1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, tres (03) de abril de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-004-2022-00016-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Adriana Del Pilar Diaz Castro.
Apoderado: Jairo Cardozo Cardozo. Demandado: Municipio de Ibagué. Apoderado: Juanita Londoño Cárdenas. Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Adriana Del Pilar Diaz Castro1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra municipio de Ibagué, pretende se declare la existencia de una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios y el pago de las prestaciones sociales derivadas de la supuesta relación laboral. 1.1.1.
Pretensiones.2 Se declare nulo el acto administrativo contenido en el oficio identificado con el numero 61010 expedido por el municipio de Ibagué, a través del cual el ente territorial negó el reconocimiento de la relación laboral al igual que el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas: prima de servicios, prima de vacaciones, compensación de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías y bonificaciones.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordene al municipio de Ibagué a cancelar y pagar: prima de servicios, prima de vacaciones, compensación de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, bonificaciones, indemnización por el no pago del auxilio de 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333004202200016011EXPEDIENTEDIGI20231117101139 carpeta Cuaderno principal documento 29_RECEPCIONMEMORIAL_SUBSANACIO_MEMORIALSUBSANAMED.pdf 2 cesantías, indemnización por despido injustificado y el reintegro de descuentos efectuados por concepto de honorarios.
Solicitó se condene a la entidad en costas, y que la condena se ajuste a los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: La señora prestó sus servicios al municipio de Ibagué en la secretaria de infraestructura desde el 01 de enero del año 2018 hasta el 26 de noviembre de 2019, refirió que durante este lapso cumplió el horario impuesto por la entidad, incluyendo los sábados, ejerciendo sus actividades bajo subordinación, recibiendo órdenes y directrices.
Como contraprestación por las actividades prestadas, recibía una remuneración económica. 1.2. Contestación de la demanda. 4 Se refirió en cuanto a los hechos manifestando que algunos eran ciertos y que otros no son ciertos, o son apreciaciones de la parte demandante. Como argumentos de defensa, planteó que la señora Diaz Castro estuvo vinculada por medio de contratos de prestación de servicios, motivo por el cual no hay lugar a reconocer prestaciones sociales o cualquier otro derecho que no este contemplado para las vinculaciones por contratos estatales de prestación de servicios.
Explicó que las relaciones contractuales de prestación de servicios están reguladas por la Ley 80 de 1993, y que la referida ley permite en su artículo 32 numeral 3° celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades propias de la administración no pueden realizarse con el personal de planta, por lo que los mismos deben realizarse solo por el término estrictamente indispensable.
Señaló que las actividades que debía desarrollar la accionante no estaban asignadas a ningún funcionario de planta, y que dado lo anterior, fue que surgió la necesidad de contratar a través un contrato de prestación de servicios personal en este caso la señora Adriana del Pilar para el desarrollo de dichas actividades. Refirió que no concurren los elementos necesarios para la declaración de un contrato realidad, en virtud de la ausencia de elementos de prueba que acrediten la subordinación, por lo que de acuerdo a la jurisprudencia no hay lugar lo pretendido por el extremo pasivo del proceso. 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333004202200016011EXPEDIENTEDIGI20231117101139 carpeta Cuaderno principal documento 29_RECEPCIONMEMORIAL_SUBSANACIO_MEMORIALSUBSANAMED.pdf 4SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333004202200016011EXPEDIENTEDIGI20231117101139 carpeta Cuaderno principal documento 35_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACI_CONTESTACIONPODERM.pdf y 36_RECEPCIONMEMORIAL_CONTESTACI_CONTESTACIONPODERM.pdf 3 1.3.
Sentencia de primera instancia.5 El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 29 de septiembre de 2023, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por ADRIANA DEL PILAR DIAZ CASTRO en contra del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, por las razones expuestas con antelación, incluyéndose como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) Salario Mínimo Legal Mensual Vigente. Por Secretaría, liquídense.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las constancias de rigor y anotaciones en el Sistema SAMAI.” Los argumentos que motivaron la anterior decisión fueron sucintamente: El material probatorio recaudado especial de las copias de los contratos de prestación de servicios allegados permite establecer que la señora ADRIANA DEL PILAR DIAZ CASTRO tuvo una con la entidad demandada municipio de Ibagué, una relación contractual que se extendió entre el 1° de febrero de 2018 y el 30 de diciembre del mismo año atenidos a la prórroga de tres meses efectuada al contrato No. 1372 de 2018, así como entre el 03 de abril de 2019 y el 15 de diciembre del mismo año, conforme a la prórroga efectuada el 26 de noviembre de 2019, al contrato No. 1639 de 2019, por un término de trece días, sumado a los testimonios rendidos en audiencia de pruebas, permiten concluir al despacho que la demandante debió cumplir personalmente con la labor contratada, ratificando lo consignado en el acápite de hechos de la demanda.
Respecto a la remuneración que recibió el demandante durante el tiempo que sostuvo la relación contractual con la entidad demandada, cada uno de los contratos mencionados especifica en la cláusula cuarta, el número de certificado de disponibilidad presupuestal constituido para garantizar el pago de dicho contrato, así como la forma de pago, aunque dentro de las pruebas recaudadas no aparezca copia de los comprobantes de pago realizados a la señora Adriana del Pilar Diaz Castro en contraprestación a los servicios que prestó a la entidad demandada, lo cierto es que la relación probatoria descrita anteriormente, da cuenta inequívoca de que la demandante recibió una remuneración por los servicios que prestó. Al analizar el elemento subordinante, encontró que no se acreditaban los indicio fijados por el Consejo de Estado, debido a que las funciones debía cumplirlas en diferentes lugares, por lo que no se logró probar como era controlado el horario resaltó que no existe certeza de que los deponentes compartieran espacio de trabajo, refirió que tampoco obra prueba que acredite que la demandante estaba en constante supervisión o vigilancia por fuera del marco normal de la ejecución de un contrato, así concluyó no estar acreditado el elemento subordinante. 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333006202200235011EXPEDIENTEDIGI20231218112745 carpeta 01CuadernoPrincipal documento 034Sentencia20231102.pdf 4 1.4.
Recurso de apelación El apoderado de la accionante presentó recurso de apelación al estar en disenso con la sentencia proferida en primera instancia, argumentó que una de las funciones del municipio de Ibagué establecido en el plan de gobierno era llevar bienestar social a la comunidad, con arreglo, adecuación, pavimentación de las vías urbanas, arreglo de fachada de la vivienda de las personas de escasos recursos y pintada del frente del bien inmueble.
Agregó que la optimización de la malla vía urbana estaba contemplada en el banco de programas y proyectos de inversión municipal, con código de viabilidad BPIN 2016730010092, el cual esta registrado y actualizado para la vigencia del año 2019 de acuerdo con el Decreto 1000-867 del 27 de septiembre de 2017. Refirió que en concordancia con la certificación de la directora de grupo de gestión del talento humano del municipio fechada de 15 de febrero de 2019, así como el manual de funciones y la planta de personal del municipio se pudo corroborar que el ente territorial cuenta con personal de perfil profesional pero no con disponibilidad de tiempo para prestar estos servicios que no requiere experiencia en salud ocupacional para desarrollar el programa de infraestructura para la competitividad y el desarrollo sostenible ejecutado por la Secretaria de Infraestructura del municipio.
Señaló que la accionante y la secretaría de infraestructura, así como la supervisora del contrato firmaron el contrato 1372 de 2018, así mismo se refirió frente al contrato 1639 de 2019. Alegó que los contratos antes mencionados tenían como objeto la prestación de servicios profesionales de salud ocupacional para el desarrollo del programa de la infraestructura para la competitividad y desarrollo sostenible ejecutado por la secretaria de infraestructura, labores que se encuentran debidamente detallado en los contratos 1372 y 1639.
Cuestionó la valoración de las pruebas tanto documental como lo es el expediente contractual de la accionante y también los testimonios rendidos.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación 5 De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si en el proceso de la referencia la parte demandante logró acreditar el elemento subordinante. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia a través de la cual se negaron las pretensiones, en virtud de que las pruebas no acreditaron el elemento subordinante que define la existencia del contrato realidad. Una vez analizadas las pruebas ninguna de ellas prueba que la accionante estuviese subordinada, debido a que el cumplimiento del objeto contractual lo desarrollaba con autonomía, fue ausente evidencia que diera cuenta de que la entidad por medio de algún funcionario exigiera el cumplimiento de órdenes, o definiera la cantidad, forma y modo de trabajo.
Analizados tanto las documentales como los testimonios estos solo prueban la prestación personal y la remuneración, sin embargo, la subordinación pretendida no fue probada estando ausente la acreditación de los indicios fijados por la jurisprudencia para el elemento subordinante, motivo por el cual de confirma la sentencia que negó las pretensiones. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. En cuanto a los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993 o estatuto general de la contratación pública, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.6 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 6 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de 8 órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado9 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201610, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 10 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 9 seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202111, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5. Caso concreto En el presente caso, la parte accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Ibagué, en busca del reconocimiento de una relación laboral encubierta y como consecuencia de lo anterior, el pago de las prestaciones sociales propias de un vínculo laboral.
A través de sentencia de primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué negó las pretensiones de la demanda, por no encontrar acreditado el elemento de subordinación, analizó los indicios fijados por la sentencia de unificación jurisprudencial respecto del elemento subordinante, para 11 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 10 concluir que las pruebas aportadas en el proceso no lograban acreditar lo requerido por cada indicio, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
El apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión tomada en primera instancia, expuso que el despacho no había hecho una correcta valoración probatoria de las pruebas obrantes en el cartulario, refirió que al existir los 3 elementos que constituyen el contrato realidad en el presente asunto debía de declararse la existencia del contrato realidad al igual que ordenar el pago de las prestaciones sociales de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tópico.
Visto lo anterior, pasará a estudiarse si las pruebas obrantes en el proceso logran acreditar los 2 elementos requeridos para la existencia del contrato realidad. Para tal efecto, se establecerán los hechos probados para luego estudiar los elementos del contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Hechos probados.
La señora Adriana del Pilar prestó sus servicios como profesional en salud y seguridad en el trabajo para el municipio de Ibagué desde el año 2018 hasta el noviembre de 2019: Numero de contrato Inicio Fin Objeto 1372 de 2018 01 de febrero de 2018 01 de octubre de 2018 “Contratar la prestación de servicios profesionales de un profesional en salud ocupacional para el desarrollo del programa "infraestructura para la competitividad y el desarrollo sostenible" ejecutado por la secretaria de infraestructura.” Adición y prorroga 02 de octubre de 2018 02 de enero de 2019 “contratar la prestación de servicios profesionales de una profesional en salud ocupacional para el desarrollo del programa "infraestructura para la competitividad y el desarrollo sostenible" ejecutado por la secretaria de infraestructura 1639 de 2019 03 de abril de 2019 03 de diciembre de 2019 “Prestación de servicios profesionales de un profesional en salud ocupacional para el desarrollo del programa "infraestructura para la competitividad y el desarrollo sostenible" ejecutado por la secretaria de infraestructura” Adición y prorroga 03 de diciembre de 2019 16 de diciembre de 2019 “prestación de servicios profesionales de un profesional en salud ocupacional para el desarrollo del programa "infraestructura para la competitividad y el 11 desarrollo sostenible" ejecutado por la secretaria de infraestructura” Que por los servicios prestados recibió una contraprestación económica y de carácter fijo mensual.
Que presentaba informes de ejecución de actividades en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Ibagué. Prestación personal del servicio Con este elemento debe acreditarse, que el supuesto contratista acredite que los servicios para los cuales fue contratado, los prestaba de manera personal, en cumplimiento de la labor u objeto contractual encomendado, sin poder encomendar el cumplimiento o desarrollo del mismo a un tercero. De lo aportado en el proceso, se logró probar que las funciones establecidas como profesional en salud ocupacional debía cumplirlas de manera personal en los diferentes frentes o cuadrillas de trabajo adscritas a la secretaría de infraestructura, por tanto, este elemento se encuentra acreditado.
Remuneración Se entiende como aquella contraprestación económica que recibe de manera fija o periódica el contratista, como producto del trabajo desarrollado, aunque en algunas ocasiones este pago sea realizado por terceros distintos a la entidad contratante, el Consejo de Estado ha sido claro en establecer que lo importante es el carácter fijo o periódico.12 Revisadas las pruebas obrantes en el presente asunto, se encuentra acreditada la remuneración recibida por los servicios profesionales desarrollados en cumplimiento del objeto contractual, dicho elemento se evidencia en el clausulado de los contratos y en el “documento equivalente a factura” a través del cual el ente territorial cancelaba los honorarios pactados en las formas contractuales.
Subordinación La subordinación es determinante a la hora de declarar la existencia de una relación laboral, debido a su importancia para casos en los que se busca el reconocimiento de un contrato realidad encubierto a través de órdenes de prestación de servicios resulta de vital importancia definir que se entiende como subordinación, de esta forma el concepto de subordinación: “es la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario”13 sin embargo el máximo tribunal contencioso administrativo manifestó que este concepto no puede verse ni tomarse de forma inflexible, ya que en profesiones como aquellas adscritas a la rama de la salud, resulta complejo determinar la subordinación, por cuanto la naturaleza de estas, se deben cumplir turnos horarios o estar en disponibilidad. 12Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 13Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 12 Ante tales dificultades, el Consejo de Estado determinó unos indicios bajo los cuales se debe analizar la existencia de la subordinación, estos indicios fueron 4: i) lugar de trabajo, ii) horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En cada uno de estos indicios, se estableció lo que el accionante debe probar con cada uno de estos, debido a que se estudia la acreditación de este elemento es de necesaria lectura lo dicho por el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. “i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de 13 esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.”14 Teniendo claro lo que cada indicio ofrece un acercamiento o no al juzgador respecto de lo que debe probar el demandante, se pasa a analizar si el accionante en el presente caso probó o no tal elementos y en consecuencia tales indicios.
El primer indicio versa sobre el lugar de trabajo, está acreditado que por existir múltiples frentes de trabajo la accionante no tenía un sitio especifico ya que debía desplazarse por los diferentes lugares en los que estuviesen las cuadrillas de trabajo, por ello, al no existir lugar de trabajo definido no se encuentra acreditado tal elemento.
Es el segundo indicio el horario de labores, es de necesaria aclaración, mencionar que este elemento debe ser valorado de acuerdo con la naturaleza de las funciones realizadas, en tanto el Consejo de Estado manifestó que el cumplimiento de horario por si solo no implica de manera necesaria la existencia de coordinación por lo que le juez en cada caso deberá evaluar y analizar tal indicio.
Las funciones como las de un profesional de seguridad y salud en el trabajo o salud ocupacional como se denomina en los contratos, por su misma naturaleza deben realizarse cuando los trabajadores o contratistas se encuentren desarrollando actividades, por tal motivo la accionante debe sujetarse a los horarios en que estos cumplan labores, en este caso de pavimentación de vías urbanas, por lo que para este juez el cumplimiento de un horario no es en indicio de subordinación, ya que carecería de sentido que un profesional desarrolle sus actividades de salud ocupacional y seguridad y salud en el trabajo en un horario en el que no se estén desarrollando labores.
Respecto de la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, no se logró probar que el ente territorial estableciera actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento que sobre pasara la coordinación natural y normal entre el contratante y el contratista, de manera que los informes de actividades mensuales así como los comités son normales dentro de la coordinación, no se logró probar que se controlará el modo, forma y la cantidad de trabajo de la accionante, en tanto ella desarrollaba sus funciones sin que ningún funcionario le indicara que hacer, por lo que se reitera la presentación de informes no es prueba de la subordinación, ya que a través de ellos la entidad busca tener información respecto del desarrollo de actividades.
El ultimo indicio es que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral, por esto pese a que obra en el expediente certificación de la existencia de un “perfil profesional” no se precisó cual 14Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 14 era ese perfil profesional y las actividades que tenía asignadas, sumado a ello, al no estar acreditados los 3 elementos que dan paso al contrato realidad, se da por no acreditado dicho indicio, se reitera lo mencionado por el Consejo de Estado y es que este indicio se acredita “… siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.”15 Por lo anterior, se concluye que las pruebas obrantes en el proceso no permiten evidenciar la pretendida subordinación, ya que no se logra establecer la forma en que la entidad ejercía esa faculta de exigir el cumplimiento de órdenes y tampoco el cumplimiento de los indicios referidos con anterioridad, el cumplimiento de las obligaciones contractuales de seguridad y salud en el trabajo (SG-SST) no implica subordinación; analizados los elementos de prueba las documentales solo permiten probar los dos primeros elementos del contrato realidad: prestación personal del servicio y remuneración, de manera que la subordinación no esta acreditada, pese a que el apelante menciona los testimonios rendidos en audiencia de pruebas solo prueban los elementos mencionados, ninguno de los testigos manifestó que desde la entidad se impartieran ordenes de la forma en que debía cumplir el objeto contractual.
Es así que, conforme con los indicios ofrecidos por la jurisprudencia pacífica y unánime respecto del contrato realidad el actor no logró acreditar la existencia de subordinación, en efecto la accionante debía desplazarse por las cuadrillas de trabajo y realizar lo propio respecto de seguridad y salud en el trabajo, sin embargo, se echa de menos en el cartulario prueba que de cuenta de que la entidad haya sobre pasado la coordinación permitida entre contratista y entidad contratante.
No hay duda respecto de que la señora Diaz Castro cumplía sus actividades contractuales de manera personal esto se encuentra ampliamente probado con las documentales aportadas: informes de supervisión en los cuales se adjunta evidencia fotográfica, así como tampoco se cuestiona la remuneración recibida por la accionante pues de ello es prueba que a través de un documento que hacia las veces de factura se cobraban los honorarios.
Situación distinta es la del elemento de subordinación, por ser de una especial importancia este debe probarse de acuerdo a lo dicho por el Consejo de Estado, sin que esto signifique que exista una prueba que pruebe más la subordinación, el mismo órgano de cierre manifestó que “cualquier medio probatorio” que exponga que la entidad contratante cruzó la coordinación y se convirtió en una subordinación a través de la cual se exija la forma, modo y cantidad de trabajo, podrá ser valorado como indicio, corolario de lo anterior la parte activa del proceso no logró probar este elemento.
Uno de los reproches fue la valoración probatoria hecha en primera instancia, frente a ello, revisados los elementos aportados tanto por la parte demandante como por la parte demandada de los mismos no se concluye que exista subordinación alguna, de modo que del resultado de tal análisis, es palmario que la accionante no estaba sujeta a cumplir ordenes o directrices que determinaran la forma de desarrollar su objeto contractual, contrariamente no el accionante no desvirtuó la autonomía con la que contaba la accionante, pues más allá presentar informes y cumplir sus obligaciones contractuales, es ausente aquel elemento diferenciador de una relación contractual de una relación laboral. 15Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 15 En ese orden, el Consejo de Estado ha manifestado que16 “incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad” (subrayado y negrilla fuera del texto original).
Por ello, como se ha dicho con antecedencia, no se encontró probado el elemento subordinante, por lo cual no hay lugar a las pretensiones, en consecuencia, se deberá confirmar la sentencia de primera instancia, se reitera que de los medios probatorios que fueron aportados de manera oportuna al proceso no acreditan la subordinación. 2.6.
Costas en segunda instancia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia pese a que no prosperaron los argumentos planteados en el escrito de apelación, no se evidencia que el recurso haya sido presentado con carencia manifiesta de objeto, es por tal razón que no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
16Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 16 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx