SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADA: MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Montería, quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) IMPUGNACIÓN DE TUTELA Acción Tutela Expediente 23001333301120250025201 Accionante Dania Luisa Álvarez López en calidad de agente oficioso de su esposo Edgar Antonio Quiñones Vargas Accionado Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG - Vinculado I.P.S Medicina Integral S.A.S Decisión Confirma sentencia La Sala procede a resolver la impugnación interpuesta por el accionado Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, contra el fallo de tutela del 5 de agosto del 2025, proferido por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES. a). Hechos Señala la agente oficiosa que su esposo Edgar Antonio Quiñones Vargas hace 10 años presentó lesión medular, encontrándose afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, fue declarado en estado de invalidez el 8 de octubre de 2012 por la Fundación Médico Preventiva de Medellín, con una pérdida de capacidad laboral superior al 95%.
El diagnóstico médico indica secuelas de trauma raquimedular toracolumbar (paraplejia) y trauma del plexo braquial izquierdo, lo que le impide la movilidad manteniéndose en confinamiento permanente en cama, lo que ha generado escaras crónicas y úlceras con sangrado frecuente. El 4 de febrero de 2025 el médico tratante recomendó el servicio de enfermería permanente en el domicilio, debido a la condición de invalidez y las complicaciones derivadas del confinamiento que padece Edgar Antonio Quiñones Vargas.
Manifiesta su cónyuge que, ha asumido el cuidado personal y permanente desde el inicio de la invalidez, lo que ha generado afectaciones en su salud física, incluyendo dolor en Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 brazo y columna vertebral (vértebras L4 y L5), mastodinia, hipertrofia mamaria y tumor de comportamiento incierto en la piel.
En razón a lo anterior, a la agente oficiosa Dania Luisa Álvarez López el 10 de diciembre de 2024, le ordenaron tratamiento quirúrgico de mamoplastia reductora bilateral, el cual no ha podido realizar por estar dedicada al cuidado de su esposo Edgar Antonio Quiñones Vargas. El 4 de abril de 2025, el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas presentó derecho de petición ante el FOMAG solicitando la asignación de enfermero permanente, conforme a la recomendación médica y exponiendo la situación de salud de su cónyuge.
Como respuesta el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el día 30 de abril de 2025 negó la solicitud, argumentando que el cuidado debe ser asumido por un integrante del núcleo familiar, sin considerar el deterioro físico de la cónyuge ni la imposibilidad económica de contratar personal especializado, razón por la cual se reitera la necesidad del servicio de enfermería permanente para garantizar el cuidado adecuado del paciente y permitir el tratamiento médico de su cuidadora. b).
Pretensiones La parte accionante requiere que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG disponga, con carácter urgente e inmediato, la implementación de la recomendación emitida por el profesional médico tratante, consistente en la asignación del servicio de enfermería permanente en el domicilio del paciente, en atención a su estado de invalidez y las condiciones clínicas que demandan cuidados especializados continuos. c).
Contestación El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y la I.P.S Medicina Integral S.A.S no contestaron la acción de tutela. d). Sentencia de primera instancia El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, advierte que tanto el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG como la I.P.S Medicina Integral S.A.S no contestaron la demanda, aplicándole la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
En consecuencia, tuvo por ciertos los hechos alegados y pruebas aportadas al expediente, por parte de la accionante. Se indica en el fallo que se acreditó en el expediente que el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, estaba afiliado al FOMAG y que fue atendido por la I.P.S Medicina Integral S.A.S, con diagnóstico de “secuelas de trauma raquimedular toracolumbar (paraplejia) y trauma del plexo braquial izquierdo”, con pérdida del 95% de su capacidad laboral.
Agregó que su médico tratante ordenó el servicio de enfermería permanente en casa como parte del tratamiento, el cual fue negado por FOMAG. Además, se demostró que su esposa padece de “mastodinia, hipertrofia de la mama, tumor de comportamiento incierto o desconocido de Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 la piel”, quien podría ser su cuidadora, pero presenta esta condición médica que le impiden asumir dicha labor.
Por tanto, el Juzgado concluye que se cumplen los requisitos jurisprudenciales para garantizar el acceso al servicio médico requerido, el cual resulta indispensable para proteger los derechos fundamentales a la salud, vida y dignidad humana del paciente. En ese orden de idea el juez concede el amparo solicitado y se ordena al FOMAG, por intermedio de su gerente de servicios en salud, que en un plazo de 48 horas realice los trámites necesarios para autorizar y suministrar el servicio de enfermería permanente en casa al señor Edgar Antonio Quiñones Vargas para garantizarle el goce efectivo de su derecho fundamental a la salud. e) Impugnación Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, presenta recurso de apelación indicando que está adelantando las gestiones necesarias para dar cumplimiento a lo requerido por el usuario, conforme a lo que corresponda.
Respecto el servicio de enfermería domiciliaria, el fallo judicial ordena adelantar “todos los trámites administrativos necesarios para que al señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, se le autorice y suministre de manera efectiva el servicio de enfermería permanente en casa”. Para la realización de esto se requiere una valoración médica con el objetivo científico y determinar su necesidad.
Sin embargo, esta orden desconoce el carácter técnico y especializado de dicha actuación, que debe estar sujeta al juicio clínico de profesionales autorizados. Basándose en la jurisprudencia constitucional (T-760 de 2008, T-067 de 2016 y T-456 de 2014) ha advertido que el juez no puede sustituir ni anticipar las conclusiones de una valoración médica, ni dirigir su propósito.
Además, existen disposiciones normativas claras como la Ley 1751 de 2015 y la Resolución 2292 de 2021 que establecen que servicios como el cuidado domiciliario, la enfermería continua y ayudas técnicas solo pueden ser autorizados si: (i) son prescritos por el médico tratante de la red habilitada, (ii) cuentan con una justificación clínica clara, y (iii) son evaluados por el comité técnico científico o la junta médica interdisciplinaria, en caso de servicios no financiados por el PBS.
En consecuencia, considera que la orden impartida por el juez representa una intervención en el proceso asistencial sin que exista una vulneración concreta, actual o probada del derecho a la salud. Por lo anterior, solicita que se revoque o modifique la orden de tutela en favor de la accionada. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. a). Admisión. Por auto de 20 agosto del 2025, se admitió la impugnación presentada por el accionado Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG contra el fallo de tutela Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 de fecha 5 de agosto del 2025 proferido por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. III.
CONSIDERACIONES. a) Competencia. El Tribunal Administrativo de Córdoba es competente para adelantar el trámite de la impugnación, por ser el superior funcional del despacho judicial que profirió la sentencia impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. b) Problema Jurídico El problema jurídico se centra en determinar si la orden dada por el Juez de primera instancia respecto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG no se aviene a los criterios científicos y especializados para la autorización de enfermeros en domicilios de los pacientes.
O si por el contrario, la decisión de primera instancia se ajusta a derecho. c). Marco Normativo y Jurisprudencial de la acción de tutela. i). Generalidades de la Acción de Tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Carta Magna y su desarrollo se produjo a través de los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, señalando expresamente que la misma tiene por objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona cuando quiera que estos resulten vulnerados por la “acción o la omisión de cualquier autoridad pública”; o por la “acción u omisión de los particulares” en las circunstancias o condiciones determinadas en el decreto que la regula.
No obstante, el mandato constitucional advierte que la acción solamente procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o cuando de existir, éste no sea eficaz para lograr la protección del derecho invocado (D. 2591 de 1991 art. 6º núm. 1°). Lo anterior, tiene sustento en el carácter subsidiario y residual de la acción, la cual se encuentra establecida bajo un procedimiento preferente y sumario, que tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales. ii).
Derecho a la salud y seguridad social-Requisitos para la prestación del servicio de enfermería y sus características. La prestación de servicios de salud en el domicilio del usuario, se encuentra ligado al derecho fundamental a la salud y seguridad social a todas aquellas personas que, por sus enfermedades o sus condiciones especiales de salud, se encuentren en una situación que hace imposible o se les dificulta el acceso a los servicios de salud que requieren.
Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 Conforme a la corte Constitucional1 el servicio de enfermería se enfoca en asegurar las condiciones necesarias para la atención médica especializada de un paciente. Esto incluye entre otros, (i) los pacientes con procesos de continuidad para tratamientos hospitalarios de extensión en el domicilio;
(ii) a los pacientes en proceso de recuperación en casa; (iii) a los pacientes con discapacidad física o limitación funcional; (iv) a los pacientes crónicos y/o en cuidado paliativo; y (v) a los usuarios que requieren asistencia médica, de enfermería y/o terapéutica. Este servicio solo puede ser brindado por personal con conocimientos especializados en salud.
También la Corte Constitucional ha establecido criterios específicos para evaluar la necesidad y pertinencia de este servicio en sede de tutela, a saber: 1. Con prescripción médica: Si se cuenta con una prescripción en la que se solicita el servicio de enfermería, el juez debe ordenarle directamente a la EPS que proporcione esta asistencia, dado que está incluido en el PBS. 2.
Sin prescripción u orden médica: En ausencia de una prescripción, pero ante un indicio razonable de afectación a la salud, el juez puede amparar el derecho a la salud en su faceta de diagnóstico y “ordenar a la entidad promotora de salud que disponga lo necesario para que sus profesionales adscritos, con el conocimiento de la situación del paciente, emitan un concepto en el que determinen si el servicio es requerido a fin de que sea eventualmente provisto”.
Como características principales del servicio de enfermería, el cual no debe confundirse con el servicio de cuidador, la Corte Constitucional ha identificado que tiene las siguientes características; asegura las condiciones necesarias para la atención médica especializada de un paciente en su domicilio; es prestado por profesionales, técnicos o auxiliares de la salud adscritos a las EPS; es un servicio de salud, que hace parte de los servicios de atención domiciliaria, y; hace parte del PBS-UPC, como servicio de atención domiciliaria. v. Requiere orden médica. iii).
Procedencia de la Acción de Tutela La Corte ha determinado que debe estudiarse i) la legitimación de la causa por activa y por pasiva, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad. Frente al requisito de la legitimación en la causa por activa este se encuentra plenamente acreditado, pues la señora Diana Luisa Álvarez López en calidad de agente oficioso de su esposo Edgar Antonio Quiñones Vargas procura obtener el amparo de los derechos fundamentales ya que presuntamente fueron transgredidos por la entidad accionada, al no garantizarle el servicio de enfermería permanente en casa que le fue ordenado por su medico tratante. 1 Entre otras la sentencia T-406/24.
Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 Así, de conformidad con el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, es factible la figura del agente oficioso como lo es Diana Luisa Álvarez López respecto de quien indica ser su esposo, esto es, Edgar Antonio Quiñones Vargas, quien a su vez, es la persona a la que se le negó el servicio de enfermera a domicilio, estando entonces igualmente legitimado por activa.
De igual forma, se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues, el FNPSM a través de la Fiduprevisora S.A. es la entidad que le corresponde cubrir la seguridad social en salud de los docentes, lo cual en el presente caso lo materializa a través de la IPS Medicina Integral S.A. por consiguiente, al ser las entidades obligadas a la prestación del servicio de salud que requiere el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, están legitimadas en el presente asunto al haberse negado la solicitud de que se le suministrara una enfermera para la atención en el domicilio del actor.
En cuanto al requisito de inmediatez, exige que la tutela se presente en un plazo razonable, contado desde el momento de la supuesta vulneración o amenaza. De esta manera, se garantiza que el amparo sea un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente. En estos términos, quien acuda a la acción de tutela debe hacerlo dentro de un término justo y moderado, en cuanto es un instrumento constitucional de protección inmediata de derechos fundamentales.
En el presente caso la parte accionante radicó solicitud el 4 de abril del 2025 ante el FNPSM- Fiduprevisora S.A solicitando la asignación de una enfermera en su domicilio, y dicha entidad negó dicha solicitud mediante oficio de 30 de abril de 2025, por lo que al haberse acudido a la presente acción de tutela el 23 de julio del 2025, se hizo dentro de un término razonable, máxime cuando aún persiste la negativa.
Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, ha de entenderse que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que están a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados.
Ha sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y en efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados. Por lo anterior, como se encuentra en debate la protección de un derecho fundamental a la salud de Edgar Antonio Quiñones Vargas, quien es un sujeto de especial protección constitucional al tener una afectación grave de su salud como lo es la paraplejia, que lo mantiene obligatoriamente confinado en una cama, lo que le produce escaras crónicas, Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 infección urinaria, entre otras afectaciones, siendo esta la razón por la que requiere de la atención de manera ágil, lo que no le puede brindar otro medio judicial, o al menos aun cuando sea ágil, puede agravar su salud con la espera, lo que hace que la presente acción de tutela cumpla con el requisito de subsidiariedad.
Es más, ello no fue objeto de apelación. d) Caso concreto Como arriba se indicó, le corresponde a la Sala determinar si la orden dada por el Juez de primera instancia respecto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG se aviene o no a los criterios científicos y especializados para la autorización de enfermeros en domicilios de los pacientes.
El Juez de instancia mediante providencia de fecha 5 de agosto de 2025, resolvió amparar los derechos fundamentales al señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, ordenando al Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del Magisterio para que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de fallo, realizara todos los trámites administrativos necesarios para que al señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, se le autorice y suministre de manera efectiva el servicio de enfermería permanente en casa que le fue ordenado por su médico tratante.
Por su parte la entidad impugnante indica que la orden judicial no se aviene a los criterios científicos y especializados para la autorización de enfermeros en domicilios de los pacientes. Ahora bien, se encuentra acreditado con la copia de la historia clínica aportada2 que el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas, cuenta con 56 años de edad, que está afiliado al Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio – FOMAG, deduciéndose entonces que esta es quien debe tener afiliados y quien administra lo concerniente a la salud de los docentes, que en el presente caso se materializa la prestación del servicio, a través de la I.P.S Medicina Integral S.A.S. También se acredita que el paciente Edgar Antonio Quiñones Vargas sufre de secuelas de trauma raquimedular toracolumbar (paraplejia), trauma del plexo braquial izquierdo, condiciones que le impiden cualquier tipo de movilidad autónoma, obligándolo a permanecer en cama de forma permanente, lo que también le ha causado infecciones urinarias.
También la falta de movilidad y la prolongada estadía en cama del señor Edgar Antonio Quiñones Vargas ha generado escaras crónicas en distintas partes del cuerpo, algunas con sangrado frecuente. Ante las anteriores afecciones, la profesional tratante de la IPS Medicina Integral (doctora Emilia Margarita Vellojin Anaya), el día 4 de febrero de 2025 ordenó el servicio de enfermería domiciliaria permanente, dada a la complejidad de las lesiones y la necesidad de curaciones especializadas y continuas que requería el actor.
Así, mismo se acreditó que el actor 2 Ver historia clínica de 4 de febrero de 2025, emitida por la IPS Medicina Integral S.A. Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 solicitó3 ante el FNPSM la prestación del servicio de salud de servicio de enfermera en su domicilio, la cual fue negada por dicha entidad mediante Oficio de 30 de abril de 20254, al considerar que el cuidado del actor debe ser asumido por un integrante del núcleo familiar.
Referente a la exigencia del cuidado familiar, se allegó con el escrito de demanda copia de la historia clínica de Diana Luisa Álvarez López (quien actúa en el presente proceso como agente oficiosa del señor Edgar Antonio Quiñones Vargas), quien indica ser esposa del actor. En dichos documentos se observa que aquella presenta un diagnóstico de mastodinia, hipertrofia de la mama, tumor de comportamiento incierto o desconocido de la piel, dolor en la columna vertebral, lo que, aunado a su edad (51 años), puede establecerse que dicha condición le impide cumplir con los requerimientos de salud que requiere el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas dada la gravedad de las afectaciones de éste.
Ahora, en cuanto a los requisitos para la prestación de servicios médicos de enfermería domiciliaria para personas con capacidades y funcionalidades diversas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional5, ha distinguido si tiene o no prescripción médica así: (…). 1. Con prescripción médica: Si se cuenta con una prescripción en la que se solicita el servicio de enfermería, el juez debe ordenarle directamente a la EPS que proporcione esta asistencia, dado que está incluido en el PBS.
Resaltado fuera de texto. 2. Sin prescripción u orden médica: En ausencia de una prescripción, pero ante un indicio razonable de afectación a la salud, el juez puede amparar el derecho a la salud en su faceta de diagnóstico y “ordenar a la entidad promotora de salud que disponga lo necesario para que sus profesionales adscritos, con el conocimiento de la situación del paciente, emitan un concepto en el que determinen si el servicio es requerido a fin de que sea eventualmente provisto”.
(…). En el presente caso, como arriba se indicó, la profesional tratante de la IPS Medicina Integral, doctora Emilia Margarita Vellojin Anaya el día 4 de febrero de 2025 ordenó el servicio de enfermería domiciliaria permanente, ello en atención a la complejidad de las lesiones padecidas por Edgar Antonio Quiñones Vargas, y la necesidad de curaciones especializadas y continuas.
Por ello, considera la Sala que la orden dada por el Juez de primera instancia está ajustada a lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido para el caso de pacientes que requieren de atención de enfermeros. Es más, en el presente caso no solo lo hace viable el hecho de que la señora Diana Luisa Álvarez López se le imposibilite físicamente la atención a su esposo, dado a que también padece enfermedades y dolores en la columna, sino por la especial situación del paciente, requiere de unas curaciones y tratamiento que solo el personal especializado en el manejo de ese 3 Ver petición de fecha 4 de abril de 2025 a folios 12 y 13 del escrito de tutela. 4 Ver respuesta a folios del 14 al 16 del escrito de tutela. 5 Entre otras la sentencia T-406/24.
Impugnación Acción de Tutela Expediente: 2300133331120250025201 tipo de pacientes es el apto para ello, lo cual, aún cuando la esposa no tuviera las afectaciones físicas, no podría suplir a dichos profesionales en la atención requerida. Además de lo anterior, se cumple con las características que indica la Corte Constitucional, esto es, que con dicha orden judicial; se aseguran las condiciones necesarias para la atención médica especializada de un paciente en su domicilio; en este caso requiere ser prestado por profesionales, técnicos o auxiliares de la salud adscritos a las EPS; es un servicio de salud, que hace parte de los servicios de atención domiciliaria; hace parte del PBS-UPC, como servicio de atención domiciliaria, y requiere de una orden médica, la cual reposa en el expediente.
Por lo tanto, en casos como el presente se debe amparar judicialmente el disfrute efectivo de su derecho a la salud, dignidad humana y derecho a la seguridad social, máxime cuando el señor Edgar Antonio Quiñones Vargas se enmarca en ser sujeto de especial protección Constitucional, que impone a las autoridades eliminar las barreras administrativas que impiden la materialización de derechos.
Atendiendo a lo antes expuesto, la Sala confirmará la sentencia de fecha 5 de agosto del 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se tutelaron los derechos fundamentales del actor. En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia de tutela de fecha 5 de agosto del 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se tutelaron los derechos fundamentales del actor.
SEGUNDO: Comuníquese a las partes y al A-quo esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, envíese a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (ausente con permiso)