REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada FOMAG contra la sentencia No. 018 del 6 de marzo de 2024, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES1 La señora AIDE CAMPO BONILLA, mediante apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y el MUNICIPIO DE ALCALÁ pidiendo que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de carácter negativo que surgió al no darse respuesta a la petición formulada el 26 de agosto de 2019 a través de la cual solicitó el pago de las cesantías anualizadas causadas desde el año 1993 al año 1995; así como la sanción moratoria por el incumplimiento en su consignación. Como consecuencia de lo anterior, solicita que a título de restablecimiento del derecho se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar en favor de la demandante, las cesantías anualizadas causadas desde el año 1993 hasta el año 1995; así como, la sanción por mora generada al no haberse consignado oportunamente esa prestación en el fondo 1 Folio 27 a 28 del documento denominado “09SubsanaciónDda.2022-790” contenido en el expediente digital de primera instancia obrante en el aplicativo SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 76147-33-33-003-2022-00790-01 DEMANDANTE: AIDÉ CAMPO BONILLA notificacionescartago@lopezquinteroabogados.com DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co procesosjudicialesfomag@fiduprevisora.com.co t_ncgalindo@fiduprevisora.com.co MUNICIPIO DE ALCALÁ despacho@alcala-valle.gov.co juliocuarto@hotmail.com acofiprosas@gmail.com limoval14@gmail.com ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro para las anualidades respectivas y que se desprende de la aplicación de la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998.
Que, los valores a cancelar sean actualizados, se paguen los intereses moratorios respectivos sobre la condena y se condene en costas a las entidades demandadas. 2.2. HECHOS2 La Sala se permite sintetizar los hechos de la demanda así: Se indica en la demanda que la actora labora como docente oficial desde el año 1993 en el MUNICIPIO DE ALCALÁ, lugar en el que aún presta sus servicios como educadora; sin embargo, el referido ente territorial nunca le canceló las cesantías que fueron generadas durante los años 1993 a 1995; esto es, nunca las consignó en el respectivo fondo a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación como lo exige la norma.
Que, al no haberse cancelado esa prestación, también se causó una sanción por mora equivalente a un día de trabajo por cada día de retraso en el pago de las cesantías; razón por la cual, a través de petición radicada el 26 de agosto de 2019 solicitó ante las entidades demandadas el reconocimiento y pago de lo aquí pretendido, pero nunca obtuvo respuesta, generándose con ello el acto ficto cuya legalidad se cuestiona.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.3.1. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda argumentando que no es la legitimada para cancelar la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, en la medida que el incumplimiento radica en el ente territorial por su mora en la expedición y remisión del acto administrativo; luego entonces, de existir la referida sanción, en los términos del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 debe ser la entidad territorial quien la asuma; no obstante, considera que el derecho al pago de la sanción se encuentra prescrito. 2.3.2.
Municipio de Alcalá4 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones indicando que es el FOMAG la entidad encargada de pagar las prestaciones, incluidas las cesantías, al personal docente oficial; luego entonces, las consecuencias por el incumplimiento en su pago radican exclusivamente en cabeza de esa entidad y por ello, la sanción moratoria que persigue la actora no puede ser cancelada por la entidad territorial.
2.5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago, mediante sentencia No. 018 del 6 de marzo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Así, declaró la nulidad del acto ficto demandado y a título de restablecimiento del derecho ordenó al FOMAG reconocer y pagar en favor de la demandante las cesantías causadas durante los años 1993 a 1995. 2 Folios 28 a 29 ibidem. 3 Folios 3 a 15 del documento denominado “15 ContestaciónFomag2022-790” contenido en el expediente digital de primera instancia obrante en el aplicativo SAMAI. 4 Folios 2 a 21 del documento denominado “13 ContestacionMpioAlcala2022-0790” contenido en el expediente digital de primera instancia obrante en el aplicativo SAMAI. 5 Folios 1 a 18 del documento denominado “39 Sentencia NyR 2022-00790 Aide Ocampo Bonilla LMO” contenido en el expediente digital de primera instancia obrante en el aplicativo SAMAI.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro Asimismo, declaró probada la excepción de prescripción propuesta por el FOMAG respecto a la sanción moratoria por la no cancelación oportuna de esas cesantías y se abstuvo de emitir condena en costas.
Para sustentar su decisión, consideró que la parte actora presentó petición ante las demandadas el 26 de agosto de 2019 solicitando el pago de las cesantías correspondientes a los años 1993 a 1995; así como la sanción por mora que se causó en consideración a la tardanza que persiste en el pago de esa prestación. Que los medios de prueba acreditaron que efectivamente, a la docente nunca le fueron canceladas las cesantías de las anualidades 1993 a 1995 y que ese pago no estaba a cargo del MUNICIPIO DE ALCALA porque según el convenio interadministrativo suscrito con el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, las obligaciones de ese ente territorial en ese aspecto surgieron a partir del año 1996; luego entonces, es al FOMAG a quien le corresponde el pago de esa prestación, la que además no está prescrita porque la actora aún continúa vigente laboralmente y se trata de cesantías parciales, ello en consideración a lo que ha dispuesto el Consejo de Estado en sentencia CE-SUJ2-004-16.
Finalmente, indicó que la sanción moratoria perseguida en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 si estaba sujeta a prescripción y efectivamente prescribió en su totalidad en la medida que las cesantías no canceladas datan de los años 1993 a 1995 y la solicitud del pago de la sanción fue radicada en el año 2019.
2.6. RECURSO DE APELACIÓN6 La apoderada de la parte demandada presentó oportunamente recurso de apelación explicando cuál es la naturaleza jurídica del FOMAG y cuál el régimen de cesantías aplicable a los docentes afiliados a ese fondo, según la normativa que debe emplearse, para finalmente concluir que, no le asiste el derecho a la demandante al pago de la sanción moratoria generada por la cancelación tardía de sus cesantías, porque la Ley 50 de 1990 no resulta aplicable al sector docente; aunado a que, de considerarse que si hay lugar al pago de la sanción, en todo caso, esta se encuentra prescrita en su totalidad.
2.7. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Concedido el recurso de apelación por parte del a quo mediante auto del 8 de abril de 2024, fue admitido en esta instancia con auto de fecha 30 de abril de 2024, mismo con el que se concedió a las partes un término común para pronunciarse en esta instancia; y se le informó al Ministerio Público el término en que podría conceptuar.
2.8. ALEGACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Durante el término concedido para pronunciarse en esta instancia, las partes y la Agente del Ministerio Público asignada al Despacho de la Magistrada Ponente guardaron silencio sobre el particular. III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA 6 Folios 3 a 8 del documento denominado “41 RecursoApelaciónFomag2022-790” contenido en el expediente digital de primera instancia obrante en el aplicativo SAMAI.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida en este proceso en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
3.2. CUESTIÓN PREVIA 3.2.1. Procedencia de la alteración del turno para proferir fallo Sobre el orden para proferir fallo, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024 dispone que “los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos”.
Seguidamente, la mencionada normativa plantea excepciones a esa regla, con el propósito de que los procesos puedan ser tramitados y fallados sin sujeción al orden cronológico de los turnos; las que serán aplicadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales Superiores del Distrito Judicial. Del mismo modo, la Ley 446 de 1998, aún vigente, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal y a su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público por su importancia jurídica y trascendencia social.
Al respecto, la Corte Constitucional7 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez contencioso un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En acopio de las normas anteriores, en especial de lo dispuesto en el artículo 26 de la ley 2430 de 2024, en este caso en particular se altera el turno para fallar, teniendo en cuenta que el tema a resolver ya ha sido analizado y discutido por esta Sala Jurisdicción de Decisión No. 4 en anteriores oportunidades, en los que, se ha dado aplicación a precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado, lo que constituye causa justificable para la alteración del respectivo turno. 3.2.2.
De la congruencia en materia de apelación de sentencias Debe advertir la Sala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable en materia de lo contencioso administrativo por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A., en esta instancia se emitirá pronunciamiento únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante. 7 En sentencia T-945A/08 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro A su turno, el artículo 328 del mismo Código General del Proceso delimita claramente el ámbito de competencia del superior al momento de decidir el recurso de apelación formulado al precisar que “el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante”.
Lo anterior, se traduce en la competencia funcional que legalmente le asiste al superior al momento de decidir un recurso de alzada y a su vez constituye la esencia del principio de congruencia externa que debe existir entre la decisión de segunda instancia y los reparos puntuales plasmados en la apelación. Sobre este aspecto, en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado el Consejo de Estado8 indicando que “de conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.
(se resalta) La Sala realiza las anteriores precisiones para indicar que la decisión que a través de esta providencia se tomará, estará dirigida exclusivamente a resolver los argumentos puntuales planteados por la entidad recurrente, quien se limitó indicar que no resulta procedente condenar a la entidad al pago de la sanción moratoria dispuesta en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, bien porque los docentes oficiales no tienen derecho a ella o porque de tenerlo, se encuentra prescrita.
En tal sentido, atendiendo las disposiciones normativas y jurisprudenciales que acaban de citarse, la Sala se abstendrá de adelantar estudio alguno sobre el derecho al pago de cesantías correspondientes a los años 1993 a 1995 que fue reconocido en sede de primera instancia, por cuanto, se insiste, tal circunstancia no fue cuestionada en el recurso de alzada.
3.3. CONFLICTO JURÍDICO En esta instancia, conforme al recurso de apelación formulado por el FOMAG, la controversia se contrae a definir si, materialmente, el extremo recurrente sustentó la alzada, es decir, si efectivamente formuló censuras o expuso algún tipo de argumentación tendiente a cuestionar las conclusiones plasmadas en la providencia apelada, teniendo en cuenta que a través de ese recurso se pide negar el derecho a la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pero en la sentencia recurrida ese derecho nunca fue reconocido.
3.4. DEL OBJETO DE LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA Y SU RELACIÓN INESCINDIBLE CON LO QUE RESULTA DESFAVORABLE AL RECURRENTE – NECESIDAD DE SUSTENTAR EL RECURSO Por mandato de lo establecido en los numerales 1° y 2° del artículo 247 del CPACA, el recurso de apelación que se formule en contra de una sentencia debe ser debidamente sustentado y a su vez, el inciso 2° del artículo 320 del CGP9 prevé que solo podrá interponer la apelación la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 8 de mayo de 2019, C.P. CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA.
Radicación número: 76001-23-31-000-2009-00119- 01(44972). 9 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro Bajo esa línea, en lo que a la sustentación del recurso se refiere, el Consejo de Estado10 ha mantenido una posición pacífica sobre la necesidad de que el recurso de apelación sea adecuadamente sustentado so pena de que la sentencia objeto de la alzada sea confirmada por ausencia de objeto de censura.
Así, al citar la doctrina sobre la materia, la aludida Corporación explicó que la importancia de la carga de la sustentación o argumentación del recurso de apelación consiste en que “se exponga al menos una razón que contraríe las conclusiones de la providencia cuestionada para que pueda ser considerada como seria. Así, “(…) decir apelo porque su providencia es abiertamente ilegal, o su fallo olvidó la aplicación de la normatividad vigente o desconoció la prueba que obra en el proceso así, en abstracto, no puede constituir por no ser argumento serio, concreto, base para una adecuada fundamentación11”.
Así las cosas, de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no sólo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del superior y su competencia frente al caso; pues de lo contrario, ante una ausencia de sustentación adecuada que en realidad no controvierta la decisión adoptada por el juez de primer grado, será necesaria su confirmación; se insiste, porque no se cumple con la carga argumentativa necesaria para realizar el análisis jurídico.
Finalmente, en lo que respecta al hecho de que solo la parte que resulta desfavorecida por la sentencia puede apelarla, como se vio, ello ocurre por mandato del artículo 320 del CGP del cual se extrae con suma claridad que, si con una providencia judicial no se le ocasiona a una de las partes una afectación a sus derechos, esta carece de interés para proponer el recurso porque precisamente lo decidido en la providencia era lo que pretendía inicialmente; luego entonces, tal situación también se enmarca en el campo de la ausencia de sustentación adecuada que impone confirmar la sentencia recurrida.
4. CASO CONCRETO Para resolver la alzada se tiene que la demanda fue interpuesta con el propósito de obtener el reconocimiento de dos pretensiones a saber: i) el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en favor de la actora durante los años 1993 a 1995 y ii) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de esas cesantías que se desprende de lo regulado en la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998; que no es otra que la sanción establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En ese orden de ideas, el a quo a través de la sentencia apelada accedió únicamente a la primera de las pretensiones y respecto de la segunda declaró probada la excepción de prescripción total del derecho, por no haber sido reclamado oportunamente. A su turno, la apoderada del FOMAG recurre esta decisión, exclusivamente frente a lo decidido en relación con la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por considerar que la misma no es aplicable al sector docente y, si en gracia de discusión fuese así, se encuentra prescrita.
Lo anterior, para la Sala demuestra la falta de cuidado y técnica jurídica en que incurrió la apoderada del FOMAG al presentar su alzada pues recurrió precisamente sobre la pretensión que era favorable a sus intereses; esto es, está pidiendo que se niegue la aludida sanción moratoria en esta instancia cuando esa fue precisamente la decisión del a quo al 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 5 de febrero de 2021, C.P. MARÍA ADRIANA MARÍN. Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00792-01(54462). 11 López Blanco, Hernán Fabio.
La sustentación de la apelación en Derecho Procesal Civil. Revista del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, 1985. P.P. 75-80. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro declarar la excepción de prescripción del derecho que ella misma como demandada propuso y por el contrario los aspectos desfavorables del fallo de primer grado, esto es, el reconocimiento de las cesantías para los años 1993 a 1995 no los controvirtió. Ello impone a esta Corporación, según lo expuesto en el marco normativo de esta providencia, la imposibilidad de analizar los argumentos del fallo recurrido en la medida que no se puede apelar lo que resulta favorable al recurrente como en efecto se hace en este asunto y respecto a la pretensión que fue desfavorable – reconocimiento de cesantías años 1993 a 1995 – no puede existir pronunciamiento en respeto del principio de congruencia externa que también fue analizado previamente.
A partir de lo brevemente expuesto en consideración a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta Sala de Decisión no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia y que fueron desfavorables a sus intereses ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro de la alzada.
Por esas razones, la decisión será CONFIRMADA. 5.- SOBRE LAS COSTAS EN ESTA INSTANCIA Para la liquidación de costas se debe atender lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del Código General del Proceso, disposiciones normativas sobre las cuales el Consejo de Estado12 ha trazado una posición, según la cual, el CPACA introdujo un cambio sustancial en cuanto a la liquidación de las costas procesales, puesto que dejó atrás el criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes, para pasar a un criterio objetivo pero valorativo, el cual prevé que en toda sentencia debe decidirse sobre las costas procesales, sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las directrices del Código General del Proceso, es decir, siempre y cuando se hayan causado y en la medida de su comprobación. Conforme lo expuesto, si bien en esta instancia se resuelve desfavorable el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, no se le condenará en costas en la medida que no se encuentran comprobadas.
En consecuencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión número cuatro (4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia No. 018 de fecha 6 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cartago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme este proveído, procédase por secretaría a devolver el expediente al Juzgado de Origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016, C.P. WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ. Expediente 2013-00022-01. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-003-2022-00790-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Aidé Campo Bonilla Vs. Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y otro Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión número Cuatro (4) efectuada a la fecha.
Los Magistrados, (Firmada electrónicamente por Samai) (Firmada electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmada electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT