TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, doce de febrero dos mil veintiséis Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-003-2019-00126-01 (L-1256-2024) Medio de control: Repetición Demandantes: Corporación Autónoma Regional de Risaralda (Carder) Demandados: ➢ Carlos Harold Lara Betancourt ➢ Juan Carlos Pulecio Moreno Temas: Responsabilidad del contratista interventor por condena solidaria a entidad pública, en sede judicial laboral ordinaria.
Decisión de juzgado Accede a las pretensiones. Apelante Demandado Decisión de tribunal Revoca 1. PRETENSIONES: Conforme lo plasmado en la sentencia de primera instancia, se solicitó en la demanda: 1.1. Se declare patrimonialmente responsables a los señores Carlos Harold Lara Betancourt y Juan Carlos Pulecio Moreno, por las condenas impuestas en el proceso ordinario laboral adelantado por los señores Luis Albeiro Correa Escobar y otros, en contra de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y el señor Carlos Harold Lara Betancourt. 1.2.
Se condene solidariamente a los demandados a pagar ciento cuarenta y ocho millones ciento siete mil quinientos quince pesos ($148.107.515) a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. 1.3. Se ordene que la condena sea ajustada tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 1.4.
Se reconozcan intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 de la misma ley. 1.5. Se condene en costas a la parte demandada, conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.6. Se ordene el cumplimiento a la sentencia judicial de conformidad a lo señalado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.
HECHOS: A partir de relación hecha en la sentencia de primera instancia como jurídicamente relevantes se encuentran: El señor Carlos Harold Lara Betancourt y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda celebraron el contrato No. 543 de 2011, cuyo objeto fue promover y ejecutar obras de emergencia de contención de drenajes y estabilización de taludes, obligándose, entre otros, a pagar las acreencias laborales y seguridad social de sus trabajadores, así como a mantener indemne a la contratante.
Aduce que el contratista no cumplió con el numeral 11 de la cláusula quinta del referido contrato en la que se dejó plasmado que éste pagaría los salarios, prestaciones sociales, aportes parafiscales e indemnizaciones del personal que ocupara en la ejecución de la obra. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda y el señor Juan Carlos Pulecio Moreno, suscribieron el contrato 425 de 2011, por medio del cual se obligó, entre otros, a realizar la interventoría técnica, administrativa y financiera a las obras financiadas por el Fondo Nacional de Calamidades, certificar el cumplimiento de las obligaciones del contratista y garantizar que el contratista efectuara los aportes al sistema de seguridad social.
Sostiene que el interventor, mediante actas de ejecución contractual e informe final del contrato de interventoría, certificó que el contratista dio cumplimiento al pago de los aportes al sistema de seguridad social en contratos superiores a tres meses, sin embargo, no verificó si el contratista pagó las acreencias laborales de sus trabajadores.
Posteriormente los señores Luis Albeiro Correa Escobar, Wilmer Andrés Agudelo Morales y Jaime Castrillón Gallego, instauraron demanda ordinaria laboral, en contra de Carlos Harold Lara Betancourt y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, por el no pago de acreencias laborales. La demanda fue radicada bajo el consecutivo 66001-31-05-003-2015-00114-00 y repartida al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira. 3 Dicha célula judicial profirió el 27 de febrero de 2017 sentencia condenatoria, reconociendo su condición de trabajadores atados por un contrato de trabajo por la duración de la obra con el señor Carlos Harold y disponiendo el pago de las prestaciones sociales adeudadas, además de declarar solidariamente responsable a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda en el pago de las prestaciones y derechos allí reconocidos.
El 25 de enero de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, profirió sentencia de segunda instancia, en la cual modificó el ordinal quinto de la providencia de primera instancia, en lo concerniente con el valor de la sanción moratoria y confirmó, en lo demás, la decisión recurrida. La demandante mediante la resolución 1246 de 12 de octubre de 2018 reconoció y ordenó el pago de la sentencia judicial, posteriormente el 22 de noviembre de 2018, canceló la suma de ciento cuarenta y ocho millones ciento siete mil quinientos quince pesos ($148.107.515), por las condenas impuestas.
3. INTERVENCIÓN DE LOS DEMANDADOS Los señores Carlos Harold Lara Betancort y Juan Carlos Pulecio Moreno, acudieron al trámite a través de curador ad litem, quien frente a las pretensiones de la demanda manifestó que se opone a la prosperidad de estas al no existir pruebas y relación causal que las justifique y demuestre el presunto dolo o culpa grave.
Como razones de defensa expuso que la conducta del señor Carlos Harold Lara Betancourt, fue analizada en el proceso tramitado ante la jurisdicción laboral de manera solidaria con la hoy accionante, mientras que el señor Juan Carlos Pulecio Moreno, no hizo parte de aquel proceso, lo que conlleva a deducir que no se encuentra demostrada la conducta por acción ni omisión que pueda estribarse como interventor de la obra civil y menos bajo una conducta dolosa o gravemente culposa.
Refirió que, si bien es cierto el señor Carlos Harold Lara Betancourt fue condenado a cancelar las sumas correspondientes a las acreencias laborales no percibidas por quienes ejecutaron obras a favor de la CARDER, también es cierto que, dicha condena fue solidaria con la Corporación, puesto que las obras eran a su favor, a partir de lo cual considera que no es de recibo que ahora pretenda el recobro por un medio procesal que no corresponde, menos por la cuantía pretendida.
En cuanto a la presunción de culpa grave contenida en el artículo 6° de la Ley 678 de 2001 sostuvo que no existió dicho comportamiento, como tampoco alguna de las causales que se encuentran enlistadas para que proceda la acción de repetición. Como excepciones formuló las que denominó «inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba», «cobro de lo no debido» y «ruptura de nexo de 4 causalidad».
Igualmente con el carácter de previas las de «falta de jurisdicción y competencia» e «ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones».
4. LA SENTENCIA APELADA El Tercero Primero Administrativo del Circuito de Pereira dispuso en la parte resolutiva de su sentencia: «1°. Declarar probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, respecto al señor CARLOS HAROLD LARA BETANCOURT. 2°. Declarar no probadas las excepciones denominadas inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba, cobro de lo no debido y ruptura del nexo da causalidad, propuestas en este proceso. 3°.
Declarar patrimonialmente responsable, a título de culpa grave, al señor JUAN CARLOS PULECIO MORENO, por el pago que tuvo que desembolsar la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA, por la condena impuesta por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, modificada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Pereira, dentro del proceso radicado bajo el número 66001-31-05-003-2015-00114-00, conforme a las razones expresadas en la motivación de esta providencia. 4°.
Condenar al señor JUAN CARLOS PULECIO MORENO a pagar a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA la suma de setenta y cuatro millones cincuenta y tres mil setecientos cincuenta y siete pesos con cincuenta centavos ($74.053.757,50). 5°. Conceder un término de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, para el pago de la condena impuesta. 6°.
Sin costas por no aparecer causadas. […]» Para desarrollar la controversia planteada y arribar a la decisión transcrita, el Juez Tercero Administrativo analizó cada uno de requisitos señalados por la jurisprudencia, para la procedencia de la acción de repetición, como se resume a continuación: En cuanto a la obligación de reparar a cargo de la entidad demandante manifestó que, mediante sentencia de 27 de febrero de 2017 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, condenó al señor Carlos Harold Lara Betancourt y solidariamente a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, al pago de unas acreencias laborales respecto de los contratos de trabajo de los señores Luis Albeiro Correa Escobar, Wilmer Andrés Agudelo Morales y Jaime Castrillón Gallego, al reconocimiento y pago de los intereses de mora conforme a lo establecido en el artículo 65 del Código del Trabajo, al pago de costas procesales, entre otros.
Indicó que mediante Resolución 1246 del 12 de octubre de 2018, la CARDER reconoció y ordenó el pago de la sentencia judicial. 5 A partir de lo anterior, concluyó la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una condena judicial impuesta de manera solidaria en contra de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y del señor Carlos Harold Lara Betancourt.
Así mismo sostuvo que dado el alcance limitado y específico del medio de control de repetición y, como quiera que está diseñada para buscar el pago que hagan las entidades públicas en los eventos en que el sean condenadas a responder patrimonialmente por la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes y no para reabrir cuestiones ya decididas, como para dilucidar nuevamente la responsabilidad del señor Carlos Harold Lara Betancourt, declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, respecto de éste.
Definido lo anterior, continuó el estudio de la acción frente al señor Juan Carlos Pulecio Moreno -interventor-. En cuanto a la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas del demandado, mencionó que los interventores quedan sometidos a las prescripciones del parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 678 de 2001, en la medida en que, por voluntad expresa del legislador, puede promoverse frente a ellos la acción de repetición. Fue así como luego de analizar las pruebas que reposan en el expediente, entre ellas el contrato de interventoría 425 de 2011, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y el señor Juan Carlos Pulecio Moreno y el contrato de obra 543 de 2011, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y el señor Carlos Harold Lara Betancourt, concluyó la condición de interventor del codemandado, en consecuencia que, le correspondía verificar, entre otros, los pagos de las prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social de los obreros contratados por el entonces contratista.
Más adelante se refirió al pago de la obligación, como presupuesto de procedencia de la acción de repetición, frente al cual mencionó que la demandante aportó los comprobantes emitidos el 22 y 26 de noviembre de 2018, por el Banco GNB Sudameris que dan cuenta de la transferencia de los recursos por valor de $148.107.515. De igual forma manifestó que obra paz y salvo expedido por el apoderado judicial de los trabajadores, donde señala que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda pagó la totalidad de la condena judicial.
Expuso el a quo que si bien el curador ad litem manifiesta que la Aseguradora Solidaria S.A. resultó condenada al pago de $30.825.375 y que por ello la acción no procede frente al interventor, lo cierto es que el hecho que se haya extendido la condena a la aseguradora, en criterio del Juzgador, no impide repetir por el valor que efectivamente pagó la entidad pública, es decir, $148.107.515, como quiera que los medios de convicción no ilustran algún pago por la empresa de seguros a la 6 entidad demandante, por la condena recaída en su contra, prueba indispensable para reducir el monto de la obligación a cargo del demandado.
En cuanto al presupuesto referente a la conducta dolosa o gravemente culposa del agente en la causación del daño reparado por el Estado, luego de aludir a las pruebas que obran en el expediente encontró acreditado que, en virtud del contrato de interventoría celebrado con la CARDER, el señor Juan Carlos Pulecio Moreno tenía la obligación de constatar el pago de las prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social y parafiscales respecto de los trabajadores contratados por el señor Carlos Harold Lara Betancourt para la ejecución del contrato de obra 543 de 2011.
Añadió que el interventor incurrió en culpa grave, por el desconocimiento de las obligaciones que le imponía el contrato de interventoría celebrado con la CARDER, respecto del contrato de obra 543 de 2011 y que por tratarse de obligaciones contenidas en el ordenamiento jurídico, en este caso, en el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011, se presume que la omisión del interventor de constatar el pago de las prestaciones sociales y la totalidad de los aportes al sistema de seguridad social integral, enmarca su conducta en el ordinal 1° de la Ley 678 de 2001 lo que conlleva a que se presuma que incurrió en culpa grave.
De ahí que hubiera concluido el a quo que la responsabilidad del señor Juan Carlos Pulecio Moreno, se presume a título de culpa grave y por tanto procediera el reembolso a su cargo por el cincuenta por ciento de la condena pagada por la demandante.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN El curador ad litem de los demandados interpuso y sustentó de manera oportuna recurso de apelación, en el cual solicita revocar la sentencia de primera instancia en lo que ha resultado adverso a las partes que representa y en su lugar exonerarlos de toda responsabilidad. De su escrito se extractan como principales cargos contra la providencia, que no se realizó un test de razonabilidad para la procedencia de la acción de repetición, toda vez que, de manera genérica se enunciaron los requisitos de ésta, sin determinar de manera concreta el grado de culpabilidad que le asiste al interventor demandado, olvidando que no cualquier error en que se incurra de buena fe, sirve de fundamento para imputar una responsabilidad patrimonial.
Añade que la decisión de primer grado adolece de criterio valorativo de la conducta en que pudo haber incurrido el codemandado, habida cuenta la buena fe con que actuó de acuerdo con los documentos que le eran puestos en conocimiento y que de allí se hubieran emitido las respectivas constancias como elemento fundante por el juzgado para atribuir su responsabilidad.
Cuestiona que, desde el mismo control del Comité de Conciliación de la parte actora, no se contaba con los argumentos para dar inicio al presente medio de 7 control, ya que en el acta del comité ni siquiera tenían identificado cuál era el fundamento o incumplimiento que supuestamente había tenido el interventor. Resalta que tal como se encuentra acreditado en las actas de interventoría y supervisión, para el pago parcial del contratista, uno de los soportes que se debía realizar correspondía al pago de la seguridad social.
Así mismo que, en el contrato de obra, en las obligaciones del contratista estaba señalado que todas las acreencias laborales de éste con sus empleados era su responsabilidad, razón por la que no era viable que el interventor realizara requerimiento sobre una obligación que no se encontraba contenida como una de aquellas verificable por parte del interventor.
Aunado a lo anterior menciona que, a través de los informes de interventoría, nunca hubo requerimiento ni observación al informe del interventor respecto a la situación planteada en el proceso ante la jurisdicción ordinaria laboral, dado que no era obligación del interventor, sumado a que la defensa de la CARDER en el proceso laboral fundamentó que las acreencias laborales eran responsabilidad exclusiva del contratista.
Destaca que, si bien es cierto el señor Carlos Harold Lara Betancourt fue condenado a cancelar las sumas correspondientes a las acreencias laborales no percibidas por quien ejecutaron obras a favor de la CARDER, también es cierto que, dicha condena fue solidaria con la Corporación, puesto que las obras eran a su favor, no siendo de recibo que ahora pretenda el recobro por un medio procesal que no corresponde y mucho menos por la cuantía pretendida determinada en un 50% del valor pagado.
Así concluye que no se configura el elemento de culpa grave como tampoco el dolo por parte del señor Carlo Alberto Pulecio Moreno.
6. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante proveído calendado 29 de octubre de 2024 se admitió el recurso interpuesto, sin que se corriera traslado para alegar en función de la vigencia de lo dispuesto para los efectos en la Ley 2080/21. El Ministerio Público no rindió concepto. 7.
CONSIDERACIONES 7.1. COMPETENCIA: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el codemandado Juan Carlos Pulecio Moreno.
7.2. OBJETO DEL LITIGIO. 7.2.1. Problemas jurídicos: Principal: ¿Es procedente el medio de control de repetición contra contratista interventor por la condena impuesta en juicio ordinario laboral al contratista de obra en forma solidaria con la entidad estatal? ¿El incumplimiento del interventor en la verificación de los pagos de acreencias laborales por parte del contratista de obra constituye fuente de responsabilidad civil en contra del primero en sede de repetición? 7.2.2.
Asunto a resolver: De acuerdo con los argumentos expuestos en la alzada corresponde a la Sala determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en lo atinente a la responsabilidad declarada frente al contratista interventor, respecto del cual el a quo concluyó la configuración de la culpa grave.
Como no se presentó recurso de apelación frente a la decisión de no condenar al otro codemandado (quien fungiera como contratista en el contrato de obra No. 543 del 29 de junio de 2011), el análisis se limita a los cargos que se oponen a la condena contra el señor Pulecio.
7.3. ANALISIS JURÍDICO PROBATORIO: Como se ha reseñado en los acápites anteriores, los argumentos vertidos por el curador ad litem de los demandados se dirigieron contra lo analizado en sede del juzgado administrativo en relación con la declaratoria de responsabilidad, a título de culpa grave, del señor Juan Carlos Pulecio Moreno por el pago de la condena que efectuó la Corporación Autónoma Regional de Risaralda y que fue impuesta por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira, modificada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Pereira, dentro del proceso radicado bajo el número 66001-31-05-003-2015-00114-00.
Dejando circunscrito el debate respecto a la condena bajo responsabilidad del señor Juan Carlos Pulecio Moreno, procede la Sala a abordar los cargos bajo los cuales se ataca la conclusión vertida en primera instancia y que confluyen en la falta de configuración del elemento de culpa grave por parte del interventor, aspecto frente al cual, a juicio del apelante, no se vislumbra, en la sentencia de primer grado, criterio valorativo de la conducta en que pudo haber incurrido el codemandado.
Así las cosas, se hace innecesario un análisis detallado de cada uno de los presupuestos para la procedencia de la demanda de repetición, como quiera que la discusión planteada en la alzada gira en torno a la falta de determinación concreta del grado de culpabilidad del interventor codemandado, para lo cual vale la pena 9 traer a colación lo descrito en la ley 678 de 2001, norma que resulta aplicable al caso concreto y que al respecto prevé: «ARTÍCULO 2º.
Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.» (Subrayado de la Sala) En la Sentencia SU-354 de 2020, con ponencia del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez (26 de agosto de 2020), por vía de revisión de fallos que tuvieron su origen en la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Corte Constitucional, respecto puntualizó: «La acción de repetición fue concebida como un instrumento resarcitorio, disuasivo y retributivo, con el propósito de que los agentes del Estado sean conscientes de que sus conductas por fuera de los parámetros de la adecuada gestión pública pueden tener consecuencias patrimoniales muy gravosas, así como que no es gratuito actuar al margen de la ley o con manifiesta negligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales…».
En la misma providencia la Alta Corporación señaló presupuestos para la procedencia del medio de control: «(i) La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico; (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario; y (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave.» (Negrillas y subrayas fuera del texto) Ya en lo atinente a la diferencia entre la perspectiva del apelante y el a quo, aquel indica que la prueba principal para derivar condena en contra del excontratista interventor la materializa la sentencia proferida en sede ordinaria laboral, a la luz de las presunciones de dolo y culpa grave establecidas en la Ley 678 de 2001.
Este planteamiento obliga a fijar la mirada en las sentencias de 1ª y 2ª instancia emanadas de la jurisdicción ordinaria laboral, que a la postre son el título bajo el cual la entidad ahora demandante, resultó condenada en virtud de la aplicación del Artículo 34 del C.S.T. Así, en primera instancia el juzgado laboral analizó: «[…] Así las cosas, procedemos entonces a verificar sin las afirmaciones que ellos realizan en torno a que quién los contrató fue el ingeniero Carlos Harold Lara Betancurt nos lleva en primer lugar a advertir que aquí tendremos que darle aplicación automática al artículo 24 de nuestro Código sustantivo del trabajo, en torno a que una vez los demandantes logran acreditar la prestación personal del servicio, surge a su favor la existencia de una relación laboral regida por un 10 contrato de trabajo.
Y es ahí entonces donde le toca a la parte demandada ejercer su derecho de defensa para desvirtuar esa presunción que surge a favor del trabajador. Aquí, como hemos indicado, es contundente la aplicación de esa presunción, pues no queda duda desde ningún punto de vista que los tres estuvieron en actividades y por supuesto los tres prestaron el servicio de manera personal y directa, así que habiéndose señalado que era el señor Carlos Harold el que fungía como empleador, era a él a quién le tocaba asumir la carga probatoria para desvirtuar o que el servicio fue prestado a su favor o que definitivamente no era bajo una modalidad contractual regida por el Código Sustantivo del Trabajo, sino por otra muy diferente […] […] el señor Carlos Harold fue supremamente enfático en referir que él una vez celebró ese contrato procedió a cederlo a una firma, a otra empresa que se iba a encargar de darle cumplimiento y como consecuencia de ello, él perdió absoluto control y por supuesto manejo del mismo, situación que realmente no puede ser aceptada por el juzgado porque definitivamente el contrato en su cláusula 16ª tiene la prohibición expresa de que se haga la cesión del contrato, pero adicionalmente, la posibilidad de realizar cualquier clase de subcontratación con otra entidad para efectos de que le diera cumplimiento y ejecución a dicho contrato. […] […] conforme al material probatorio documental y testimonial llevan a darle total asertividad a esos reportes o registros que se dieron de la vinculación frente al sistema de Seguridad Social, en donde aparece como empleador única y exclusivamente el señor Carlos Harold Lara Betancourt, por diferentes periodos comprendidos entre el primero de enero del año 2012, en lo que tiene que ver con Luis Albeiro Correa Escobar y el primero de diciembre del año 2011, en lo que tiene que ver con el señor Jaime Castrillón Gallego, en el proceso no encontramos ningún reporte que nos hable el señor Wilmer Andrés Agudelo Morales, pero esto no es un obstáculo para que aceptemos la vinculación porque reiteramos los demás testigos dieron fe de que él también participó dentro de las actividades y nos especificaron con lujo de detalles cómo y cuándo llegó y sobre todo, qué tareas se ejecutaron en virtud de dicho contrato […] Vamos en este momento a revisar el tema de los pagos correspondientes a los derechos laborales que están invocando, para ello simplemente nos podemos parar en la posición que asumió directamente el señor Carlos Harold Lara Betancourt en el mismo interrogatorio de parte que absolvió al señalar que el no tenía nada que ver con la obra y que por supuesto, en ningún momento hizo pagos respectivos de derechos laborales.
Eso es simplemente una situación que nos permite a nosotros entender la confesión que se genera y como consecuencia de ello, aceptar la ausencia completa de pago de estos derechos de estos beneficios y por lo tanto, la respectiva obligación de su pago. Aquí vale la pena señalar que no hay posibilidad de descalificar la condición de empleador que tenía el señor Carlos Harold, porque en las últimas preguntas que absolvió fue enfático en indicar que a él permanentemente le estaban dando informes, le estaban generando los reportes correspondientes y que adicionalmente él averiguaba con Interventoría cómo iba la obra, porque al fin y al cabo estaba en juegos su nombre, su buena, su responsabilidad y sobre todo, la condición de experiencia que quería adquirir en virtud de ese contrato, lo que evidencia que realmente él era quién se estaba beneficiando de la prestación de los servicios de los demandantes y como consecuencia de ello era quién tenía la responsabilidad en la atención de todos y cada una de sus derechos laborales, mismos que por supuesto ante la ausencia de un documento que evidencie el pago respectivo de ellos, pues como indicamos, genera que se atiendan en forma integral […] […]» Respecto a la responsabilidad solidaria de la ahora demandante, indicó: 11 «[…] se dan todas las características establecidas en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, pues en realidad, de verdad el dueño, el beneficiario, el destinatario y el que había propiciado la ejecución de ese contrato que desarrolló esa obra en el municipio de la Celia, fue precisamente la que le competía atender a la CARDER y que se las delegó directamente al señor Carlos Lara Betancourt, en virtud del contrato que se celebró, de tal manera que es completamente viable en este momento atender esos pedidos de los demandantes en torno a que se declare la solidaridad frente a los derechos que no se atendieron oportunamente por el verdadero empleador, el señor Lara Betancurt, en virtud de lo dispuesto en dicho artículo […] En la misma cuerda procesal, los demandantes en esa acción, interpusieron recurso de apelación frente al pago de intereses previsto en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, de igual manera la CARDER recurrió la decisión laboral en cuanto a la solidaridad declarada y, el contratista codemandado, por su parte, manifestó que apelaba la sentencia en lo atinente a la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo entre Luis Alberto Correa Escobar y Carlos Harold Betancourt.
Dichos reparos fueron resueltos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira, el 25 de enero de 2018, modificando la sentencia emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Pereira en cuanto a la indemnización moratoria a favor de los demandantes. Hasta lo discurrido se puede indicar a modo de resumen, que tanto el empleador como el beneficiario de la obra correspondiente fueron condenados por el impago de las sumas generadas en favor de trabajadores atinentes a sus prestaciones sociales (incluyendo indemnización moratoria), todo ello ya que dentro del proceso ordinario se acreditó que los demandantes (obreros) desarrollaron labores que fueron contratadas en forma verbal por el empleador (contratista) quien acudió a la contienda laboral y manifestó que tras haber cedido el contrato no realizó pagos respectivos de derechos laborales, lo cual tuvo como repercusión importante su confesión frente a algunos de los hechos narrados en la demanda, desfavoreciéndolo procesalmente.
Las consecuencias de la condena reseñada arrastraron a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, con base en el Artículo 34 del C.S.T, por ser beneficiaria en un contrato que involucraba actividades misionales. Ahora, en el sub examine, el Juez de instancia concluyó que el interventor del contrato de obra a que se ha hecho mención omitió verificar el pago de las prestaciones sociales y la totalidad de los aportes al sistema de seguridad social integral, lo que, en su criterio, enmarca su conducta en el ordinal 1° de la Ley 678 de 2001 y, por lo tanto, la presunción de haber incurrido en culpa grave. 12 Al respecto, sea oportuno puntualizar que, si bien la Ley 678 de 20011 (aplicable al caso concreto), consagró una serie de descripciones fácticas como enunciados que sirve de hecho base a presunciones de dolo o culpa grave, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa se han encargado de ellas, inclusive, se ha señalado que se trata de una inversión de la carga de la prueba en favor de la entidad pública demandante, pero en ningún caso el establecimiento de un régimen objetivo de responsabilidad civil.
La aplicación de este tipo presunciones en diferentes áreas del derecho son una práctica ya tradicional del legislador, que para la acción de repetición se incorporaron con el texto legal ya indicado (reforzadas por ley 2195 de 2022, no aplicable al caso concreto). La doctrina, al respecto ha indicado: “Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica”2 De esta forma, la inferencia que ata un hecho indicador con uno indicado (o concluido) en la estructura de las presunciones legales, es efectuada en forma previa por el legislador.
En concreto, la aplicación de las presunciones legales de dolo y culpa grave, en juicios de repetición, no han estado marginadas del análisis de la misma Guardiana Constitucional; en Sentencia SU-354/20, indicó: (i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y (ii) Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
El Consejo de Estado, por su parte se ha referido a este tipo de acercamientos conceptuales y legales, verbigracia ha dejado sentado: “En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debe desacreditar el hecho que le da origen a aquella.
Así fue narrado en la ponencia para primer debate en el Senado: [E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la 1Artículo 6 de la Ley 678 de 20221: Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. …” 2 Francesco Carnelutti, La prueba civil, (Buenos Aires: Arayú, 1955), 19. 13 culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz.
En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró3. Asimismo, la Corte Constitucional lo precisó al estudiar la constitucionalidad, entre otro, del artículo 6 la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción, como por ejemplo, de culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia”4 Teniendo en cuenta lo anterior y, de acuerdo con los reparos planteados en el recurso de apelación, conviene examinar las pruebas que reposan en el expediente, en aras de determinar si, al señor Juan Carlos Pulecio Moreno, como interventor del contrato de obra No. 543 de 2011, i) le asistía la obligación de verificar el pago de salarios y seguridad social que efectuaba el contratista a sus empleados y ii) en caso afirmativo, la conducta del interventor frente a dicha obligación, para lo cual se trae a colación el alcance del objeto a contratar contenido en el contrato de interventoría No. 425 de 2011 suscrito entre la CARDER y el señor Pulecio Moreno: «[…]
PARÁGRAFO. ALCANCE DEL OBJETO A CONTRATAR: a) Realizar la adecuada interventoría técnica y seguimiento a los contratos celebrados por la CARDER, para la ejecución de la obra civil. b) Manejar adecuadamente todos los documentos relacionados con los aspectos jurídicos, financieros y administrativos que se generen en desarrollo del contrato, conforme a lo establecido en las tablas de retención documental y el sistema integrado de gestión de la CARDER. c) Ejecutar oportuna e idóneamente el objeto contractual. d) Acatar las instrucciones relacionadas con el objeto, impartidas por la CARDER. f) Coordinar la realización periódica de los Comités de obra para evaluar los avances de la obra. g) Controlar el avance de actividades e implementación de los diseños de las obras aprobadas. h) Controlar lo relacionado con la seguridad social, parafiscales e industriales del contratista, y cumplir lo propio en el contrato objeto de estos estudios previos. i) Diseñar e implementar mecanismos para solución de controversias. j) Diseñar e implementar mecanismos para el control social k).
Rechazar los trabajos que se ejecuten en forma indebida o ineficiente ordenando su correspondiente corrección. I) Comunicar a la Carder en forma inmediata todas las determinaciones sobre cambios, tomadas en el desarrollo de los trabajos y enviar copia de todas las comunicaciones u ordenes dirigidas al contratista, la Carder podrá impugnar o modificar las determinaciones que crea conveniente. m) Apoyar la constitución de veedurías sociales de las comunidades aledañas en torno a la obra. n) Verificar avances en la ejecución de las obras programadas y autorizar los pagos parciales y final de obra. o) Someter a consideración de la CARDER previamente las modificaciones relativas a los términos especificaciones del contrato como cambios ajustes en el personal del Interventor. p) El interventor verificará el cumplimiento de la normatividad vigente, por parte del contratista en la ejecución del contrato y su liquidación. q) El interventor en el caso que se requiera, verificará los requerimientos exigidos en cada uno de las licencias o permisos dados por las entidades competentes para el 3 Congreso de la República, Gaceta del Congreso n.° 14 del 10 de febrero de 2000, p.16. 4Consejera Ponente: María Adriana Marín Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00271-02 (66.625) 14 desarrollo de los contratos. r) El interventor certificará el cumplimiento o no de las obligaciones del contratista con la realidad de la ejecución contractual. s) Informar oportunamente a la Oficina Asesora de Jurídica sobre los incumplimientos del contratista con el fin de que la Entidad tome las medidas sancionatorias del caso y realice las reclamaciones a que haya lugar. t) Velar porque la ejecución del contrato no se interrumpa injustificadamente. u) Garantizar que el contratista presente la totalidad de los documentos exigidos por la CARDER para proceder a la liquidación del contrato, así como que se mantengan actualizadas las vigencias de las garantías contractuales y post- contractuales; al igual a los aportes a la salud, pensión, riesgos profesionales y parafiscales, según el caso. v) Garantizar el cumplimiento de los alcances de acuerdo con lo establecido en los siguientes documentos: - El PAAEME de la CARDER, aprobado por el Consejo Directivo mediante acuerdo número 007 de 2011. -MA-151-02 Manual para la administración y contratación en el PAAEME, documento interno CARDER. -MA-12-02 Manual de Interventoría de la CARDER. - El convenio CARDER - MAVDT (042 de 2011 numeración MAVDT, 297 numeración CARDER).
"Mitigación de los efectos de las inundaciones generadas por el fenómeno de la niña 2010-2011 en los municipios de Apia, Belén de Umbría y Mistrató - Departamento de Risaralda". - El informe de afectaciones del CREPAD del 28 de febrero de 2011. La resolución 1462 del 3 de mayo de 2011 que establece la tabla oficial de costos unitarios.
Los informes técnicos específicos de: obra, mapa de localización, diseños, precios y cantidades de obra. Garantizar el cumplimiento de los alcances de acuerdo con lo establecido en los siguientes documentos: El PAAEME de la CARDER, aprobado por el Consejo Directivo mediante Acuerdo No. 07 del 8 de marzo de 2011; MA-151-02. Manual para la administración y contratación en el PAAEME, Documento Interno CARDER: MA-12-02 Manual de Interventoría de la CARDER;
El convenio CARDER No. 297 y MAVDT 042 de 2011). w) DOCUMENTOS QUE DEBE PRESENTAR EL INTERVENTOR: Informe Semanal de avance de cada obra: en original y copia, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a cada semana, el cual debe contemplar entre otros los siguientes aspectos: Datos del contrato; Descripción de las actividades realizadas por el contratista;
Registro fotográfico (mínimo 2 fotografías); Reporte de personal que laboró en la obra; Estado del tiempo. Informe mensual de avance de cada obra: en original y copia, dentro de los cinco (5) primeros días hábiles del mes siguiente el cual debe contemplar entre otros los siguientes aspectos: Descripción general del contrato; Descripción de las actividades realizadas por el contratista;
Avance de obra por ítems, con diagrama de la programación física y económica (flujo de caja) de cada contrato de construcción a la fecha de corte: Cronograma (flujo de caja) y rendimientos de obra; Descripción de los atrasos de obra en relación con el cronograma con su respectiva justificación y descripción de las medidas correctivas y preventivas para evitar futuros atrasos;
Informe semanal de actividades en formato de Carder; Cantidad de personal en la obra diaria; informe de manejo de maquinaria, herramientas y equipos; Informe de seguridad industrial; Informe de manejo ambiental (certificación de fuentes de materiales lícitos, manejo de residuos especiales y peligrosos, plan de gestión de residuos); Relación de los resultados y análisis de los ensayos de laboratorio y de campo efectuados por el contratista y por parte de la Interventoría como medio de comprobación o verificación para aquellos casos que se considere necesario;
Relación de los pagos realizados por el contratista al sistema de seguridad social; Actas de pago autorizadas por el interventor; Programación de actividades aprobada a la fecha de presentación del informe; Registro fotográfico antes, durante y después de la ejecución de la obra CD (2 copias): Copia de actas de vecindad suscritas; Conclusiones y recomendaciones del interventor.
Informe final de cada obra donde se describa detalladamente la inversión de los recursos entregados al contratista: en original y copia, dentro del mes siguiente a la finalización de los contratos de obra, el cual debe contemplar entre otros los siguientes aspectos: Descripción general del contrato; Descripción de las actividades realizadas por el contratista;
Consolidado de obras ejecutadas por ítems; Consolidado de personal que laboró en la obra; Consolidado de manejo de maquinaria, herramientas y equipos; Consolidado informe de seguridad industrial; Consolidado Informe de manejo ambiental; Consolidado de la Relación de los resultados y análisis de los 15 ensayos de laboratorio; Consolidado de la población beneficiada y área recuperada;
Actas final pago autorizadas por el interventor; Registro fotográfico final de la obra organizado por subcarpetas en CD (2 copias); Relación de los pagos realizados por el contratista al sistema de seguridad social; Certificado de Paz y Salvo del pago de aportes a Comfamiliar; Certificado de pago aportes al SENA; Paz y Salvo de la Oficina del Trabajo;
Original de la Bitácora de Obra; Conclusiones del interventor; Copia del Acta de recibo de la comunidad; Planos: georeferenciación de cada Obra, levantamiento y localización de la Obra, planos Record de construcción de la misma en medio digital y en medio físico en autocad versión 2007. (Coordenadas planas de GAUSS origen Chocó). Informe mensual de interventoría: en original y copia, dentro de los cinco (5) primeros días hábiles del mes siguiente el cual debe contemplar entre otros los siguientes aspectos: Descripción general del contrato de interventoría;
Descripción de las actividades realizadas por la interventoría; Consolidado del personal que laboró; Relación de los pagos al sistema de seguridad social. Informe final de interventoría: en original y copia, dentro del mes siguiente a la finalización del contrato de interventoría, el cual debe contemplar entre otros los siguientes aspectos: Descripción general del contrato de Interventoría: Consolidado de las actividades realizadas por la interventoría;
Cantidad de personal; Relación de los pagos al sistema de seguridad social, y las demás obligaciones que se desprendan de la Constitución Política de la República de Colombia, de las normas que regulan el ejercicio de la ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares, de las contenidas en las normas urbanísticas, técnicas y ambientales pertinentes, así como de las particulares que correspondan a la naturaleza del contrato a celebrar, El INTERVENTOR deberá realizar entre otras las siguientes actividades objeto del contrato: 1) El interventor asegurará que el contratista cumpla las disposiciones contenidas en la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, así como las demás normas ambientales y de seguridad industrial y salud ocupacional aplicables. 2) El interventor comprobará además que el contratista cuenta con los permisos, concesiones y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales requeridos para la ejecución de los trabajos, así como las demás licencias y servidumbres necesarias. 3) EI INTERVENTOR como representante de la Entidad Contratante supervisará las actividades del Contrato objeto de interventoría, sus adicionales y obras complementarias y/o adicionales en forma independiente del control interno de calidad o interventoría interna que debe establecer el contratista. 4) Los requerimientos de Entidad Contratante al contratista del contrato sobre el cual se ejercerá la interventoría, serán efectuados por intermedio del INTERVENTOR, sin perjuicio de su facultad de hacerlo directamente. 5) En todo caso, EL INTERVENTOR deberá verificar el cumplimiento integral por parte del contratista del contrato sobre el que ejerce la interventoría, los que se llegaren a realizar durante el plazo del contrato de interventoría y/o las obras complementarias […]» En las páginas 72 y 75 del documento 1 reposan certificados expedidos por contadora pública el 28 de diciembre de 2012 y 04 de febrero de 2013, respectivamente, en los que da fe que el señor Carlos Harold Lara Betancourt identificado con número de cédula 93.374.380 de Ibagué ha cumplido con el pago de aportes del contrato 543 de 2011 suscrito con CARDER y se encuentra a Paz y Salvo por concepto de Salud.
Pensión. Riesgos Profesionales. Caja de Compensación, ICBF y SENA. Igualmente reposa oficio fechado 14 de febrero de 20135 por medio del cual, el contratista interventor, certifica a la CARDER que «el Ingeniero Carlos Harold Lara Betancourth contratista del contrato 543 de 2011 suscrito con la CARDER, ha 5 Documento 1 -Página 76 -Samai Juzgado. 16 cumplido con la documentación contractual requerida en el manual de interventoría de la CARDER y los documentos solicitados por la Contraloría General de la República en las auditorías realizadas en el año 2012; por lo tanto dicho contrato se puede liquidar».
También obran en el plenario las siguientes actas de interventoría suscritas en desarrollo del Contrato No. 425 de 2011: No. Acta de Interventoría Fecha Acta Periodo de pago Observaciones Ubicación en el expediente 392 22-jun-2011 «Se da inicio al contrato…» Documento 1 - Página 60 2 20-dic-2011 18-jul-2011 al 20-dic-2011 «Se confirma pago de la seguridad social.
El interventor certifica que el contratista dio cumplimiento al pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en contratos superiores a tres meses» Documento 1 - Página 62 3 13-feb-2012 20-dic-2011 al 13-feb-2012 «Se confirma pago de la seguridad social. El interventor certifica que el contratista dio cumplimiento al pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en contratos superiores a tres meses» Documento 1 - Página 65 5 17-feb-2012 13-feb-2012 al 17-feb-2012 «El interventor certifica que el contratista dio cumplimiento al pago de aportes al Sistema de Seguridad Social en contratos superiores a tres meses» Documento 1 - Página 68 Las pruebas en referencia permiten a esta Sala, en primer lugar, establecer que, contrario a lo afirmado por la CARDER en el escrito de demanda, el alcance del objeto determinado en el contrato de interventoría, en parte alguna asignó al interventor la obligación de verificar si el contratista de la obra pagó las acreencias laborales de sus trabajadores, como quiera que si bien dentro de sus obligaciones se encontraban las de controlar lo relacionado con la seguridad social, parafiscales e industriales del contratista; garantizar que el contratista presentara la totalidad de los documentos exigidos por la CARDER para proceder a la liquidación del contrato, dentro de ellos, los aportes a la salud, pensión, riesgos profesionales y parafiscales; presentar la relación de los pagos realizados por el contratista al sistema de seguridad social y, presentar la relación de los pagos realizados por el contratista al sistema de seguridad social;
Certificado de Paz y Salvo del pago de aportes a Comfamiliar; Certificado de pago aportes al SENA; Paz y Salvo de la Oficina del Trabajo, lo cierto es que dichas cargas no implicaban que el interventor auditara el 17 efectivo pago de seguridad social de los trabajadores contratados por el contratista de obra, obligación que nace primariamente en este último tal y como se lee en el literal e) cláusula primera del contrato No. 543 de 20116, sin que tal cautela hubiere sido consignada en el clausulado contractual de interventoría. Es así que, aun cuando en el parágrafo de la cláusula primera del Contrato No. 425 de 2011 literales h), u) y w) se imprime en el rol del interventor el deber de efectuar un control de los pagos realizados por el contratista al Sistema de Seguridad Social, aportes a Comfamiliar; aportes al SENA; y paz y salvo de la oficina del trabajo, ello per se no entrañaba la exigencia al interventor de verificar el pago de las acreencias laborales que el contratista de obra estaba en la obligación de realizar al personal que contrataba para el desarrollo de la misma.
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal difiere de la conclusión a la que arribó el juzgador de primer grado en cuanto a que el señor Juan Carlos Pulecio Moreno desconoció las obligaciones que le imponía el contrato de interventoría y que a partir de ello incurrió en culpa grave tras omitir la verificación del pago de prestaciones sociales y la totalidad de los aportes al sistema de seguridad integral.
Lo anterior máxime si se tiene en cuenta el actuar que frente a la ejecución del contrato de obra desplegó el señor Carlos Harold Lara Betancur, quien de acuerdo con lo consignado en la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral, afirmó que «una vez celebró ese contrato procedió a cederlo a una firma, a otra empresa que se iba a encargar de darle cumplimiento», situación que, conforme los documentos que reposan en el expediente no se observa hubiera sido informada al Interventor y que lo que se vislumbra es que pese a la cesión referida, la documentación que le era aportada al señor Juan Carlos Pulecio, daba fe que el contratista de obra continuaba siendo el señor Lara Betancur, tal es el caso de los certificados expedidos por contadora pública, puntualmente el de fecha 28 de diciembre de 2012 en el que asegura que el señor Carlos Harold Lara Betancourt cumplió con el pago de aportes del contrato 543 de 2011 suscrito con la CARDER y que se encontraba a Paz y Salvo por concepto de Salud, Pensión, Riesgos Profesionales, Caja de Compensación, ICBF y SENA, información que comprende los periodos entre el 1 de noviembre de 2011 y 29 de febrero de 2012, así como 01 de enero de 2012 y 31 de mayo de 2012 que fueron respecto de los cuales se impuso la condena por parte del Juez Laboral que motiva el presente medio de control.
Igualmente se tiene que, en las actas de interventoría, el señor Juan Carlos Pulecio Moreno dejó indicada la confirmación del pago a la seguridad social y que de acuerdo con lo manifestado por el curador ad litem de éste, provino de los documentos que le eran puestos en conocimiento por parte del mismo contratista de obra, a partir de los cuales emitió cada una de las actas que fueron relacionadas en apartes precedentes. 6 «e) Garantizar el pago de los aportes a la seguridad social y parafiscal del personal que labora en las obras». 18 En este estado vale la pena traer a colación lo sostenido por el H. Consejo de Estado7 en lo concerniente a las obligaciones del interventor, respecto de lo cual razona que «no se trata de que el interventor asuma las obligaciones del otro contratista, menos de que garantice su cumplimiento como obligación de resultado; ni de que se supla a la entidad pública en el cumplimiento de sus deberes, se trata de que, en desarrollo de sus obligaciones, acompañe al contratista para que ejecute adecuada y oportunamente sus compromisos.
Es por lo anterior que el interventor no asume la obligación de garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato sobre el cual realiza la vigilancia técnica, eso corresponde al contratista del otro negocio jurídico; de manera que si éste incumple no significa automáticamente que aquél también lo haya hecho, en cada caso tendrán que analizarse las obligaciones que a cada uno corresponde, pues, aunque relacionados entre sí en función de la consecución de la finalidad pública que se pretenda satisfacer, se trata de dos negocios jurídicos autónomos e independientes».
Y es que, si bien al analizar una acción de repetición de similares circunstancias a las que se estudian por este Tribunal, el mismo Consejo de Estado8 concluyó que la interventora, en ese caso, había incurrido en culpa grave al no verificar el pago oportuno de aportes parafiscales por parte del contratista, lo cierto es que la diferencia que se suscita en ese evento y en el particular es que el incumplimiento de las obligaciones laborales a cargo del contratista de obra ya había sido informado, entre otros, a la interventora, quien pese a ello no exigió del contratista las constancias de cumplimiento de pago de obligaciones laborales y aportes a la seguridad social de su personal.
Lo anterior conlleva a que, en el sub examine, esta Sala de Decisión concluya que la omisión que quedó probada ante la jurisdicción ordinaria frente al pago de acreencias laborales de los señores Luis Albeiro Correa Escobar, Wilmer Andrés Agudelo Morales y Jaime Castrillón Gallego, no redunda en el incumplimiento de las obligaciones contractuales previstas en la Ley 1474 de 2011, por parte del contratista interventor y que por consiguiente su conducta se enmarque en el ordinal 1° de la Ley 678 de 2001 para, de este modo, presumir la culpa grave de éste, como lo hizo el Juez Tercero. Conviene resaltar que, en efecto, como lo analizó el Juez de primer grado, el artículo 82 de la Ley 1474 de 2011 establece las responsabilidades de los interventores y puntualiza que éstos responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto 7 Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera -Subsección A Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez -Cinco (05) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000233600020210004301 (70.270) 8 Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Tercera- Subsección C- Consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas -Diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 05001-23-31-000-2011-01344-01 (62145) 19 de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría; sin embargo, la norma en comento deja entrever que las obligaciones de los interventores provienen del contrato y que su responsabilidad frente al incumplimiento de éstas se determina a partir del comportamiento del agente.
De esta manera, en relación con las presunciones indicadas, el hecho base debe probarse previamente, por ello, el análisis que debe efectuarse en aras de determinar el grado de culpabilidad del interventor va más allá del supuesto incumplimiento de una obligación contractual y compromete la conducta de la persona respecto de la cual se predica la posible responsabilidad, como elemento subjetivo.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia de unificación 259 de 2021 fijó un estándar conforme al cual «en el análisis de dolo y culpa en punto de la acción de repetición, debe establecerse la responsabilidad a partir de contenidos de imputación jurídica, que en ese sentido, dejen ver: i) ya la actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas – actuación dolosa–, o, ii) en su defecto, el actuar que pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa».
En esa misma sentencia, el máximo órgano constitucional puntualizó: «[ ] la comprensión constitucional de la acción de repetición ha permitido su caracterización a efectos de entender que se trata de una acción (i) subsidiaria, dado que “su procedencia está restringida a los eventos en los que la administración sea efectivamente condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes”;
(ii) subjetiva, pues “ depende de la demostración de que el daño que debió indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad”; y (iii) se sujeta a criterios de proporcionalidad de modo que la repetición al agente del Estado -por el valor de la indemnización que debió ser asumida por la administración- debe efectuarse sin incurrir en excesos.
La mencionada ponderación entre principios constitucionales debe llevarse a cabo en el ejercicio de la acción de repetición, tanto en “(i) la valoración de la atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa grave (elemento subjetivo), como en la formulación (ii) del remedio previsto, cual es el regreso de lo pagado por el Estado” […] La jurisprudencia constitucional ha tomado como fundamento del análisis de la responsabilidad del Estado y de sus agentes, los criterios establecidos en el artículo 90 de la Constitución; en tanto los últimos solo serán responsables patrimonialmente por un actuar doloso o gravemente culposo.
En esa línea, la Corte ha reconocido que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad del Estado, relacionado con la generación de un daño antijurídico, y el de la responsabilidad personal del funcionario público, pues esta únicamente se origina como consecuencia de su obrar doloso o gravemente culposo. 20 En palabras de este Tribunal, lo anterior implica“que la antijuridicidad estipulada en el inciso segundo del artículo 90 constitucional para el caso de la responsabilidad de los servidores públicos le otorgó una especial relevancia al factor subjetivo”.
Por ello se ha dicho que la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración, contemplada en el segundo inciso de la misma disposición, se concentra en la culpabilidad del funcionario. Por esta razón la Corte entiende que la responsabilidad de los agentes del Estado y en ese sentido también la acción de repetición resulta improcedente cuando la acción u omisión de la persona no puede catalogarse como gravemente negligente o arbitraria. […] Ahora bien, en lo que respecta a las presunciones de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado que, si bien no son contrarias a la Constitución, pues se justifican razonablemente en la necesidad de acreditar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, admiten prueba en contrario.
Sumado a ello, ha establecido que los jueces pueden deducir otras causales de culpa grave que, a pesar de no encuadrarse en ninguna de las presunciones consagradas, sí se enmarcan en los parámetros delimitados por el inciso primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Sin embargo, en estos casos este Tribunal ha aclarado que no opera ningún tipo de presunción y “no habrá lugar a la inversión de la carga de la prueba”.
De igual modo, a partir de lo establecido en los referidos artículos, esta Corporación ha presentado una serie de precisiones en relación con la actividad de las entidades públicas que demandan en repetición y de los jueces de lo contencioso administrativo. En relación con las primeras, ha señalado que si bien los artículos 5 y 6 de esa ley contemplan una serie de presunciones “lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción”.
De igual modo, ha mencionado que, debido al carácter subsidiario de la pretensión de regreso, y a pesar de que las entidades públicas tienen la obligación de iniciar los procesos de repetición, estos solamente deben adelantarse cuando se acredite “con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles”. […]» (negrillas y subrayas fuera del texto) La jurisprudencia constitucional, aplicada al sub lite, permite concluir a esta Sala que le asiste razón al recurrente de la sentencia dictada en primer grado, como quiera que el criterio sobre el cual, el a quo, concluyó la presunción de culpa grave por parte del interventor, se cimentó en la supuesta omisión de éste en verificar el pago de las prestaciones sociales de los señores Luis Albeiro Correa Escobar, Wilmer Andrés Agudelo Morales y Jaime Castrillón Gallego, sin avanzar al examen de carácter subjetivo de la conducta del agente contra el cual se repite, toda vez que fue a partir del clausulado contentivo de los alcances del objeto del contrato de interventoría que el Juez edificó la culpa grave del interventor sin referirse a la conducta de éste, la cual, de acuerdo con lo analizado hasta este punto no basta con que obedezca a una equivocación o descuido, sino que requiere que se encuentre plenamente acreditado que obedeció a una arbitrariedad o suma negligencia del Agente.
Lo que se vislumbra en el expediente es que el interventor tuvo acceso a documentos suministrados por el mismo contratista de obra y de contadora pública que le permitieron constatar el pago de las prestaciones sociales de los trabajadores 21 que desarrollaban las labores en virtud del contrato No. 543 de 2011, por lo que imponer al contratista interventor la necesidad de re verificar dichos pagos, siendo estos obligación primaria del contratista de obra y, a partir de la supuesta ausencia de verificación concluir la culpa grave del interventor, no solo desconoce el rol de éste que, como se vio en precedencia no asume la obligación de garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contrato sobre el cual realiza la vigilancia técnica, sino que además quebranta el estándar fijado en el inciso 2° del artículo 90 Constitucional.
Así las cosas, para este Tribunal, la entidad demandante no acreditó con suficiencia que la actuación del interventor, por su presunta omisión, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción establecida en el ordinal 1° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001. 7.4. Conclusiones Hay lugar a revocar los numerales 3, 4 y 5 de la sentencia impugnada, al no encontrarse acreditador los elementos necesarios para despachar en forma favorable conforme las exigencias del medio de control de repetición en contra del entonces interventor. 8.
Costas No fue objeto de apelación lo dispuesto en primera instancia, por lo tanto, se confirmará en ese punto. Asimismo, no habrá lugar a condena en costas en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas en esta instancia, conforme las previsiones señaladas en precedencia. En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas.
Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Se REVOCAN los numerales 3, 4 y 5 de la parte resolutiva de la sentencia apelada. 2. Se CONFIRMA en lo demás. 3. Sin costas en esta instancia. 22 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»