1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, doce de febrero de dos mil veintiséis Providencia Sentencia anticipada Radicado 66001-23-33-000-2024-00470-00 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Conjunto Residencial Coral Plaza PH Demandados -Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. - Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. Vinculado Aseo Plus S.A.S. E.S.P. Temas - Legitimación en la causa por activa – propiedad horizontal. - Contrato del servicio público de aseo y derecho a la libre elección del prestador. - Requisitos para la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo. - Obligación de encontrarse a paz y salvo o suscribir acuerdo de pago y naturaleza del acuerdo de pago - Inexistencia de formalización del acuerdo de pago mediante la sola solicitud del multiusuario de terminar anticipadamente el contrato.
Decisión Niega pretensiones. 1.
ANTECEDENTES Procede la Sala a dictar SENTENCIA ANTICIPADA dentro del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, una vez corrido traslado a las partes para alegar de conclusión conforme lo señala la citada disposición. 1.1.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS1 1.1.1. Mediante petición con número 73512 del 31 de mayo de 2024 el Conjunto Residencial Coral Plaza P.H., solicitó la terminación del contrato de prestación del servicio público de aseo para los predios identificados con contratos números 925982 - 1020866 - 1020874 1020882 - 1020890 - 1020726 - 1020734 - 1020742 - 1020759 - 1020767 - 1020775 1020783 1020791 - 1020809 - 1020817 - 1020825 - 1020833 - 1020841 - 1020858 - 1020908 1020916 1020924 - 1020932 - 1020940 - 1020957 - 1020973 – 2004890 de dicho conjunto, ubicado carrera 19 número 84- 15 Pueblito Cafetero.
Igualmente solicitó la elaboración de los acuerdos de pago y expedir los respectivos paz y salvos previa la finalización del trámite de desvinculación, ello de acuerdo con la decisión adoptada en la asamblea general 1 Folios 1 y s.s. del archivo 1 del expediente digital. 2 de propietarios de la propiedad horizontal. 1.1.2.
Esta solicitud se realizó con el preaviso legalmente establecido y acreditando la celebración de un nuevo contrato con otro prestador, conforme a los requisitos del Decreto 1077 de 2015 y la Resolución CRA 845 de 2018 1.1.3. Que Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P., profirió el acto administrativo 73794 de 24 de junio de 2024 el cual niega la terminación anticipada del contrato y la expedición del paz y salvo.
La motivación de estas decisiones se basó en la existencia de supuestas obligaciones pendientes de pago por parte de algunos predios de la copropiedad, sin considerar la posibilidad de un convenio de pago. 1.1.4. Respecto a dicha decisión la entidad demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación considerando que no existen razones para negar la terminación del contrato, pues la presentación de la petición es un preaviso, tal y como se señala en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015. 1.1.5.
El recurso de reposición fue desatado a través resolución número 4520 de 18 de julio de 2024 confirmando la decisión impugnada y concedió la apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Territorial Occidente, remitiendo el expediente. 1.1.6. Mediante la Resolución SSPD número 20248300465615 del 21 de agosto de 2024, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Territorial Occidente resolvió el recurso de apelación, en el cual señala que el debate jurídico a desarrollar será el determinar el cumplimiento de los requisitos previstos legal y contractualmente, para la terminación anticipada del contrato para la prestación del servicio público de aseo.
Igualmente determinar la procedencia de lo solicitado en cuanto a la elaboración de paz y salvo de las cuentas relacionadas, conforme la normatividad en la materia. Para la SSPD, una vez analizado el material probatorio, encontró que le asiste la razón a la empresa prestadora, que alguno de los predios solicitados en desvinculación de la copropiedad no se encuentra a paz y salvo por concepto de aseo y por lo tanto no cumplen con las exigencias requeridas para el mismo.
Por último, considera la SSPD que no cuenta con la competencia para resolver el tema de la expedición de acuerdos de pago, sustentado en que dicha condición no se encuentra enmarcada dentro de lo que respecta al artículo 154 de la Ley 142 de 1994. 1.1.7. El 16 de septiembre de 2024, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, convocando a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. El día 5 de noviembre de 2024 se llevó a cabo audiencia de conciliación ante la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. 3 1.2.
PRETENSIONES2 Como pretensiones principales de la demanda propone las siguientes: 1.2.1. Que se declare la nulidad resolución 73794 del 24 de junio de 2024 y 4520 del 18 de julio de 2024, expedidas por Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P.; así mismo de la resolución SSPD 20248300465615 del 21 de agosto de 2024 expedida por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Territorial de Occidente 1.2.2.
Como consecuencia de lo anterior, título de restablecimiento del derecho, se declare la terminación del contrato de condiciones uniformes de los usuarios del Conjunto Residencial Coral Plaza PH de Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. para que sea garantizado su derecho a la libre elección del prestador, teniendo como nuevo prestador del servicio público domiciliario de aseo a Aseo Plus S.A.S. E.S.P. 1.2.3.
Igualmente, que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.2.4. Se condene en costas y en agencias en derecho a la parte demandada, según lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Propone como normas vulneradas los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; artículo 9.2, 9.4. de la Ley 142 de 1994; artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018. Como concepto de violación desarrolla los siguientes cargos: - Derecho a la libre elección del prestador del servicio público de aseo.
Sostiene que, el derecho a la libre elección del prestador de servicios públicos domiciliarios no es un capricho del usuario, sino un pilar fundamental del régimen de servicios públicos en Colombia, consagrado en el artículo 9.2 de la Ley 142 de 1994. Este derecho busca garantizar la competencia, la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, al permitir que los usuarios decidan por la opción que mejor se ajuste a sus necesidades y expectativas.
En el presente caso, el Conjunto Residencial Coral Plaza PH, en ejercicio legítimo de este derecho, tomó la decisión de cambiar de prestador de servicio de aseo. Esta decisión fue debidamente comunicada a Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P., con la antelación requerida y acreditando la celebración de un nuevo contrato. La negativa de Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P., confirmada por la SSPD, constituye una barrera injustificada y desproporcionada al ejercicio de este derecho, al impedir 2 Folios 14 y s.s. del archivo 1 del expediente. 3 Folios 3 y s.s. ibidem. 4 terminación anticipada del contrato bajo pretextos infundados, las entidades demandadas coartan la libertad contractual de la copropiedad y la obligan a permanecer vinculada a un prestador que ya no desea, lo cual es contrario al espíritu y la letra de la Ley 142 de 1994.
Indica que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la administración no puede imponer cargas o requisitos adicionales a los establecidos en la ley para el ejercicio de los derechos de los usuarios. La negativa a la terminación, basada en una interpretación restrictiva y errónea de la norma, es una clara infracción del artículo 9.2 de la Ley 142 de 1994, lo que por sí mismo vicia de nulidad los actos administrativos. - Falsa motivación y errónea apreciación de hechos y pruebas.
La SSPD, en su resolución 20248300465615 confirmó la decisión de Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. basándose en que algunos predios de la copropiedad no estaban a paz y salvo por concepto de aseo. Sin embargo, esta motivación se deriva de una errónea apreciación de las pruebas y de una interpretación equivocada de la normativa. Explica que, el Decreto 1077 de 2015, en su artículo 2.3.2.2.4.2.110, y la resolución CRA 845 de 2018, en su artículo 6, son categóricos al establecer que uno de los requisitos para la terminación anticipada del contrato de aseo es "Estar a paz y salvo o haber celebrado un convenio de pago de las obligaciones con el prestador al que se solicita la terminación." (Énfasis añadido).
La norma no exige un "paz y salvo total" inmediato al momento de la solicitud, sino que ofrece la alternativa de un "convenio de pago". Si a la fecha de la solicitud de terminación existían obligaciones pendientes, la correcta aplicación de la norma implicaba que el pago debía pactarse en un acuerdo de pago y que el paz y salvo se expediría al momento de la solicitud una vez formalizado dicho convenio o realizado el pago.
La interpretación de la SSPD, al exigir un paz y salvo absoluto sin considerar la posibilidad del convenio de pago, es una lectura restrictiva y contraria al espíritu de la norma, que busca facilitar la movilidad de los usuarios sin desproteger los intereses del prestador. Adicional, refiere que la SSPD incurrió en un error jurídico al considerar no tener competencia para resolver sobre la expedición de acuerdos de pago, citando el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.
Esta apreciación es errada, por cuanto la expedición de paz y salvos y la posibilidad de celebrar acuerdos de pago son condiciones intrínsecas a la solicitud de terminación anticipada del contrato de servicios públicos. La Superintendencia, como entidad de control y vigilancia, tiene la competencia para garantizar la correcta aplicación de las normas que regulan la relación entre prestadores y usuarios, incluyendo las condiciones para la terminación contractual.
Por lo anterior, señala que negarse a pronunciarse sobre un aspecto tan medular de la solicitud, bajo el pretexto de una supuesta incompetencia, es un desconocimiento de sus propias funciones y un obstáculo al debido proceso administrativo. La SSPD no estaba siendo solicitada para crear un acuerdo de 5 pago, sino para evaluar si la voluntad de la copropiedad de celebrar uno, o la existencia de uno, cumplía con el requisito legal, y si la negativa de Atesa de Occidente a considerarlo era legal, al no hacerlo, incurrió en una falsa motivación y en una errónea apreciación de la competencia y de los hechos. - Vulneración del debido proceso.
Asegura que, cuando una autoridad administrativa, al resolver un recurso, interpreta erróneamente las normas aplicables y, en consecuencia, confirma un acto ilegal, está vulnerando el debido proceso en su dimensión sustancial, la decisión de la SSPD, al desconocer la alternativa del convenio de pago y al declarar su supuesta incompetencia en un asunto que le era propio en el contexto de la solicitud de terminación, privó a la copropiedad de una decisión administrativa conforme a derecho y a sus legítimos intereses.
Que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la violación del debido proceso no se limita a la omisión de etapas o trámites, sino que se extiende a la expedición de actos que, aunque formalmente correctos, son sustancialmente contrarios a derecho por una indebida aplicación o interpretación de las normas. En este caso, la SSPD, al no garantizar una resolución que se ajustara plenamente a las disposiciones del Decreto 1077 de 2015 y la resolución CRA 845 de 2018, soslayó el debido proceso, lo que conduce a la nulidad de su resolución. - Infracción de normas en que debieron fundarse.
Las entidades demandadas, Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. y la SSPD, incurrieron en una infracción de las normas en que debieron fundarse al expedir los actos administrativos impugnados. Específicamente, no aplicaron o aplicaron incorrectamente las disposiciones del Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.2.2.4.2.110, y la Resolución CRA 845 de 2018, artículo 6, que regulan de manera precisa la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo.
Al exigir un "paz y salvo total" como condición sine qua non para la terminación, sin considerar la alternativa del "convenio de pago", las demandadas impusieron un requisito no previsto en la normativa o, en el mejor de los casos, interpretaron erróneamente la ley. La norma es clara al ofrecer dos vías para cumplir con el requisito financiero: estar a paz y salvo o haber celebrado un convenio de pago.
La omisión de la segunda opción por parte de la administración constituye una falta de aplicación de una parte esencial de la norma. Precisa que se dio mal interpretación del término del preaviso de dos meses con la condición de tener que cumplir al momento de la solicitud de la terminación anticipada del contrato con estar al día con las obligaciones derivadas de la prestación del servicio, pues justamente ese tiempo del preaviso es para que la empresa prestadora que ha sido requerida para que se termine un contrato, garantice que el contrato se termine, siendo su deber proceder con lealtad y buena constitucional y contractual, implicándole justamente evitar las interpretaciones indebidas de que no se estaba al día con las obligaciones al momento de la solicitud de preaviso, pues el pre es indicativo de antes de, lo cual significa que para las partes ese término de dos meses es un momento vital para cumplir con las 6 obligaciones e incluso pactar acuerdos de pago, acuerdo que se convierte en un elemento estructural del contrato y no accidental, en la medida que modifica justamente la vigencia de un contrato o su terminación. Esta indebida aplicación de la ley es la causa directa de la negativa a la terminación del contrato y, por ende, de la vulneración del derecho a la libre elección del prestador de servicios.
La administración no puede, mediante un acto administrativo, modificar o restringir el alcance de una ley o un decreto reglamentario. Al hacerlo, sus actos nacen viciados de ilegalidad y son susceptibles de ser declarados nulos.
1.4. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS Y VINCULADA. 1.4.1. El vinculado Aseo Plus S.A.S. E.S.P., sostuvo que la suscripción del acuerdo de pago en el marco de la terminación del contrato de aseo es obligatoria, según la disposición contenida en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del decreto 1077 de 2015. Motivo por el cual, el prestador Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. se encontraba en el deber contractual y legal de suscribir el acuerdo de pago para la procedencia de la terminación del contrato.
Aduce que, el tenor de la norma permite al usuario estar al día o suscribir un acuerdo de pago, pero, este requiere la ejecución administrativa del prestador, ya que, por la mera unilateralidad del usuario al solicitar la celebración de este no puede ser suscrito por sí mismo, pues es una obligación contractual del prestador. La disyuntiva "o" en la norma permite al usuario elegir entre ambas opciones para ejercer la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo.
Sin embargo, el prestador Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. exigió arbitrariamente el estado de paz y salvo de la totalidad de usuarios del conjunto residencial demandante para acceder a la solicitud, reteniendo abusivamente al usuario. Esgrime que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha emitido pronunciamientos de carácter conceptual que establecen la obligación de los prestadores de suscribir acuerdos de pago en el contexto de la terminación de contratos de condiciones uniformes, se observa una divergencia entre dicha postura y la praxis administrativa.
En efecto, esta entidad de control y vigilancia incurre en una omisión al soslayar el pronunciamiento respecto de solicitudes de acuerdo de pago, argumentando que tales acuerdos exceden su ámbito de competencia. Tal actitud deja en estado de indefensión al usuario, quien busca en la Superintendencia el amparo ante la vulneración de su derecho a la libre elección del prestador.
Lejos de coadyuvar al usuario, la entidad convalida decisiones que quebrantan el debido proceso. Considera que la solicitud de celebración del acuerdo de pago se encuentra por fuera de su función legal contenida en el artículo 154 de la ley 142 de 1994. Desconociendo que es ella, quien, por su naturaleza administrativa, debe velar por los derechos del usuario y restringir la materialización de actos de mala fe y posición dominante en el sector aseo y, que, debió ordenar al prestador la suscripción del acuerdo de pago, la suscripción del título valor o, directamente la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, como venía fallando Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, teniendo en cuenta que la 7 norma no ha sido modificada.
Indica que, esta situación evidencia una vulneración del derecho del usuario, derivada tanto de la conducta evasiva del prestador al rehusar la suscripción del acuerdo de pago, como de la omisión de la Superintendencia en el ejercicio de sus funciones. Dicha omisión, en última instancia, restringe el derecho de los usuarios a ejercer su libre elección en la selección del prestador del servicio público de aseo.
Pone de manifiesto, por lo tanto, la necesidad de una actuación diligente y eficaz por parte de las autoridades competentes, a fin de garantizar el respeto y la protección de los derechos de los usuarios en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios. Que, en el presente caso, se constata una vulneración de los derechos del usuario por parte del prestador del servicio público domiciliario y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La negativa del prestador a suscribir acuerdos de pago (requisito indispensable para la terminación del contrato), aunada a la omisión de la Superintendencia en el ejercicio de su deber de vigilancia y control, configura un menoscabo del derecho a la libre elección del prestador y al debido proceso administrativo que quebranta el ordenamiento jurídico colombiano. 1.4.2.
La entidad Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P., dio contestación de la demanda oponiéndose de manera expresa a la totalidad de las pretensiones formuladas en su contra. En relación con los hechos, la demandada acepta aquellos de carácter formal o procedimental, tales como la existencia de las resoluciones administrativas y la interposición de los recursos en sede administrativa, sin embargo, niega de manera expresa que sus decisiones hayan vulnerado el derecho de libre elección del prestador del servicio o que adolezcan de falsa motivación, precisando que la negativa a la terminación del contrato de condiciones uniformes obedeció al incumplimiento de los requisitos legales exigidos para ello, en particular la ausencia de acreditación del estado de paz y salvo de las obligaciones causadas.
Señala que, los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho, debidamente motivados y amparados por la presunción de legalidad, en tanto, la carga de la prueba para desvirtuar dicha presunción recae exclusivamente en la parte actora, carga que no fue satisfecha durante el trámite administrativo ni en el proceso judicial, al no demostrarse el cumplimiento integral de los requisitos para la desvinculación contractual solicitada.
Enfatiza que la representación legal de una propiedad horizontal, de conformidad con la Ley 675 de 2001, se circunscribe a los intereses comunes, mas no se extiende automáticamente a las obligaciones individuales de cada unidad privada. En ese sentido, advierte que cualquier acuerdo de pago o acreditación de obligaciones debía provenir de los titulares de las matrículas respectivas, lo cual no ocurrió, razón suficiente para negar la terminación del contrato de servicios públicos.
Propuso la excepción de presunción de legalidad del acto administrativo y de ausencia de legitimación en la causa por activa, sobre este último medio exceptivo argumenta que el Conjunto Residencial Coral Plaza Propiedad Horizontal carece de legitimación para reclamar derechos derivados de obligaciones 8 individuales correspondientes a cada una de las unidades privadas.
Señala que, conforme a la Ley 675 de 2001 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la persona jurídica de la propiedad horizontal solo está facultada para actuar respecto de los bienes y servicios comunes, más no frente a relaciones contractuales individuales que vinculan directamente a los propietarios de cada matrícula inmobiliaria con la empresa prestadora del servicio. 1.4.3.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, sostiene que los actos administrativos cuestionados, en especial la Resolución SSPD número 20248300465615 del 21 de agosto de 2024, se encuentran ajustados a la Constitución y a la normatividad vigente que regula los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual se rechaza integralmente las pretensiones del Conjunto Residencial Coral Plaza, pues dicha entidad actuó dentro del marco de sus competencias legales de inspección, control y vigilancia, conforme a la Ley 142 de 1994 y sus disposiciones reglamentarias, y que no existió vulneración del derecho de libre elección del prestador ni del debido proceso.
Enfatiza que, aunque los usuarios tienen derecho a elegir libremente el prestador del servicio de aseo y a solicitar la terminación anticipada del contrato, dicho derecho no es absoluto, sino que está sujeto al cumplimiento estricto de los requisitos previstos en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018 y las cláusulas del Contrato de Condiciones Uniformes, entre dichos requisitos se destaca, como condición esencial, el estar a paz y salvo con el prestador saliente o, en su defecto, haber celebrado previamente un acuerdo de pago válido y debidamente suscrito.
Expone que, si bien en el caso concreto la copropiedad acreditó la voluntad de desvinculación mediante acta de asamblea de copropietarios y aportó certificación de disponibilidad del nuevo prestador, no cumplió con el requisito del paz y salvo respecto de la totalidad de las matrículas que integran el conjunto residencial, puesto que la demandada constató que existían obligaciones pendientes por parte de varios inmuebles, y que no se allegó un acuerdo de pago formal que permitiera tener por satisfecho dicho requisito legal.
En consecuencia, la acreditación parcial del paz y salvo no resultaba suficiente para autorizar la terminación anticipada del contrato de aseo. Aduce que, tratándose de propiedades horizontales, las decisiones relacionadas con la prestación del servicio de aseo y el cambio de operador deben adoptarse conforme a lo dispuesto en la Ley 675 de 2001 y el respectivo reglamento de propiedad horizontal, siendo obligatorias para todos los copropietarios cuando han sido aprobadas en debida forma por la asamblea.
Sin embargo, esta circunstancia no exonera a la copropiedad del cumplimiento de las obligaciones económicas derivadas del servicio, ni habilita a la Superintendencia para desconocer los requisitos legales expresos exigidos para la terminación del contrato. En lo relativo al cargo de falsa motivación, indica que no existe divergencia alguna entre los hechos probados en la actuación administrativa y los fundamentos de la decisión cuestionada, pues la negativa a autorizar la desvinculación del prestador se basó precisamente en la ausencia de prueba sobre el cumplimiento del requisito de estar a paz y salvo.
Por lo tanto, la decisión se apoyó en la realidad fáctica y 9 probatoria del expediente administrativo, sin que pueda predicarse error de apreciación, omisión de hechos relevantes o interpretación indebida de la normatividad aplicable. Por último, plantea la excepción de legalidad de los actos administrativos demandados y solicita al despacho declarar probadas las excepciones propuestas, negar las súplicas de la demanda y condenar en costas a la parte actora, reiterando que las decisiones adoptadas se ajustaron estrictamente a la ley y a los precedentes jurisprudenciales, sin vulnerar derechos fundamentales ni desconocer el régimen de los servicios públicos domiciliarios
1.5. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 14 de octubre de 2025, se dispuso a correr traslado a las partes para alegar de conclusión, en el término oportuno presentaron alegaciones de conclusión: 1.5.1. La parte demandante, hace un resumen de los hechos relevantes del caso, del marco normativo y su vulneración; del análisis de las causales de nulidad y su demostración para concluir que los actos administrativos proferidos por las entidades demandadas son manifiestamente ilegales.
La negativa a la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo al Conjunto Residencial Coral Plaza P.H. se fundamentó en una interpretación errónea de la ley, una falsa motivación y una flagrante vulneración del derecho fundamental a la libre elección del prestador de servicios y del debido proceso. En tanto, la exigencia de un "paz y salvo" absoluto, ignorando la posibilidad de un "convenio de pago", expresamente contemplada en la normativa, es una clara muestra de la arbitrariedad con la que se actuó, razón por la cual, solicita sea declarados nulos los actos administrativos proferidos por estas entidades y se restablezca el derecho a la parte actora, ordenando a Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo, la expedición del paz y salvo conforme a la normativa que permite el convenio de pago, y el cese de cualquier facturación indebida posterior a la fecha de terminación efectiva. 1.5.2.
Por su parte, la entidad demandada Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. precisa que, al momento de resolver la solicitud de terminación anticipada, verificó el cumplimiento de los presupuestos normativos aplicables y constató que varias de las matrículas que integran la copropiedad no se encontraban a paz y salvo por concepto de obligaciones derivadas del servicio, tal circunstancia, lejos de ser una apreciación arbitraria, se encuentra respaldada por el expediente administrativo, en el cual no obra prueba idónea que acredite el pago de las obligaciones pendientes ni la existencia de acuerdos de pago válidamente suscritos por los titulares de dichas matrículas.
Razón por la cual, la negativa a acceder a la desvinculación se ajustó estrictamente a la normativa vigente y constituyó una consecuencia directa del incumplimiento de un requisito esencial. Advierte, además, que la representación legal de la propiedad horizontal, conforme a la Ley 675 de 2001, se circunscribe a los asuntos que afectan los bienes comunes, 10 por lo que no resulta suficiente para comprometer o sustituir la voluntad individual de cada una de las unidades residenciales frente a obligaciones económicas propias.
En consecuencia, si la copropiedad pretendía acreditar acuerdos de pago que permitieran suplir el requisito del paz y salvo, era indispensable demostrar no solo la existencia de dichos acuerdos, sino también la representación expresa de cada uno de los titulares de las matrículas afectadas, lo cual no ocurrió en el presente caso. Que, que los acuerdos de pago celebrados entre las empresas de servicios públicos y sus usuarios se rigen por el principio de autonomía de la voluntad privada y, por ende, por las normas del derecho civil, sin que hagan parte del ámbito de competencia de las autoridades de inspección, control y vigilancia. Así, la ausencia de tales acuerdos no puede ser subsanada ni interpretada de manera flexible por la empresa prestadora, pues ello implicaría desconocer el marco legal que regula la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo.
Finalmente, invoca el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, reiterado por la jurisprudencia constitucional, conforme al cual las decisiones administrativas producen plenos efectos mientras no sean anuladas por la jurisdicción contencioso administrativa. Bajo este entendido, señala que no evidencia transgresión alguna al ordenamiento jurídico ni configuración de falsa motivación en los actos demandados, toda vez que estos se fundaron en hechos ciertos y verificables dentro de la actuación administrativa. 1.5.3.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, igualmente allegó escrito de alegatos de conclusión, en el cual reitera lo expuesto en la contestación de la demanda, para indicar que el derecho a la libre elección del prestador del servicio de aseo no es absoluto, pues la terminación anticipada del contrato exige el cumplimiento de requisitos expresos, entre ellos el estar a paz y salvo con el prestador saliente o haber celebrado un acuerdo de pago válido.
Así pues, del expediente administrativo se desprende que, si bien la copropiedad acreditó la voluntad de cambio de prestador y la disponibilidad del nuevo operador, no demostró el cumplimiento del requisito del paz y salvo respecto de la totalidad de las matrículas ni la existencia de convenios de pago debidamente suscritos. En consecuencia, la negativa a autorizar la desvinculación se fundó en hechos verificados y no configura indebida interpretación normativa ni falsa motivación, por lo que la entidad solicita mantener la legalidad de los actos demandados y condenar en costas a la parte actora.
Por último, la vinculada Aseo Plus S.A.S. E.S.P. guardó silencio y el Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto de fondo. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa. Alteración de orden para proferir sentencia. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y 18 de la Ley 446 de 1998, según el cual: «[…] Es obligatorio 11 para los jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. […]» En el asunto de la referencia se configuran los presupuestos de la sentencia anticipada, prevista en el artículo 42 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que adicionó a la Ley 1437 de 2011 el artículo 182A, tal como ya se explicó; en consecuencia, la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto. 2.2.
Competencia. Al no observarse ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 22º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, respecto del conocimiento de la controversia por parte esta jurisdicción, la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA4, establece que, si el sujeto prestador del servicio público domiciliario involucrado en la controversia es una entidad pública, el conocimiento le correspondería a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el asunto bajo examen, Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. detenta la condición de empresa industrial y comercial del orden municipal y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es una entidad descentralizada de carácter técnico, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, por ende, no existen dudas de su naturaleza pública, motivo por el cual el conocimiento de esta controversia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, le corresponde a esta jurisdicción. 2.3.
Excepciones. En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, formulada por la entidad demandada Atesa de Occidente, conforme a la orientación dada por el Consejo de Estado5, existen dos tipos de legitimación en la causa: material y de hecho. La primera, que no corresponde a una excepción, sino a un presupuesto anterior y necesario, pero no suficiente, para dictar sentencia de mérito favorable y que se refiere a la participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda (por pasiva) o la lesión a un interés jurídicamente tutelado del cual se es titular (por activa), independientemente que hayan promovido (por activa) o sido convocadas al proceso (por pasiva).
La segunda, corresponde a la relación procesal que se establece entre quien demanda y el demandado, a partir de las imputaciones realizadas en la demanda y surge a partir del momento que se traba la litis, con la notificación del auto admisorio de la 4 ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
(…) 5 Expediente No. Interno: 27.711, sentencia del 26 de marzo de 2014. 12 demanda Sobre la falta de legitimación de hecho por activa, esta fue declarada no probada en el proveído del 12 de agosto de 2025. En cuanto a la legitimación material por activa, pendiente de resolución en esta providencia, precisa la Sala que, tratándose de la persona jurídica derivada de la constitución de la propiedad horizontal (como lo es el Conjunto Residencial Coral Plaza PH), esta se entiende como suscriptor multiusuario frente a la empresa prestadora del servicio público (Atesa de Occidente).
Por lo tanto, la copropiedad en su conjunto debe acreditar el paz y salvo integral respecto de todas las obligaciones a su cargo frente al prestador. En tal sentido, lo ha precisado la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en el concepto 20230120089911 del 13 de octubre de 2023: «De conformidad con el artículo 32 de la Ley 675 de 2001(1), “La propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular.
Su objeto será administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal ( )”. Dicho lo anterior, según el artículo 36 de la señalada Ley, “La dirección y administración de la persona jurídica corresponde a la asamblea general de propietarios, al consejo de administración, si lo hubiere, y al administrador del edificio o conjunto”.
Aunado a lo anterior, se tiene que la asamblea general la constituirán los propietarios de bienes privados, o sus representantes o delegados, reunidos con el quórum y las condiciones previstas en la Ley 675 de 2001, y además el reglamento de propiedad horizontal. Así, las “decisiones adoptadas de acuerdo con las normas legales y reglamentarias, son de obligatorio cumplimiento para todos los propietarios, inclusive para los ausentes o disidentes, para el administrador y demás órganos, y en lo pertinente para los usuarios y ocupantes del edificio o conjunto”, según lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 675 de 2001.
De acuerdo con lo anterior, de ser negativa la votación por parte de la asamblea general sobre el cambio de prestador del servicio público de aseo, no podrían los usuarios de la propiedad horizontal hacer escogencia del prestador de manera individual, pues como se señaló en líneas anteriores, las decisiones adoptadas por dicho órgano son de obligatorio cumplimiento.
Así, el usuario perteneciente a la propiedad horizontal no estaría en condiciones de iniciar de forma individual la terminación del contrato de servicio públicos con la persona prestadora del servicio de aseo, así se trate de un inmueble comercial…» En consonancia con el referido concepto el Tribunal comprende que la propiedad horizontal, conforme al artículo 32 de la Ley 675 de 2001, tiene por objeto administrar los bienes y servicios comunes y manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados, siendo su dirección y administración competencia de la asamblea general, el consejo de administración —si lo hubiere— y el administrador y en consecuencia las decisiones adoptadas por la asamblea 13 general, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias, son de obligatorio cumplimiento para todos los propietarios, incluso para los ausentes o disidentes, según lo dispuesto en el artículo 37 de la citada ley.
Así las cosas, cuando la asamblea general decide sobre el cambio de prestador del servicio público de aseo, dicha determinación vincula a la totalidad de los copropietarios, de manera que no procede que los usuarios, de forma individual, promuevan la terminación del contrato de servicios públicos, aun cuando se trate de inmuebles de uso comercial.
Ello, por cuanto la relación contractual se estructura a partir de una decisión colectiva que compromete a la copropiedad como sujeto unitario frente a la empresa prestadora. Si bien la demandada sostiene que la persona jurídica de la copropiedad solo representa intereses y bienes comunes y no las obligaciones individuales de cada unidad privada, su planteamiento confunde el presupuesto subjetivo del medio de control con cuestiones de fondo relativas al cumplimiento de requisitos para la terminación anticipada (paz y salvo o acuerdos de pago).
En efecto, en el asunto bajo examen, la pretensión de terminación del contrato de aseo y el cambio de prestador fue adoptada por decisión de asamblea y se ejerce en nombre de la copropiedad como sujeto colectivo frente a la empresa prestadora, lo que sitúa a las pretensiones formuladas en el campo de un interés común y faculta a la propiedad horizontal para demandar.
Ciertamente, son los propios antecedentes administrativos que obran en el expediente y fueron reseñados por la SSPD que reconocen a la propiedad horizontal como usuario único/suscriptor multiusuario frente al prestador para efectos del servicio de aseo, y que la decisión de cambio de operador se adopta por asamblea general de copropietarios con efectos obligatorios para todos (artículos 32, 36 y 37 de la Ley 675 de 2001), lo cual legitima a la persona jurídica para promover la terminación del contrato en representación del conjunto residencial, sin necesidad de que cada propietario presente demandas separadas.
Por consiguiente, cuando la solicitud de terminación anticipada del contrato es presentada por la propiedad horizontal, si bien las obligaciones económicas pueden encontrarse individualizadas por cada unidad privada, lo cierto es que, al tratarse de una actuación conjunta, se exige que la totalidad de los copropietarios se encuentre a paz y salvo, o que, en su defecto, se haya celebrado un acuerdo de pago de carácter conjunto que cubra las obligaciones pendientes frente al prestador.
El Tribunal considera que la empresa prestadora o la SSPD exijan, al momento de decidir de fondo, la acreditación de paz y salvo o acuerdos de pago es una condición legal de procedencia del cambio de operador, pero no desvirtúa que el sujeto llamado a solicitarlo sea precisamente la copropiedad en cuanto titular del interés común y contraparte contractual unitaria frente al prestador.
Es por ello, que el argumento de Atesa de Occidente según el cual la propiedad horizontal carece de habilitación para pretensiones con impacto individualizado por matrícula desconoce que, en lo relativo al servicio de aseo en copropiedades, la facturación, medición y gestión del servicio obedecen a un desarrollo común y no 14 estrictamente medible por unidad, motivo por el cual el régimen jurídico ha previsto que las decisiones de la asamblea general vinculan a todos y que la interlocución con el prestador sea unitaria a través de la persona jurídica (propiedad horizontal).
De esta manera lo evidencia el expediente administrativo incorporado al proceso, en el que se destaca que la asamblea general decide el cambio de prestador y que, a partir de esa decisión, la propiedad horizontal es quien solicita la terminación, obrar contrario a ello, es decir, exigir que cada propietario efectúe la solicitud de manera individual supondría restarle significado a una relación jurídica colectiva que la ley y la regulación tratan de modo integrado.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la propiedad horizontal sí ostenta legitimación material por activa para promover la terminación anticipada del contrato y el consecuente cambio de prestador del servicio de aseo, en cuanto sujeto colectivo y suscriptor multiusuario frente a la empresa; los razonamientos planteados por Atesa de Occidente consistentes en requisitos de carácter sustancial (paz y salvo/ convenios de pago) que deberán valorarse en el fondo del asunto, sin que impidan reconocer que la titularidad para accionar funge, conforme a la ley y a los antecedentes administrativos, en la persona jurídica de la copropiedad.
En consecuencia, se declara no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. En cuanto a las denominadas excepciones de «principio de legalidad», «legalidad de los actos administrativos proferidos», propuestas por las entidades demandadas, la Sala de Decisión señala que dichos medios de defensa no constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de extinguir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limitan a contradecir o negar los hechos de la demanda o los elementos constitutivos del derecho invocado, por lo que no alcanzan a constituir medios exceptivos, conforme lo ha señalado la doctrina6 y la jurisprudencia.7 2.4.
Objeto de la decisión. 2.4.1. Problemas jurídicos: ¿La simple solicitud de la propiedad horizontal en calidad de multiusuario del servicio de aseo en la suscripción de un acuerdo de pago de aquellos copropietarios morosos, sin su formalización, cumple con el requisito legal para la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo? ¿Qué elementos debe contener un acuerdo de pago para que tenga validez como requisito legal para la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo? ¿La omisión en adjuntar un acuerdo de pago debidamente suscrito por el multiusuario y la entidad prestadora del servicio de aseo en la solicitud de terminación anticipada del contrato imposibilita la desvinculación del servicio? ¿La autoridad de control y vigilancia tiene competencia para pronunciarse sobre la validez o procedencia de la solicitud de acuerdo de pago propuesta por el 6 BETANCUR JARAMILLO, Carlos.
Derecho Procesal Administrativo. Sexta edición 2.002. pág. 325, y MORA CAICEDO, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. Derecho Administrativo y Procesal Administrativo. Octava edición 2.008. pág. 391. 7 Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008- 01(3216), 9 de marzo de 2006, CP Filemón Jiménez Ochoa (ii) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2010- 00001-00, 8 de julio de 2010, CP Susana Buitrago de Valencia. 15 multiusuario para cumplir el requisito de terminación anticipada del contrato? 2.4.2.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar la juridicidad de los actos administrativos demandados, que negaron la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo al Conjunto Residencial Coral Plaza P.H. Lo anterior, con miras a establecer si la falta de formalización del acuerdo de pago respecto de las obligaciones pendientes de los copropietarios morosos impide el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018, para la procedencia de la desvinculación del servicio y se desconocen los principios de libre elección del prestador y debido proceso administrativo. 2.5.
Análisis jurídico y probatorio. Para resolver el asunto planteado en esta instancia, previamente analizará este colegiado: 1) el principio de la libre elección del prestador y régimen jurídico del contrato del servicio público de aseo; 2) requisitos para la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo; 3) cumplimiento del requisito de paz y salvo y naturaleza del acuerdo de pago; para finalmente abordar 4) el caso concreto referido a establecer si la solicitud del acuerdo de pago de aquellos copropietarios con obligaciones pendientes de pago se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios de libre elección del prestador y debido proceso administrativo. 2.5.1.
El principio de la libre elección del prestador y régimen jurídico del contrato del servicio público de aseo. De acuerdo con la Constitución de 1991 y la expedición de la Ley 142 de 1994, se definió expresamente una regulación específica aplicable a la categoría de servicios públicos domiciliarios, adoptando mejoras en materia de calidad y cobertura y desde una lógica económica liberal, en tanto el nuevo régimen constitucional no solo concibe los servicios públicos como inherentes a la finalidad social del Estado, sino que, adicionalmente, lo concibe como una actividad económica libre que puede ser desarrollada bien sea por el Estado, por los particulares, o por ambos, en condiciones de igualdad y libre competencia, de acuerdo con lo indicado en el artículo 365 de la CN.
Así, el principio de libertad de entrada en la prestación de los servicios públicos se fundamenta en el artículo 333 de la Constitución Política, que consagra la libertad de iniciativa privada y la actividad económica dentro de los límites del bien común. Dicho precepto reconoce la libre competencia económica como un derecho de todos, salvo las excepciones expresamente previstas por la ley, como la naturaleza del prestador o la creación de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE).
En esa misma línea el artículo 335 ibidem, estipula que el Estado, por mandato de la Ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. Bajo tal contexto, en la Constitución de 1991 no estableció una exclusividad en favor del Estado para proveer servicios públicos, por el contrario, contempló un régimen según el cual los servicios públicos pueden ser prestados por particulares 16 en condiciones de igualdad, competencia y, sobre todo, neutralidad competitiva frente al Estado, de manera que, se incluyen a los particulares en la gestión y operación, para que se desprendiera del papel de proveedor exclusivo de los servicios públicos.
De manera que, en consideración a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, resulta procedente prestar servicios públicos, por parte de las empresas oficiales de servicios públicos, las personas naturales o jurídicas de naturaleza privada o mixta, los municipios de forma directa en los casos previstos en la ley, las organizaciones autorizadas para prestar los servicios en zonas rurales y las empresas del sector descentralizado que presten servicios públicos al momento de expedición de la Ley (artículo 15).
En lo concerniente a la libre competencia y la intervención del Estado en la regulación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la Corte Constitucional8 ha considerado que se trata de un derecho que adquiere dos sentidos: por una parte, desde el punto de vista subjetivo, constituye un derecho individual, y por otra, implica obligaciones pues supone el deber de actuar de forma que se proteja el libre mercado y los usuarios tengan la posibilidad de escoger entre diversos sujetos económicos según sus condiciones.
En este sentido, el numeral 9.2° del artículo 9° de la ley 142 de 1994, señala que es derecho de los usuarios la libre elección tanto del prestador del servicio, como del proveedor de los bienes necesarios para su obtención y utilización, catalogándose como usuario, de acuerdo con lo señalado por el artículo 14 de la ley antes mencionada, a toda persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público domiciliario, sin importar la calidad que ostente frente al bien inmueble donde se presta el respectivo servicio, es decir, como propietario del mismo o como receptor directo del servicio.
Ahora bien, en cuanto a la vinculación a un servicio público domiciliario, este se determina a través de la suscripción del contrato de servicios públicos o también llamado contrato de condiciones uniformes (CCU), siendo las partes de dicho contrato las que se especifican en el artículo 1309 de la Ley 142 de 1994, por lo tanto, el contrato nace a la vida jurídica desde que la empresa o entidad prestadora define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, usuario o en este caso como multiusuario o quien utiliza un inmueble determinado solicita la prestación. En efecto, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, dispone: «ARTÍCULO 128.
CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos 8 Sentencia C-535 de 1997. 9 «ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario. El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos…» 17 usuarios no determinados. Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio.
Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios…» En lo tocante a la existencia de este contrato, el artículo 129 ibidem determina las condiciones de la siguiente manera: «ARTÍCULO 129. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.
En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio.» Sobre las características de los contratos de condiciones uniformes, la Corte Constitucional en sentencia C-075 de 2006, explicó: «Para garantizar su continua prestación el Estado habilita a las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas10, para suscribir un contrato de condiciones uniformes con los usuarios, mediante el cual se forma el consentimiento de las partes en el suministro de los servicios requeridos a cambio de un precio o tarifa en dinero, previamente regulada o vigilada11, que para su cobro se plasma en un documento denominado factura12.
Debe precisarse, sin embargo, que en materia de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el legislador y lo previsto en la propia la Constitución Política, algunos de cuyos aspectos más relevantes fueron previamente relacionados en esta sentencia, la naturaleza de la relación jurídica existente entre la empresa que los presta y los usuarios que requieren su suministro, no es solamente de tipo contractual sino también de raigambre estatutario o reglamentario, (…) 8.
Limitándonos específicamente a las relaciones de tipo contractual que surgen entre los usuarios y las empresas de servicios públicos domiciliarios, es innegable que a partir de lo previsto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, el origen de las mismas se encuentra en un contrato de condiciones uniformes cuyas cláusulas son previamente estipuladas por las citadas empresas, sometiéndose su validez a la entrega de una copia del negocio jurídico al 10 Disponen los artículos 14-5 a 14-7 de la Ley 142 de 1994: “EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS OFICIAL.
Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen el 100% de los aportes”. “EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%”.
“EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares”. 11 Determinan los artículos 14-10 a 14-11 de la Ley 142 de 1994, que el régimen tarifario puede ser regulado o vigilado, definiendo dichos conceptos en los siguientes términos: “LIBERTAD REGULADA.
Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor”. “LIBERTAD VIGILADA. Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia”. 12 Se define como: “la cuenta que una persona prestadora de servicios entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos” (Ley 142 de 1994, art.- 14-9). 18 usuario y/o suscriptor que la solicite, en aras de satisfacer los principios constitucionales de publicidad y contradicción13.
En efecto, como ya lo ha sostenido esta Corporación, en anteriores ocasiones, es de la “esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor y/o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato”, lo que supone necesariamente el deber de informar su contenido a través de la entrega de las copias que resulten necesarias14.
Con fundamento en lo anterior, la Ley 142 de 1994, en el artículo 128, define al contrato de condiciones uniformes, como aquél por “virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”.
Según el mismo Estatuto de los Servicios Públicos Domiciliarios, las partes del citado negocio jurídico son, por un lado, las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales, mixtas o privadas, y por el otro, los usuarios y/o suscriptores. Se entiende por usuario, “la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio”, y por suscriptor, “la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos“.
De manera que en una misma persona puede llegar a concurrir esa doble condición jurídica. En el contrato de condiciones uniformes se entienden incorporadas no sólo las cláusulas que han sido definidas de manera general por la empresa prestadora de los servicios15, sino también las estipulaciones que sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos suscriptores, prevaleciendo estas últimas, cuando exista cualquier tipo de conflicto en su aplicación16.
De igual manera, se integran al citado contrato, las prácticas no escritas con fuerza vinculante cuya aplicación sea uniforme en el suministro del servicio por parte de las empresas prestadoras17. El citado acto jurídico para su formación no se encuentra sometido a ningún tipo de solemnidad, razón por la cual en cuanto a su celebración sigue la regla general en materia de creación de los negocios jurídicos, conforme a la cual éstos se perfeccionan por el sólo consentimiento de las partes (principio de consensualidad de los actos jurídicos).
Así lo reconoce el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, al determinar que: “existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa”18.
Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados.
Es tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que por la prestación del servicio público 13 Dispone el artículo 131 de la Ley 142 de 1994, que: “Es deber de las empresas de servicios públicos informar con tanta amplitud como sea posible en el territorio donde prestan sus servicios, acerca de las condiciones uniformes de los contratos que ofrecen. // Las empresas tiene del deber de disponer siempre de copias de las condiciones uniformes de sus contratos; el contrato adolecerá de nulidad relativa si se celebra sin dar una copia al usuario que la solicite”.
(Subrayado por fuera del texto original). 14 Sentencia T-1204 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 15 Ley 142 de 1994, art. 128. Sobre este tipo de cláusulas el artículo 73-10 de la citada Ley 142, le otorga a las Comisiones de Regulación la facultad de: “dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia ( )”. 16 Ley 142 de 1994, art. 132. 17 Ley 142 de 1994, art. 128, inc. 2°. 18 Disposición declarada exequible mediante sentencia C-636 de 2000.
M.P. Antonio Barrera Carbonell. 19 domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero19. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas20.
Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual21. Por último, en cuanto a su régimen legal y dada su naturaleza reglamentaria- contractual, el suministro de los servicios públicos domiciliarios se regirá, en primer lugar, por las leyes que regulan su continua y eficiente prestación, en específico, por las Leyes 142 de 1994, 143 de 1994 y 689 de 2001.
En segundo término, se aplicarán las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, y las condiciones uniformes previamente dadas a conocer siguiendo los medios de publicidad reconocidos en el ordenamiento jurídico. Finalmente, frente a cualquier omisión o vacío normativo, se acudirá a las normas del Código de Comercio y del Código Civil, en cuanto resulten compatibles22.» En esa misma línea, el Consejo de Estado23 respecto de la naturaleza del referido contrato, afirmó: «Sobre el carácter mixto de las reglas del contrato de condiciones uniforme, la Sala destaca que las empresas prestadoras de servicios públicos, están obligadas en su prestación por las reglas del contrato y también a seguir los reglamentos de la comisión reguladora y las normas técnicas que han sido adoptadas en el sector eléctrico, aunque no estén incluidas o invocadas en forma expresa en el texto del respectivo contrato. 19 Sobre la materia, esta Corporación ha dicho que: “El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho.
Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando supérstite en pocos servicios como la Justicia (C.P. art. 229) o la educación (C.P. art. 67), o la salud (C.P. arts. 49 y 50), de manera más o menos parcial. Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P. arts. 95-8 y 368)”.
(Sentencia C-580 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz). 20 En sentencia C-1162 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al analizar esta característica, este Tribunal sostuvo que: “Considera esta Corporación que los referidos contratos por adhesión, aunque deben ser objeto de la intervención estatal para introducir en ellos el equilibrio toda vez que se celebran entre una parte fuerte y una débil (ver, por ejemplo, las sentencias C-955 y C-1140 de 2000, proferidas por esta Corte en lo relativo a vivienda), así como los establecidos para la prestación de los servicios públicos, no violan, per se, el principio de igualdad.
En este tipo de convenios una de las partes no está en condiciones de discutir las cláusulas contractuales, ya por la posición dominante en que se encuentra la otra, o porque, como ocurre con los servicios públicos domiciliarios, los convenios particularizados con cada uno de los usuarios podrían comprometer gravemente la eficiencia y continuidad de la prestación y, por ende, el interés general.
Admitir como regla general la posibilidad de que las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deban siempre debatir individualmente las reglas convencionales, sí promovería la violación de la igualdad (artículo 13 C.P), pues ya no serían los principios de solidaridad, universalidad, ni los objetivos del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, las pautas que habrían de tenerse en cuenta en la celebración del respectivo contrato, sino que ellas vendrían a ser reemplazadas por el ánimo de lucro y el interés individual, y quedarían como últimas o menos importantes consideraciones la finalidad social de los servicios públicos (artículos 1, 2 y 365 C.P.), la solidaridad (artículos 1, 95 y 367 ibídem) y la igualdad real y efectiva (Preámbulo y artículos 13 y 367), las que, por el contrario, deben prevalecer con miras al bien común y a realizar los postulados del Estado Social de Derecho”. 21 En este sentido, la Corte ha sostenido que: “La situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (C.P. art. 365).
Esta regulación es más intensa y abraca mayor número de aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades desarrolladas por los concesionarios de un servicio público”.
(Sentencia T-540 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 22 Ley 142 de 1994. art. 132. 23 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso con Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01253-03(59702) 20 De otra parte, se tiene en cuenta que en la sentencia T-013 de 201824, la Corte Constitucional se refirió al carácter consensual de esta clase de contrato, sin perjuicio de que las condiciones están previamente definidas de manera unilateral y uniforme por parte de la entidad prestadora de servicio, al paso que el contrato se perfecciona por la solicitud del servicio que realiza el usuario, según lo observó en la siguiente apreciación: “83.
Ab initio, esta Sala de Revisión destaca que la Ley 142 de 199425 definió el contrato de servicios públicos como un contrato uniforme, consensual, en cuya virtud una empresa de servicios públicos, los presta a un usuario a cambio de una remuneración (precio) en dinero, de conformidad con las estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a usuarios no determinados26http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/t-013-18.htm.
“84. A su turno, se entiende que se está frente a este tipo de contrato desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza determinado inmueble, solicita la recepción de un servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa27” (se destaca en negrilla para el propósito de la presente providencia).» En consideración con la norma y los referentes jurisprudenciales citados, la Sala advierte que el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios reviste las siguientes características: 1) consensual, en cuanto se perfecciona por el consentimiento de las partes, sin requerir solemnidades adicionales; 2) De adhesión, por cuanto que el usuario se incorpora a las condiciones uniformes previamente fijadas por el prestador, sin posibilidad de negociación individual y 3) uniforme, al contener estipulaciones homogéneas aplicables a una pluralidad indeterminada de usuarios, aunque excepcionalmente admite acuerdos particulares sobre aspectos específicos.
Es por ello, que este tipo de contratos contiene unas cláusulas establecidas previamente por la persona prestadora que ofrece el servicio, por lo que la totalidad de su contenido es dispuesto, anticipada y unilateralmente, por el prestador y al cual adhiere el usuario sin discusión. Aunado a ello, su régimen jurídico se encuentra contemplado por la multicitada Ley 142 de 1994, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que definan las empresas de servicios públicos y de manera supletoria por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.
En el caso del servicio público de aseo, se presenta una particularidad derivada de su naturaleza, pues para garantizar la salud pública y el bienestar colectivo, su prestación no puede ser interrumpida. El artículo 129 de la Ley 142 de 1994 establece que uno de los requisitos para la existencia del contrato de condiciones uniformes es la solicitud del servicio por parte del usuario; sin embargo, en el caso del aseo, dicha solicitud no obedece a la mera libertad del solicitante, sino a una obligación legal de vinculación con el prestador, salvo que el usuario demuestre contar con un sistema alternativo que no genere afectaciones a la comunidad y que 24 Tutelas presentadas por diversos usuarios de Electricaribe. 25 Cita original de la sentencia: “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 26 Cita original de la sentencia: ”Artículo 128 de la Ley 142 de 1994”. 27 Cita original de la sentencia: “Artículo 129 de la Ley 142 de 1994” 21 haya sido evaluado y aprobado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en este supuesto, la vinculación a un prestador no será obligatoria28.
Si en el territorio existe multiplicidad de prestadores del servicio de aseo, el usuario podrá elegir la empresa a la que desea afiliarse, pero si sólo hay un único prestador deberá entonces vincularse a ésta y cumplir con el pago de las obligaciones que se generen. En la venta o cesión de bienes raíces no se requiere nueva vinculación, pues se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa.
El Decreto 1077 de 201529 estableció en su artículo 2.3.2.2.4.2.107 las condiciones del acceso al servicio de aseo que: «para obtener la prestación del servicio público de aseo, basta que el usuario lo solicite, el inmueble se encuentre en las condiciones previstas por el prestador y este cuente con la capacidad técnica para suministrarlo.
Las personas prestadoras deberán disponer de formularios para la recepción de las solicitudes que los usuarios presenten de manera verbal…». En concordancia con la anterior disposición, el perfeccionamiento del contrato de servicios públicos se da cuando, en primer lugar, el prestador ha definido las condiciones uniformes en que va a prestar el servicio; en segundo lugar, el propietario de un inmueble, o quien lo habite en calidad de arrendatario o poseedor, solicita la prestación del servicio y, por último, el inmueble cumple con las condiciones técnicas previstas, para que pueda ser realizada la conexión del servicio; sin que se requiera la firma por parte del suscriptor y/o usuario del servicio en el contrato de servicio públicos.
En este orden, si se cumplen las condiciones antes señaladas se da la vinculación del servicio, la cual se formaliza en el contrato de servicios públicos toda vez que este acto contiene los aspectos propios de la relación entre la persona prestadora y el suscriptor y/o usuario, por lo que solo a partir de la existencia del contrato la persona prestadora puede prestar el servicio y en consecuencia realizar el cobro por el mismo.
Adicional, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios precisó que la vinculación al contrato de condiciones uniformes resulta forzosa para todas las personas, a menos que se demuestre que se cuenta con otras alternativas y agregó «En ese contexto, salvo que se trate de productores marginales debidamente certificados por esta Superintendencia, no pueden los usuarios negarse a recibir los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico y, contrario sensu, pueden los respectivos prestadores, llámense empresas, comunidades organizadas o municipios, hacer efectivo el mandato relacionado con la prestación obligatoria de los citados servicios a todos los usuarios.»30 Lo expuesto, sin afectar el derecho del suscriptor y/o usuario a la libre elección del prestador, toda vez que, si bien existe una obligación de vincularse a algún 28 Parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 y parágrafo del artículo 2.3.2.2.4.2.107. del Decreto 1077 de 2015. 29 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio." 30 Concepto 441 de 9 de julio de 2012. 22 prestador de estos servicios, esta decisión debe ejercerse de manera libre por el usuario, teniendo en cuenta lo establecido por el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, ya citado.
De manera específica, artículo 2.3.2.2.4.2.108. del Decreto 1077 de 2015 prevé que uno de los derechos de los usuarios es la libre elección del prestador del servicio público de aseo: «ARTICULO 2.3.2.2.4.2.108. De los derechos. Son derechos de los usuarios: 1. El ejercicio de la libre elección del prestador del servicio público de aseo en los términos previstos en las disposiciones legales vigentes.
En caso de presentarse una solicitud de terminación anticipada del contrato por parte del usuario la persona prestadora deberá resolver la petición en un plazo de quince (15) días hábiles, so pena que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios imponga, al prestador que incumpla esta obligación, las sanciones correspondientes por violación del régimen de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 81 de la Ley 142 de 1994. 2.
Acceso a la información de manera completa, precisa y oportuna en los términos del artículo 9.4 de la Ley 142 de 1994.» De manera que, así como el suscriptor o usuario tiene derecho a la libre elección de su prestador que le brinde las mejores condiciones en el servicio de aseo, también tiene derecho a dar por terminado de manera anticipada el contrato de condiciones uniformes, con el propósito de desvincularse del prestador que actualmente le esté prestando el servicio y vincularse a otro o acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad.
Para ello, debe tenerse en cuenta que la relación entre usuario y empresa prestadora del servicio público de aseo es una relación comercial regulada en el mentado artículo 128 de la Ley 142 de 1994. 2.5.2. Requisitos exigidos para dar por terminado anticipadamente el contrato del servicio público de aseo. En lo que respecta a la terminación anticipada del contrato en el servicio público de aseo, el artículo 2.3.2.2.4.2.110. del Decreto en mención contiene los requisitos necesarios para surtir el procedimiento, a saber: «Terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo.
Todo usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo. Para lo anterior el suscriptor deberá cumplir los siguientes requisitos: 1. Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, cumpliendo para ello con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses conforme al numeral 21 art.133 de la Ley 142 de 1994. 2.
Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora del servicio público de aseo. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido. 3.
En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que 23 dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994. 4. Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cuál solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo.
Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberán pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solitud de terminación. Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan este derecho.
La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo. La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo. Sobre el particular, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA expidió la Resolución CRA 778 de 2016 «Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en dichas áreas, y se define el alcance de su clausulado».
Igualmente, fue proferida la Resolución CRA 845 del 2018 «Por la cual se desarrolla el artículo 72 de la Resolución CRA 720 de 2015, se adiciona un numeral a las cláusulas 6, 9 y 10, se modifican las cláusulas 25 y 26 y se adiciona un inciso a la cláusula 27 del Anexo número 1 de la Resolución CRA 778 de 2016», en cuya parte motiva se sustentan las razones de dichas modificaciones, que para el caso particular buscó la protección de los usuarios y/o suscriptores.
En este sentido, esta última Resolución en su artículo 6, respecto a la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes, contempla: ARTÍCULO 6o. <Consultar vigencia de este artículo directamente en el artículo que modifica> Modificar la cláusula 25 “Terminación anticipada del contrato” del Anexo número 1 de la Resolución CRA 778 de 2016, cuyo texto quedará así: “Cláusula 25.
Terminación anticipada del contrato. Todo suscriptor y/o usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato, para lo cual deberá cumplir los siguientes requisitos: - Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, con un término de preaviso, el cual no podrá ser superior a dos 24 (2) meses.
Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora que preste las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma APS. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar las actividades del servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido. - En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994.
La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Adicionalmente, las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, las incluidas en el componente de limpieza urbana y la de aprovechamiento deberán ser atendidas por alguna persona prestadora del servicio público de aseo. - Estar a paz y salvo por las obligaciones asociadas a la prestación del servicio con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de tales obligaciones económicas.
Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato el suscriptor se encuentra a paz y salvo, sólo será necesario acreditar el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato.
En los eventos de acuerdo de pago, el prestador expedirá el paz y salvo al momento de la solicitud de la terminación. Los suscriptores y/o usuarios podrán autorizar por escrito al nuevo prestador para que soliciten la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, cumpliendo en todo caso lo dispuesto en la presente cláusula.
Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación anticipada del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en la norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan el derecho. La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el Decreto 1077 de 2015.
La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y con los efectos allí previstos, en caso de configurarse el silencio administrativo positivo.
La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo.
PARÁGRAFO 1. Al momento de la terminación anticipada del contrato no podrá verse afectada la facturación integral del servicio prevista en el Decreto 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016.
PARÁGRAFO 2. Al momento de la terminación anticipada del contrato la persona prestadora del servicio público de aseo, deberá notificar a la persona prestadora con la que tiene el convenio de facturación conjunta, sobre la desvinculación del suscriptor y/o usuario”.» En virtud de la normatividad expuesta, los requisitos que se deben cumplir para 25 acceder a la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo son: 1) El suscriptor o usuario (directamente o por medio de apoderado), debe presentar solicitud ante el prestador, en la cual manifiesta su voluntad de desvincularse, con un término de preaviso, contemplado en el contrato de condiciones uniformes de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses.
Si actúa a través de apoderado o representante debe acreditarse la información que dé cuenta de tal hecho; la cual podrá ser negada, en caso de no comprobarse la condición en la que actúa. El suscriptor y/usuario podrá autorizar por escrito al nuevo prestador para que solicite la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, cumpliendo con los demás requisitos establecidos. 2) Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otro prestador que realice las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma área donde se localice el bien o inmueble.
Para esto será suficiente con adjuntar constancia del nuevo prestador del servicio público, en la cual manifieste la disponibilidad de la prestación del mismo, identificando el predio que será atendido al momento de celebrar el nuevo contrato o acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad. 3) Estar a paz y salvo por las obligaciones asociadas a la prestación del servicio con el prestador al cual se solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago con el mismo respecto de las obligaciones económicas a su cargo.
En este requisito debe tenerse en cuenta que, si a la fecha la solicitud de la terminación del contrato el suscriptor se encuentra a paz y salvo, solo deberá acreditar el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato.
En los eventos de acuerdo de pago, el prestador expedirá paz y salvo al momento de la solicitud de terminación. Bajo tal entendimiento, para que proceda la terminación anticipada del contrato, el suscriptor o usuario debe acreditar ante el prestador el cumplimiento estricto de los requisitos previstos en la normativa, y la empresa está obligada a tramitar la solicitud dentro de los plazos legales, sin imponer condiciones adicionales que restrinjan el derecho del usuario a la libre elección del prestador.
Sobre este tema, en el concepto 201 del 14 de mayo de 2025, proferido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, esta entidad nacional refirió: «En este sentido y en desarrollo de los derechos concedidos por la norma, el suscriptor y/o usuario del servicio por el hecho de encontrarse facultado para escoger al prestador que le brinde mejores condiciones o el de su preferencia, podrá solicitar la terminación anticipada del contrato de servicios públicos con el propósito de desvincularse del prestador que le está suministrando el servicio para vincularse a otro.
Sin embargo, para el servicio público de aseo es importante mencionar que el derecho a escoger libremente a un prestador de servicios públicos domiciliarios no es un derecho absoluto, ya que el artículo 40 de la Ley 142 de 1994[8] consagra una excepción al prever la existencia de áreas de 26 servicio exclusivo (ASE), en las cuales solamente una persona puede prestar el respectivo servicio, razón por la cual es importante que los usuarios verifiquen no encontrarse en una ASE, a efectos de que puedan hacer efectivo su derecho a la libre elección del prestador.
(…) De acuerdo con lo anterior, los requisitos que se deben acreditar para la solicitud de desvinculación del servicio de aseo implica entre otros aspectos: i) la manifestación de voluntad de desvincularse, cumpliendo con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos (2) meses de conformidad con el numeral 21 del artículo 133 de la Ley 142 de 1994 y, ii) acreditar con la constancia del nuevo prestador la disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante, con la identificación del predio que será atendido.
En todo caso, los requisitos establecidos para la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo se encuentran taxativamente establecidos en la norma citada, los cuales deben ser cumplidos a satisfacción por el solicitante para que se pueda efectuar la mencionada terminación y el consecuente traslado. En consecuencia, los prestadores del servicio público de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en el artículo 2.3.2.2.4.2.110. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así como tampoco podrán exigir documentos o requisitos adicionales que impidan el ejercicio del derecho a la libre elección del prestador.
De manera que, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios…» La normativa vigente, en especial el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y la cláusula 25 del modelo de condiciones uniformes adoptado por la Resolución CRA 778 de 2016 modificado por la Resolución CRA 845 del 2018, establecen de manera taxativa los requisitos para la terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo, entre los cuales se destacan: la presentación de la solicitud con el preaviso máximo de dos meses, la acreditación de la celebración de un nuevo contrato o la existencia de una alternativa que no afecte a la comunidad y el cumplimiento del deber de estar a paz y salvo o haber suscrito un acuerdo de pago respecto de las obligaciones económicas pendientes.
Asimismo, la regulación prohíbe expresamente a los prestadores imponer requisitos adicionales o negar la terminación anticipada por razones distintas a las previstas en la norma, la empresa prestadora deberá resolver la solicitud en un término máximo de quince días hábiles, garantizando el derecho del usuario a la libre elección del prestador, salvo en los casos de áreas de servicio exclusivo (ASE) contempladas en el artículo 40 de la Ley 142 de 1994, evento en el cual dicho derecho se encuentra limitado.
La Sala concluye que, la terminación anticipada del contrato de aseo procede siempre que el usuario cumpla estrictamente los requisitos legales y la negativa del prestador basada en exigencias no previstas en la normativa constituye una restricción indebida al derecho reconocido por la ley. 27 2.5.3. Del cumplimiento del requisito de paz y salvo y naturaleza del acuerdo de pago.
Para darle respuesta a los problemas jurídicos planteados, el Tribunal considera que de los requisitos ya mencionados el último de ellos reviste especial importancia en el caso concreto, pues según la norma será necesario que el suscriptor se encuentra a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo.
Como ha quedado dilucidado para que proceda la terminación anticipada de los contratos de condiciones uniformes y la posterior desvinculación del prestador del servicio público domiciliario de aseo solicitada por la propiedad horizontal, es imprescindible que todos los usuarios que la integran estén a paz y salvo con la persona prestadora o hayan celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo de no cumplirse dicha exigencia, la negativa del prestador a acceder a la terminación anticipada resulta jurídicamente justificada, sin que ello comporte vulneración alguna al derecho de libre elección del prestador.
En lo relativo a los acuerdos de pago, esta Corporación advierte que este convenio es un acuerdo de voluntades que implica una concertación de intereses, que conduce a una asignación recíproca de responsabilidades u obligaciones económicas o de cualquier otra índole, por ende, deberá ser bilateral, escrito y contener las condiciones claras sobre el monto, plazos y forma de pago, para que se constituya en un instrumento válido para habilitar la terminación anticipada.
Los acuerdos de pago constituyen una figura jurídica que opera como mecanismo para la normalización de obligaciones en mora dentro de la relación contractual de los servicios públicos domiciliarios, su objetivo principal es evitar la adopción de medidas drásticas como la suspensión o el corte del servicio, conforme a lo previsto en los artículos 140 y 141 de la Ley 142 de 1994, ofreciendo al usuario una alternativa para cumplir con sus deberes económicos sin afectar la continuidad del servicio.
Esta herramienta permite que las obligaciones incumplidas no se extingan, sino que se sustituyan por nuevas obligaciones pactadas en el marco de la autonomía de la voluntad, generando una novación que le concede seguridad jurídica tanto al prestador como al usuario. En cuanto a la naturaleza de este tipo de acuerdos de pago son eminentemente civil, lo que implica que se rigen por las normas del derecho privado y no por el régimen especial de los servicios públicos domiciliarios.
Por consiguiente, su obligatoriedad se circunscribe a las partes que lo suscriben, quienes de manera consciente y libre aceptan las condiciones estipuladas, esta característica otorga flexibilidad para que las partes definan aspectos esenciales como el plazo, la forma de pago, la posibilidad de incluir intereses, su cobro o incluso la renuncia a estos, sin que exista una imposición normativa que limite tales aspectos, lo que significa el acuerdo se convierte en un nuevo título que reemplaza la factura original en lo que respecta a las obligaciones pactadas, sin que su incumplimiento pueda dar lugar a la suspensión inmediata del servicio, puesto que la obligación principal se transforma en virtud del acuerdo. 28 Bajo el panorama de la terminación anticipada del contrato de aseo, los acuerdos de pago adquieren especial relevancia, ya que la norma admite esta figura como una alternativa válida para cumplir el requisito de estar a paz y salvo con el prestador.
En tal sentido, cuando el usuario no ha cancelado la totalidad de las obligaciones derivadas del contrato, la suscripción de un acuerdo de pago debidamente formalizado permite habilitar la desvinculación sin desconocer los derechos del prestador. Sin embargo, la Sala precisa que la simple solicitud del usuario para celebrar un acuerdo no satisface el requisito legal, ya que la norma exige la existencia de un convenio perfeccionado entre las partes, con condiciones claras y exigibles.
En estos casos, es decir, cuando se formalice el acuerdo de pago, la negativa del prestador de considerar esta alternativa configura una restricción indebida al derecho de libre elección del prestador. Al respecto, la Sala cita concepto SSPD-OJ-2021-927 expedido por la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que, en lo tocante los acuerdos de pago que suscriben las partes del contrato de servicios públicos domiciliarios, con el propósito de efectuar el pago de las deudas originadas en el mismo, indicó: «(…) Así mismo, debe indicarse que dentro de las facultades otorgadas a los prestadores para la recuperación de cartera morosa también se encuentra la capacidad para suscribir acuerdos de pago y/o financiamiento con los usuarios y/o suscriptores, en la medida en que dichos acuerdos responden al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada.
Estas alternativas de financiación para los deudores morosos son facultativos de los prestadores, y si los usuarios deciden acogerse a ellos, deben cumplir lo acordado. Con dichas alternativas se pretende que los usuarios morosos se pongan al día en sus obligaciones y cuenten nuevamente con la disponibilidad del servicio. No obstante, una vez se llegue a un acuerdo entre las partes respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar y se suscriba un documento que plasme dicho acuerdo, implicará para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el artículo 130 arriba trascrito, toda vez que el acuerdo de pago constituye el nuevo título a partir del cual se pueden hacer exigibles las obligaciones.
Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibidem, que señala que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.
Es de precisar que la celebración y ejecución de estos acuerdos de pago y/o financiamiento exceden el régimen de los servicios públicos domiciliarios, por lo que esta Superintendencia no tiene competencia para ejercer vigilancia sobre estos…» En consideración a lo extractado, la Sala considera que los acuerdos de pago suscritos entre prestadores de servicios públicos domiciliarios y usuarios o 29 multiusuarios se rigen por el derecho civil, solo obliga a quienes lo suscriben y no permiten la suspensión o el corte del servicio por su incumplimiento, en la medida que constituye un nuevo título que reemplaza a la factura de servicios públicos en lo que hace a las obligaciones que allí se pacten.
En síntesis, los acuerdos de pago son instrumentos que, por su naturaleza civil, se sustentan en la autonomía contractual y permiten garantizar la continuidad del servicio, la recuperación de cartera y en casos específicos como la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, facilitan el ejercicio del derecho del usuario a cambiar de prestador sin generar afectaciones al equilibrio contractual.
Sin embargo, su validez depende de la formalización escrita, la aceptación bilateral y la inclusión de condiciones precisas que otorguen certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones evita interpretaciones restrictivas que desconozcan su función dentro del marco regulatorio. 2.5.4. Caso concreto. Con base en las consideraciones y fundamentos expuestos, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de un acuerdo de pago presentada por el conjunto residencial demandante de aquellos copropietarios morosos dentro de petición de terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo ante la entidad prestadora Atesa de Occidente, es suficiente para declarar la validez del requisito estipulado en la norma relativo a «o haber suscrito un acuerdo de pago respecto de las obligaciones económicas pendientes».
De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: Por parte de Aseo Plus S.A.S. E.S.P. obrando en nombre y representación del Conjunto Residencial Coral Plaza P.H, presentó solicitud terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes para el servicio público de aseo: 30 Igualmente fue aportada acta de la asamblea general de propietarios, en la cual autorizan el cambio de la empresa prestadora del servicio de aseo, en específico se dispuso: 31 En relación con esta solicitud Atesa de Occidente dio respuesta a través de la resolución número 73794 de 24 de junio de 2024: Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación siendo desatados por las entidades bajo los siguientes argumentos: - Atesa de Occidente: 32 - Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: 33 Del análisis del expediente y las pruebas referidas, el Tribunal observa que la solicitud presentada por el Conjunto Residencial Coral Plaza P.H. incluyó la manifestación de voluntad de terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo, acompañada del acta de la asamblea general que autorizó el cambio de prestador y la constancia del nuevo operador.
No obstante, en lo relativo al requisito previsto en el numeral cuarto del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y en el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018, que establecen de manera expresa que el requisito para la terminación anticipada del contrato de aseo consiste en estar a paz y salvo con el prestador o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas pendientes no se 34 acreditó su cumplimiento, pues si bien el conjunto residencial manifestó su intención de suscribir un acuerdo, pero no se acreditó la formalización del convenio con la demandada Atesa de Occidente.
A juicio de la Sala aportar con la solicitud de terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo y la intención de suscribir acuerdo de pago, no se constituye en un convenio formalizado, ya que como se explicó en el acápite anterior el acuerdo que suscriban la partes en este caso el conjunto residencial demandante y Atesa de Occidente deberá cumplir con las características de bilateralidad, escrito y con condiciones claras sobre monto, plazos y forma de pago, que permita garantizar la satisfacción de las obligaciones derivadas del contrato.
Por lo tanto, la interpretación de la empresa y de la SSPD, en este punto, se ajusta al tenor literal de la norma, que no admite asimilar la solicitud con la celebración efectiva del acuerdo de pago. Esta Corporación reitera que el acuerdo de pago, por su naturaleza contractual, debe ser bilateral, escrito y contener estipulaciones precisas que otorguen certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones.
Precisamente, entre los elementos esenciales se encuentran: i) identificación de las partes; ii) determinación del monto total adeudado; iii) plazos y forma de pago; iv) consecuencias del incumplimiento; y v) firma de las partes como manifestación de consentimiento. Tales características garantizan que el convenio surta efectos jurídicos como título ejecutivo y a su vez como un instrumento válido para proceder a la terminación anticipada del contrato, conforme a lo previsto en las disposiciones citadas y en el principio de autonomía de la voluntad que rige en este tipo de actuaciones, por ello, la falta de estos elementos, como ocurrió en el asunto bajo examen, impide considerar la existencia de un acuerdo de pago válido, como lo pretende la parte actora.
En tal contexto, la simple solicitud de suscripción de un acuerdo de pago, no satisface el requisito legal, contemplado en la norma, ya que en su contenido no se consagra la posibilidad de sustituir el acuerdo por instrumentos unilaterales que carecen de las características propias de un negocio jurídico perfeccionado. En efecto, el acuerdo de pago, por su naturaleza, implica la concertación de voluntades entre multiusuario y la entidad prestadora del servicio y su formalización es indispensable para que opere como mecanismo habilitante de la terminación anticipada del contrato, de esta manera lo ha precisado la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los conceptos ya anotados, al señalar que el paz y salvo o el acuerdo de pago son condiciones sine qua non para la procedencia de la desvinculación, y que la omisión en aportar el documento debidamente suscrito imposibilita la terminación anticipada del contrato de aseo.
Este órgano colegiado encuentra que la omisión de la propiedad horizontal demandante en aportar un acuerdo de pago formalizado constituye un incumplimiento del requisito definido en la norma, lo que imposibilita la procedencia de la terminación anticipada del contrato de aseo. Cuando el legislador estipuló la alternativa entre paz y salvo o convenio de pago, su finalidad fue encontrar el equilibrio contractual y la protección del prestador frente a obligaciones pendientes.
Por consiguiente, la desvinculación no puede surgir si el multiusuario no demuestra 35 el cumplimiento de alguna de estas condiciones, en el sub judice, la propiedad horizontal por intermedio de Aseo Plus presentó certificados parciales de paz y salvo y solicitó la suscripción del acuerdo de pago, sin embargo, no aportó el documento perfeccionado, lo que justifica la negativa del prestador y de la autoridad de control a través de las decisiones administrativas enjuiciadas.
La Sala de Decisión advierte entonces que, el derecho a la libre elección del prestador no es absoluto ni puede ejercerse al margen de las condiciones legales que regulan la terminación anticipada del contrato del servicio de aseo, en tanto, normatividad vigente establece requisitos taxativos para garantizar el equilibrio contractual y la protección de los intereses del prestador, entre ellos la obligación de estar a paz y salvo o haber celebrado un acuerdo de pago.
En el presente caso, la negativa de Atesa de Occidente no obedeció a una restricción arbitraria del derecho, sino a la falta de acreditación del mentado requisito, lo que evidencia que la limitación provino de la ley y no de una actuación infundada, por lo cual, afirmarse que se desconozca la libertad de elección, pues esta se encuentra condicionada al cumplimiento de las cargas previstas en el ordenamiento jurídico.
Como tampoco se encuentra acreditado desconocimiento del debido proceso que exige que las decisiones se adopten conforme a la ley, con respeto por las etapas del trámite y con motivación suficiente. En el asunto analizado, el Tribunal observa que la empresa prestadora y la autoridad de control resolvieron la solicitud y los recursos interpuestos dentro de los plazos legales, valoraron las pruebas allegadas y fundamentaron sus decisiones en normas aplicables, especialmente, el Decreto 1077 de 2015 y la Resolución CRA 845 de 2018; la diferencia del usuario frente a la interpretación normativa no convierte la actuación en irregular, máxime cuando la exigencia del paz y salvo o del acuerdo de pago responde a un mandato expreso.
En consecuencia, la Sala no advierte vulneración del debido proceso, pues las autoridades actuaron dentro de sus competencias y con sujeción al marco legal aplicable. En la motivación de los actos administrativos demandados se revela un análisis objetivo de los hechos y del material probatorio, sin que se evidencie desviación de poder ni imposición de requisitos adicionales, como lo argumenta la parte actora, por cuanto la decisión negativa se fundamentó en la inexistencia de un acuerdo de pago formalizado, condición indispensable para habilitar la terminación anticipada del contrato de servicio de aseo.
Tal circunstancia prueba que la decisión no tiene génesis en una actuación arbitraria de la prestadora del servicio, sino de la aplicación estricta de la norma, lo que descarta cualquier afectación al principio de imparcialidad y al derecho de defensa. En lo atinente a la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, este Tribunal estima que esta se circunscribe a verificar el cumplimiento de los requisitos legales para la terminación anticipada del contrato, mas no a imponer la suscripción de acuerdos de pago ni a intervenir en su contenido, ya que estos convenios se rigen por el derecho civil y se fundamentan en la autonomía de la voluntad.
No obstante, la autoridad de control sí puede evaluar si la negativa del prestador a considerar un acuerdo formalizado vulnera el derecho del usuario a la libre elección del prestador. 36 En asunto bajo examen, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios actuó dentro de sus competencias al concluir que no existía un acuerdo suscrito y, por ende, no se cumplía el requisito legal, sin que ello implique desconocimiento de sus funciones, como lo afirma la propiedad horizontal demandante, en este sentido es importante resalta lo dicho por esta entidad al resolver el recurso de apelación interpuesto «la prestadora está amparando esta negación por circunstancias de la copropiedad saneables, dejando abierta la posibilidad de que, al momento de cumplir con las exigencias de la normatividad en la materia, puede efectuar una nueva solicitud del mismo, absolviendo el debido proceso para estos eventos.» Ciertamente, si bien la falta de un acuerdo de pago debidamente suscrito impidió la terminación anticipada del contrato en el trámite inicial, nada obsta para que el conjunto residencial, en ejercicio de su autonomía contractual gestione la formalización del convenio con el prestador Atesa de Occidente, puesto que como se ha desarrollado a lo largo de esta providencia la norma admite esta figura como mecanismo válido para cumplir el requisito de paz y salvo, siempre que el acuerdo sea bilateral, escrito y contenga condiciones claras sobre el monto, plazos y forma de pago; una vez perfeccionado, dicho instrumento habilitará la desvinculación del servicio sin desconocer los derechos del prestador, garantizando el equilibrio contractual y el ejercicio efectivo del derecho a la libre elección del prestador en los términos previstos por la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1077 de 2015.
No desconoce esta colegiatura la protección que deben tener los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, en especial en lo atinente a la continuidad en la prestación de los mismos, por ello el diseño institucional, a pesar de tratarse de una relación contractual la que ata al usuario y al prestador (lo que implica un plano de igualdad jurídico entre las partes) se ha configurado con una serie de mecanismos y autoridades que velan porque no se abuse de la posición de dominio, se impongan cláusulas leoninas o abusivas.
Por este sendero, a las PQR´s de este tipo de servicios se les ha asignado la naturaleza de actos administrativos, y por ello, controlables por esta jurisdicción. Ahora, en el caso concreto, no se pone en riesgo la prestación de un servicio público domiciliario, ni su continuidad, sino que se trata de un aspecto donde se debe tener una perspectiva del derecho privado, como se dijo en líneas anteriores, en la medida que es una discusión en donde está en vilo un tema eminentemente económico para que se pueda dar el cambio anticipado de operador.
El requisito legal de encontrarse a paz y salvo o haber celebrado (no simplemente solicitar) el acuerdo de pago para la terminación anticipada del contrato de aseo nace de manera taxativa del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 y de la Resolución CRA 845 de 2018, persigue equilibrar la movilidad del usuario con la protección del crédito del prestador en un contrato de tracto sucesivo.
Por lo tanto, la negativa de terminar el contrato frente a la inexistencia de un acuerdo formalizado no configura un ejercicio arbitrario del poder de mercado, sino la aplicación estricta de un mandato normativo que esta Corporación no puede excluir so pretexto de flexibilización probatoria. La acreditación del paz y salvo obedece al diseño regulatorio que prevé el término 37 de preaviso y la alternativa del acuerdo de pago para cubrir tanto los saldos a la fecha de la solicitud como las obligaciones que se causan hasta la terminación efectiva, de modo que la eventual generación de nuevos periodos no obsta —sino que justifica— la formalización del convenio.
Para la Sala afirmar lo contrario significaría vaciar de contenido la regla que impide la desvinculación sin garantizar el cumplimiento de las prestaciones económicas a cargo del multiusuario. Razón por la cual, la sola petición de elaborar acuerdos de pago no se equipara a un acuerdo de pago celebrado, puesto que se reitera en el régimen de servicios públicos, dichos convenios tienen naturaleza civil, se fundan en la autonomía de la voluntad, requieren bilateralidad, constancia escrita y condiciones claras (monto, plazos, forma de pago y efectos del incumplimiento), como en el presente caso no se probó la formalización de ese instrumento con el prestador, mal puede predicarse que el requisito del numeral 4º se tenía por cumplido.
En consonancia con lo anterior, la Sala advierte que, a la fecha de la solicitud de terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo, todos los copropietarios no se encuentran a paz y salvo, como tampoco formalizaron acuerdos de pago con la entidad prestadora. En virtud de las normas ya citadas cuando el suscriptor se encuentra a paz y salvo al momento de la solicitud, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberá pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solicitud de terminación, razón por la cual, la empresa prestadora está obligada a expedir los paz y salvos individuales para los copropietarios que no registran mora y, respecto del único inmueble con deuda, proceder a la formalización del acuerdo de pago que garantice el cumplimiento de la obligación pendiente.
Si bien la ley admite la expedición de paz y salvos para los copropietarios que no registran mora, la terminación anticipada del contrato como acto único y conjunto exige que la totalidad de los inmuebles cumpla con el requisito de paz y salvo o, en su defecto, cuente con un acuerdo de pago debidamente suscrito. La falta de este instrumento respecto de los inmuebles en mora constituye un incumplimiento insubsanable en el trámite objeto de debate, razón por la cual Atesa de Occidente se encuentra habilitada para negar la solicitud hasta tanto se formalice el convenio exigido por la norma.
La decisión administrativa adoptada por las entidades demandadas se sustentó en la verificación objetiva de un requisito legal no satisfecho (paz y salvo integral o convenio suscrito), sin que se hayan impuesto cargas adicionales o exigencias ajenas al ordenamiento. Adicional, la Superintendencia ratificó la decisión en sede de apelación y dejó abierta la posibilidad de presentar nueva solicitud una vez se cumplieran los presupuestos normativos, lo que desvirtúa cualquier tesis de retención absoluta del usuario por parte de la entidad prestadora del servicio. 2.6.
Conclusión: De conformidad con todo lo discurrido, la Sala concluye que los actos administrativos expedidos por Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. y confirmados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se ajustan a derecho en cuanto negaron la terminación anticipada del contrato de servicio de aseo, en tanto no se acreditó el cumplimiento del requisito esencial previsto en la 38 normativa aplicable, esto es, el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, en armonía con la Resolución CRA 845 de 2018, los cuales permiten afirmar que la terminación anticipada del contrato del servicio de aseo solo procede cuando el solicitante demuestra estar a paz y salvo o presenta un acuerdo de pago formalizado, lo cual no ocurrió en el caso sub examine, lo que torna improcedente la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados. 3.
Costas No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles contenida en el artículo 188 del CPACA, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado31 que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas, indicó que: «[…] en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365 […]»; asimismo, atendiendo que se ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) dispone en el artículo 365,8 que: «[…] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Se declara no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, formulada por Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P. 2.
Se niegan las súplicas de la demanda. 3. Sin costas en esta instancia. 4. Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación 13001-23- 33-000-2013-00022-01(1291-14), demandante José Francisco Guerrero Bardi. 39 Notifíquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA (Con salvamento de voto) JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 40 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALVAMENTO DE VOTO Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2024-00470-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Conjunto Residencial Coral Plaza PH Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Atesa de Occidente S.A.S. ESP.
Con el acostumbrado respeto por la Sala, me aparto de la decisión mayoritaria, plasmada en la sentencia proferida en el presente expediente mediante la cual fueron negadas las súplicas de la demanda, por cuanto considero que, si bien no se acreditó dentro del proceso por la parte actora encontrarse a paz y salvo, o haber suscrito acuerdo de pago con la entidad demandada Atesa de Occidente S.A.S. ESP, para la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, y tener como nuevo prestador a la empresa Aseo Plus S.A.S. E.S.P., estimo que hizo falta el análisis desde la óptica de las garantías del usuario de servicios públicos frente al poder que ejerce de manera dominante del prestador del mismo.
Considero que debió ser efectuado un estudio de la situación fáctica que dio génesis al presente asunto de cara a la posición dominante que ejerce la empresa accionada con quien la parte demandante tiene el vínculo contractual; en su lugar, se hizo prevalecer la interpretación de la normativa aplicable con un criterio meramente formal, que no sustancial, ni garantista de los derechos del usuario del servicio, en quebranto del derecho a la libre elección del prestador del servicio de la actora, con fundamento en una barrera meramente formal que pudo ser removida para no sacrificar el derecho del usuario y equilibrar la indefensión de éste frente al poder dominante de la accionada que se estaría respaldando con carácter de poder absoluto, si se deja al arbitrio del prestador del servicio a quien se le ha solicitado la terminación del mismo, expedir o no el paz y salvo de una obligación de tracto sucesivo que se prolonga continuamente en el tiempo en cuanto el pago de cada mensualidad no impide la causación inmediata de cada período subsiguiente, lo que dejaría al usuario en una imposibilidad fáctica y jurídica de acreditar judicialmente la exigencia del paz y salvo, que por tanto debe ser exigida a la parte demandada que tiene en su poder la información, que conoce las exigencias de la solicitud de 41 cambio de usuario y la incidencia del paz y salvo en dicha pretensión, que tiene la prueba en su poder y que ostenta una condición dominante frente al usuario, de la cual no debe abusar en detrimento de los derechos de éste, todo lo cual debió ser analizado en sede judicial y remover la barrera formal para que la decisión del presente asunto pudiera abordar verdaderamente lo que debe ocupar a la administración de justicia en el estudio de fondo de la situación planteada en la demanda.
Estimo que si bien los actos acusados fundaron la negativa de la terminación anticipada del contrato y la expedición del paz y salvo en supuestas obligaciones pendientes de pago por parte de algunos predios de la copropiedad, también lo es que en la petición de terminación anticipada formulada por la parte demandante ante Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P, tendiente a la terminación del contrato de prestación del servicio público de aseo de los predios ubicados en la carrera 19 número 84-15 Pueblito Cafetero, Pereira, la Propiedad Horizontal adicionalmente solicitó la elaboración de los respectivos acuerdos de pago para la expedición de los respectivos paz y salvos, circunstancia fáctica que pasó desapercibida en el fallo y no fue objeto de valoración, lo cual hubiera permitido una decisión disímil a la adoptada, dado que así se hubiere podido advertir que la falta del requisito exigido (paz y salvo) en especial consideración que se trata de un servicio público domiciliario que se causa todos los días, conforme quedó dicho, de tracto sucesivo, devino no de un actuar omisivo de la parte actora, sino de la actitud propia de la entidad con quien la actora tiene el vínculo contractual del servicio de aseo, esto es, Atesa de Occidente S.A.S. E.S.P, al abstenerse de elaborar el respectivo acuerdo de pago para que así la parte actora pudiera encontrase a paz y salvo, por lo que se constituye dicha negativa, abalada en la sentencia, en una barrera infranqueable para ejercer el derecho a la libre escogencia del prestador del servicio de aseo como derecho fundamental de los usuarios (artículo 9.2 de la Ley 142 de 1994), lo que ameritaba el análisis que se echa de menos en el fallo mencionado, para no prohijar una actuación restrictiva y de abuso de la posición dominante de la empresa de servicios públicos domiciliarios de aseo demandada.
Conforme a lo expresado, considero que la postura asumida en el proveído materia de disenso entraña el desconocimiento del principio constitucional del acceso a la administración de justicia para la tutela real efectiva de los derechos sustanciales. Dejo así expresados mis argumentos de disenso. 42 DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA