REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Santiago de Cali, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN: 76-001-33-33-010-2019-00211-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: MARÍA JANETH VÁSQUEZ RUIZ COMO GUARDADORA PRINCIPAL DE DAVIS FERNANDO CARDONA VÁSQUEZ. mmejia57@hotmail.com DEMANDADO: NACIÓN – POLICIA NACIONAL deval.notificacion@policia.gov.co ASUNTO: Reajuste pensión conforme IPC.
MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, contra la sentencia No. 220 del 16 de diciembre de 2022, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. i.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA y a través de apoderado judicial, la señora MARIA JANETH VASQUEZ, en su calidad de guardadora de su hijo DAVIS FERNANDO CARDONA VASQUEZ, presentó demanda contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL, con el fin que se hagan las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS 1.
Que se declare la nulidad del acto administrativo No. S-2018-059042- SEGEN del 19 de octubre de 2018, por medio del cual se negó la reliquidación de la pensión percibida por el demandante, con base en el índice de precios al consumidor. Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 2 2. Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene a la entidad demandada reajuste la pensión del demandante, incluyendo el porcentaje dejado de percibir, entre lo aumentado por el Gobierno Nacional y el IPC, desde el año 1997, resultante entre el pago realizado por la entidad demandada y el valor real. 3.
Se paguen los dineros retroactivos, resultantes de la diferencia económica entre lo pagado y lo dejado de pagar, a partir del año 1997 hasta el año 2019. 4. Se ordene a la entidad indexar la mesada pensional y las sumas a pagar, se condene en costas. La parte actora fundamenta su demanda en los siguientes:
HECHOS 1. Expuso que, el señor DAVIS FERNANDO CARDONA, es hijo del extinto agente Belisario Yonso Cardona Idrobo, quien devengaba pensión de invalidez desde el 30 de junio de 1994 y que falleció el 26 de enero de 1995. 2. Que mediante Resolución 5652 del 11 de mayo de 1995, la Policía Nacional ordenó el reconocimiento y pago del 100% de la pensión a favor de DAVIS FERNANDO CARDONA VASQUEZ, dada su condición de interdicto. 3.
Mediante petición radicada el 18 de septiembre de 2018, se solicitó el reajuste de la pensión conforme el IPC, misma que fue negada por la entidad mediante el acto administrativo demandado. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El apoderado de la parte demandante invocó las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 5, 13, 29, 46, 48 y 53 Ley 2 de 1945 Ley 100 de 1946 Ley 4 de 1992 Ley 238 de 1995 Ley 100 de 1993 Decretos 62 de 1999, 2724 de 200, 222 de 2001, 1463 de 2001, 2737 de 2001, 745 de 2002 y 3552 de 2003.
Sostiene que el acto administrativo demandado, aunque goza de la presunción de legalidad, se expidió con violación e interpretación errónea de la ley aplicable Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 3 para el aumento de acuerdo al IPC, con motivo y finalidad diferente al ordenado por la normatividad, pero que en el fondo entroniza un ánimo subjetivo de la administración, sin seguirse el debido proceso.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL allega escrito por medio del cual contesta la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, por carecer de fundamento legal y de respaldo probatorio y como quiera que el reajuste de la pensión del demandante se realiza de acuerdo a lo decretado anualmente por el Gobierno Nacional, quien es el competente para decretar los aumentos, salarios y asignaciones mensuales de los miembros de la Fuerza Pública.
Sostiene que si la parte actora pretende la aplicación de una norma más favorable, deberá someterse a la disposición que invoca, es decir, que la misma deberá liquidarse conforme al artículo 288 de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia No. 220 del 16 de diciembre de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, decide acceder a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en la Ley y la Jurisprudencia, con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 el grupo de pensionados de los regímenes de excepción del Sistema General de Seguridad Social, tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, como lo dispuso el artículo 14 de la Ley 100.
Hace referencia al régimen pensional del personal de agentes de la Policía Nacional, así como a la sentencia de unificación del 18 de noviembre de 2021, en la que el Consejo de Estado, en la que se dispuso que “para los años comprendidos entre 1997 y 2004, las pensiones o las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública se debían incrementar teniendo en cuenta el sistema de oscilación salarial o el IPC del año inmediatamente anterior, tal y como lo prevé el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable por disposición de la Ley 238 de 1995, siempre y cuando este último fuera más favorable que el primero”.
RECURSO DE APELACIÓN A LA SENTENCIA Inconforme con la decisión proferida por el a-quo, el apoderado judicial de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL apeló el fallo proferido en primera instancia, reiterando que el acto administrativo demandado fue expedido conforme a derecho Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 4 ii.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto No. 110 del 13 de abril de 2023. Dentro del término concedido a las partes se guardó silencio. Tramitada la segunda instancia, y no observándose causal de nulidad procesal que invalide la actuación, se procederá a dictar sentencia, conforme a las siguientes: iii.
CONSIDERACIONES 3.1 PROBLEMA JURÍDICO Se contrae la presente controversia en determinar si el fallo proferido en primera instancia se encuentra ajustado a derecho, tras haber accedido a las pretensiones de la demanda por considerar que el demandante es beneficiario del reajuste de su pensión con base en el IPC y en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 1° de la Ley 238 de 1995. 3.2 ARGUMENTOS DEL FALLO El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece lo siguiente: “Excepciones.
El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.” En atención de lo anterior, puede afirmarse en principio que la norma excluyó entre otros, a los ex servidores de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional de la aplicación del régimen general de la Seguridad social, incluyéndose lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 en tanto menciona el reajuste de sus pensiones, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, y en consecuencia, el reajuste pensional para los miembros de la fuerza pública debía hacerse como lo disponía el Decreto 1212 de 1990, es decir, mediante la oscilación de las asignaciones del personal de la Policía Nacional en actividad.
No obstante lo anterior, la Ley 238 de 1995 adicionó el parágrafo 4º del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el cual menciona: “Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 5 los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados”.
Por otro lado el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 dispone lo siguiente: “Reajuste de pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno”. De lo expuesto se desprende la autorización con que se cuenta desde la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995, para efectos de que las pensiones reconocidas bajo el imperio de normas especiales, se puedan incrementar por los métodos descritos en los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, el H. Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 25 de marzo de 2010, en la cual fundamentando su decisión en un fallo proferido por esa misma corporación el 17 de mayo de 2007 en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en donde, con ponencia del Dr. Jaime Moreno García, se dijo: “ Por consiguiente, trátase aquí, entonces, del enfrentamiento de las previsiones de una ley marco (4ª de 1992) y de una ley ordinaria (38 de 1995) modificatoria de la ley que creó el Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993), que según la Caja demandada no podría “interpretarse la segunda en contravención” de la primera.
Para comenzar no se trataría simplemente de la “interpretación” de la ley 238, sino de su aplicación, porque le creó a partir de su vigencia el derecho al grupo de pensionados de los sectores arriba relacionados, entre ellos a los pensionados de la Fuerza Pública, el derecho al reajuste de sus pensiones de acuerdo a la variación del Índice de Precios al Consumidor y a la mesada 14.
Ahora bien, la Sala solo podría dejar de aplicar una ley ordinaria posterior, especial y más favorable, según se verá más adelante, en lugar de una ley marco anterior y su decreto 1212 de 1990 que la desarrollo, bajo la condición de que ella fuera incompatible con la Constitución Política, debido a que esa es la única hipótesis Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 6 constitucional para dejar de aplicar una ley que no ha sido declarada inexequible.
Y la Sala encuentra que la ley 238 de 1995 es más favorable para el demandante que la ley 4ª de 1992 y el decreto 1212 de 1990, porque al hacer la comparación entre los reajustes pensionales derivados del aumento de las asignaciones en actividad de los oficiales de la Policía Nacional establecidos en los decretos 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001 y 745 de 2002 y los que resultan de la aplicación del artículo 14 de la ley 100 de 1993, se evidencia que la aplicación de este sistema de reajuste resulta ser cuantitativamente superior.
(…) Lo anterior determina, además, que frente a los alegatos del acto acusado que enfrenta el sistema de reajustes de la oscilación de las asignaciones en actividad, que según la Caja demandada deben prevalecer sobre el del artículo 14 de la ley 100, el artículo 53 de la Constitución Política ordena darle preferencia a la norma más favorable, en la hipótesis de que llegare a haber duda en su aplicación, que para la Sala no hay, por lo dicho anteriormente. 5.
Atrás se reprodujo el acto acusado, entre cuyos argumentos para denegar el reajuste no está aquel según el cual la asignación de retiro no es una pensión, porque esta tesis fue la razón principal que tuvo el Tribunal para igualmente denegar lo pretendido. Al punto la Sala tiene en cuenta que desde la Constitución Política de 1886 a los reconocimientos periódicos que les hace el estado a los retirados de las fuerzas militares se les denominó genéricamente PENSIONES (art.169) y que en la actual sucedió otro tanto (art.220), habiéndose ampliado a los miembros de la fuerza pública (militares y policías).
Pero, hasta ahora fue la Corte Constitucional la que llegó en principio a concluir que las asignaciones de retiro no son pensiones (sentencia C-941 del 15 de octubre de 2003), criterio este que posteriormente fue rectificado mediante la sentencia C-432 de 2004 para reconocer que se asimilaba la asignación de retiro a las pensiones de vejez o de jubilación. Porque, estima la Sala que las asignaciones de retiro, obviamente son una especie de pensión, como también lo son las pensiones de invalidez y las pensiones de sobrevivientes del personal de la fuerza pública, de donde resulta irrelevante el argumento esgrimido por el Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 7 Tribunal frente a los mandatos del artículo 220 de la Constitución Política, máxime que no pueden ser compatibles con las pensiones de invalidez ni de sobrevivientes militares o policiales y no son reajustables por servicios prestados a entidades de derecho público, pero el interesado puede optar por la más favorable, como expresamente lo establece el inciso 2º del artículo 36 del decreto 4433 de 2004.” (Subraya la Sala) 3.3 CASO CONCRETO De las pruebas aportadas al plenario se observa que mediante Resolución No. 005652 del 11 de mayo de 1995, la Policía Nacional resolvió reconocer sustitución pensional por invalidez, por muerte del Agente Belisario Yonso Cardona Idrobo, al señor DAVIS FERNANDO CARDONA VASQUEZ, en su calidad de hijo del causante.
Que a través de sentencia del 24 de marzo de 2011, el Juzgado Decimo de Familia del Cali, declaró en interdicción judicial definitiva, al señor DAVID FERNANDO CARDONA VASQUEZ y nombro como su guardadora principal a su señora madre MARIA JANETH VASQUEZ RUIZ. Mediante petición del 18 de septiembre de 2018, la señora Vásquez Ruiz, solicitó a la Policía Nacional, el reajuste de la pensión percibida por su hijo, conforme el IPC, desde el año 1997 en adelante.
Misma que fue negada por la entidad con oficio S2018-ARPRE-GRUPE-1.10 del 19 de octubre de 2018. Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los acápites anteriores, reitera la Sala que a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993, entre ellos los miembros de la Fuerza pública, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor, IPC, certificado por el DANE.
De esta manera es claro que el demandante tiene derecho al incremento de su pensión con base en el Índice de Precios al Consumidor, tal y como lo declaró el a-quo en la sentencia apelada. COSTAS Sobre el tema, en principio se tiene que el artículo 188 del CPACA, reza lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 8 A su vez, el Consejo de Estado ha analizado la forma en la que se debe interpretar la mentada disposición, y sobre lo cual ha establecido: “Con relación a la condena en costas, debe aclararse que en la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo, en vigencia del Decreto 01 de 1984, existía un criterio subjetivo bajo el cual el Juez debía determinar si había lugar a la imposición de una condena en costas o no dependiendo de la existencia de una actuación temeraria, pero, una vez empezó a regir la Ley 1437 de 2011, se adoptó un criterio objetivo en lo referente a su imposición a la parte vencida.
Sin embargo, se considera que debe existir un margen de análisis mínimo que permita al juez la valoración de las circunstancias que la justifiquen. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que “salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso”1.
En relación con esta norma, en sentencia del 20 de enero del 2015, esta Subsección2 expuso que contiene un verbo encaminado a regular la actuación del funcionario judicial, cuando profiera sentencia que decida las pretensiones del proceso sometido a su conocimiento. El término dispondrá, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es sinónimo de “decidir, mandar, proveer”, es decir, que lo previsto por el legislador en la norma no es otra cosa que la facultad que tiene el juez para pronunciarse sobre la condena en costas, y decidir si hay o no lugar a ellas ante la culminación de una causa judicial.
La norma contenida en el citado artículo 188, no impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de “disponer”, esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. La mencionada sentencia, precisó que si bien es cierto en la Ley 1 “Artículo 366 Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
(…)” 2 Expediente No, 4593-2013, actor Ivonne Ferrer Rodríguez, Consejero Ponente doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 9 1437 del 2011, no aparece la previsión que contenía el artículo 171 del Decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, también lo es, que no opera hoy día la condena de manera automática, frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como, la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.”3 De lo anterior, se deduce que cuando la norma habla de disponer sobre la condena en costas, se refiere a que el juez debe hacer un pronunciamiento al respecto, más no una imposición automática de ellas, por lo que al momento de decidir sobre su procedencia en el asunto deberá tener en cuenta una serie de factores, tales como la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costos en el curso de la actuación, realizándose una ponderación de dichas circunstancias.
Igualmente, dicho pronunciamiento jurisprudencial hace alusión a que, si bien en el CPACA no se estableció la potestad de imponer condena en costas teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes que sí contenía el Decreto 01 de 1984, debe entenderse que ésta también es el resultado de observar aspectos como la temeridad y la mala fe junto con el respaldo de los gastos incurridos, como bien se indicó atrás. En este punto, debe tenerse en cuenta que el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080, en el sentido de advertir que, “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Al respecto, el Consejo de Estado4 le da dado alcance a tal disposición, señalando que “La modificación señalada no implica que se hubiese retomado el criterio subjetivo de la condena establecido en el artículo 171 del CCA, pues la norma tiene un alcance distinto, en cuanto debe interpretarse en concordancia con el inciso primero del citado artículo 188”.
De manera que, “La nueva disposición no es aplicable frente a las costas de los procesos ordinarios de lo contencioso administrativo en los cuales prima el factor objetivo ser la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso interpuesto-, 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B. C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado No. 250002342000201301959 01 (2655-2014).
Noviembre 3 de 2016. 4 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera – Subsección A, C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Radicado No. 17001-23-33- 000-2016-00950-01 (67.700). Sentencia del 11 de mayo de 2022. Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 10 sino que rige para aquellos en los que se ventila un interés público, pues, si bien en estos, en principio, es improcedente la condena por tal concepto, no es menos cierto que es posible imponerla cuando “se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Debe decirse que, en esta oportunidad, la Alta Corporación reiteró que, “En suma, para las costas lo determinante es perder el proceso o que la actuación promovida sea resuelta de manera desfavorable, sin que para ello tenga alguna injerencia la conducta subjetiva de las partes durante el proceso, situación que tiene otras consecuencias procesales”.
De manera que, si bien en anteriores pronunciamientos se había hecho mención a tener en cuenta aspectos como la temeridad y la mala fe, en esta nueva posición sólo basta el criterio objetivo para la imposición de esta condena, determinando la parte vencida del proceso. Aclarado esto, resulta pertinente recordar que, de conformidad con el artículo 361 del CGP “Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, mientras que el numeral 8 del artículo 365 ídem, dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
A partir de lo anterior, la Sala se abstendrá de imponer costas al demandante en su modalidad de gastos procesales, pues, aunque a ese extremo procesal ciertamente le fue decidida desfavorablemente la controversia, dentro del trámite de segunda instancia no se aprecian gastos o expensas que se hayan causado, recordando que en esta sede no hubo actividad probatoria.
III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia apelada. SEGUNDO.- Sin condena en costas de segunda instancia. TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Radicación No. 201900211 01/ Sentencia segunda instancia 11 Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA