TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: Andrés Medina Pineda Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 05 de febrero de 2026 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Asunto: Sentencia Primera Instancia Radicación: N° 66001-23-33-000-2023-00122-00 Accionante: Defensoría del Pueblo Regional Risaralda Accionados: Municipio de Pereira, Gobernación de Risaralda, Autopista del Café S.A y Viceministro de Transporte Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño Tema: Derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público / Derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública / No se prueba vulneración de la Moralidad Administrativa / Concede 1.
OBJETO A DECIDIR Agotadas las etapas propias del proceso, procede la Sala Tercera de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, decidir en primera instancia el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos instaurado por la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda en defensa de los derechos e intereses colectivos de los habitantes de la Urbanización Salamanca, en procura de la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la moralidad administrativa, los cuales considera vulnerados por la omisión de las entidades accionadas por la falta de construcción de un puente peatonal en la variante Condina a la altura del Ciudadela Salamanca. 2.
ANTECEDENTES: 2.1. Pretensiones1: El actor popular planteó las siguientes solicitudes: 1 Páginas 10-11 del archivo 003 del expediente digital SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos “PRETENSIONES “PRIMERA: ORDENAR que se amparen los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa contemplada en los (literales “d” “h” “b” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998).
SEGUNDA. SE ORDENE – A LA GOBERNACION DE RISARALDA Y EL MUNICIPIO DE PEREIRA iniciar de manera prioritaria las gestiones de todo orden, incluidas las técnicas, jurídicas y presupuestales, para que se realice sin dilación alguna, las acciones que sean necesarias para hacer cesar la vulneración de derechos fundamentales y colectivos de las personas que habitan la ciudadela Salamanca y aledañas, que deben atravesar la variante condina.
TERCERO: Que la entidad demanda y la constructora acaten inmediatamente la orden que su despacho le imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. CUARTA: Que la entidad demandada y la constructora sean condenadas en costas a favor de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.” 2.
Hechos y argumentos de la demanda Se narraron los siguientes2: El actor popular, identifica como comunidad afectada a la Urbanización Ciudadela Salamanca, ubicada en el municipio de Pereira, variante Condina, por la alta accidentalidad entre vehículos y transeúntes que se presenta en el sector. Expone la parte accionante que, debido a múltiples quejas recibidas en relación a la situación descrita, procedió a comunicarla a las autoridades municipales, departamentales y nacionales, solicitando que cada una actuando dentro de sus competencias adelanten las acciones necesarias para hacer cesar la vulneración evidenciada., solicitando también los informes técnicos sobre la viabilidad para la construcción de un puente peatonal en la zona.
Finalmente, señala que para la fecha de presentación de la acción no se recibió respuesta por parte de las entidades, por lo cual la vulneración se mantiene. 3. Coadyuvancia de la señora Cotty Morales Caamaño. 2 Páginas 2-3 del archivo 001 del expediente digital SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos La señora Cotty Morales Caamaño presentó escrito en el que adujo que coadyuvaba el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos de la referencia, en ejercicio del deber ciudadano de coadministración en la prevención de la presunta vulneración y deterioro de los derechos e intereses colectivos involucrados. 4.
Trámite procesal Mediante auto del catorce (14) de noviembre de 2023, se admitió la demanda. En consecuencia, entre otras cosas, se ordenó que se notificara al Defensor Regional del Pueblo, al viceministro de transporte, al gobernador del departamento de Risaralda, al alcalde municipal de Pereira, al Representante legal de la sociedad Autopista del Café S.A y al agente del Ministerio Público.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó la correspondiente notificación, mediante correos electrónicos enviados el veintitrés (23) de noviembre de 2023. 5. Intervenciones 5.1. La apoderada de la nación – MINISTERIO DE TRANSPORTE3 se opone a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual expone las funciones y competencias de la entidad accionada, de la Agencia Nacional de Infraestructura como administradora de las vías concesionadas y de las autoridades territoriales, concluyendo que el Ministerio no se encuentra facultado para hacer las apropiaciones presupuestales para la construcción del puente peatonal objeto de la presente acción y/o de realizar las obras de señalización vial, resaltando que la vía de la cual se pretende protección se encuentra concesionada.
Informa también que dio respuesta al requerimiento elevado por el actor mediante Radicado MT N°: 20234070003361, el cual aporta. Y finalmente propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de responsabilidad por parte del Ministerio de Transporte, carencia de prueba de la vulneración o amenaza a derechos colectivos respecto del ministerio de transporte, falta de responsabilidad el ente demandado – Ministerio de Transporte y la genérica. 3 Páginas 1-33 del Archivo 017 en SAMAI. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 5.2.
La apoderada judicial del Departamento de Risaralda4 sostuvo que la situación señalada como causante de vulneración de derechos colectivos no se encuentra en las facultades de la entidad, toda vez que, mediante la Resolución N° 0000598 del 14 de marzo de 2014 el Ministerio de Transporte categorizó las vías que corresponden a la red vial asignada al departamento de Risaralda, entre las cuales no se encuentra la vía denominada “Cariante (sic) Condina”, señala también que es competencia de los municipios el adelantar obras que garanticen el progreso local, incluyendo lo relacionado a la construcción de carreteras rurales y urbanas dentro de su jurisdicción. Adicionalmente, expone que la vía denominada “variante Condina” es una vía de orden nacional que se encuentra concesionada por la Agencia Nacional de Infraestructura a la empresa Autopistas del Café S.A Y finalmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.3.
El representante legal suplente de la sociedad AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A5 se opone a la prosperidad de las pretensiones argumentando que sus facultades se limitan a la construcción de las obras que le fueron contratadas mediante el contrato de concesión 0113 de 1997, dentro del cual no se incluye la gestión técnica, jurídica o presupuestal para iniciar la construcción de un puente peatonal, manifiesta que son las autoridades públicas quienes deben considerar la necesidad y conveniencia de contratar la construcción de la infraestructura mencionada.
Sostiene además que no se aporta el material probatorio idóneo para demostrar que existe amenaza o daño a los derechos colectivos que se señalan. Presenta como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y inexistencia de los elementos e procedencia de la acción popular, inexistencia de relación de causalidad entre el derecho o interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio, adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales de AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A 5.4 La apoderada judicial del municipio de Pereira6., presenta contestación a los hechos de la demanda señalando que no se presenta un desconocimiento por parte de la administración municipal a los derechos colectivos invocados pues el 4 Páginas 1- 58 del archivo 019 en SAMAI. 5 Páginas 1-242 del archivo 020 en SAMAI 6 Páginas 1-73 del archivo 021 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos lugar de ocurrencia de la presunta vulneración no está dentro de sus facultades, sino que se trata de una vía que actualmente se encuentra concesionada por la Agencia Nacional de Infraestructura a Autopistas del Café Propone cono excepciones la improcedencia de la acción frente al municipio de Pereira, falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia de la acción por falta de obrar probatorio y la genérica. 6.
Audiencia de pacto de cumplimiento Mediante auto del diecisiete (17) de septiembre de 2024, se fijó fecha para la celebración de la Audiencia de Pacto de Cumplimiento; sin embargo, esta diligencia fue reprogramada a través de auto del veinticuatro (24) de septiembre de 2024 por solicitud de aplazamiento presentada por la apoderada del Ministerio de Transporte, para el dieciocho (18) de octubre de 2024, declarándose fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. 7.
Alegaciones de conclusión. A la convocatoria que se dio mediante auto del veinticuatro (24) de octubre de 2025, concurrieron las partes, así: 7.1. El Municipio de Pereira7 aclaró que lo pretendido por la parte actora corresponde a las competencias de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, quien concesionó la vía a Autopistas del Café, aclarando que la competencia vial no es únicamente referente a la carretera asignada, sino a toda la infraestructura perteneciente a ésta, como es la señalización, andenes peatonales, puentes peatonales, etc., necesarios para su normal funcionamiento. 7.2.
El Departamento de Risaralda8 señaló que no existe fundamento fáctico ni jurídico que permita atribuirle responsabilidad frente a los hechos materia de demanda, reiterando que no ostenta la titularidad, ni competencia técnica, ni obligación jurídica de construir, mantener o intervenir la vía nacional Variante Condina, pues la misma hace parte de la Red Vial Nacional a cargo del INVIAS. 7 Páginas 1-7 del archivo 079 en SAMAI. 8 Páginas 1-5 del archivo 080 en SAMAI. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Expone además que, el municipio de Pereira tiene competencia en lo referente a la obligación de garantizar condiciones seguras de movilidad peatonal dentro de su jurisdicción, como entidad responsable del ordenamiento territorial y de la planeación y ejecución de obras derivadas de sus macroproyectos urbanísticos. 7.3.
Autopistas del Café S.A.9 enfatizó en que dentro del trámite procesal la parte actora no allegó material probatorio que acredite la amenaza o vulneración a los derechos colectivos señalada, por el contrario, señala que se demostró su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, como concesionario se limitó a la ejecución de los estudios, diseños y obras que le fueron contratados, en las cuales no se contempló el puente peatonal ni las obras adicionales pretendidas en la demanda y que además surgieron con posterioridad a la entrega de las obras contratadas. 7.4.
El Ministerio de Transporte10 considera que se acreditó carencia de prueba o vulneración o amenaza de los derechos colectivos alegados, además sostiene que la entidad no tiene competencia frente a lo solicitado, pues si bien le corresponde fijar la política, planes y programas en materia de asuntos de infraestructura, las funciones de administración vial o ejecución e infraestructura vial están asignadas a sus entidades adscritas, siempre que la vía sea nacional, pero diferenciando que la misma sea concesionada.
Concluye que carece de legitimación pues los hechos planteados en el escrito de acción constitucional y sus pretensiones no guardan relación directa o indirecta con el Ministerio de Transporte o sus funciones, y este no ha participado ni contribuido a las situaciones descritas por el accionante. 8. El resumen de la crónica procesal.
Actuación Archivos Fechas o asuntos Demanda 003Demanda Presentación de la demanda y reparto 008RepartoTribunal 05/07/2023 Se admite la demanda 011AutoAdmiteDemanda 14/11/2023 Notificada por estado 012AcuseNotEsta15Novi 15/11/2023 Notificación personal por buzón electrónico 014NotificacionAutoAdmite 23/11/2023 Publicación aviso auto admisorio 015ConstanciaPublicación 24/11/2023 Recurso reposición 016RecursoReposiAutopisDelCafe 28/11/2023 Contestación Ministerio de Transporte 017Cibtes,ExcepYAnexosMINTRANSPORT E 05/12/2023 9 Páginas 1-14 del archivo 081 en SAMAI. 10 Páginas 1-3 del archivo 082 en SAMAI. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Contestación Departamento de Risaralda 019ContestExcepcioPoderyAnexosDepaRisa ralda 06/12/2023 Contestación Autopistas del Café 020ContestPruebasLlamaGaranYAnexosAu topistasCafe 07/12/2023 Contestación municipio de Pereira 021ConteExcepPoderyAnexMunPereira 12/12/2023 Auto Resuelve Recurso de Reposición 024AutoDecideRecursoNoRepone 22/03/2024 Auto Resuelve Llamamiento en Garantía 029AutoResuelveLlamamiento 23/07/2024 Audiencia de Pacto de Cumplimiento 036AutoFijaFechaAudiencia 17/09/2024 Auto Reprograma audiencia de Pacto de Cumplimiento 041AutoReprogramaFechaAudienc 24/09/2024 Acta Audiencia de Pacto de Cumplimiento 055ActaAudienciaPactoCumpli 18/10/2024 Audiencia de pruebas 083ActaAudienciaPruebas 24/10/2025 Alegatos de conclusión municipio de Pereira 079AlegatMunPereira 31/10/2025 Alegatos de conclusión Departamento de Risaralda 080AlegatDptoRisarald 31/10/2025 Alegatos de conclusión Autopistas del Café 081AlegatAutopisCafe_MEMOWEB Alegatos de conclusión Ministerio de Transporte 082AlegatMintrasporte:MEMOWEB A Despacho para Sentencia 183IngresoDespacho 27/09/2024 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento sin que exista causal alguna que deje sin valor la actuación hasta aquí surtida, se procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia, siendo competente el Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 ordinal 16 de la Ley 1437 de 2011.
Se aclara que, en atención a la incapacidad de la Magistrada Dra. DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA11 quien de conformidad con lo dispuesto en el ACUERDO N° 001 de 2023 de este Tribunal conforma la sala de decisión N° 3; y ante la divergencia de criterios sobre el reconocimiento de costas y agencias en derecho, se hace necesario, con el fin de conformar el quorum deliberatorio y 11 CE-Presidencia -OFI-INT-2026-154 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos decisorio con un número impar (artículo 12 del ACUERDO N°209 DE 199712) y adoptar una decisión mayoritaria, integrar la sala con el siguiente Magistrado de esta Corporación, Dr. JUAN CARLOS HINCAPIE MEJIA. 2.
Objeto de decisión. 2.1. Problema jurídico: ¿Existe vulneración de los derechos o intereses colectivos invocados con ocasión de la accidentalidad vehicular y peatonal evidenciada en el sector de la Urbanización Ciudadela Salamanca, variante Condina del municipio de Pereira? ¿Quedó demostrada dicha accidentalidad procesalmente? ¿Se acredito un incremento en la accidentalidad en dicho sector y se probó que aquello se debe a una inadecuada infraestructura vial? ¿Se han realizado las obras para evitar el riesgo señalado por el accionante para los habitantes y transeúntes del sector Urbanización Ciudadela Salamanca, variante Condina? 2.2.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a determinar si existe vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la moralidad administrativa, debido al riesgo que representa la accidentalidad señalada por el accionante en el sector de la Urbanización Ciudadela Salamanca, variante Condina del municipio de Pereira 3.
Procedencia de la acción. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Dentro de las características de la acción popular, se encuentra la de ser una acción principal y preventiva, en la medida en que precave cuando un derecho colectivo está siendo amenazado; o restitutiva, cuando quiera que el derecho 12 “Por el cual se establecen las reglas generales para el funcionamiento de los tribunales administrativos.” 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos colectivo está siendo violado y se ejerce con el fin de que las cosas vuelvan al estado anterior.
La jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 4.
Excepciones 4.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Dentro del sub examine la excepción enunciada fue propuesta por el municipio de Pereira, el Departamento de Risaralda, el Ministerio de Transporte y Autopistas del Café S.A Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado14 ha estudiado la figura desde dos puntos de vista: de hecho y material.
La primera es la relación procesal que existe entre el demandado y los fundamentos, hechos y pretensiones de la acción popular; lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, el cual señala que la demanda debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenaza o causa agravio a los derechos colectivos, lo cual no implica la existencia de responsabilidad.
La segunda alude a la entidad responsable de la protección de los derechos colectivos, es a quien va dirigida la orden de hacer o de no hacer contenida en el respectivo fallo. Por consiguiente, la legitimación por pasiva no depende de la demostración de responsabilidad, sino de la imputación de unos hechos o conductas referidos en una demanda y sólo en caso de demostrarse que los fundamentos de la demanda no van dirigidos a la entidad que se demanda, el juzgador debe declararla y no puede resolver de fondo la controversia. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia del 17 de febrero de 2011, radicación 15001-23-31-000-2003-02013-01(AP), actor: Javier Giovanni Fuquene Cuadrado, demandado: departamento de Boyacá y otros. 14 Providencia del 11 de octubre de 2006, radicación 20001-23-31-000-2003-01273-01(AP), consejera ponente Martha Sofía Sanz Tobón 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Consecuentemente, de acuerdo a los hechos y pretensiones de la acción popular las entidades que propusieron esta excepción están legitimadas de hecho por pasiva, dada la relación procesal que se establece entre estas y el actor popular, la cual se hace efectiva mediante las pretensiones formuladas en la demanda.
Ahora bien, aspecto diferente es el hecho de que se configure o no la legitimación material, lo que conlleva necesariamente a un pronunciamiento de fondo. De acuerdo con los argumentos que han quedado expuestos, estima la Sala que las entidades accionadas tienen la vocación procesal de comparecer al presente proceso para recibir una sentencia en relación con la presunta vulneración de los derechos colectivos que les ha sido imputada, lo que las legitima por pasiva dentro de la presente causa; en consecuencia, se declarará no probada el medio exceptivo. 4.2 Improcedencia de la acción De acuerdo con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, los supuestos sustanciales para la procedencia del presente medio de control son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.
En este sentido, en este sentido15: “(…) Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses (…)” El Ministerio de Transporte invoca en su contestación como mecanismo de excepción “inexistencia de responsabilidad por parte del Ministerio de Transporte, carencia de prueba de la vulneración o amenaza a derechos colectivos respecto del ministerio de transporte, falta de responsabilidad el ente demandado – Ministerio de Transporte”, pues considera que no existe nexo de causalidad entre los hechos señalados y el presunto daño pues no se adjunta material probatorio del cual se pueda determinar que la afectación se produce por una acción u omisión del ministerio, sumado a que dentro de sus funciones no se encuentra el ejecutar obra pública de infraestructura, ni suministrar recursos para adelantar las mismas. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000- 2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Por su parte Autopistas del Café S.A excepcionó la “inexistencia de los elementos e procedencia de la acción popular, inexistencia de relación de causalidad entre el derecho o interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio, adecuado cumplimiento de las obligaciones contractuales” al considerar que no es factible atribuirle responsabilidad sobre los hecho señalados toda vez que su actuación se limitó al objeto contractual para el cual fue contratada, resalta además que lo referente al desarrollo de obras públicas es competencia únicamente de las autoridades administrativas.
Finalmente, el municipio de Pereira, propuso como medios exceptivos “improcedencia de la acción frente al municipio de Pereira e improcedencia de la acción por falta de obrar probatorio y la genérica”. Sustentando sus mecanismos de defensa en que del material probatorio aportado no se puede determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos y pretensiones alegados, como tampoco la acción u omisión que amerite la imputación de menoscabo a los derechos colectivos reseñados.
Si bien las excepciones se invocan de diferente manera por cada entidad, se tiene que cada una de ellas está encaminada a desvirtuar la procedencia de la presente acción por considerar que no se cumplen con los elementos esenciales para la misma y los cuales se señalaron inicialmente (daño, acción u omisión y nexo causal). Sin embargo, aquello hará parte del estudio de fondo del caso concreto y solución al problema jurídico; pues se plantea por parte del accionante un riesgo para la vida de las personas, en razón a la materialización a través de los años de desarrollos urbanísticos que antes no existían y la interacción de las personas que allí habitan o trabajan, con la vía en el sector de la Variante Condina, por lo tanto deberá en el pronunciamiento de fondo determinarse el nivel de responsabilidad correspondiente a cada entidad teniendo en cuenta el carácter preventivo de la acción incoada. 4.3 Genérica o innominada En relación con la excepcion genérica planteada por el Ministerio de Transporte y el municipio de Pereira, la misma sólo pueden considerarse como un llamado al Despacho para que en caso de encontrar una causal que pudiera enervar las pretensiones de la demanda, así lo indique, por lo que se tendrá en cuenta, advirtiendo que a la fecha la sala no encuentra ningún motivo que impida proferir una decisión de fondo en este asunto.
Por ende, se procederá a determinar si en 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos el sub examine si se verifican todos y cada uno de los presupuestos que permitan la responsabilidad de las demandadas. 5. Derecho colectivo a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la misma.
En atención a lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y artículo 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 199416, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es innata a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una subestructura de servicios apropiada para la satisfacción de las necesidades básicas de la colectividad.
Respecto de este tema, el H. Consejo de Estado, se ha pronunciado de la siguiente manera: “(…) De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.17 Lo anterior, fue desarrollado recientemente por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, D.C., dentro del expediente con radicación número: 52001-23-33-000-2015- 00700-02 (AP).
Ahora bien, sobre este derecho cabe resaltar lo señalado por la Sección Primera del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a la relación entre el derecho al acceso a los servicios públicos y la seguridad y salubridad públicas, temas relacionados con la presente acción popular y frente a lo cual anotó lo siguiente: “La salubridad pública.
Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta Sección, de manera coincidente con la Corte Constitucional: 16 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 17 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Rad. 2004-00212(AP) 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”18. Ahora, de manera específica, sobre la relación de la salubridad pública con la infraestructura que debe garantizarse a la comunidad y el acceso a los servicios por parte de esta, ha sostenido la Máxima Corporación que: “El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública (…)19.
A tono con lo discurrido se colige, que la Nación, así como sus entidades territoriales, tienen el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios, que proteja el derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo está íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que el Estado debe realizar para su consecución acciones afirmativas, por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 18 Véase también la Sentencia de 15 de julio de 2004.
AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. Consejo de Estado – Sección Tercera. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 14 de noviembre de 2002. AP- 533. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 6.
Derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Conviene señalar las disposiciones que en el ordenamiento jurídico colombiano, han previsto el concepto de espacio público y los deberes de los municipios y los particulares respecto del mismo. La Constitución Política de Colombia establece que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables20.
Igualmente, establece como deber del Estado, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular21. Para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, el Constituyente facultó al legislador para regular las acciones populares como mecanismo para su protección22.
Por su parte la Ley 472 de 1998, establece en el literal d) del Art. 4, el goce al espacio público como un derecho colectivo, de la siguiente manera: “DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(…)
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.” La definición o concepto de espacio público se encuentra en la Ley 9 de 198923, que establece en su artículo 5, lo siguiente: “ARTICULO 5°.
Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los 20 Constitución Política de Colombia.
Art. 63 21 Art. 82 ibídem 22 Art. 88 ibídem 23 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Parágrafo. Adicionado por la ley 388 de 1997, artículo 117. El espacio público resultante de los procesos de urbanización y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo…” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Sobre la regulación del espacio público, su armonización y las competencias de las autoridades locales, la Corte Constitucional ha manifestado: “…3.1.1 Como ésta Corporación ha señalado en varias oportunidades, el constituyente de 1991 consideró necesario, en plena concordancia con los principios que orientan el Estado social de Derecho[ii], brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional.
Así varios artículos de la Carta Política aluden específicamente a esta materia, no sólo para señalar que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, sino para especificar deberes de protección y conservación que se predican del Estado respecto del espacio público Al respecto, cabe recordar entre otras, las siguientes reglas superiores: "Artículo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. "Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” "Artículo 102.
El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.” En relación con estas disposiciones la Corte ha dicho que con ellas el Constituyente amplió conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente aceptada en la legislación civil (artículos 674 y 678 C.C.)[iii], teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos en dicha legislación, sino que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la utilización colectiva[iv].
Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidad[v]. En ese orden de ideas, la Corporación ha precisado igualmente que en virtud de que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), ellos están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado que puedan vulnerar el fin para el cual han sido concebidos.
Ha dicho la Corte: “ La inalienabilidad junto con la imprescriptibilidad, son medios jurídicos a través de los cuales se tiende a hacer efectiva la protección de los bienes de uso público, a efectos de que ellos cumplan el ‘fin’ que motiva su afectación (Marienhoff). Por las razones anteriores, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público[vi] y tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos.
En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado.[vii] En el mismo sentido, la entrega en arrendamiento a personas naturales o jurídicas de carácter privado de instalaciones públicas, destinadas por ejemplo, a la recreación o deporte, no sustrae tales bienes de la calidad de ‘áreas de espacio público’[viii], ni de los límites que por ese motivo les atribuye la ley.
En consecuencia, y tal como se ha dicho, ‘los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran en conflicto con el interés público, deben subordinarse a éste’[ix]”[x] Así las cosas, la protección constitucional a que se ha hecho referencia al tiempo que impone al Estado el deber de velar por la integridad del espacio público, constituye una expresa limitación a la propiedad privada, así como a la posibilidad de que se excluyan algunas personas del acceso al espacio público o se establezcan privilegios a favor de determinados particulares en desmedro del interés general. 3.1.2 Cabe precisar que dicha protección no impide que, en casos específicos, el espacio público pueda ser objeto de alguna limitación transitoria y razonable como resultado de disposiciones que reconocen a los particulares ciertas garantías relacionadas con el derecho de propiedad, con la seguridad, con la prestación de servicios a la comunidad o con el libre desarrollo de actividades culturales o cívicas.
Empero, la Corte ha señalado la necesidad de que el Legislador defina el ámbito de acción de las autoridades responsables de la regulación del espacio público en esas circunstancias. Al respecto ha dicho lo siguiente: “(E)s preciso identificar criterios que permitan la armonización de diferentes derechos e intereses que pueden verse enfrentados, de tal forma que se impida la apropiación por parte de los particulares de elementos del espacio público que garantizan la vida en comunidad (v.g. el cerramiento de una calle que hace posible el acceso a un sector de la ciudad) y permiten el ejercicio de derechos individuales, sociales y colectivos que mejoran la calidad de vida de todas las personas (en plazas, parques, lugares de reunión etc.).
La regulación razonable del espacio público que puede ser constitucionalmente legítima varía, entonces, según 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos las circunstancias de cada caso y, ante esta contingencia, no se le puede imponer al legislador que defina de manera detallada qué ha de hacerse en cada situación. Además, el respeto a la autonomía de las autoridades locales y la naturaleza técnica de varias determinaciones administrativas relativas al espacio público, apuntan en la misma dirección de admitir que el legislador no se ocupe en detalle de esta materia, sino que señale criterios relativos tanto a las limitaciones que serían razonables como al grado de incidencia transitorio sobre el espacio público que sería aceptable.
De esta forma las autoridades administrativas competentes disponen de un margen para expedir regulaciones que preserven el espacio público. No obstante, dicho margen no puede ser ilimitado y absoluto. Varias razones de orden constitucional impiden que así sea. Primero, como la protección del espacio público se encuentra estrechamente vinculada al ejercicio y goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, el legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que constituyan el marco legal de la actuación de las autoridades administrativas.
Segundo, como la regulación administrativa del espacio público ha de regirse por el principio de legalidad, la ausencia de criterios legales genera un riesgo de arbitrariedad en desmedro de los valores que inspiran un Estado Social de Derecho. Tercero, la falta de parámetros que guíen la acción administrativa conduce a que el juez de lo contencioso administrativo carezca de referentes normativos objetivos para controlar la legalidad de los actos administrativos que regulen el espacio público.
Cuarto, el principio de separación de poderes impide que el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopción. Por estas razones, así como el legislador no puede dejar de sentar unos parámetros, así éstos consistan en unos lineamientos generales que orienten la actuación de la administración en materia de espacio público, tampoco puede exigírsele que él mismo regule en detalle una materia esencialmente variable según las circunstancias fácticas, cuya regulación concreta obedece a consideraciones de orden técnico y compete a autoridades administrativas, en principio, locales.
Por eso, las disposiciones legales que desarrollan la manera como se articulan la protección del espacio público frente a los derechos de los particulares, deben trazar criterios inteligibles que constituyan una pauta clara de la acción administrativa al respecto, en lugar de acudir a expresiones tan vagas que no ofrezcan un parámetro que oriente a la administración y a los jueces que controlarán sus actos.
En estos eventos será preciso que el legislador señale, al menos, las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. De no hacerlo, la limitación al espacio público y el otorgamiento de licencias a favor de ciertos ciudadanos podría derivar en privilegios o arbitrariedades así como en el desconocimiento de los principios y derechos anteriormente mencionados en desmedro de la destinación del espacio público al uso común”.[xi] 3.1.3 Cabe recordar además al respecto que de conformidad con el artículo 315 de la Carta, es en el Alcalde, como primera autoridad de policía del municipio, en quien recae la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, atendiéndose a las normas constitucionales, legales y las provenientes de los Acuerdos Municipales[xii].” (Subrayado con negrilla fuera de texto)24 24 Sentencia C-568 de 2003 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos De igual forma, el Consejo de Estado se ha manifestado en relación con el concepto de espacio público y su protección, de la siguiente manera: “…Al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta Política, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
El espacio público viene definido en el artículo 5° de la Ley 9ª de 198925[1] como “ (…) el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.”.
(Negrillas y subrayas fuera del texto). La misma ley dispone en su artículo 6°, que: “El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.
El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito.” El Decreto 1504 de 199826[2], acoge en su artículo 2° la definición antes trascrita y en su artículo 3°, ibídem, precisa que el espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: 25[1] Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra-Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones. 26“Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.
En el artículo 5°, ibídem, se relacionan como elementos constitutivos artificiales o construidos del espacio público los siguientes: “(…). b) Áreas articuladoras del espacio público y de encuentro, tales como: parques urbanos, zonas de cesión gratuita al municipio o distrito, plazas, plazoletas, escenarios deportivos, escenarios culturales y de espectáculos al aire libre: (…).” La Corte Constitucional en sentencia C-265 del 16 de abril de 2002, mediante la cual declaró exequible el inciso 3° del artículo 64 de la Ley 675 de 2001 “Por la cual se expide el régimen de propiedad horizontal”, sobre el sentido y alcance de la protección constitucional del espacio público, expresó: “De este modo, la posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual le exige al Estado velar por su protección y conservación impidiendo, entre otras cosas, (i) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción que le pertenece a todos, (ii) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas del acceso a dicho espacio (iii) la ceración de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés general.
Así, la noción legal de especio público que alude al “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”, adquiere un remozado significado en el contexto de la Constitución de 1991.
En efecto, no se limita a reconocer la necesidad de planificar y organizar coherentemente el crecimiento de las ciudades, sino que refuerza y hace tangible una de las condiciones para la convivencia en una comunidad a través de la garantía de una infraestructura, un espacio destinado al uso común, que puede ser disfrutado por todos, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguna persona o grupo de personas, y que se configura como el punto de encuentro de los habitantes de una ciudad o sector urbano determinado.
(…) “Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros e la comunidad.”27[3] De lo antes expuesto es claro que al Estado, a través de los alcaldes municipales, distritales y locales, les compete velar por la protección, 27 Cfr., entre otras, Corte Constitucional Sentencia SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero y SU-601ª de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos recuperación y conservación del espacio público, así como por su destinación al uso común sobre cualquier interés particular.” 28 En atención al marco normativo y jurisprudencial antes citado, el espacio público es un derecho de rango Constitucional tendiente a la conservación y protección de los bienes destinados al uso de la comunidad en general. 7.
Moralidad Administrativa El Consejo de Estado ha sostenido al respecto que se trata de un derecho colectivo y un principio rector de la administración, en este sentido sostiene que, “La Constitución Política trata de la moralidad administrativa como un derecho colectivo (art. 88) y un principio rector de la administración (art. 209).
Y la jurisprudencia ha puesto el contenido de este concepto jurídico en los campos de lo axiológico, político e ideológico, que no corresponden ser limitados por la norma jurídica, de donde resulta que la moralidad es en sí misma un valor constitucional de aplicación directa, esto es, no supeditado a la existencia de definición legal, en consecuencia, le corresponde al juez de la acción popular dotar de contenido y alcance de cara a garantizar su eficacia, conforme con las exigencias del artículo 2 constitucional.” 29 Además, destaca que la jurisprudencia también ha señalado la necesidad de que el juicio de moralidad se soporte en el principio de legalidad.
En este sentido, reitera que: “la moral administrativa también se halla por fuera de las normas, pero dentro del comportamiento que la sociedad califica como correcto y bueno para las instituciones públicas y sus funcionarios, en relación con la administración del Estado. Esta fuente de la moral administrativa exige del juez mayor actividad judicial, pero con ayuda de la razón y del sentido común ético puede calificar los distintos comportamientos administrativos a la luz de la moral exigible de quien administra la cosa pública.”30 8.
Acervo probatorio. Obran en el expediente los siguientes elementos probatorios que resultan relevantes para la decisión del asunto debatido: 28 Consejo de Estado – Sección Primera. CP: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia del 19 de noviembre de 2009. Radicado 66001-23-31-000-2004-00955-01(AP) 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, radicado: 25000-23-15-000-2010-02404-01(AP) 30 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo 2008, ponente Ramiro Saavedra Becerra, radicación número 54001-23-31-000-2004-01415-01(AP). 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos • Oficios Radicado MT N°: 20234070003361 de 04/01/202331 mediante el cual el Ministerio de Transporte da respuesta a la petición elevada por el actor popular y concluye en la misma: “teniendo en cuenta las funciones ya mencionadas de la Agencia Nacional de Infraestructura y dentro de las cuales está la de administrar proyectos de concesiones, podrá acudir a esta entidad con el propósito de que se establezcan las condiciones y obligaciones pactadas en el contrato de concesión y con ello, se procederá a determinar quién está llamado a realizar el estudio de la necesidad del puente peatonal de conformidad con el objeto del contrato y la infraestructura que requería la vía y, en el evento que no se haya acordado en el contrato, será la ANI la que determine junto con la autoridad local la construcción de la obra.” • Resolución Número 0000598 del 14 marzo de 201732, por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al Departamento de Risaralda. • Contrato Estatal de Concesión N° 0113 de 1997 celebrado entre el INVIAS y Autopistas del Café S.A.33 • Oficio con radicado ANI N° 20215000191321 del 25 de junio de 202134 mediante el cual la ANI dio respuesta a la petición formulada por Autopistas del Café S.A que sugería “(…) Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos y reiteramos que la mejor alternativa de prevención de accidentes y para garantizar la seguridad de los usuarios y peatones, es la materialización de un puente peatonal principalmente en el sector de la ciudadela Salamanca; en tal sentido, sugerimos a la Agencia adelantar las gestiones correspondientes para la ejecución de un puente peatonal en este sitio, el cual cumple con las características de necesidad por la ubicación de centros escolares y asentamientos de población cercanos a la vía. (…)”.
La ANI manifiesta que el macroproyecto “Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo” fue iniciativa de la administración municipal de Pereira, por lo cual, el requerimiento de la materialización de un puente peatonal en el sector de la Ciudadela Salamanca, con el fin de prevenir accidentes y garantizar la seguridad de los usuarios y peatones, debe ser atendido por el ente territorial.
En lo relativo al funcionamiento de la vía sostiene: “el Concesionario Autopistas del Café S.A., como administrador de la vía concesionada en el marco del contrato de 31 Páginas 16-20 del archivo 017 en SAMAI 32 Páginas 26 – 36 del archivo 019 en SAMAI 33 Páginas 27 – 68 del archivo 020 en SAMAI 34 Páginas 69 -71 del archivo 020 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Concesión 0113 de 1997, y especialmente con fuente en lo establecido en la cláusula Vigésima Quinta, parágrafo primero, deberá “…garantizará que el funcionamiento del Proyecto Vial se ajusta a lo establecido en el Reglamento para la Operación de la Carretera anexo del presente Contrato, en especial lo relacionado con el nivel de servicio del proyecto el cual debe incluir la señalización y demás servicios de la concesión” En este sentido, concluye: “es deber del concesionario adelantar las respectivas campañas de seguridad vial y realizar la instalación de elementos con el fin de prevenir accidentes en el sector señalado, lo anterior teniendo como un principio de la operación establecida en el Reglamento de Operación el referido a la Seguridad Vial, debiendo adelantar incluso las acciones necesarias para que en conjunto con la Alcaldía de Pereira y los entes territoriales en el desarrollo y ejecución del macroproyecto se implementen acciones conjuntas que garanticen la seguridad de los diferentes actores por las condiciones presentadas en la Variante Sur de Pereira (Condina) a razón de la construcción de las unidades de vivienda y colegio sobre una vía de orden Nacional” • Oficio con radicado D-697635 mediante el cual Autopistas del Café SA da respuesta a la comunicación R-008413 de la Defensoría del Pueblo regional Risaralda, comunicando que “fue contratada por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, para la construcción de la vía “Variante Condina”, obligación que se encuentra cumplida y la obra recibida de manera conforme por la entidadcontratante.” Señala también que, “en varias oportunidades, como administradores de la vía, hemos informado al contratante, de la pertinencia en la construcción de un puente peatonal en sector Salamanca, ante la imposibilidad normativa y técnica de construcción de reductores de velocidad, dadas las características de la vía” Expresa finalmente que la construcción de la obra contratada se desarrolló con recursos de la nación; sin embargo, es también obligación de los municipios dar prelación al mantenimiento, construcción y protección del espacio público que se encuentra dentro de su jurisdicción. En cuanto a sus competencias mantiene que cumplió con las obligaciones contractuales y que mantiene señalización, planes preventivos de control de velocidad y educación vial. 35 Páginas 72 a – del archivo 020 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos • Memorando Radicado ANI N°: 20253110186853 de 17 de octubre de 202536 mediante el cual da respuesta a los requerimientos elevados por el despacho de la siguiente manera: -certificar si el alcance físico del contrato de concesión 113 de 1997 incluye la construcción de un puente peatonal en el sitio denominado Ciudadela Salamanca, comunidad en el municipio de Pereira ubicado en la variante Condina (Pereira- Risaralda). el alcance físico del contrato de concesión No. 113 de 1997, no incluye la construcción de un puente peatonal en el sector de la Ciudadela Salamanca.
Dicho tramo vial (PR11+760 de la ruta 29RSD) fue construido en el año 2012, en un contexto en el que no existían desarrollos urbanísticos en la zona que justificaran la inclusión de infraestructura peatonal adicional. Los conjuntos residenciales, incluida la Ciudadela Salamanca, se desarrollaron posteriormente, entre 2015 y 2016. En consecuencia, se infiere que la vía nacional fue construida previo a los conjuntos residenciales Batará Parque Central, Palo de Agua, Torres de Alejandría, Entre Ríos y la ciudadela Salamanca, entre otros.
Igualmente, es importante precisar que a lo largo del sector se construyeron dos intersecciones ubicadas en el PR11+000 denominada Intersección Alcalá y el PR13+200 la intersección Consota. Así las cosas, se aclara que las construcciones, edificaciones y desarrollo urbano no hacen parte del alcance físico del proyecto de Concesión No. 0113 de 1997.
Solicitud: certificar si la ANI o la interventoría del contrato de concesión estatal han realizado requerimientos o amonestaciones a Autopistas del Café S.A. en relación con la operación y/o el mantenimiento de la vía nacional concesionada en el tramo mencionado en la demanda No se han emitido requerimientos ni amonestaciones por parte de la ANI ni de la Interventoría del contrato a Autopistas del Café S.A. en relación con la operación y/o mantenimiento de la vía nacional en el tramo mencionado, derivados de la ausencia de un puente peatonal en Ciudadela Salamanca, toda vez que las obras civiles adicionales se encuentran fuera del alcance contractual del contrato de concesión No. 0113 de 1.997.
Además, se indica que la necesidad surgió a raíz de la expansión urbanística, la cual debió contemplar los accesos y los pasos peatonales seguros generados por el desarrollo urbanístico aprobado por la administración municipal. Solicitud: certificar si la ANI o la interventoría del contrato de concesión estatal han realizado requerimientos o amonestaciones a Autopistas del Café S.A. en 36 Páginas 4 a 14 del archivo 076 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos relación con el cumplimiento del alcance del contrato de concesión en lo que respecta a la variante Condina a la altura de la Ciudadela Salamanca.
No se han emitido requerimientos ni amonestaciones por parte de la ANI ni de la Interventoría a Autopistas del Café S.A. por incumplimiento del alcance contractual en lo relativo a la Variante Condina – Ciudadela Salamanca, dado que de acuerdo a las obligaciones contractuales del proyecto de Concesión bajo el Contrato No. 0113 de 1997, se realizaron las actividades establecidas en el alcance contractual, y no era posible anticiparse al desarrollo urbanístico del municipio de Pereira.
Por lo anterior, se remite Informe de la Interventoría del proyecto (comunicación APM2-278-24) mediante el cual emitió un concepto integral a un derecho de petición remitido a la Agencia Nacional de Infraestructura y copia del derecho de petición relacionado con el mismo asunto. • Oficio APM2-278-24 de 30 de julio de 202437 emitido por la interventoría a Autopistas del Café SA, en el cual indica que se ha presentado un incremento considerable en la construcción de desarrollo urbanístico, el cual genera mayor número de peatones y maniobras inseguras por parte de los usuarios.
Sostiene que para la fecha en que se ejecutó la construcción (2012) no existía acceso a conjuntos residenciales, concluyendo así que la vía nacional se construyó previo a los conjuntos residenciales entre los que se encuentra Ciudadela Salamanca, por lo cual si bien se cumplió con el objeto contractual de la concesión, no era posible anticiparse al desarrollo urbanístico del municipio de Pereira.
Respecto a la solicitud de ejecución de obras requeridas aclara que no hacen parte del alcance físico del proyecto de concesión. 9. Caso concreto. La Defensoría del Pueblo Regional Risaralda en representación de los intereses jurídicos de los habitantes del sector Urbanización Salamanca, formuló acción popular o de protección a los intereses colectivos en contra del municipio de Pereira, la Gobernación de Risaralda, Autopista del Café SA y el Viceministro de Transporte, por considerar que dichas entidades están incurriendo en la presunta vulneración de los derechos colectivos: 1) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, 2) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, 3) la moralidad administrativa. 37 Páginas 8 a 14 del archivo 076 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos En contraposición con las pretensiones esbozadas por la actora popular, el Ministerio de Transporte, el municipio de Pereira y el Departamento de Risaralda sostienen que no se prueba por parte del actor popular vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados, sumado a que las entidades no tienen competencia frente a lo pretendido, pues se trata de una carretera concesionada por la Agencia Nacional de Infraestructura a Autopistas del Café S.A. Por su parte, Autopistas del Café S.A sostiene que si bien tuvo a su cargo el desarrollo de la vía sobre la cual ahora se denuncia la presunta vulneración de derechos, señala que sus competencias se vieron limitadas al cumplimiento del objeto contractual, mismo que para el momento de su ejecución no contempló el desarrollo de obras adicionales como son la elaboración del puente peatonal requerido por la parte actora, señala además que para el momento de ejecución de la obra, el sector no se encontraba poblado, por lo cual no existía la situación de accidentalidad denunciada en la presente acción y recalca que como administrador de la vía cumple con las funciones de señalización y mantenimiento de las misma.
Conforme a lo discurrido, se procederá a resolver el problema jurídico que concentra la atención de la Sala de Decisión en el expediente de la referencia; esto es, si existe vulneración de los derechos o intereses colectivos invocados con ocasión de la presunta accidentalidad vehicular y peatonal evidenciada en el sector de la Urbanización Ciudadela Salamanca, variante Condina del municipio de Pereira o si en su defecto se han realizado las obras requeridas para evitar la amenaza que se cierne para los habitantes y transeúntes del sector.
En este sentido, esta Colegiatura se circunscribirá a verificar si se materializa o no, una situación de amenaza o riesgo de vulneración a los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la moralidad administrativa, pues dentro de las diferentes piezas probatorias que reposan en el expediente, se logra advertir que la Defensoría del Pueblo ha puesto en conocimiento de las entidades accionadas la presunta existencia un incremento en la accidentalidad presentada en el sector, entidades de Derecho público que presuntamente no han procedido a adoptar las medidas tendientes a solucionar de fondo la situación que converge la atención de la Magistratura en esta acción colectiva. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos A este respecto, se encuentra que la Defensoría del Pueblo regional Risaralda de manera oficiosa requirió a las entidades ahora accionadas con el fin atiendan la situación de accidentalidad que señala se presenta en la variante Condina, especialmente a la altura de la urbanización Ciudadela Salamanca; sin embargo, no se aporta material probatorio que sustente la situación descrita.
Una vez vinculadas al presente trámite, las entidades accionadas proceden a pronunciarse sobre las pretensiones elevadas por el actor, aportando material probatorio que permite esclarecer que la vía sobre la cual se encuentra el sector presuntamente afectado pertenece a la red vial nacional, y que específicamente fue concesionada a Autopistas del Café S.A por Invias (Ahora competencia de la Agencia Nacional de Infraestructura) en el año 1997.
Por su parte, la ANI mediante memorando ANI N°.: 20253110186853 de 17 de octubre de 2025, certifica que el contrato de concesión N° 112 de 1997 no incluye la construcción de un puente peatonal en el sector Ciudadela Salamanca, añadiendo que para la fecha de construcción del tramo vial referido no existían desarrollos urbanísticos que justificaran la inclusión de infraestructura adicional, agregando que los proyectos residenciales entre los cuales se incluye Ciudadela Salamanca se desarrollaron posteriormente, entre los años 2015 y 2016, por lo cual, si bien se cumplió con el objeto contractual de la concesión, no era posible anticiparse al desarrollo urbanístico del municipio de Pereira.
Así las cosas, efectuado un análisis de las pretensiones formuladas por el actor popular, los fundamentos de hecho y de derecho que soportaban las mismas, y las pruebas que reposan en el proceso que comprende la presente acción popular, de manera especial a la respuesta brindada por la ANI mediante Radicado ANI N°: 20253110186853 de 17 de octubre de 2025, respecto del alcance del contrato de concesión 113 de 1997, se puede colegir que frente a la supuesta situación de riesgo o amenaza sobre las garantías deprecadas, respecto al aumento en la accidentalidad entre vehículos y peatones en la variante Condina – Ciudadela Salamanca, ningún puente peatonal se contempló al momento de ejecución de la obra, pues el aumento de personas usuarias de dicho sector de la vía, se ocasionó por una situación posterior que fue la construcción de diversos conjuntos residenciales en la zona.
Ahora bien, se infiere de las respuestas de las entidades accionadas, que en la actualidad las condiciones de movilidad y de interacciones entre personas y vehículos en el sector han cambiado y se trata de una zona de alta afluencia 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos derivada del desarrollo de diversos proyectos de vivienda, frente a lo cual la comunidad acudió a la Defensoría Regional del Pueblo con el fin de poner en conocimiento el aumento respecto de la accidentalidad en el sector con el fin de lograr que la situación sea atendida por las autoridades competentes; no obstante, dentro del trámite procesal no obra material probatorio que demuestre con certeza el índice de accidentalidad presentado ni las posibles causas del mismo.
Sin embargo; la jurisprudencia del Consejo de Estado38, ha señalado con claridad que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y uno de los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resume así: Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.
Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que 38 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, sentencia del trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), proferida dentro del proceso con radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU). a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares74 solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello. b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro. Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo. g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472) h) La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular.
Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro.
Luego entonces, si bien es cierto, no se probó la existencia de una línea base o siquiera una cifra de accidentalidad en la zona y mucho menos si existe un alto índice de accidentalidad en la zona en comparación con años anteriores, es claro para este juez colegiado que las condiciones del sector han cambiado drásticamente, pues para el momento de la construcción de la vía no se contempló la alta afluencia de personas que en la actualidad se presenta; en razón a los desarrollos urbanísticos que se materializaron a través de los años, y frente a lo cual los habitantes del sector han presentado diversas quejas ante la Defensoría del Pueblo en aras de proteger a los habitantes y transeúntes del sector, por lo explicado, en aras de evitar un daño contingente, relacionado a las nuevas características que presenta el sector, se impone emitir órdenes para, se insiste, evitar un daño contingente a los Derechos e intereses colectivos reclamados.
En este punto resulta oportuno resaltar que, las pretensiones tal como fueron planteadas consisten en “iniciar de manera prioritaria las gestiones de todo orden, incluidas las técnicas, jurídicas y presupuestales, para que se realice sin dilación alguna, las acciones que sean necesarias para hacer cesar la vulneración de derechos fundamentales y colectivos de las personas que habitan la ciudadela Salamanca y aledañas, que deben atravesar la variante condina”, es decir que las mismas no se circunscriben únicamente o exclusivamente a la construcción de un puente peatonal en la zona, máxime si se tiene en cuenta que, las pruebas aportadas no conllevan a una orden en ese sentido; sin embargo, tal como se ha señalado en la providencia, se tomaran medidas para evitar un daño contingente como desarrollo del principio de congruencia flexible que rige al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, sobre el cual el H Consejo de Estado Sección Primera 39 ha señalado que «la autoridad judicial se pronuncia sobre todas las pretensiones, los hechos que les sirven de causa y las excepciones planteadas por los extremos procesales.
Sin embargo, en las acciones populares dicha regla cuenta con una salvedad debido a que este juez constitucional puede amparar derechos colectivos cuya protección no solicitó el demandante expresamente, y se encuentra facultado para adoptar medidas extra y ultra petita [ ]» (resaltado de la Sala) 39 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025), Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, Radicación núm.: 17001-23-33- 000-2023-00142-01 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Tal como lo ha señalado este Tribunal40, pese a las amplias facultades de que dispone el Juez Constitucional en sede de acción popular, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de junio de 201841 las caracterizó y restringió a cuatro eventos: - Amparar derechos colectivos diferentes a los invocados por el actor popular en la demanda. - Estudiar hechos adicionales a los planteados inicialmente. - Proferir órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones. - E incluso apartarse de los términos de la impugnación en fallos de segunda instancia, todo lo anterior.
Y a renglón seguido las condicionó a que guarden relación con el hecho generador del daño planteado en la demanda y en términos generales con la causa petendi. En complemento de lo anterior, en sentencia de unificación del 5 de junio de 201842 se fijaron los siguientes parámetros: «Entonces, si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador.
Sobre el punto, debe precisarse que la posibilidad de amparar o proteger derechos colectivos diferentes a los indicados en la demanda, no exime en manera alguna al actor popular de la carga de indicar en la demanda los hechos y los derechos o intereses colectivos cuya protección invoca, así como tampoco del deber de agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, toda 40 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN - Sentencia del treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) - Radicado: 66001-33-33-007-2023-00354-01 (J-0830-2024) - MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA 41 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-33-31-001-2004- 01647-01(SU)(REV-AP) Actor: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE TUNJA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA 42 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 15001-33-31-001-2004- 01647-01(SU)(REV-AP) Actor: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE TUNJA Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos vez que en caso contrario el juez se encuentra facultado para inadmitir la demanda y en caso de que ésta no sea subsanada, de rechazarla.
Además, se debe tener en cuenta que desde la misma petición previa ante los demandados, en principio, el actor popular debe precisar los hechos y derechos que fundamentan su reclamación, exposición con base en la cual se debe admitir la demanda. Así las cosas, continúa siendo un deber para la parte actora establecer claramente la causa petendi y cumplir con la carga probatoria que le corresponde, con el fin de que el o los demandados puedan ejercer su derecho de defensa en debida forma y el proceso se desarrolle en torno de la misma, conforme a las normas sustanciales y procesales que rigen este tipo de trámites, es decir, para que desde el principio se identifique de manera correcta el objeto de la acción popular y se garanticen los derechos de todos los intervinientes en el proceso.
Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. Sin embargo, en los eventos que la parte demandada no haya podido ejercer su derecho de defensa porque por ejemplo, los derechos amparados no tienen relación alguna con la demanda inicialmente planteada, se estaría frente a un desbordamiento del ámbito de protección lo que se traduce en una clara violación del debido proceso de la parte demandada, toda vez que se estaría cercenando la posibilidad de defensa respecto de aquellos.
En este punto, se reitera que los amplios poderes del juez popular no pueden exceder los límites establecidos en la demanda por el actor a la hora de establecer la causa petendi a la cual queda atada el proceso en general. En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada.
Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa.» (Resaltado de la Sala) A manera de síntesis, para que sea procedente un pronunciamiento del Juez constitucional respecto de hechos adicionales a los contenidos en la reclamación administrativa y la demanda, o para que profiera órdenes diferentes a las pedidas por los actores en las pretensiones, o ampare derechos diferentes a los invocados, 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos se debe cumplir con lo siguiente, so pena de menoscabar el derecho fundamental al debido proceso del que también es titular la contraparte y para garantizar la congruencia de la providencia: - Debe existir una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos o los hechos o los pedimentos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección. - Debe verificarse que la contraparte tuvo la posibilidad de ejercer sus derechos de contradicción y defensa respecto de los hechos adicionales, o derechos u órdenes diferentes a las mencionadas en la demanda. - El pronunciamiento sobre hechos, derechos u órdenes adicionales o diferentes, debe estar debidamente soportada en el dossier probatorio obrante en el expediente.
Ahora bien, con el fin de impartir las órdenes de forma adecuada se hará referencia a las facultades atribuidas a las entidades según su orden, diferenciando así entre los entes territoriales, departamentales y nacionales. En este sentido, se tiene que si bien es un deber del estado el garantizar el desarrollo de obras públicas, entre las que se encuentran las de infraestructura de transporte, las mismas se encuentran distribuidas y categorizadas como de orden territorial, departamental o nacional, y para el caso concreto se trata de una vía perteneciente a la red nacional, misma que se encuentra concesionada por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI a Autopistas del Café S.A. y que en el sector donde se presenta el riesgo de afectación se encuentra dentro de la jurisdicción del municipio de Pereira, por lo cual serán estas las entidades llamadas a tomar las medidas necesarias para evitar la vulneración de los derechos colectivos alegados.
En conclusión, se AMPARARÁN los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública determinando como legitimados por activa al municipio de Pereira (en cabeza de su alcalde y del organismo de tránsito municipal) pues como autoridad de tránsito43 donde 43 Ver: ley 1383 de 2010 Artículo 2°.
El artículo 3° de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 3°. Autoridades de tránsito. Para los efectos de la presente ley entiéndase que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: El Ministro de Transporte. Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos se encuentra ubicada la vía deberá a su cargo realizar de un censo poblacional del sector y un estudio de accidentalidad/siniestralidad44 con base en la metodología establecida por la Agencia Nacional de Seguridad Vial (identificación de sectores y focalización de elementos viales críticos), identificando patrones y tendencias según variables asociadas a las víctimas (fallecidos – lesionados), como edad, sexo y tipo de usuario de la vía (peatón, motociclista, ciclista, vehículo de carga, de pasajeros, particular), así como variables relacionadas con el siniestro, como tiempo, lugar y clase de siniestro45, así como del flujo de vehículos y peatones del sector Variante Condina – Ciudadela Salamanca al menos durante 30 días (continuos o discontinuos); con la asesoría y acompañamiento de Autopistas del Café S.A., en razón a que el sistema de tráfico es un sistema en el que intervienen tres factores: (I) el ser humano, (II) el vehículo y (III) la infraestructura vial y frente a ese último elemento, Autopistas del Café S.A como concesionaria de la vía tiene conocimientos y responsabilidades46; además, en el Oficio con radicado D-697647 al dar respuesta a la comunicación R-008413 de la Defensoría del Pueblo regional Risaralda, indica lo siguiente: “en varias oportunidades, como administradores de la vía, hemos informado al contratante, de la pertinencia en la construcción de un puente peatonal en sector Salamanca, ante la imposibilidad normativa y técnica de construcción de reductores de velocidad, dadas las características de la vía”; lo anterior, porque dicha manifestación sobre la pertinencia de un puente peatonal o incluso sobre la imposibilidad normativa y La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte.
Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5° de este artículo. Los Agentes de Tránsito y Transporte. 44 Un siniestro vial se entiende como cualquier suceso que involucre al menos un vehículo en movimiento, que ocurra en vía pública o privada a la que la población tenga derecho de acceso, y que como consecuencia cause daños a personas, animales o bienes involucrados en el mismo.
Los siniestros ocurren por diferentes motivos, ya sea por colisiones entre vehículos, entre vehículos y peatones, entre vehículos y animales u obstáculos fijos (infraestructura), o con vehículos ferroviarios en la vía. A su vez, las colisiones múltiples se contabilizan como un solo siniestro vial si suceden en cadena. También se incluyen los volcamientos, incendios y caídas de pasajeros y ocupantes de vehículos.
Estos sucesos excluyen los suicidios o intentos de suicidio, ya que son actos deliberados para infligirse lesiones mortales. Sin embargo, si un suicidio o intento de suicidio causa lesiones a otro usuario, este evento sí se considera un siniestro vial. Asimismo, se excluyen los actos terroristas y los incidentes relacionados con transporte acuático. 45 https://ansv.gov.co/sites/default/files/2024- 12/Caracterizaci%C3%B3n%20siniestralidad%20vial%202023.pdf 46 La infraestructura vial juega un papel crítico en la siniestralidad.
Las condiciones de las vías, la señalización, la iluminación y la seguridad de los cruces son factores que influyen directamente en la ocurrencia de siniestros viales. La Metodología iRAP (International Road Assessment Programme) se utiliza para evaluar la seguridad vial de las infraestructuras, identificando puntos críticos y áreas de intervención. Esta metodología ha demostrado que las infraestructuras viales mal diseñadas o deterioradas aumentan la probabilidad de accidentes y lesiones graves 47 Páginas 72 a – del archivo 020 en SAMAI 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos técnica de reductores de velocidad no está soportada en estudio alguno que hubiese sido aportado al presente proceso y por esa razón este juez colegiado no puede ordenar la construcción y/o implementación de ninguno de los dos sistemas reseñados o de cualquiera otro.
En consecuencia, se ordenará al municipio de Pereira y a Autopistas del Café S.A, para que a través de la dependencia que consideren pertinente y dentro de un plazo máximo de tres meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, que de manera articulada efectúen los trabajos/estudios de evaluación de la siniestralidad, así como del flujo de vehículos y peatones, relacionados a las nuevas condiciones de habitabilidad (censo) y accidentalidad del sector Variante Condina – Ciudadela Salamanca, para determinar si aquel supone algún riesgo para las personas que allí habitan o trabajan y de ser así, de forma conjunta formularan las estrategias y planes para su mitigación. Estudios que servirán de insumos de las acciones que se deban desarrollar.
Por último, se constata la falta de legitimación por pasiva respecto al Departamento de Risaralda y el Ministerio de Transporte, pues la vía en mención no se encuentra dentro de sus atribuciones legales para ejecutar las medidas pertinentes y si bien es cierto, el parágrafo primero del artículo 4° de la ley 769 de 2002, focalizan en cabeza de la autoridad nacional la elaboración de un plan nacional de seguridad vial para disminuir la accidentalidad en el país que sirva además como base para los planes departamentales, metropolitanos, distritales y municipales, de control de piratería e ilegalidad; el estudio concreto que se necesita en esta oportunidad, hace parte de las competencias de las autoridades de tránsito; ya que el artículo 120 de la misma norma indica que “los Alcaldes o las Secretarías de Tránsito donde existan podrán colocar reducidores de velocidad o resaltos en las zonas que presenten alto riesgo de accidentalidad”, que debe ser concordado con el artículo 119 que precisa que “Sólo las autoridades de tránsito, dentro del territorio de su jurisdicción, podrán ordenar el cierre temporal de vías, la demarcación de zonas, la colocación o retiro de señales, o impedir, limitar o restringir el tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios públicos.” En relación con la vulneración de la moralidad administrativa considera la Sala que en el presente caso no se acreditaron los elementos objetivo y subjetivo relacionados con el incumplimiento de los principios que rigen la actuación administrativa, ni se demostró la existencia de alguna conducta que haya tenido 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos como propósito favorecer intereses particulares, ajenos al interés y bienestar general que deben regir los actos de la administración. 10.
Costas. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 referente a las costas indicó: «[…] El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […]» De la norma en cita, se pueden establecer que en materia de costas se aplican las normas del Código General del Proceso CGP y en relación con el demandante, se limita su condena a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada fuere temeraria o de mala fe.
Igualmente, conforme las previsiones contenidas en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la condena en costas debe imponerse siempre y cuando se encuentre acreditada su causación, normativa que señala: « […]
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción […]». (Negrilla fuera de texto). Al respecto, la disposición procesal indica que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el proceso y por las agencias en derecho. En relación con las costas, éstas se tasarán y liquidarán con criterios objetivos y verificables en el expediente.
De conformidad con la norma anterior, la parte vencida deberá sufragar las costas de la parte contraria y en casos de dos partes obligadas al pago de costas, se deberá establecer la proporción que debe asumir cada una de ellas, lo anterior, siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 06 de agosto de 2019,48 precisando el alcance del artículo 38 trascrito, con el fin de armonizarlo con las normas que reglan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando las siguientes reglas: «[…] 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, consejera ponente Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del CGP que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas.
Ahora bien, en el caso sub examine en lo referente a las expensas no se encuentra acreditado que se causaron, pues dentro del presente proceso no hubo gastos por concepto de expensas, ya que el material probatorio fue documental y testimonial, de los cuales no se demostró que tuvo que sufragar gastos por traslado u otro gasto adicional. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acción popular, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del CGP que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas y si bien es cierto la jurisprudencia del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 06 de agosto de 201949, citada en la providencia, establece que se debe hacer un pronunciamiento y condena en costas en las Acciones Populares; no es menos cierto, que tanto en la parte motiva, como en la resolutiva (numeral 2.5) de dicha providencia se indica claramente “que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación”, bajo las siguientes reglas: ➢ El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. ➢ Hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. ➢ Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan 49 Consejo de Estado – Sección Primera.
C.P.: Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 6 de agosto de 2019. Radicado: 15001-33-33-007-2017-00036-01, demandante: Yesid Figueroa García, demandado: Municipio de Tunja. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos en relación con los auxiliares de la justicia. ➢ Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas en favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. ➢ En cualquiera de los eventos en que procede el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. ➢ Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. ➢ Advertir a la comunidad en general que las reglas de unificación y sus razones de decisión, constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los procesos de acciones populares que se encuentran en curso en la jurisdicción contencioso administrativa y los que a futuro se inicien ante ella.
De las normas transcritas y del precedente jurisprudencial de unificación en cita, es claro que, en materia de costas en acciones populares, se aplican de manera armónica los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y las disposiciones del Código 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos General del Proceso que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, de lo cual se destaca entre las reglas de la sentencia de unificación, que la condena en costas será a cargo de las partes así: (i) Se condenará en costas a la parte demandada en favor de la parte actora que obtuvo sentencia estimatoria, y las mismas comprenden, por una parte, lo referente a gastos asumidos para el trámite de la acción popular y, por otra parte, lo referente a las agencias en derecho como parte integrante de las costas junto con los gastos del proceso, que se pueden reconocer, incluso si el demandante no es abogado o no fue representado por un apoderado en la acción constitucional de protección de los derechos colectivos.
(ii) Se condenará en costas al accionante popular únicamente cuando actuó con temeridad o mala fe. (Resalta la Sala) En cuanto a las agencias de derecho, determina la jurisprudencia del H. Consejo de Estado50 que se entenderán causadas siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión declarativa de protección de los derechos colectivos; y que su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 CGP, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto Ahora bien, en el caso sub examine en lo referente a las expensas no se encuentra acreditado que se causaron, de los cuales no se demostró que tuvo que sufragar gastos por traslado u otro gasto adicional.
En cuanto al destinatario de las costas -agencias en derecho-, si bien esta Corporación aplicaba la jurisprudencia del H. Consejo de Estado según la cual no se causan en favor de la parte demandante cuando ésta la integran autoridades públicas como los procuradores, personeros o defensores del pueblo, toda vez que “la parte demandante se trata de una entidad pública en cuyas funciones constitucionales se encuentra la de interponer acciones populares en defensa de los derechos colectivos”51, y que la naturaleza jurídica de las costas es una suma de dinero que 50 Consejo de Estado Sección Primera C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 23 de junio de 2023, radicación 66-001-23-33-000-2019-00005-01(AP). 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 14 de septiembre de 2020.
Radicación No. 66001-23-33- 000-2016-00522-02 Actor: Nación – Defensoría del Pueblo – Defensoría Regional de Risaralda. Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho (Minjusticia), Instituto Nacional 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos se otorga a la parte favorecida, en contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa y que en caso que la parte vencedora fuere una autoridad pública que presentó la acción, lo hizo en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, por lo que al tener un carácter indemnizatorio y retributivo, no podía ser fuente de enriquecimiento, en la medida que la parte accionante no tuvo ninguna afectación patrimonial al presentar la acción, ni hubo un quebranto a la equidad, ni tuvo que asumir una carga de defensa económica; sin embargo, teniendo en cuenta los últimos pronunciamientos del H. Consejo de Estado52, entre ellos de fecha de 15 de diciembre de 2023, donde figura como demandante la Defensoría del Pueblo, reiteró el criterio de imposición de condena en costas que en sentencias anteriores venía negando en casos de prosperidad de pretensiones formuladas por una entidad pública y señaló, como lo ha hecho en otras providencias, que tales costas se fijan en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de tal manera que tiene respaldo jurisprudencial la decisión que se adoptará en cuanto a la condena en costas y su destino en favor del mencionado Fondo, aunque fuere otra la entidad pública demandante que resultó vencedora en el juicio.
Esto sostuvo la sentencia en comento del Alto Tribunal que, precisamente, revocó la condena en costas impuesta en favor de la entidad pública demandante, para disponer que fuere en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos: «Conforme con lo anterior, en el caso bajo examen, se cumplen los presupuestos legales y las reglas de unificación jurisprudencial para el reconocimiento de costas por concepto de agencias en derecho a favor de la parte actora, en consideración a que se accedió a las pretensiones que planteó, adelantó el trámite correspondiente para la presentación de la demanda y también consta que asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento.
Cabe anotar que el hecho que la parte actora sea la Defensoría del Pueblo no impide dicho reconocimiento, dado que el pago debe ser destinado al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Por dichas razones se modificará la decisión del a quo que condenó en costas “al Ministerio de Salud y Protección Social, Gobernación del Putumayo, ESE José María Hernández de Mocoa (P) en un 20% las Penitenciario y Carcelario (Inpec) y Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec);
Departamento de Risaralda y municipio de La Celia – Risaralda. Referencia: Acción Popular. Tema: vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, debido a la omisión del municipio de La Celia en el cumplimiento de la obligación legal de contribuir en la gestión del Sistema Penitenciario y Carcelario en relación con las personas detenidas preventivamente. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Oswaldo Giraldo López, sentencia del 15 de diciembre de 2023, radicación No. 52001 23 33 000 2015 00345 01, accionante Defensoría del Pueblo – Regional Putumayo, accionado departamento del Putumayo y otros y sentencia del 13 de diciembre de 2023, CP: Nubia Margoth Peña Garzón, radicación: 66001-23-33-000-2021-00103-02, actora Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos que serán divididas en partes iguales que se causan a favor de la parte demandante”, en el sentido de ordenar, que la condena en costas sea en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y que la liquidación se efectúe por medio de la secretaría del tribunal, de forma justificada y razonada, tal y como lo prevén los numerales 1, 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, en atención a la gestión que desarrolló la parte actora.» (resaltado fuera de texto).
No desconoce el Tribunal que, en este aspecto del destinatario de la suma de costas procesales -agencias en derecho- reconocidas en acciones populares promovidas por entidades estatales, ha sido inconsistente el criterio de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, a partir de que no existe una norma que regule tal aspecto, ni una regla jurisprudencial consolidada, como se verá. (i) En efecto, en cuanto a la base normativa de la destinación de costas en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, en la Ley 472 de 1998, artículos 70 y s.s. que contienen la “creación y fuente de recursos” de dicho Fondo, prevé como recursos provenientes de las acciones populares: “c) El monto de las indemnizaciones de las Acciones Populares y de Grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficiario (…) f) Los incentivos en caso de Acciones Populares interpuestas por entidades públicas;
(…) h) El valor de las multas que imponga el Juez en los procesos de Acciones Populares y de Grupo”. De este modo, prevé la norma que se destinan al Fondo en comento las indemnizaciones, incentivos y multas reconocidos en las acciones populares, mas no lo correspondiente al concepto de costas procesales -agencias en derecho- derivadas de acciones populares interpuestas por entidades públicas, como expresamente sí lo contempló por concepto de incentivo.
Y en la Resolución No. 1504 de 2020 “Por la cual se reorganiza y determina el funcionamiento del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos en la Defensoría del Pueblo”, en consideración a “que la Ley 472 de 1998 creó el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y el artículo 72 asignó su manejo a la Defensoría del Pueblo” y que entre sus funciones está la de “2) Promover e impulsar la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección (…) 3) Atender la financiación de costos de las acciones populares y de grupo, interpuestas por las regionales de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales que así lo soliciten (…) La financiación, contempla: a) Consecución de pruebas, notificaciones y publicaciones. b) Peritazgos cuando el juez decrete el amparo de pobreza; su costo será reintegrado al fondo, conforme al parágrafo del artículo 19 de la Ley 472 de 1998. c) Costos procesales por mandato judicial. d) Estudios urgentes para establecer la naturaleza del daño y las acciones para su mitigación, 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos previa medida cautelar de origen judicial, con arreglo al literal d) del artículo 25 de la Ley 472 de 1998. 5) Administrar y pagar, previa sentencia judicial, el monto de las indemnizaciones de que trata el numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998. 6) Efectuar el pago de las costas a que haya sido condenado el demandante quien recibió apoyo financiero del fondo, de conformidad con lo establecido en el literal d) del artículo 71 de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, estas normas no señalan de manera directa que el valor de las costas reconocidas en procesos judiciales de acciones populares incoadas por entes públicos, se destinen al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. (ii) Y en cuanto a la base jurisprudencial de la destinación de costas en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando la parte actora que resultó vencedora en juicio fue una autoridad estatal, lo primero que debe decirse es que la misma sentencia de unificación ya citada, del 6 de agosto de 201953 que consolidó la subregla de condena en costas -agencias en derecho- en favor de la parte actora que sacó avante sus pretensiones de acción popular aunque no hubiere sido asistida por apoderado, no dispuso algún entendimiento para definir quién es el receptor de las costas cuando ese demandante tuviere la calidad de autoridad pública, sino que únicamente señaló en la consideración “6.1.2 En cuanto a las agencias en derecho: 118.
Como la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó, al tenor del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 siempre hay lugar a reconocerlas a favor del actor popular que resulta victorioso”, sin distinguir si el actor popular fuere un particular o una entidad pública.
Tal indefinición ha dado lugar a que, en otras decisiones del H. Consejo de Estado, como el proveído del 6 de julio de 202254 la condena en costas por agencias en derecho haya sido impuesta en favor de la entidad demandante (Procuraduría General de la Nación); o en la sentencia del 13 de diciembre de 202355, en la que 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, CP Rocío Araujo Oñate, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, demandante Yesid Figueroa García, demandado municipio de Tunja, referencia mecanismo de revisión eventual – acción popular, temas acción popular - costas procesales - agencias en derecho. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP José Roberto Sáchica Méndez, auto del 6 de julio de 2022, radicación No. 25000234100020210077901 (68.062), accionante: Procuraduría General de la Nación, demandados: Nación - Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, UT Centros Poblados de Colombia 2020.
Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de diciembre de 2023, CP: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación No. 66001-23-33-000-2021- 00103-02. Actora: Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira. Referencia: Acción Popular.
Tema: expedición de licencias ambientales para ejecución de proyecto urbanístico en Área protegida Distrito de Conservación de Suelos Barbas Bremen del Municipio de Pereira. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos fue proferida condena al pago de agencias en derecho en favor de la “Procuraduría Judicial II, parte vencedora en el proceso”.
Para definir este aspecto en el que las decisiones del H. Consejo de Estado han prohijado el destino de las costas procesales -agencias en derecho- tanto en favor de la entidad pública demandante, como del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, el Tribunal toma en consideración la finalidad de la creación y financiación de dicho Fondo en relación con las acciones populares que, precisamente, propenden por la protección de los derechos de la colectividad, conforme las normas que han quedado citadas, lo que permite interpretar que la destinación, en favor del referido Fondo, de las costas del proceso de acción popular en el que una entidad pública resultó vencedora en favor de los intereses colectivos, cumple en mayor medida la garantía de tales derechos para los cuales fue establecida con rango constitucional la acción popular, en cuanto permite promover e impulsar los mecanismos de protección, atender la financiación de dichas acciones populares por parte de la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales, con miras a soportar el costo de pruebas, notificaciones y publicaciones, estudios urgentes para establecer la naturaleza del daño y las acciones para su mitigación, proveer al pago de costas a que haya sido condenado el demandante que recibió apoyo financiero del fondo.
Lo anterior, permite establecer que el solo hecho que la parte actora la conformen los procuradores, personeros o defensores del Pueblo, en primer lugar, no impide el reconocimiento de costas en su componente de agencias en derecho y, en segundo lugar, que el pago sea destinado al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
En consecuencia, la Sala condenará a las entidades demandadas al pago de costas procesales en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, las cuales se fijan de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 del año 2016, cuyo artículo 5 numeral 1, literal b) establece como criterio «[…] la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias […]» y prevé para la primera instancia «[…] entre 1 y 10 S.M.M.L.V. […]» y para la segunda instancia «[…] entre 1 y 6 S.M.M.L.V. […]».
Ante lo cual se fijan las agencias en derecho en primera instancia en 1 salario mínimo legal mensual vigente. En cuanto a las agencias de derecho, objeto de impugnación por la parte actora, determina la jurisprudencia del H. Consejo de Estado que se entenderán causadas 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión declarativa de protección de los derechos colectivos; y que su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 CGP, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto.
Asimismo, indica que el artículo 5° del Acuerdo No. PSAA16-10554 DE 2016 dispone: […] ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL (…) En primera instancia. (…) b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. […] (negrilla fuera del texto). Lo dispuesto sobre agencias en derecho a través de los Acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura, como el que ha quedado mencionado, encuentra respaldo en la misma Sentencia de Unificación en comento, de fecha 6 de agosto de 2019, proferida por el H. Consejo de Estado, en cuanto la misma contiene una interpretación del Acuerdo N° PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016 - «por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho» y señaló: «106.
De igual manera, adoptó las tarifas respecto de cuatro clases genéricas de procesos: i) declarativos; ii) ejecutivos; iii) liquidación, y iv) jurisdicción voluntaria y asimilables, sin perjuicio de algunas regulaciones especiales, así como de la aplicación de la analogía. Como las acciones populares son procesos de carácter declarativo, los rangos para el reconocimiento de agencias en derecho serán los fijados para esta clase de procesos».
Ahora bien, este caso en particular resulta procedente el reconocimiento de agencias en derecho en primera instancia, en la medida que la sentencia accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que, en atención a la naturaleza del asunto (acción constitucional), la tipología de los derechos colectivos amparados (contenido en el literal a ) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998), la proporción de la vulneración producto de el incremento en la accidentalidad debido a inadecuada infraestructura en la zona Variante Condina – Urbanización Ciudadela Salamanca, y la calidad de la gestión (duración corta del proceso y participación mínima del actor popular en este asunto), se fija como agencias en derecho en favor del accionante a cargo del Municipio de Pereira, y 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos Autopistas del Café S.A,en partes iguales, la suma total equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, esto es, $1.750.905 Decisión: En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación por pasiva elevada por el Departamento de Risaralda y del Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
TERCERO: ORDENAR al municipio de Pereira como autoridad de tránsito donde se encuentra ubicada la vía la realización de un censo poblacional y estudio de accidentalidad vial con base en la metodología establecida por la Agencia Nacional de Seguridad Vial (identificación de sectores y focalización de elementos viales críticos), así como del flujo de vehículos y peatones del sector Variante Condina – Ciudadela Salamanca, de conformidad con lo detallado en la parte motiva de esta sentencia; con la asesoría y acompañamiento de Autopistas del Café, el estudio deberá realizarse al menos durante 30 días (continuos o discontinuos) y deberá materializarse dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia; para determinar si la vía en dicho sector, supone algún riesgo para las personas y de ser así, de forma conjunta formularan las estrategias y planes para su mitigación. Estudios que servirán de insumos de las acciones que se deban desarrollar.
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente de la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Risaralda, quien lo presidirá, por el Ministerio de Transporte, el municipio de Pereira, Autopistas del Café S.A y por el agente del Ministerio Público, quienes harán seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendirán un informe dentro del mes siguiente a la notificación 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos de la presente providencia, sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia.
QUINTO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO. Fijar como agencias en derecho en favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos a cargo del Municipio de Pereira y Autopistas del Café SA, la suma total equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente56, esto es, $1.750.905.oo, la cual deberá ser cubierta por las autoridades en proporciones iguales.
SÉPTIMO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO. El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO (Con salvamento parcial de voto en la tasación de las costas) LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA (Ausente con incapacidad – CE-Presidencia -OFI-INT-2026-154) JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Pereira, 05 de febrero de 2026 Acción Popular Asunto: Sentencia de primer grado Radicación: N° 66001-23-33-000-2021-00153-00 Accionante: Procuraduría 28 Judicial II Ambiental y Agraria de Pereira Accionados: Municipio de Dosquebradas y Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER Coadyuvante: Julio César Durán Morales Magistrado Ponente: ANDRÉS MEDINA PINEDA Tema: Costas en Acción Popular – Tasación SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO En este caso particular y concreto difiero de un punto en particular, referido a la forma como deben calcularse las costas y agencias en derecho en las ACCIONES POPULARES, lo que repercute en la cuantía reconocida en la parte resolutiva del fallo; entonces, con profundo respeto por las decisiones de la Sala, procedo a exponer las razones por las cuales debo salvar PARCIALMENTE el voto en el auto que se dictó dentro del presente asunto el 31 de octubre de 224; específicamente en el punto de la tasación de las costas y agencias en derecho en el marco de una acción popular.
Al respecto, en tratándose de las agencias en derecho, los artículos 361 y 366-4° de la Ley 1564 de 2012 conocida como Código General del Proceso, establecen que se liquidan y tasan con criterios objetivos y verificables, y que la cuantificación de estos asuntos sólo aplican los parámetros de naturaleza, calidad y duración de la gestión, sin considerar los límites máximos y mínimos, fijados en el Acuerdo N° PSAA16- 10554 del CSJ, inaplicables por al menos tres motivos: (i) El acto administrativo derogó el Acuerdo 1887 de 2003 que regulaba las tarifas para acciones populares;
(ii) La analogía sería improcedente, en razón a que estos asuntos constitucionales son diferentes a los procesos que regula (Declarativos, 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos ejecutivos, divisorios, etc.), puesto que ningún cuestionamiento patrimonial o de interés particular o privado debaten; exclusivamente, se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos1 y (iii), Porque en las Acciones Populares se ventila un interés público, lo anterior encuentra respaldo en la sentencia C-630- 11 entre otras, que indica: De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ); b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana -, que remite a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “ para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios”; c) Competencia desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.”[25] […] 10.4.4.
Puede ser que buena parte del ejercicio y desarrollo del incentivo contemplado para la acción popular ocupó, de facto, un lugar en materia de compensación. La Corte Constitucional entiende que el incentivo, además de justificarse en la promoción y el estímulo de la interposición de la acción, se justificó en el desarrollo de procesos concretos y específicos en los costos asumidos por las partes.
En tal media, podría alegarse que la decisión de derogar el incentivo contemplado en las acciones populares es irrazonable, y quizá desproporcionada, por lo menos en aquello que tiene que ver con la posibilidad de compensar, entendiendo por tal, la posibilidad de devolver a la persona que defendió el interés público, el monto equivalente a los costos en los que haya incurrido en dicha defensa.
Este argumento concreto y específico, según el cual la derogación de la norma no estaría solamente dejando de premiar la defensa de lo público, sino también, dejando de reconocer los costos que dicha defensa haya supuesto, será abordado por la Corte a continuación. […] Aunque las reglas específicas que se habían diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender el interés público. 10.7.
Es claro que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ordenamiento puede prever incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado. Es constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada.
No obstante, 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación constitucional de mantenerla. 10.8. No es cierto que al no existir el incentivo individual en el contexto de las acciones populares, no se presente un atractivo para su uso y, necesariamente, la persona que esté desconociendo intereses o derechos colectivos deje de temer por el eventual control judicial que se le imponga a causa de la afectación que está generando.
Tampoco es necesariamente cierto lo contrario, que al existir el incentivo, necesariamente se esté promoviendo la defensa del interés público y, por tanto, se esté controlando a quien quebrante los intereses públicos protegidos. Precisamente, una de las razones que llevó al Congreso de la República a tomar la decisión de política legislativa de suprimir el incentivo individual, fue que estaba siendo utilizado, incluso estratégicamente, con lo que se terminaba afectando el mismo bien que se había pretendido promover; la defensa de los intereses y derechos colectivos. […] “4.2.
Las personas realizan sus acciones con algún interés: individual, social o en ambos sentidos; enmarcándose, según el caso, dentro del interés ACCIÓN POPULAR N° 66001-33-33-005-2023-00076-01 (D- 1512-2023) Condena en costas personal y/o el interés público. A lo cual debe concurrir la política de interés público promoviendo el interés colectivo de las personas. […] 4.3.
En este orden de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre el interés personal y el interés público, donde, mientras el primero se destaca por la promoción del bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción del bienestar colectivo En sentencia C-569 de 2004 [MP Rodrigo Uprimny Yepes (e)], la Corte Constitucional consideró inexequibles algunas disposiciones legales, por imponer medidas que suponían cargas irrazonables o desproporcionadas para interponer acciones de grupo, razonando de la siguiente forma: “45- Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.
Estos derechos e intereses colectivos se asemejan entonces, mutatis mutandi, al concepto de “bien público”, que ha sido profusamente estudiado y debatido en la literatura económica, en la medida en que los intereses colectivos y los bienes públicos tienden a caracterizarse porque en ellos no existe rivalidad en el consumo y se aplica el principio de no exclusión. Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad.
Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro”. 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos La Corte Constitucional, en sentencia C-622 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, “salvo cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.” En esa oportunidad se insistió en el estrecho vínculo existente entre el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de grupo.
Se dijo al respecto: “[…] tales acciones constituyen mecanismos de participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria; propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de asegurar los fines del Estado.” Ahora bien, aunque en las Acciones Populares se ventile un interés público, el artículo 38 de la ley 472 de 1998 habilita la condena en costas, señalando que para ello el juez aplicará el procedimiento civil, hoy en día contenido en el Código General del Proceso; al respecto resulta ilustrativo, el análisis expuesto por la Sala de Decisión Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira en reciente decisión (2022)57: Por esa especial naturaleza pública, ajena por completo a cualquier debate de contenido patrimonial o de interés particular o privado, no debe asimilarse a ninguna de las hipótesis contenidas en el Acuerdo No. PSAA16- 10554 no puede perderse de vista que la analogía implica la aplicación de la ley – en este caso de un acto administrativo - a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma (CC, Sentencia C-083 de 1995), lo que no sucede en este caso pues las diferencias que existen entre los procedimientos que se comparan, como por ejemplo la materia de objeto de debate, la titularidad de la acción y la finalidad de su ejercicio, son aspectos tan relevantes que impiden su asimilación TSP, Sala Civil – Familia. 66682-31-03-001-2022-00088-01 (NO.278) 66001-23-33-000-2023-00122-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos ante el carácter especial de las acciones populares, no sería del caso aplicar los límites mínimos y máximos establecidos en dicho acuerdo.
Es su lugar, la tasación de las agencias en derecho, cuyo reconocimiento no tiene por objeto enriquecer al beneficiario de la condena, ni remunerar actividad profesional alguna ( ), se hará en cada caso en particular tomando en consideración la actividad del extremo que triunfa En los anteriores términos dejo expuestos los argumentos que determinaron y constituyen mi salvamento parcial de voto, en razón a que considero, que si bien es cierto la jurisprudencia del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 06 de agosto de 201958, citada en la providencia de la cual me aparto parcialmente, establece que se debe hacer un pronunciamiento y condena en costas en las Acciones Populares; no es menos cierto, que en el entendimiento del suscrito, es posible apartarse de las sub reglas allí establecidas, ya que considero que no es obligatoria la utilización del artículo 5° del Acuerdo N° PSAA16-10554 de 2016, que no resulta aplicable a los procesos donde se ventila un interés público; por lo expuesto, considero que se debió disminuir sustancialmente la cuantía asignada por dicho concepto, en razón a la mínima participación o actividad del accionante y porque los conceptos técnicos rendidos indican que la actividad económica que desarrolla en su predio, coadyuva a la situación de riesgo.
El Magistrado, ANDRÉS MEDINA PINEDA 58 Consejo de Estado – Sección Primera. C.P.: Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 6 de agosto de 2019. - Radicado: 15001-33-33-007-2017-00036-01, demandante: Yesid Figueroa García, demandado: Municipio de Tunja.