Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D.T. y C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Acción de tutela Radicado 13001-33-33-010-2025-00095-01.
Accionante Xavier Puerta Reyes. Accionado Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Asunto Derecho de petición- solicitud de reconocimiento pensional en favor de hijo en situación de invalidez- procedencia excepcional. Magistrado Ponente Oscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No 001 a resolver la impugnación presentada por la UGPP contra la sentencia del 06 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual, se amparó el derecho de petición del accionante.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA. 3.1.1. Pretensiones1. Las pretensiones fueron planteadas de la siguiente manera: “Con base en los anteriores hechos solicito respetuosamente a su señoría que se dicte sentencia y en ella se resuelva lo siguiente:
PRIMERO. Que se ordene el amparo de los derechos fundamentales de Petición, Debido Proceso, Mínimo Vital, Dignidad Humana y Seguridad Social en favor de mi prohijado Xavier Puerta Reyes.
SEGUNDO. Que se ordene a la UGPP que, en el menor término de tiempo al momento de la notificación de la presente providencia, efectúe pronunciamiento de Fondo, de manera congruente con lo solicitado, de forma precisa, concreta, oportuna y sin dilaciones sobre los recursos de Reposición y en subsidio el de Apelación en contra de la Resolución RDP017031 del 7 de 1 Folios 13-14 archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 noviembre de 2024, para que se resuelvan las prestaciones periódicas a que tiene derecho mi poderdante.
TERCERO. Que se le ordene a la UGPP que a la mayor brevedad posible resuelva o tome la decisión de dar el reconocimiento de la Pensión de Sobrevivientes a que tiene derecho mi prohijado Xavier Puerta Reyes, por cumplir con todos los requisitos de ley ya soportados en las solicitudes presentada a la UGPP en forma diligente y con honradez.
CUARTO. Que se ordene a la UGPP que realice una investigación exhaustiva sobre la Pensión de Sobrevivientes que le fue adjudicada a la señora Lesvia María Palomino Caraballo, teniendo en cuenta que el causante estaba inválido y tenía más de 6 años que no salía de su casa y hasta la hora de su fallecimiento no se le conocía compañera permanente, solo convivió con su esposa hasta el día que ella falleció, lo cual sucedió dos años antes del fallecimiento de su esposo.
QUINTO. Solicito respetuosamente a su señoría que compulse copias a la justicia penal para que se investigue la actuación de la señora Lesvia María Palomino Caraballo, por el supuesto punible de Fraude Procesal al inducir al administrador o director de la UGPP en error administrativo para que se le concediera el reconocimiento de pensión de sobreviviente a su persona en una supuesta y posible actuación fraudulenta.” 3.1.2.
Hechos2. En resumen, se narra en la demanda, que el señor Xavier Puerta Reyes es hijo de los señores Cecilia Margarita Reyes Pereira y Francisco Javier Puerta Posada quienes fallecieron el día 7 del mes de septiembre del año 2021 y el día 22 de septiembre del año 2023 respectivamente; que su padre, el señor Francisco Javier Puerta Posada fue pensionado por el Terminal Marítimo y Fluvial de Cartagena y que lo hizo reconocer como hijo inválido ante el Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, quien mediante dictamen de fecha 25 de octubre del año 2002 declaró su invalidez con un porcentaje del 73.95% de pérdida de capacidad laboral, toda vez que presenta un diagnóstico de insuficiencia cardiaca congestiva.
Manifiesta el accionante que, el 22 de marzo del año 2024 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión de sobreviviente causada por su finado padre, al considerar que cumple con todos los requisitos para obtener dicha pensión en calidad de hijo inválido y que, esta entidad, el día 5 de abril de 2024, le indicó que, de los documentos aportados para el estudio de la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente del solicitante Xavier Puerta Reyes, se identificaron algunos que debían ser corregidos.
En consecuencia, el 2 Folios 1-5 archivo 01 de la carpeta “01primera instancia”. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 día 18 de abril del 2024 el actor envió al correo institucional de la UGPP todos los documentos solicitados con un oficio aclaratorio que detalla que esos documentos ya se habían aportado a folios 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de la solicitud de pensión de sobreviviente.
Que, el 13 de noviembre del 2024 se recibió por vía virtual la notificación de la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre de 2024 por la cual la UGPP dispuso negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente al accionante en calidad de hijo inválido del causante y se dispuso el reconocimiento y orden de pago de dicha pensión en favor de la señora Lesvia Maria Palomino Caraballo en calidad de compañera permanente del padre del accionante; decisión contra la cual, el señor Xavier Puerta Reyes presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación el día 24 de noviembre de 2024 a través de correo certificado.
No obstante, manifiesta el actor que hasta la fecha de presentación de esta acción de tutela transcurrieron 146 días sin que se hayan resuelto dichos recursos. Indica el accionante que se encuentra en estado de indefensión, debilidad manifiesta, sin mínimo vital para paliar su manutención y sin una seguridad social integral que le permita tener dignidad humana, toda vez que su situación pensional no le ha sido resuelta. 3.2.
CONTESTACIÓN3. En su informe, la UGPP afirma que la acción de tutela resulta improcedente, puesto que, no se evidencia un perjuicio irremediable, asimismo, no es el medio para reconocer peticiones prestacionales. Advierte, que debe tenerse en cuenta que la entidad no ha guardado una actitud pasiva para la respuesta de la pensión de sobrevivientes, puesto que considera que le ha informado al accionante de los trámites adelantados al interior de la entidad y los términos de ley dispuestos para ello, y que la petición por la cual el accionante solicita nuevamente la pensión de sobreviviente se encuentra dentro de los términos de ley para ser resuelta.
Señala, que no ha vulnerado derecho alguno de quien acciona pues ha sido debidamente probado que han existido situaciones de fuerza mayor al interior de la Unidad que han llevado a suspender los términos administrativos por los periodos 27 de junio al 19 de julio de 2024 y del 31 de diciembre de 2024 al 11 de enero de 2025, situaciones imprevisibles que han impedido un oportuno trámite y resolución, entre otras de la petición pensional objeto de tutela, lo 3 Archivo 05 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 cual no puede ser catalogado como un indebido actuar ni de los funcionarios de la Entidad ni de la UGPP. Por todo lo anterior, solicita se declare la improcedencia de la presente tutela o se deniegue el amparo de los derechos fundamentales incoados por el accionante por no configurarse vulneración alguna y como consecuencia de ello se ordene el archivo del presente expediente constitucional.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. Mediante sentencia del 6 de mayo de 2025, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena tuteló el derecho fundamental de petición del señor Xavier Puerta Reyes, vulnerado por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Como medida de protección, ordenó a la accionada que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, diera respuesta clara, completa y motivada al recurso de reposición interpuesto por el accionante, el día 24 de noviembre de 2024, contra la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre de 2024.
Como fundamento en su decisión, sostuvo que debe entenderse, para todos los efectos, que los recursos de reposición y apelación en la vía gubernativa son una expresión del derecho de petición, y por ello, las entidades están en la obligación de darles respuesta de fondo, clara y oportuna, dentro del término legal para ello y hasta la fecha de la sentencia no se había brindado una respuesta de fondo por parte de la entidad. 3.3.
IMPUGNACIÓN5. El accionante señala que el A quo en las consideraciones no tuvo en cuenta salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, dignidad humana y la seguridad social que se encuentran en permanente vulneración, dado el incumplimiento de la accionada, quien con su actitud está desarrollando por derivación implícita la violación de los otros derechos ya mencionados y sobre los cuales también se peticionó que se ampararan y no se tuvieron en cuenta a la hora de tomar la decisión resolutoria.
Finalmente, sostiene que a la judicatura le corresponde evaluar el desempeño de la accionada en la segunda instancia para que defina todas las soluciones a las actuaciones de la UGPP. 4 Archivo 06 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 5 Archivo 08 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 IV.
CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente se observa que, en el desarrollo de las etapas procesales, no existen vicios que acarren nulidad del proceso, o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver. V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. Conforme lo establecen el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto Ley 2591 de 1991 y el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo es competente para resolver la presente acción de tutela. 5.2.
PROBLEMA JURÍDICO. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: I) ¿Cumple el escrito de tutela con los requisitos generales de procedencia (legitimación, inmediatez y subsidiariedad) para solicitar la protección a los derechos fundamentales invocados por la accionante? En caso de ser procedente la presente acción de tutela, se determinará si: Ii ¿Se vulneraron los derechos fundamentales de petición, al debido proceso, mínimo vital, dignidad humana y la seguridad social del señor Xavier Puerta Reyes por parte de la UGPP, al no haber otorgado una respuesta de fondo frente a su solicitud de reconocimiento de pensión de sobreviviente, en su aducida calidad de hijo con invalidez? 5.3.
TESIS La Sala de Decisión optará por confirmar con modificaciones el fallo de primera instancia, en cuanto amparó el derecho fundamental de petición y debido proceso del accionante. Sin embargo, se denegarán las demás pretensiones de la demanda bajo el supuesto de que, aunque la presente tutela superó el estudio de procedencia excepcional respecto de la pretensión de que se estudiara de fondo sobre si al actor le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes causada por su padre, en su calidad de hijo en condición de invalidez, lo cierto es que cualquier decisión que reconociese algún derecho en torno a esta prestación, implicaría el menoscabo del derecho de quien actualmente viene reconocida como única titular de la pensión de sobrevivientes causada por el padre del accionante, y, Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 en consecuencia, implicaría suplantar al juez ordinario al determinar la suspensión o modificación del goce de una pensión reconocida a una persona que posiblemente también sea un sujeto de especial protección constitucional.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver la presente impugnación de tutela, se tendrán en cuenta las siguientes normas y jurisprudencia: - El artículo 86 de la Constitución Política que establece las generalidades de la acción de tutela. - Ley 44 de 1980, por medio de la cual, se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales. - Ley 1204 de 2008, por medio de la cual, se modifican algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y se impone una sanción por su incumplimiento - El artículo 23 de la Constitución Política que prevé la regulación general del derecho fundamental de petición. - Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión. MP.
Humberto Antonio Sierra Porto. Sentencia T- 756 de 2011- sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para reconocimiento de pensión de sobrevivientes a hijo con invalidez, cuando afecta derechos fundamentales. - Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, Sentencia T-344 de 2021- sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para reconocimiento de pensión de sobrevivientes.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Relación de pruebas relevantes. - Copia de la petición de reconocimiento de pensión de sobreviviente presentada por parte del señor Xavier Puerta Reyes6. - Registro Civil de Defunción del finado Francisco Javier Puerta Posada7. - Dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez que fue proferido por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el cual se le otorgó al señor Xavier Puerta Reyes un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 73.95% por invalidez de origen común, debido a una “insuficiencia cardiaca congénita”8. 6 Folios 16-19 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 7 Folios 23-24 del archivo 01 de la carpeta “01PrimerIntancia” del expediente digital. 8 folios 41-45 del archivo 01 cuaderno de primera instancia Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Copia de la solicitud de completitud de documentos faltantes, requerida por correo certificado por la Subdirectora de Normalización de expedientes pensionales el día 5 de abril de 20249. - Copia de la respuesta a la solicitud de completitud de documentos a la Subdirección de Normalización de Expedientes Pensionales enviada el 18 de abril de 202410. - Copia de la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre del año 202411. - Copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre del año 2024 presentado a la UGPP el día 24 de noviembre de 202412. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. Con el objetivo de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala estima pertinente abordar los siguientes asuntos: i) estudio de procedencia de la acción y ii) resolución del fondo de la controversia. 5.5.2.1. Estudio de procedencia de la acción. a) Legitimación en la causa.
El señor Xavier Puerta Reyes cuenta con legitimación en la causa por activa, ya que es el titular del derecho. Además, manifiesta que la entidad accionada ha vulnerado sus derechos fundamentales, por lo tanto, cuenta con interés para promover este recurso de amparo. De igual manera, se encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva por parte de la UGPP, toda vez que, es la entidad ante la cual el actor presentó su solicitud de reconocimiento de pensión de sobreviviente. b) Inmediatez.
La Sala considera que este requisito se cumple en el asunto bajo examen, pues, a pesar de que la solicitud de reconocimiento pensional fue presentada por el accionante ante la UGPP en marzo de 2024, lo cierto es que el actor manifiesta que hasta la presentación de esta tutela, no se han resuelto los recursos de ley que presentó contra la decisión administrativa de la UGPP que le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deprecada, por lo que podríamos encontrarnos frente a una vulneración de derechos fundamentales que se ha prolongado en el tiempo. c) Subsidiariedad.
La parte actora pretende que se resuelvan de fondo los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución RDP017031 9 Folios 52-55 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 10 Folios 56-59 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 11 Folios 60-65 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 12 Folios 66-73 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital.
Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 del 7 de noviembre de 2024 proferida por la UGPP por la cual se negó al actor su solicitud de reconocimiento pensional. Sea lo primero aclarar que, la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad frente al derecho de petición deprecado por el accionante, ya que el señor Xavier Puerta Reyes no cuenta con otro medio de defensa para obtener una respuesta de fondo frente a los recursos legales instaurados en contra de la Resolución No RDP017031 del 7 de noviembre de 2024.
De esta manera, es factible acudir a través de este mecanismo constitucional con el objetivo de remediar todo tipo de afectaciones que surjan alrededor de la ausencia de respuesta ante solicitudes que se interpongan contra entidades públicas. De otro lado, tenemos que el accionante pretende que se ampare su derecho al mínimo vital, seguridad social y dignidad humana, que fueron omitidos en la sentencia de primera instancia, y considera que con las pruebas aportadas la judicatura puede definir de una vez por todas su situación pensional a través de la presente acción. De lo anterior se extrae que el actor, a través de este mecanismo constitucional, pretende que se resuelva de fondo su solicitud de reconocimiento pensional en calidad de hijo en situación de invalidez del causante.
Al respecto, es válido mencionar que, la Corte Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo idóneo13 para el reconocimiento de derechos pensionales ante la existencia de mecanismos ordinarios de solución de las controversias que se presentan en esta materia. “(…) Teniendo en cuenta tal disposición y en tratándose de la solicitud del reconocimiento y pago de un derecho pensional, esta Corporación ha sido consistente en sostener que la acción de tutela resulta, por regla general, improcedente para resolver cuestiones de esta estirpe, toda vez que, por su naturaleza excepcional y subsidiaria, no puede reemplazar las acciones ordinarias laborales concebidas por el Legislador para resolver asuntos de carácter litigioso.
De tal suerte que la existencia y disposición de otros medios de defensa judiciales como escenarios pertinentes para ventilar tanto las diversas controversias de índole económica como para desplegar ampliamente las diferentes garantías de orden procesal encaminadas a demostrar el supuesto de hecho de las normas cuyo efecto jurídico persiguen, permiten suponer que, en principio, la acción de amparo constitucional se torna en un mecanismo impropio para decidir sobre tales pretensiones.
(…)”14. 13 Sentencias T-657 de 2005, T-691 de 2005, T-971 de 2005, T-1065 de 2005, T-008 de 2006, T-630 de 2006, T- 692 de 2006, T-701 de 2006, T-836 de 2006, T-129 de 2007, T-168 de 2007, T-184 de 2007, T-236 de 2007, T-326 de 2007, T-335 de 2007, T-593 de 2007, entre otras. 14 Corte Constitucional, Sentencia T - 177 de 2008. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 No obstante lo anterior, la misma Corte Constitucional ha establecido la procedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional, cuando (i) se verifica que “su falta de otorgamiento ha generado un alto grado de afectación de los derechos fundamentales del accionante, en particular de su derecho al mínimo vital;
(ii) se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial por el interesado tendiente a obtener la salvaguarda de sus derechos; y (iii) aparecen acreditadas las razones por las cuales el medio ordinario de defensa judicial es ineficaz para lograr la protección integral de los derechos presuntamente afectados o, en su lugar, se está en presencia de un perjuicio irremediable”[97].
Y, adicionalmente, se constata que “(iv) (…) en el trámite de la acción de tutela –por lo menos sumariamente– se cumplen con los requisitos legales para acceder a la prestación reclamada”15 En el presente caso, no existe duda de que el actor es un sujeto de especial protección constitucional lo cual se hace tangible con el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral y determinación de invalidez que fue proferido por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia visible a folios 41-45 del archivo 01 cuaderno de primera instancia, mediante el cual se le otorgó al señor Xavier Puerta Reyes un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 73.95% por invalidez de origen común, debido a una “insuficiencia cardiaca congénita”.
Adicionalmente, la historia clínica16 del demandante, que fue aportada con la demanda, da cuenta de que el accionante tiene una patología de base denominada “cardiopatía isquémica”. A lo anterior se suma el hecho de que el señor Puerta Reyes ha desplegado un mínimo de actuación administrativa, toda vez que presentó su solicitud de reconocimiento de la pensión a la que considera tiene derecho ante la entidad accionada UGPP, y, presentó los recursos de ley contra la decisión de la entidad de no otorgarle dicha pensión, sin que hasta este estadio procesal le hayan sido resueltos los mencionados recursos.
En efecto, en el caso del señor Puerta Reyes, el no recibir la pensión de sobreviviente afecta su nivel de vida pues, como se manifiesta en el expediente, el actor dependía económicamente de su padre (causante de la pensión); además, aduce que no cuenta con un ingreso alguno; y, por su invalidez laboral, es poco probable que pueda encontrar un empleo, máxime cuando hasta el momento no la ha tenido, como expone en su escrito de 15 Corte Constitucional Sentencia T-080 de 2021. 16 Folios 46-51 del Archivo 01 del Cuaderno de 01Primera Instancia. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 tutela.
En estas condiciones puede verse afectada la capacidad de procurarse los elementos materiales esenciales para desarrollar su plan de vida en condiciones acordes con la dignidad, sustento conceptual de todos y cada uno de los derechos fundamentales En ese orden de ideas, no obstante la existencia de mecanismos ordinarios para solucionar el problema planteado y el carácter subsidiario de la acción de tutela ante la inminente ocurrencia de situaciones que configuren un perjuicio irremediable para el señor Puerta Reyes, se considera que la acción de tutela resulta procedente en el caso objeto de estudio para estudiar su pretensión de que se ampare su derecho al mínimo vital, seguridad social y dignidad humana, y por ende, se estudie si a través de esta vía constitucional puede determinarse si tiene derecho a la pensión de sobreviviente causada por su padre, en calidad de hijo con invalidez. 5.5.2.2.
Resolución del fondo de la controversia. Superado el estudio de la procedencia, tenemos que, el asunto que ocupa la atención de la Sala de Decisión se resume en la presunta vulneración de los derechos fundamentales de petición, mínimo vital, dignidad humana y seguridad social del señor Xavier Puerta Reyes por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, frente al recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la accionante frente a la decisión administrativa de la entidad accionada de no reconocerle una pensión de sobrevivientes causada por su fallecido padre, a pesar de haber demostrado que es una persona en situación de invalidez.
Es de reiterarse que, según lo aduce la parte actora, si bien la sentencia de primera instancia amparó su derecho fundamental de petición, al considerar que, a la fecha de la decisión no existía evidencia de haberse emitido una respuesta oportuna frente a los recursos presentados por el accionante en contra de la decisión administrativa de la UGPP, se encuentra inconforme con el fallo proferido como quiera que el juez de primera instancia no hizo mención alguna ni dictó una medida de amparo frente a los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, dignidad humana y seguridad social invocado, y considera que con las pruebas aportadas la judicatura puede definir su situación pensional. - Respecto de la vulneración del derecho de petición y debido proceso.
Para resolver el asunto bajo estudio, la Sala se referirá en primer lugar a la presunta vulneración del derecho de petición y debido proceso aducida por el accionante. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Al respecto, es pertinente traer a colación que, la Ley 717 de 200117 estableció que la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debe resolverse dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. Con base en esta norma, la Corte Constitucional ha amparado el derecho de petición en aquellos casos donde la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) no ha dado respuesta dentro del plazo previsto en esta norma.
Véase en este sentido, la sentencia T-275 de 200518. No obstante, este asunto tuvo un cambio significativo con la Ley 1204 de 2008, ya que introdujo una nueva regulación respecto a las solicitudes de reconocimiento de sustitución pensional. Una lectura integral de la norma, permite inferir que existen dos (2) clases de peticionarios, veamos: 17 Ley 717 de 2001, artículo 1.
El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. 18 10 “Ahora, esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que la Caja Nacional de Previsión Social haya entregado el 12 de noviembre de 2003 a la madre de la menor, señora Luz Marina Marín Castaño, un formato de respuesta en el que se indica el trámite a seguir para el reconocimiento de la pensión y que, además, amparada en el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, la entidad resolvería la solicitud en un término de 6 meses, puesto que, al margen del incumplimiento de la Caja Nacional de Previsión Social en cuanto al plazo ahí señalado, lo cierto es que el término para resolver las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes es el establecido en la Ley 717 de 2001, es decir, 2 meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud.” (Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-275 de 2005).
Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Descendiendo al caso concreto, se puede concluir que, la UGPP contaba con un plazo máximo de 50 días hábiles (30 días después de la publicación del edicto emplazatorio y 20 días adicionales para contestar de fondo, si hubo alguna disputa del derecho) para resolver la reclamación presentada por el señor XAVIER PUERTA REYES, bajo el entendido de que, no existe ninguna prueba de que el causante, es decir, su padre, hubiese realizado un traspaso provisional de su pensión en vida al demandante.
Realizando el conteo de términos desde la fecha de presentación de la solicitud pensional, esto es el día 22 de marzo de 2024, el plazo de 50 días hábiles venció el 11 de junio de 2024. Sin embargo, tal como se extrae de las pruebas aportadas al expediente, la UGPP resolvió la solicitud del accionante mediante Resolución RDP017031 del 07 de noviembre del año 202419, es decir, por fuera del término legal con que contaba para resolver la solicitud del accionante.
Cabe mencionar que en el expediente no obra constancia de notificación de la resolución anterior, por lo que se desconoce con certeza cuándo fue puesta en conocimiento del señor Xavier Puerta Reyes dicha decisión. Sin embargo, en el ordinal segundo del acto administrativo en mención, se especificó que contra dicha resolución eran procedentes los recursos de reposición y apelación ante el Subdirector de determinación de derechos pensionales, los cuales debían ser interpuestos dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación. Suponiendo que el actor presentó los recursos dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se efectuó la notificación de la Resolución RDP017031 del 07 de noviembre del año 2024 (que como se advierte en el expediente, fue radicada mediante empresa de correo certificado el día 26 de noviembre de 202420), y, una vez consultado el trámite pensional de XAVIER PUERTA REYES en la página web la UGPP21 es posible constatar que han transcurrido 183 días sin que se solicitud haya sido atendida y notificada en debidos términos: 19 Folios 60-65 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 20 Folio 75 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia” del expediente digital. 21 https://www.ugpp.gov.co/edt - Consultado el 12 de junio de 2025, utilizando la cédula de ciudadanía del peticionario, a saber 7920262.
Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Es necesario reiterar que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que existe vulneración del derecho de petición en relación con los recursos interpuestos dentro de las actuaciones administrativas en el evento en que no se resuelven observando los términos legales y jurisprudenciales: “(…) 15.
Ahora bien, con respecto al tema concerniente a sí los recursos interpuestos en la vía gubernativa y no decididos por la administración son o no equivalentes a una petición en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, la Corte Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha señalado que su no tramitación en los términos legales y jurisprudenciales establecidos, vulnera el derecho fundamental de petición.[21] (…) En conclusión, se puede afirmar que los recursos interpuestos con la finalidad de controlar los actos administrativos y agotar la vía gubernativa, constituyen una de las formas de ejercitar el derecho de petición en la medida que este último permite a las personas no sólo participar en la gestión que realice la administración sino también, controvertir directamente ante aquella sus decisiones.
Lo anterior se infiere porque al interponer los recursos de reposición y apelación se está presentando una petición respetuosa con el fin de obtener, ya sea, laaclaración, modificación o revocación de un acto administrativo, en consecuencia, la administración tiene el deber de resolverlos oportunamente, de manera suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado, de lo contrario se vulneraría el núcleo esencial del derecho de petición. 16.
Ahora bien, en relación con los requisitos señalados, esta Corporación ha manifestado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea; y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 pedido y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta.
(…) 17. La Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición comprende dos facetas, una relacionada con la posibilidad de presentar peticiones respetuosas a la administración pública, y otra con el deber de las autoridades de responder de fondo y oportunamente a las mismas. Así, constituye vulneración al derecho de petición: (i) la ausencia de respuesta por parte de la administración dentro de los términos legales establecidos para tal fin y (ii) la que no atiende de fondo lo pedido, sin que ello implique resolver favorablemente las pretensiones del administrado. 18.
Por otro lado, también se ha señalado que el derecho de petición no sólo se desarrolla con la solicitud inicial elevada ante la administración, sino que incluye los recursos que en la vía gubernativa se interpongan (…)”. De cara a lo anterior, la entidad accionada contaba con el término de 15 días para resolver los recursos instaurados contra la decisión administrativa, de conformidad con lo previsto artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituidos por la Ley 1755 de 2015, que disponen que, para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, salvo disposición legal especial en contrario.
En el evento, en que no fuere posible resolver los recursos en el término señalado, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición. En ese orden de ideas, esta magistratura considera que la afectación del derecho de petición persiste mientras no se ponga en conocimiento de la parte actora sobre lo pertinente a los recursos de reposición y apelación en contra de la decisión de negarle la pensión de sobrevivientes causada por su padre, el señor Francisco Javier Puerta Posada, teniendo en cuenta que los términos con los que contaba inicialmente la parte accionada para dar una respuesta de fondo a la solicitud de la parte accionante y para resolver los recursos instaurados contra la decisión administrativa, se encuentran vencidos con creces, pues, de conformidad con lo previsto artículos 13 y 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituidos por la Ley 1755 de 2015, para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, salvo disposición legal especial en contrario.
En el evento, en que no fuere posible resolver los recursos en el término señalado, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición. Así entonces, a manera de colofón, se evidencia una afectación real y actual al núcleo esencial del derecho de petición, en tanto: no se ha satisfecho el requisito de oportunidad y no hay constancia de una respuesta definitiva de fondo ni de su notificación formal frente al recurso de reposición y en subsidio apelación instaurado, tal como exige el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 (que sustituyó en materia de petición lo dispuesto por el CPACA). - Respecto a la vulneración de los derechos al mínimo vital, dignidad humana, y seguridad social del accionante.
En relación a los derechos al mínimo vital, seguridad social en pensión y dignidad humana, debe señalarse que estos van de la mano, toda vez que como lo ha expresado la Corte Constitucional en la sentencia T-344 de 2021, “el mínimo vital constituye un presupuesto esencial “para el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales de la persona y (…) una salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia, puesto que sin un ingreso adecuado a ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales” de subsistencia del individuo.” Dicho lo anterior, descendiendo nuevamente al caso bajo estudio, tenemos que el actor persigue que la UGPP le otorgue la pensión de sobreviviente en calidad de hijo en situación de invalidez del señor Francisco Javier Puerta Posada, quien causó la pensión que depreca el accionante.
La Ley 100 de 1993, aplicable al caso de la prestación deprecada, teniendo en cuenta la fecha de fallecimiento del causante (22 de septiembre de 202322), dispone respecto de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo siguiente: “ARTÍCULO 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; 22 De acuerdo con el registro civil de defunción visible en el folio 23 del archivo 01 del Cuaderno de 01PrimeraInstancia. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez c) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.” Así mismo, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 dispone, respecto del estado de invalidez, lo siguiente: “ARTÍCULO 38.
Estado de Invalidez. Para los efectos del presente CAPÍTULO se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.” En el caso que nos compete, la Sala advierte que el actor supera el porcentaje de invalidez establecido por la norma citada, toda vez que, de acuerdo con el Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral y Determinación de la Invalidez emitido por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Nacionales Colombia, al señor Xavier Puerta Reyes se le otorgó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral equivalente al 73.95% por estado de invalidez, con fecha de estructuración desde el año 2001, es decir, con anterioridad a la muerte del causante, que como se indicó anteriormente, ocurrió el 22 de septiembre de 2023: En ese orden de ideas, teniendo en cuenta el estado de invalidez del actor y la fecha de estructuración de dicha invalidez, no cabe duda de la dependencia económica del señor Xavier Puerta Reyes respecto de su fallecido padre, al momento de su fallecimiento; siendo este el sentido de la regulación sobre Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 beneficiarios de pensión de sobrevivientes: precisamente, que el sistema no deje sin amparo alguno a quienes se vieron afectados por padecer una condición especial al momento del deceso del o de la causante.
No obstante lo anterior, advierte la Sala que actualmente existe una beneficiaria de la pensión causada por el padre del actor, lo cual se desprende de la lectura de la misma Resolución RDP 017031 del 07 de noviembre de 202423, en la cual se indica que, a través de Resolución No RDP 003978 del 27 de febrero de 2024 se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Francisco Javier Puerta Posada a partir del 23 de septiembre de 2023 a la señora LESVIA MARÍA PALOMINO CARABALLO en calidad de cónyuge o compañera permanente.
En ese orden de ideas, considera esta Corporación que, cualquier decisión que reconociese algún derecho del accionante sobre la pensión de sobrevivientes causada por el señor Francisco Javier Puerta Posada, implicaría el menoscabo del derecho de quien actualmente es la única titular del mismo, y, en consecuencia, implicaría suplantar al juez ordinario al determinar la suspensión o modificación del goce de una pensión reconocida a una persona que, posiblemente, se trate de una adulto mayor y, consecuencialmente, también se trate de un sujeto de especial protección constitucional.
Así las cosas, considera esta magistratura que, en el presente caso no se cuenta con los elementos de juicio suficientes para determinar la reasignación de la pensión de sobrevivientes objeto de solicitud, y mucho menos para determinar la forma en que ha de ser distribuida la misma, máxime, si se tiene en cuenta que al presente asunto no fue vinculada desde un principio la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes que depreca el accionante, desconociéndose varios aspectos importantes como las condiciones en que se satisface su mínimo vital, su edad, condición de salud; por lo que en este caso, corresponde al juez ordinario y no al juez de tutela, definir quien tiene mejor derecho para recibir la pensión que se disputa, haciendo uso de las etapas procesales y probatorias a que haya lugar dentro del proceso ordinario, donde se cuenta con todos los elementos necesarios para garantizar el derecho de todas las personas que tengan interés en su decisión. Colofón de lo expuesto, se debe concluir que, aunque la valoración realizada frente a la situación del señor XAVIER PUERTA REYES tiene la suficiencia para demostrar que puede ser merecedor de la pensión de sobreviviente causada 23 Folios 60-65 del archivo 01 del cuaderno de 01PrimeraInstancia. Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 por su padre, de quien dependía económicamente al momento de la estructuración de su invalidez, considera la Sala que esta valoración debe ser analizada por el juez ordinario a fin de que se aclaren algunos aspectos relacionados con el derecho a la misma pensión que le fue reconocido a quien presuntamente fue la cónyuge y/o compañera permanente del causante de dicha pensión. Finalmente, en virtud de lo indicado anteriormente, la Sala debe mencionar, respecto de la pretensión quinta del escrito de tutela, por la cual el accionante solicita “que se compulse copias a la justicia penal para que se investigue la actuación de la señora Lesvia María Palomino Caraballo, por el supuesto punible de Fraude Procesal al inducir al administrador o director de la UGPP en error administrativo para que se le concediera el reconocimiento de pensión de sobreviviente a su persona en una supuesta y posible actuación fraudulenta”, que no se accederá a la misma como quiera que en este escenario constitucional no se allegaron elementos fehacientes que permitan concluir que la actual beneficiaria de la pensión del causante haya incurrido en alguna conducta punible como la que aduce el actor, para lo cual, se le indica que dispone de los medios ordinarios para que se investigue esta situación. Debido a lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto tuteló el derecho de petición en conexidad con el debido proceso del señor Xavier Puerta Reyes.
Sin embargo, se modificará la misma en el sentido de denegar las demás pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrará justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley. VI.- FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del seis (06) de mayo 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena, la cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO: CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de petición y debido proceso del señor XAVIER PUERTA REYES, vulnerados por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social- UGPP.
SEGUNDO: Para la efectiva protección de los derechos tutelados, se ORDENA a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social- UGPP: Rad. 13001-33-33-010-2025-00095-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.035 /2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Que, dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, se sirva resolver el recurso de reposición instaurado por el ciudadano Xavier Puerta Reyes, el día 26 de noviembre de 2024, contra la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre de 2024. - Que, de haberse resuelto de manera negativa el recurso de reposición en contra de la Resolución RDP017031 del 7 de noviembre de 2024, se remita el caso ante el superior de manera inmediata para que se resuelva el recurso de apelación contra la misma resolución dentro del término de quince (15) días.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la presente acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR de esta decisión a las partes y al juzgado de origen y remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ (Con salvamento de voto)