juez de primera instancia, quien lo presidirá.
CUARTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en ambas instancias, a favor del actor popular y a cargo del Municipio de Piedecuesta, las cuales se liquidarán de manera concentrada por el A Quo, conforme al artículo 366 del C.G.P. Las agencias en derecho se fijarán en auto separado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Tribunal Administrativo de Santander Medio de Control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos Radicado 68001333300420210014401 Con salvamento de voto [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada