TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, doce de febrero de dos mil veintiséis Providencia: Sentencia segunda instancia Radicado: 66001-33-33-007-2022-00016-01 (L-1244-2024) Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Aura Teresa Sarria de Guerrero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP Temas • Reconocimiento de la sustitución de pensión gracia a cónyuge supérstite. • Causante no tenía derecho pensional • Recoge postura.
Decisión juzgado Accede súplicas de la demanda Apelante Parte demandada Decisión tribunal Revoca 1.
ANTECEDENTES Como sustento fáctico expone que la demandante contrajo matrimonio con el señor Jorge Hernando Guerrero Guerrero el 29 de marzo de 1969, unión dentro de la cual se procrearon 2 hijos y que perduró hasta el fallecimiento de aquél. Refiere que la UGPP le reconoció al señor Guerrero pensión gracia mediante Resolución 00422 del 29 de enero de 1993 en cuantía de $215.185 efectiva a partir del 11 de septiembre de 1991.
Dado el fallecimiento del señor Guerrero, el 13 de enero de 2021 la demandante solicitó ante la entidad la sustitución pensional, la cual fue negada mediante los actos administrativos demandados, al señalar que el señor Guerrero no cumplía con los requisitos establecidos en ley 114 de 1913, ley 116 de 1928, ley 37 de 1933, Sentencia C-479 de 1998, artículo 279 de la Ley 100 de 1993 ya que en su vida laboral como docente tuvo una vinculación del orden nacional.
La parte demandante pretende: 2 - Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 006395 del 11 de marzo de 2021, por medio de la cual se negó la sustitución pensional. RDP 011375 del 5 de mayo de 2021 y RDP 014713 del 12 de junio de 2021 por las cuales se confirmó la decisión recurrida. - Que como consecuencia de lo anterior, se condene a la UGPP al reconocimiento de la sustitucional pensional en favor de la señora Aura Teresa Sarria Guerrero a partir del 17 de octubre de 2020. - Se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la demandante las mesadas pensionales como beneficiaria de la sustitucional pensional de la pensión gracia del señor Guerrero. - Que las cantidades que resulten del proceso sean reajustadas con base en el IPC.
Como concepto de violación se refiere que los actos administrativos atacados vulneran el debido proceso, pues la entidad debió observar si la demandante cumplía con los presupuestos para ser beneficiaria de la sustitución pensional y no determinar si el acto administrativo que inicialmente reconoció la pensión gracia del señor Guerrero reunía los presupuestos legales, pues desde 1993 aquel disfrutó de la misma.
Aunado a ello, afirma que la UGPP desconoció de manera arbitraria y unilateral derechos adquiridos y no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa para demandar el acto que reconoció el derecho a la pensión gracia.
2. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La UGPP considera que el señor Guerrero no demostró el cumplimiento de los requisitos que la ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia y que los actos administrativos objeto de controversia fueron proferidos conforme con las normas que regulan el régimen, pues itera que no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia al causante por no acreditar el cumplimiento de los 20 años de servicios departamental, distrital, municipal o nacionalizado.
Por ende, no le es posible reconocer la sustitución pensional solicitada por la demandante, pues en este caso el causante no cumplía con los requisitos para acceder a la misma a pesar de su reconocimiento. Agrega que los tiempos de vinculación del causante serían del orden nacional, en consecuencia el reconocimiento fue irregular.
3. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira en sentencia del 20 de agosto de 2024 decidió: «PRIMERO: Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 006395 del 11 de marzo de 3 2021, que negó la sustitución pensional a la señora Aura Teresa Sarria de Guerrero, RDP 011375 del 05 de mayo del 2021 y RDP 014713 del 12 de junio del 2021 que confirman la decisión inicial, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, expedir acto administrativo reconociendo a la señora Aura Teresa Sarria de Guerrero el derecho a la sustitución pensional de la pensión gracia que disfrutaba su esposo, el señor Jorge Hernando Guerrero Guerrero, a partir del 17 de octubre del 2020, de conformidad con la motiva.
TERCERO: Las sumas anteriores deberán indexarse de conformidad a la siguiente formula: R = RH Índice final Índice inicial Donde el valor presente de (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago).
Pagando a la demandante, el valor de las mesadas pensionales causadas que le corresponda en virtud del reconocimiento ordenado, indexadas con aplicación de la fórmula establecida.
CUARTO: Se ordena a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. […]». El a quo relató que la entidad negó la solicitud de sustitución de la pensión gracia mediante Resolución RDP 006395 del 11 de marzo de 2021, decisión confirmada por las Resoluciones RDP 011375 de 2021 y RDP 014713 de 2021, bajo el argumento de que la pensión gracia había sido reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales, al haber tenido el docente un vínculo con el orden nacional.
Argumento frente al cual el despacho concluyó que no era de recibo, dado que la UGPP no podía cuestionar la validez del acto que reconoció la pensión gracia sin acudir a los mecanismos legales previstos para ello, como la acción de lesividad o la revocatoria directa regulada por la Ley 797 de 2003. En consecuencia, al no haberse surtido tales procedimientos, el acto de reconocimiento permanecía vigente y la administración no podía desconocer los efectos jurídicos de un derecho adquirido por el causante, ni impedir su transmisión a la beneficiaria a través de la sustitución pensional.
De igual manera, el juzgado destacó que, conforme a la regla de unificación del Consejo de Estado contenida en la sentencia SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022, la sustitución de la pensión gracia debe regirse por las normas del Sistema General de Pensiones vigentes al momento del fallecimiento del pensionado. En el caso concreto ocurrió el 16 de octubre de 2020, por lo que era aplicable el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que exige acreditar una convivencia mínima de cinco años con anterioridad al deceso. 4 En tal sentido, del material probatorio estableció que la señora Aura Teresa Sarria y el señor Jorge Hernando Guerrero contrajeron matrimonio el 29 de marzo de 1969 y mantuvieron una vida en común por varias décadas.
Tal convivencia se corroboró, además, con documentos como la solicitud de traspaso de la pensión gracia elevada por el causante en 1995, donde expresa que su cónyuge debía ser la beneficiaria en caso de su muerte. En consecuencia, se consideró en primera instancia plenamente acreditados los requisitos legales para el reconocimiento de la sustitución pensional.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada señala que revisado el expediente administrativo constató que el causante de la prestación prestó sus servicios en instituciones con vinculación del orden nacional, por lo que tales tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para su otorgamiento. En ese orden, sostiene que CAJANAL reconoció de manera errónea la pensión gracia al señor Guerrero.
Indica que a pesar de que no se controvierte la condición de cónyuge supérstite de la demandante, ni la convivencia acreditada, afirma que ello no habilita el reconocimiento de la sustitución, dado que la misma presupone la existencia de una prestación válidamente adquirida por el causante. Por ende, si la pensión gracia fue reconocida sin el cumplimiento de requisitos, no puede concederse la sustitución derivada de una prestación que es improcedente.
Y por ello, sostiene que los actos demandados se ajustaron plenamente a la normativa vigente. Por lo anterior, solicita se revoque la decisión de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda.
5. ADMISIÓN DEL RECURSO Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En auto del 29 de octubre de 2024 se admitió el recurso presentado, sin que se corriera traslado para alegar en vista de la aplicación de lo dispuesto por la Ley 2080 de 2021. Y conforme la constancia secretarial las partes no efectuaron pronunciamiento ni el agente del Ministerio Público rindió concepto. 6.
CONSIDERACIONES 6.1. Competencia: Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA. 6.2.
Objeto de la decisión. 6.2.1. Problemas jurídicos: ¿Resulta procedente negar la sustitución pensional gracia a un cónyuge supérstite, con fundamento en que el causante no cumplió con 5 los requisitos (docente del orden nacional) para que le fuera reconocida legalmente dicha prestación? 6.2.2. Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar si a la parte demandante le asiste el derecho a la sustitución de la pensión gracia que devengaba su fallecido cónyuge, en virtud del principio de confianza legítima y respeto del acto propio. 6.3.
Fundamento normativo y jurisprudencial Derecho pensional de gracia La Sala Plena del Consejo de Estado, señaló sobre el reconocimiento de la pensión gracia lo siguiente: «[…] El numeral 3º del artículo 4º Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.
Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional […]”.4 (Subrayado por fuera de texto original) El anterior pronunciamiento ha sido reiterado sin ambages por el Consejo de Estado en otras providencias5.
Igualmente, la Alta Corporación en dichos pronunciamientos ha sostenido que la pensión gracia fue creada exclusivamente para los docentes oficiales territoriales con fin de equipararlos con aquellos docentes que estaban a cargo de la Nación, pues los primeros devengaban una remuneración menor que los segundos. En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso «[…] La pensión gracia fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación […]».
Por tanto y de acuerdo con lo anterior, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913; es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental, sin que resulte posible acumular tiempo servidos como docente del 6 orden nacional.
De la sustitución de la pensión gracia Dentro de nuestro ordenamiento legal, el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que fallece, siendo titular de una pensión, con miras a que estos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido.
Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma en favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, ni su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.
La vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia, corresponde a los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, en cuanto, si bien su causa jurídica es diferente, comparten por voluntad del legislador la misma naturaleza y, en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera que resultan aplicables las normas generales que regulan esta figura, vigentes al momento del deceso del docente.
En ese orden, conforme al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para acceder a la pensión de sobrevivientes en los casos del cónyuge o compañero(a) permanente, se establecen las siguientes reglas: i) Cuando la muerte ocurre durante la vida laboral del afiliado: • Si, al momento del fallecimiento del causante, el cónyuge o compañero(a) permanente tiene más de 30 años de edad, la pensión se concede de manera vitalicia. • Si es menor de 30 años y no tiene hijos con el causante, la pensión será temporal por 20 años, y durante ese período se realizará el descuento correspondiente para el aporte a su propia pensión. ii) Cuando la muerte ocurre estando el causante pensionado: • El cónyuge o compañero(a) permanente debe acreditar convivencia con el fallecido, demostrando que mantuvieron vida marital hasta el momento del deceso y que convivieron por un período no inferior a cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte. 7 6.4.
Caso concreto Es de advertir que en anteriores oportunidades esta Sala de Decisión en casos como el presente había confirmado la decisión de declarar la nulidad de los actos administrativos que negaban la sustitución de la pensión gracia porque el causante no cumplía los requisitos para dicha prestación. Y ello se apoyaba en que los únicos mecanismos procedentes para la extinción de los efectos de los actos administrativos eran la revocatoria directa o el ejercicio de la nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad en aras de garantizar el debido proceso, la seguridad jurídica y el principio de legalidad.
No obstante, dado que existen varios pronunciamientos del Consejo de Estado, en los que se indica que cuando el reconocimiento primigenio fue hecho de manera ilegal, no es procedente su reconocimiento en la sustitución pensional, es dable recoger postura. A saber, en providencia que conoció la segunda instancia de una decisión de este Tribunal con radicado 66001-23-33-000-2018-00073-01 (M.P. en primera instancia: Juan Carlos Hincapié Mejía), de fecha 20 de octubre de 20221, en un caso similar al de marras, la referida Corporación expresó al respecto que: «Observa la Sala que los mismos tiempos de carácter nacional fueron los que sirvieron para reconocer la pensión gracia como la pensión de jubilación del señor […], lo que está prohibido al desconocer los lineamientos del artículo 128 de la Constitución Política que impide la doble asignación de recursos del tesoro público.
En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que el causante acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden Departamental o Municipal, durante mínimo 20 años.
Ante el reconocimiento de las pensiones gracia como de su sustitución se expidió el lineamiento No 122 Acta No 1172 del 07 y 08 de julio de 2016 por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP en donde se resolvió que, en estos casos, se deben verificar los requisitos para el reconocimiento de la pensión ya que la mayoría de estas pensiones fueron concedidas de manera ilegal.
A pesar de que el señor […] desde el día 12 de enero de 1992 fecha en que surtió efectos fiscales la pensión de gracia, percibió y disfrutó de la misma sin ningún pronunciamiento de fondo sobre alguna irregularidad o ilegalidad respecto del reconocimiento de dicha pensión, no es óbice para que cuando la accionada se percató de la ilegalidad de este reconocimiento a través de la petición de sobrevivientes al analizar nuevamente el caso, pueda negar el mismo con los argumentos referidos, al sostener que los servicios prestados fueron de carácter nacional, y por ende resolver negar 1 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, sentencia del 20 de octubre de 2022.
Radicado 66001- 23-33-000-2018-00073-01 C.P. César Palomino Cortés. 8 el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por lo que su actuar corresponde a lo determinado en la ley. Por lo expuesto la afirmación de la parte demandante relativa a que el pago constante de la pensión gracia durante más de 22 años consolidó un derecho adquirido sobre tal prestación, no resulta adecuada al caso sub judice, puesto que tal como se adujo previamente, aquella figura jurídica no se configura por el paso del tiempo sino por la legalidad de su origen y estructuración siempre y cuando ésta no sea rebatida en vía judicial con un fallo ejecutoriado.
No comparte la Sala lo relacionado con que el actuar de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP va en contravía del principio constitucional de confianza legítima, el cual otorga al administrado el poder de exigir una protección jurídica de sus expectativas legítimas, cuando al tener razones objetivas para confiar en la estabilidad de la situación jurídica preexistente, la alteración repentina de las mismas sin haber proporcionado el tiempo y los mecanismos necesarios para su adaptación a la nueva situación, desencadena una alteración grave de sus condiciones económicas y patrimoniales, ya que las expectativas que se protegen son las legales y no las provenientes del abuso del derecho.
Frente a la obligación de la entidad accionada de demandar sus propios actos, donde se pueden hacer los reproches necesarios, además de esta posibilidad se encuentra en cabeza del organismo demandado una vez se solicita la reliquidación de la pensión gracia así como la sustitución, realizar un nuevo estudio del cumplimiento de los requisitos para la procedencia del derecho que se pretende reliquidar o sustituir, toda vez que no se podría limitar al ente prestacional, cuando una vez observe la irregularidad o ilegalidad en su emisión seguir permitiendo esta situación, siempre que se trate de un acto arbitrario, opuesto a la Constitución y la Ley, obviamente los motivos del estudio deben ser reales, objetivos y trascendentes.
La administración cuenta con la posibilidad de realizar un nuevo análisis respecto del acto administrativo creador del derecho y cuando considere que el mismo es ilegal o vulnere el ordenamiento jurídico, puede negar la reliquidación o sustitución deprecada, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos.
Debido a las infinitas inconsistencias en el reconocimiento de pensiones y con el propósito de fortalecer el principio de moralidad que debe preceder la actividad de dicho reconocimiento, así como para afrontar el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, considerando que el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas, que no correspondan con lo dispuesto legalmente, y afecta la liquidez y solvencia del sistema, es obligación de los organismos pensionales cuando se conceden derechos sin el lleno de los requisitos, negar la concesión de una pensión de sobrevivientes que fue otorgada a su titular con desconocimiento la ley.» Frente a tal decisión se interpuso acción de tutela, la cual fue conocida por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado el 8 de junio de 2023 bajo el radicado 11001 03 15 000 2023 00685 01, en donde se indicó lo siguiente: Dichas posturas se acompasan con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia SU-182 de 2019, respecto de la revocatoria directa del acto 9 administrativo de reconocimiento de la pensión, al efecto sostuvo: Desde la Sentencia C-835 de 2003, la jurisprudencia constitucional ha reconocido inequívocamente la revocatoria unilateral frente a pensiones irregulares.
Posición que también es compartida por el Consejo de Estado. En la actualidad, no se discute que una pensión obtenida por medios ilegales o en abierto incumplimiento de los requisitos, al punto de entrar en la órbita del derecho penal, pueda ser revocada sin el consentimiento del interesado. Desde esta perspectiva, esta Subsección considera razonable y ajustada a la normatividad vigente la valoración de las pruebas aportadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho efectuada por la Sección Segunda, Subsección B, razón por la cual llega a la convicción de que la argumentación que sustenta los defectos alegados no desvirtúa la presunción de legalidad del acto administrativo que negó la sustitución de la pensión gracia. Por todo lo anterior, esta Sala de Subsección considera que la providencia controvertida, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, está suficientemente argumentada en cuanto a lo demandado por la señora Luz Mariela Escobar de Herrera, sin que, de otra parte, se hubiera acreditado un desconocimiento de los derechos fundamentales invocados, lo que descarta la vulneración alegada.
Conviene reiterar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado.
De otra parte, respecto de la presunta violación directa de la Constitución -en la que habría incurrido la providencia enjuiciada-, la jurisprudencia constitucional ha explicado que se configura cuando un juez ordinario adopta una decisión que desconoce la carta ya sea porque i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o ii) aplica la ley al margen de los dictados de la carta.
Conforme a lo expuesto en líneas precedentes, se precisa que la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación no desconoció ningún precepto constitucional, ni realizó una interpretación de la normatividad contraria a la Constitución, como tampoco dejó de aplicar una disposición legal desconociendo el precedente constitucional; por el contrario, atendió el deber que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4.° de la Constitución.» La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado también conoció de otra acción de tutela contra providencia en donde se había negado la sustitución de la pensión gracia ante la falta de requisitos del titular y en sentencia del 27 de agosto de 2024 bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-04012-00 se expresó que: «Ahora bien, la Sala entiende que el reproche principal de la demandante es que pese a la presunción de legalidad que le asiste al acto administrativo mediante el cual le fue reconocida la pensión gracia a su compañero permanente, el cual nunca se demandó, al solicitar su sustitución se entró a analizar su validez de manera oficiosa.
En este punto, llama la atención el hecho que desde un principio dicha situación tenía un impacto directo en la controversia a decidir, por ello, sin 10 perjuicio de que no hubiera sido solicitada, se recuerda que el acto administrativo demandado se fundamentó en el hecho principal que el causante no cumplía los requisitos para hacerse acreedor de una pensión gracia, y en consecuencia, debía negarse la sustitución pretendida, por lo que no es cierto que resultara ser un punto ajeno a la litis planteada.
Asimismo, contrario al decir de la demandante, la autoridad judicial demandada en ningún momento declaró la revocatoria del acto administrativo mediante el cual se le había concedido la pensión gracia a José Antonio Moreno Paz, sino que, luego de realizar el estudio correspondiente, se limitó a revocar la decisión de primera instancia, con fundamento en las pruebas aportadas al expediente y las normas que rigen la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Chocó explicó de forma clara y contundente por qué pese a que en años anteriores al causante se le hubiera concedido la pensión gracia, no era posible acceder a la sustitución pensional solicitada, esto, por cuanto al analizar los tiempos de servicio y nombramientos, no acreditaba los requisitos para ser beneficiario de ella, y por ende, dicha prestación tampoco era susceptible de una sustitución. […] Así las cosas, a juicio de la Sala, la autoridad judicial enjuiciada efectuó el estudio del caso en concreto en el marco de la normativa aplicable al asunto, por lo que no observa una valoración caprichosa o arbitraria en perjuicio de los intereses de la parte demandante que pudiere configurar irregularidad alguna, pues, mal podía la administración perpetuar el disfrute de un derecho pensional respecto del cual no se cumplirían los requisitos de ley para su reconocimiento, y menos para su sustitución. Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Dentro del presente asunto, se tiene que la señora Aura Teresa Sarria de Guerrero aporta registro civil de matrimonio en donde consta que aquella contrajo dicho vínculo con el señor Jorge Hernando Guerrero Guerrero el 29 de marzo de 1969.
Igualmente, que éste último falleció el 16 de octubre de 2020 conforme al registro civil de defunción con indicativo serial 09772110 y aporta además registro civil de nacimiento de sus hijos. Además, se avizora que aquella solicitó la sustitución de la pensión gracia que en vida era percibida por el señor Jorge Hernando Guerrero. La UGPP mediante Resolución RDP 006395 del 11 de marzo de 2021 negó tal reconocimiento bajo los siguientes argumentos: 11 « Que en primer lugar es importante señalar que la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA, es un beneficio con cargo al Tesoro Público y pagado por la Caja Nacional de Previsión Social, hoy UGPP, a la que tienen derecho los docentes de enseñanza primaria, así como los profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública secundaria y los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando se hayan prestado servicios en planteles DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES O DISTRITALES, y se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, previamente cumplidos los 20 años de servicio y los 55 años de edad, de conformidad con la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Sentencia C- 479 de 1998, Artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Entonces tenemos; Que obra en el cuaderno administrativo Certificado de Información Laboral y Factores Salariales expedido por la Gobernación de Risaralda de fechas 08 de octubre del 2002, 23 de octubre del 2002 y 02 de septiembre del 2011, mediante el cual señala que el Señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, laboró como DOCENTE, con tipo de vinculación NACIONAL, para el periodo comprendido entre el 10 de enero de 1966 hasta el 02 de septiembre del 2011, en estado ACTIVO.
Que obra en el cuaderno administrativo Certificado de Información Laboral y Factores Salariales, expedido por el Ministerio de Educación Nacional de fecha 11 de septiembre de 1991 y 30 de septiembre de 1991, mediante el cual certifica que el Señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, laboro como DOCENTE, para el periodo comprendido entre el 16 de febrero de 1970 hasta el 11de septiembre de 1991, los precedidos documentos se encuentra firmado por Luis Rojas Guerrero, Pagador del Ministerio de Educación Nacional.
Que los precedidos documentos, fueron el fundamento probatorio, para expedir la Resolución No. 422 del 29 de enero de 1993, mediante la cual se reconoció una Pensión de Jubilación Gracia, a favor del Señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, teniendo en cuenta el periodo laborado al MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, del 01 de septiembre de 1969 hasta el 11 de septiembre de 1991, como DOCENTE en el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL.
Que no obstante a lo anterior; una vez verificado, el Certificado de Información Laboral y Factores Salariales expedido por la Gobernación de Risaralda de fechas 08 de octubre del 2002, 23 de octubre del 2002 y 02 de septiembre del 2011 y el Certificado de Información Laboral y Factores Salariales, expedido por el Ministerio de Educación Nacional de fecha 11 de septiembre de 1991 y 30 de septiembre de 1991, esta Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales, considera, que el señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, laboró como DOCENTE, al servicio del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, para el periodo comprendido entre el del 01 de septiembre de 1969 hasta el 11 de septiembre de 1991, con tipo de vinculación NACIONAL; en consecuencia y conforme la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Sentencia C- 479 de 1998, Artículo 279 de la Ley 100 de 1993, NO es procedente el reconocimiento y pago de una Pensión de Sobrevivientes con ocasión al fallecimiento del Señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, a favor de la Señora SARRIA DE GUERRERO AURA TERESA, ya identificada, teniendo en cuenta que los tiempos computados en la Resolución No. 422 del 29 de enero de 1993, no acreditan un carácter oficial (Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado). 12 Que conforme la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Sentencia C- 479 de 1998, Artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y una vez revisados los documentos obrantes en el cuaderno administrativo, se puede establecer que el Señor JORGE HERNANDO GUERRERO GUERRERO (q.e.p.d), ya identificado, no acredito el requisito de tiempo (20 años de servicios Docente Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado), para el reconocimiento y pago de una Pensión de Jubilación Gracia, por consiguiente esta Unidad, niega el reconocimiento y pago de una Sustitución Pensional, a solicitud elevada por la Señora SARRIA DE GUERRERO AURA TERESA, ya identificado, en calidad de cónyuge y/o compañero permanente.» Dicha decisión fue recurrida y resuelta a través de los actos administrativos RDP 011375 del 5 de mayo de 2021 y RDP 014713 del 12 de junio de 2021, confirmando la decisión de negar la pensión gracia. En contraste con tal información, la Resolución 012672 del 29 de enero de 1993 por medio de la cual se reconoce la pensión gracia al señor Jorge Hernando Guerrero señala que: Que en efecto, dentro del expediente administrativo se encuentran sendos certificados en los que consta que la vinculación del señor Guerrero era nacional, a saber: 13 Es importante advertir que los recursos con los cuales era remunerado el señor Guerrero evidentemente pertenecían al hoy denominado sistema general de participaciones, lo que conlleva a que al haber sido otorgada la pensión gracia a aquél, se incurrió en la violación al contenido del artículo 128 Constitucional que 14 prohíbe la doble asignación de recursos del tesoro público.
Sustento de lo referido, el Consejo de Estado explicó que es el acto de vinculación y el cargo presupuestal lo que determina el carácter nacional o no del personal docente, independientemente de que el establecimiento educativo tenga carácter territorial: «(…) Al respecto, cabe resaltar que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del Plantel Educativo en donde se presten los servicios, como equivocadamente lo expone el recurrente, sino el ente gubernativo que en efecto profiere el acto de nombramiento, que en este caso fue el Ministerio de Educación Nacional, lo que a su vez define la planta de personal a la que se pertenece y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos; y en este asunto según Certificación expedida por la Secretaria de Educación del Departamento de Arauca, el actor era “pagado con recursos del sistema general de participaciones”. 2 Significa lo anterior, que en el presente caso el actor no reúne los requisitos establecidos para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, más no como docente nacional, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultaneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación, lo que sin duda alguna motivó la negativa del a quo frente a las pretensiones elevadas.(…).3 En este orden de ideas, se encuentra que el señor Guerrero no cumplió con el requisito de los 20 años de servicios prestados a nivel territorial, establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, pues si bien existe material probatorio que da cuenta del servicio a la docencia por más de 20 años, no se demuestra que hayan sido con la vinculación requerida para acceder a tal prestación, por el contrario, su reconocimiento se hizo con base en tiempos laborados de carácter nacional, por lo que la sustitución pensional que se depreca no puede ser reconocida, pues se trata de un derecho pensional que nunca debió reconocerse al no cumplir con los requisitos establecidos en la ley.
Ahora, el hecho que el señor Guerrero hubiese recibido la pensión gracia por muchos años no se traduce que por el solo paso del tiempo el reconocimiento ilegal se hubiese convertido en legal, pues como la propia Constitución Política lo reseña se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes, no los que desconocen las normas legales por mucho que el tiempo haya transcurrido, en tal sentido, no constituye arbitrariedad la negación de la sustitución de la pensión a la demandante, ya que no se puede transmitir un derecho del que no se podía haber gozado con arreglo a la normativa que regula materia. 2 Folio 152 del expediente. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, providencia del siete (07) de abril de dos mil dieciséis (2016), proceso radicado bajo el No. 15001-2331-000-2008-00002-01(3261-14). 15 6.5.
Conclusión. Se revocará la sentencia de primera instancia, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda, por ende, se negarán las mismas, dado que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos atacados, pues a pesar de que el pago de la prestación se sostuvo en el tiempo, ello no se considera la consolidación de un derecho adquirido, en tanto que no resulta adecuado dada la ilegalidad del reconocimiento, pues aunque no fue atacada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho lesividad o revocatoria directa, fue la solicitud de la demandante la oportunidad de la entidad de analizar el caso particular nuevamente, encontrando que en efecto, el señor Guerrero al haber tenido una vinculación del orden nacional, no era merecedor de la pensión gracia, situación que fue manifestada dentro de los actos administrativos demandados y que corresponde a lo determinado en la ley. 7.
Costas: No habrá lugar a condena en costas en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, conforme las previsiones señaladas en precedencia. En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas 8.
Reconocimiento de personería. Se reconocerá personería para actuar a Enlace Jurídico Empresarial S.A.S representando legalmente por Francisco Gabriel Bedoya Gómez, conforme al poder general otorgado. De igual manera se reconocerá personería para actuar a la abogada Yessica Eliana Cárdenas Jáuregüi, como abogada sustituta de la UGPP en los términos del memorial allegado que obra en el archivo 7 del expediente digital.
Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Se revoca la sentencia apelada. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Se reconoce personería a Enlace Jurídico Empresarial SAS identificada con NIT 901256655-1, como apoderado de la UGPP en los términos del poder general conferido. Igualmente, se reconoce personería para actuar a la abogada Yéssica Eliana Cárdenas Jáuregüi, identificada con cédula de ciudadanía 1.005.062.041 y portadora de la tarjeta profesional 395.811 del C.S.J, como abogada de la UGPP, en los términos del memorial de sustitución allegado. 4.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»