Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado 13001-33-33-011-2023-00385-01. Demandante Wilgen Carlos Villarreal Yepes Demandado Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y Departamento de Bolívar. Tema Sanción moratoria Ley 1076 de 2001/ Salario base para liquidar la sanción moratoria/ indexación. Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Departamento de Bolívar, contra la sentencia del 05 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA. 3.1.1. Pretensiones1. La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 27 de abril de 2022, frente a la petición presentada el 27 de enero de 2022 y la del acto ficto configurado el día 24 de febrero de 2023 frente a la petición presentada el 24 de noviembre de 2022, presentadas ante el Departamento de Bolívar y el Ministerio de Educación Nacional respectivamente, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria a favor del señor WILGEN CAROS VILLARREAL establecida en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condenara al Departamento de Bolívar al pago de la sanción moratoria, equivalente a un (1) día de salario del demandante por cada día de retardo, de acuerdo con lo preceptuado en la Ley 1071 de 2006. Asimismo, pidió que se diera cumplimiento al fallo que 1 Folios 1-2 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 se dicte dentro de este proceso de acuerdo con el artículo 192 del CPACA y, por último, que se condenara en costas a la parte vencida dentro del litigio. 3.1.2.
Hechos2. En la demanda se narra que, la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar expidió la Resolución 3947 del 02 de octubre de 2021, por medio de la cual, se reconoció y ordenó el pago de cesantías definitivas a favor del señor Wilgen Carlos Villarreal, y la Resolución No 0550 del 02 de febrero de 2022 por la cual se corrige la resolución anterior.
Sin embargo, refiere que las cesantías definitivas solo fueron pagadas hasta el 22 de abril de 2022, es decir, que la entidad demandada sobrepasó el término legal dispuesto de 45 días para pagar dichas cesantías, por lo cual transcurrieron 182 días de mora. En virtud de lo anterior, sostiene el demandante que el 27 de enero de 2022 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar y, el 24 de noviembre de 2022 ante la Fiduprevisora S.A. No obstante, no hubo respuesta sobre el particular, configurándose el silencio administrativo negativo en el presente caso el 26 de mayo de 2021.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 3.2.1. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)3. La entidad demandada FOMAG, representada por la Fiduprevisora S.A., solicitó que negaran las pretensiones de la demanda, bajo el sustento de que no tiene responsabilidad respecto de la sanción moratoria reclamada de conformidad con lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG para el pago de la sanción moratoria; (iii) Cobro indebido de la sanción moratoria iv) Inepta demanda-falta de agotamiento de vía administrativa; (v) detrimento patrimonial del Estado; (vi) buena fe; (vii) Improcedencia de condena en costas;
(Viii) improcedencia de condena en costas. 2 Folios 2-3 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 3 Archivo “ConDem-Contesctacion Demanda_WILGEN CARLOS VILLARREAL YEPES visible en la carpeta “Contestación Fomag de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 3.2.2.
Departamento de Bolívar. No presentó contestación de la demanda.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. Mediante sentencia del 05 de febrero de 2025, el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena (Bolívar) dispuso: “PRIMERO: Declarar la nulidad del acto ficto o presunto originado por la no respuesta a la reclamación administrativa presentada el 27 de enero de 2022, en virtud del silencio administrativo negativo, en cuanto negó al señor Wilgen Carlos Villarreal Yepes, el reconocimiento y pago de la sanción por mora por el retardo en el pago de las cesantías.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordena al Departamento de Bolívar que reconozca y pague al demandante, señor Wilgen Carlos Villarreal Yepes, la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 3947 del 02 de octubre de 2021, posteriormente corregidas por Resolución 0550 del 02 de febrero de 2022, sanción que será equivalente a (01) un día su de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, desde el 17 de noviembre de 2021 y hasta el 21 de abril de 2022, teniendo en cuenta para ello que el último salario básico devengado por el demandante, es decir, $1.629.431.
La sanción se imputa en su totalidad al Departamento de Bolívar.
TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas QUINTO: Exhortar al Gobernador de Bolívar, al Ministro de Educación Nacional, al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Gerente de la Fiduciaria la Previsora S.A. como sujetos garantes del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes estatales y, de la administración de los recursos de dichas prestaciones; que adopten los correctivos necesarios frente a las irregularidades que se presentan, en el pago de las cesantías de los educadores y evitar la sanción moratoria por el pago tardío (identificar las causas que originan el incumplimiento de los plazos previstos en las normas que regulan las cesantías de los docentes y elaborar un plan de mejoramiento y mitigación, ajustado a la ley).
SEXTO: Exhortar al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tomar medidas inmediatas que erradiquen y prevengan la situación descrita en el incumplimiento del reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes en todo el país, toda vez que dicho consejo directivo tiene como funciones «Determinar las políticas generales de administración e inversión de los recursos del Fondo, velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento.» y, «Velar por el cumplimiento y correcto desarrollo de los objetivos del Fondo.» (Numerales 1 y 3, artículo 7 Ley 91 de 1989). 4 Archivo 28 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 SÉPTIMO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría expídanse los documentos necesarios para su cobro a favor de la parte demandante y envíense las comunicaciones de ley.
Surtido lo anterior, archívese el expediente.”. Como fundamento de lo anterior expuso que, la demandante presentó la solicitud de pago de las cesantías parciales el 04 de agosto de 2021, que estas fueron reconocidas mediante Resolución No 3947 del 02 de octubre de 2021 (corregida mediante Resolución No 0050) y que fueron pagadas el 22 de abril de 2022, lo que generó 157 días de retraso, generada entre el 17 de noviembre de 2021 y el 21 de abril de 2022, que deberá ser pagado por el Departamento de Bolívar.
Lo anterior con fundamento en que la entidad territorial expidió extemporáneamente el acto administrativo que reconoció las cesantías a favor de la accionante, como quiera que la entidad territorial tenía hasta el 26 de agosto de 2021, para expedir el mismo, y, sin embargo, fue proferido el 02 de febrero de 2022. En ese orden de ideas, a título de restablecimiento ordenó el reconocimiento y pago en favor del señor Wilgen Carlos Villarreal Yepes, la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías, equivalentes a un día de salario por cada día de mora, desde el 17 de noviembre de 2021 hasta el 21 de abril de 2022, teniendo en cuenta el último salario básico devengado por el demandante, esto es, $1.629.431.
3.4. RECURSO DE APELACIÓN5. La parte demandante, a través de su apoderada judicial, pidió que se modifique el fallo de primera instancia, únicamente frente a dos aspectos: El primero, en cuanto ordenó el pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías tomando como base liquidable, de manera errónea, la suma de $1.629.431 refiriéndose a este como su “ultimo salario básico”; suma que, a juicio de la parte demandante, no corresponde a lo devengado por el docente al momento de configuración de la mora en los términos indicados por la sentencia de unificación SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, pues, según afirma la parte actora, el salario básico devengado por el docente para el 15 de febrero de 2021, corresponde a la suma de $2.209.679 que corresponde al grado 2A del escalafón docente para el año 2021.
En virtud de aclarar la situación, solicitó la práctica de una prueba documental, consistente en que se “oficie al Departamento de Bolívar- Secretaría de Educación Departamental” para que se sirva expedir certificado de salarios del año 2021 o comprobante de pago de febrero de 2021 del demandante, donde se evidencie la asignación básica devengada por el docente al momento de su retiro definitivo. 5 Archivo 31 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 El segundo punto, objeto de reparo en contra de la sentencia de primera instancia, consiste en que, difiere de la decisión de declarar la improcedencia de la indexación, pues a juicio de la parte actora, en el presente caso esta si es procedente a raíz de lo expuesto en la sentencia de 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado 68001-23-33-000-2016-00406-01, en la que se precisó como alcance de la sentencia SUJ-SII-012-2018 del 18 de Julio de 2018, que la interpretación que más se ajusta a esa sentencia es que mientras se causa la sanción moratoria día a día no podrá indexarse, pero, cuando termina su causación, se consolida una suma total, de manera que, ese valor si es objeto de ajuste desde la fecha de la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Y, una vez ejecutoriada la condena no procede la indexación, sino que se generan intereses, conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 198 del CPACA.
En resumen, la parte actora solicita que se modifique la sentencia de primera instancia, en el sentido de que se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por parte de la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, generada desde el 17 de noviembre de 2021 al 21 de abril de 2022, liquidables con la asignación básica de febrero de 2021, fecha del retiro definitivo del docente, equivalente a $2.209.579, y que se ordene la actualización de la condena conforme a lo expuesto en el artículo 187 del CPACA y la jurisprudencia anteriormente citada.
3.5. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 11 de abril de 20256 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, a su vez, se le brindó la oportunidad al Ministerio Público para que rindiera concepto si lo estimaba pertinente.
3.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procederá a dictar la respectiva sentencia. 6 Archivo 06 de la carpeta “02SegundaInstancia”. Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe modificarse la sentencia de primera instancia en cuanto ordenó el pago de la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías definitivas, en favor del demandante a cargo del Departamento de Bolívar, teniendo en cuenta como base liquidable la suma de $1.629.431 refiriéndose a este como su “último salario básico”? O, si tal como lo manifiesta la parte recurrente, ¿debió tomarse como base de liquidación de la sanción moratoria ordenada, la suma de $2.209.579, que, según el actor, si corresponde a su último salario d a la fecha de su retiro definitivo? Adicionalmente, deberá determinarse si en el presente caso, procede la indexación de las sumas obtenidas por concepto de sanción moratoria.
5.3. TESIS DE LA SALA. La Sala de Decisión optará por modificar el fallo de primera instancia en lo atinente a la indexación de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA, teniendo en cuenta los señalamientos expuestos en reciente jurisprudencia del Consejo de Estado. De otro lado, en lo correspondiente a la base de liquidación de la sanción moratoria indicada por la juez de primera instancia, la Sala confirmará la sentencia recurrida.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Con el fin de determinar el plazo que tiene el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio (FOMAG) para realizar el pago del auxilio de las cesantías a favor de los docentes públicos, debe tenerse en cuenta la Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 sentencia de unificación CE-SUJ-SM-012-2018 del 18 de julio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Ahora bien, para analizar la entidad responsable del pago de la sanción moratoria bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, se tendrán en cuenta las siguientes normas y sentencias: - Ley 91 de 1989, artículo 5. - Decreto 3752 de 2003, artículo 5. - Ley 962 de 2005, artículo 56. - Ley 1955 de 2019, artículo 57. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad.
No. 17001-23-33-000-2016-00219-01 (3066-2020), sentencia del 19 de enero de 2023. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Rad. No. 25000-23-42-000-2021-00802-01 (2002-2023), sentencia del 29 de febrero de 2024. - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, Rad.
No. 47001-23-33-000-2021-00216-01 (2944-2023), sentencia del 6 de marzo de 2024. 5.5. CASO CONCRETO. 5.5.1. Relación de las pruebas relevantes para resolver el caso: - Resolución N° 3947 del 02 de octubre de 2021 por la cual, el Departamento de Bolívar ordenó el reconocimiento y pago de una cesantía definitiva a favor del docente WILGEN CARLOS VILLARREAL YEPES7. - Resolución N° 0550 del 02 de febrero de 2022, por la cual, el Departamento de Bolívar corrige un error formal en la Resolución N° 3947 del 02 de octubre de 20218. - Certificado de nómina del actor, correspondiente al periodo del 01 de febrero de 2021 a 28 de febrero de 2021, en el que se advierte que el salario básico recibido en ese periodo corresponde a la suma de $1620.4319. - Copia de la cédula de ciudadanía del señor Wilgen Carlos Villarreal Yepes10. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. Teniendo en cuenta que, la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los argumentos planteados en el recurso de apelación, a la Sala de Decisión le corresponde resolver, en primer lugar, 7 Folios 29-31 archivo 01- cuaderno 01 instancia. 8 Folios 33-34 archivo 01- cuaderno 01 instancia. 9 Folio 38 archivo 01 Cuaderno 01 instancia. 10 Folio 39 archivo 01 Cuaderno 01 instancia. Rad.
No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 En este punto cabe mencionar que, aunque en el escrito contentivo del recurso de apelación, la parte demandante solicitó que se modifique la sentencia de primera instancia, en el sentido de que se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por parte de “la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio”, lo cierto es que la sentencia de primera instancia no concluyó que esta fuera la entidad condenada a dicho reconocimiento, sino que, se concluyó que es a la entidad territorial demandada “DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR” a quien le corresponde el pago de dicha sanción moratoria.
Así mismo, advierte la Sala que la parte recurrente no esbozó los reparos concretos respecto de la decisión de primera instancia por los cuales considera que es al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a quien le corresponde asumir la condena impuesta y no al Departamento de Bolívar, como lo concluyó el A quo. Al respecto, es válido traer a colación las precisiones que ha realizado el Consejo de Estado en cuanto que la carga de sustentación del recurso de apelación no se satisface con una simple manifestación de desacuerdo con la decisión de primer grado, sino que debe postular verdaderos motivos de disenso frente a las fundamentaciones fácticas y jurídicas de la providencia11.
Con base en lo anterior, la Sala no se referirá a lo concerniente a la condena impuesta al Departamento de Bolívar para el pago de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías definitivas del demandante, como quiera que la parte recurrente no proporcionó, en este punto, ningún algún razonamiento encaminado a discutir la sentencia de primera instancia, de manera que la Sala no encuentra objeto sobre el cual emitir un pronunciamiento de fondo en este aspecto.
En este orden, esta colegiatura que se limitará a pronunciarse sobre los dos puntos de inconformidad de la parte recurrente respecto de la sentencia de primera instancia que si fueron sustentados; esto es: si la suma sobre la cual la juez de primera instancia ordenó la liquidación de la sanción moratoria en favor del actor se hizo de manera debida sobre el salario percibido por el actor al momento en que se causó la mora, y, de otro lado se resolverá si, contrario a lo concluido por el A quo, en el presente caso si es procedente la indexación de la sanción moratoria. - De la base de liquidación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas del demandante. 11 Así lo ha sostenido, entre otras providencias, en sentencia del 12 de julio de 2024, de la Sección Tercera, Subsección A, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicado 13001-23-33-000-2015-00015-01.
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Descendiendo al caso que nos ocupa, observa la Sala, que al docente WILGEN CARLOS VILLARREAL YEPES, le fue reconocido el pago de sus cesantías definitivas por medio de Resolución No 3947 de 02 de octubre de 202112 expedida por el Departamento de Bolívar.
De otro lado, se advierte que el juzgado de primera instancia concluyó que la mora en el pago de las cesantías del demandante, se causó entre el 17 de noviembre de 2021 y el 21 de abril de 202213. En ese orden de ideas, tal como lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE- SUJ-S2-012-2018 de fecha 18 de julio de 2018, el salario base para liquidar cada día de mora, será el correspondiente a la asignación básica que percibía la parte actora al momento en el que se causó la mora en el caso de cesantías parciales, o, si se trata de cesantías definitivas, la base para calcular la sanción moratoria será la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor: “SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo” (Negrillas fuera de texto).
En línea con lo anterior, de la lectura de la Resolución No 3947 de 02 de octubre de 202114 se extrae que el docente Wilgen Carlos Villarreal Yepes, fue desvinculado del magisterio mediante Decreto No 0015 del 28 de enero de 2021 expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar. 12 Folios 29-31 archivo 01 cuaderno 01 instancia. 13 Folio 01 archivo 28 Cuaderno 01 Instancia. 14 Folios 29-31 archivo 01 cuaderno 01 instancia. Rad.
No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Así mismo, de las pruebas que obran en el expediente, aportadas por la misma parte demandante, se evidencia un certificado de nómina15 del actor, correspondiente al periodo del 01 de febrero de 2021 a 28 de febrero de 2021, en el que se advierte que el salario básico recibido en ese periodo corresponde a la suma de $1620.431, por lo que, a juicio de la Sala, este es el salario que debe tenerse en cuenta para realizar la liquidación de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas del demandante, tal como lo concluyó la juez de primera instancia. Ahora bien, según afirma la parte actora, el salario básico devengado por el docente corresponde a la suma de $2.209.679 a la fecha del 15 de febrero de 2021 (fecha en que manifiesta se produjo el retiro), y solicita a esta corporación que, para aclarar la situación, se practique una prueba documental, consistente en que se “oficie al Departamento de Bolívar-Secretaría de Educación Departamental” para que se sirva expedir certificado de salarios del año 2021 o comprobante de pago de febrero de 2021 del demandante, donde se evidencie la asignación básica devengada por el docente al momento de su retiro definitivo.
No obstante lo anterior, para la sala no es de recibo tal solicitud habida cuenta que, no se encuentra demostrado que dicha solicitud probatoria se haya realizado ante la Juez de primera instancia, y mucho menos se acreditó que la juez Aquo se haya negado a practicar dicha prueba para esclarecer el asunto, máxime cuando la prueba (certificado de nómina) en la cual se soporta la decisión de primera instancia, fue aportada por la misma parte demandante y corresponde efectivamente al último salario devengado por el actor a la fecha de su retiro. 15 Folio 38 archivo 01 Cuaderno 01 instancia. Rad.
No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 En ese sentido, la Sala no advierte la configuración de alguna de las situaciones especiales que contempla el inciso 4° del artículo 212 del CPACA16 para atender el requerimiento probatorio solicitado por la parte recurrente en segunda instancia. Y, habiéndose determinado que el salario base de liquidación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas del actor, se aplicó de manera correcta, la Sala confirmará en este punto, la sentencia de primera instancia. - De la indexación de las sumas obtenidas por concepto de sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas.
Resuelto lo anterior, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, el juzgado de primera instancia erró en haber negado la indexación de las sumas obtenidas en virtud de la condena por sanción moratoria en el pago de las cesantías definitivas del docente demandante. Recordemos que, la parte recurrente, considera que el alcance que debe darse a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del 18 de Julio de 2018, consiste en que mientras se causa la sanción moratoria día a día no podrá indexarse, pero, cuando termina su causación, se consolida una suma total, y que, ese valor si es objeto de ajuste desde la fecha de la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. Al respecto, vale la pena citar los principales argumentos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SM-012-2018 del 18 de julio de 2018 en cuanto a la improcedencia de la indexación del valor a pagar por sanción moratoria en el caso de los docentes: 16 Artículo 212.
Oportunidades probatorias (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2.
Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4.
Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 “184. De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en él, pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 183.
En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo. [ ] 187.
De acuerdo con lo anterior, las penalidades constituyen una sanción severa a quien incumple con determinada obligación, siendo inviable su indexación porque con ello se estaría ante doble castigo por la misma causa. [ ] 191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IRC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA. [ ]”. [Subrayado fuera de texto]. Acorde con lo expuesto por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la indemnización moratoria no está sujeta a indexación monetaria, al tratarse de una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías.
No obstante lo anterior, en reciente pronunciamiento de la Alta Corporación en sentencia de fecha 27 de febrero de 202517, en un proceso de similares pretensiones del que hoy nos ocupa, se indicó que, si bien no procede la indexación del capital base de liquidación, nada obsta para que se actualicen las sumas resultantes de la condena.
“Se advierte que, aunque para el tribunal no existe diferencia entre la indexación y el concepto de actualización de la condena previsto en el artículo 187 del CPACA, lo cierto es que en la providencia apelada se aplicó la sentencia de unificación CESUJ01218, ya que solo condenó a la actualización de la misma según la norma mencionada, por lo que no le asiste razón a la parte apelante, en cuanto alegó su vulneración. Esta Subsección al resolver un caso similar, en sentencia del 1° de agosto de 2024, 15 sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación -esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción-; ello no impide la actualización de las sumas o valores a cuyo pago se condena”. [Subrayado fuera de texto]. 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., sentencia del veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) dentro del proceso con radicación: Radicación: 52001-23-33-000-2019-00297-01 (5474-2022).
Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cabe mencionar que, aunque el anterior pronunciamiento no es de unificación, constituye un precedente muy importante en la materia, pues, se admite que, lo que debe indexarse no es propiamente la indemnización que se causa mes a mes, sino más bien la masa de dinero que se obtiene luego de que finaliza la causación de la misma, lo que a juicio de la Sala, no contraría lo expuesto en la sentencia SUJ-SII-012-2018 del 18 de Julio de 2018.
En consecuencia, la Sala acogerá esta tesis del Consejo de Estado y se ordenará la modificación de la sentencia de primera instancia únicamente en cuanto negó la indexación de la condena en los términos del artículo 187 del CPACA, para lo cual, se ordenará la indexación de la suma de dinero obtenida por concepto de sanción moratoria generada por los 157 días de mora en el pago de las cesantías definitivas del señor Wilgen Villarreal Yepes.
Para lo anterior, se tomará como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente de la cesación de la causación de la sanción moratoria (es decir, al día siguiente del pago de la prestación), hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y, en adelante, correrán los intereses señalados en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
Para el ajuste ordenado, se aplicará la siguiente fórmula: R= R.H. ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), que es el valor total generado por sanción moratoria a favor del demandante, Por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente en la fecha ejecutoria de esta providencia por el índice vigente a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (día siguiente al pago de la prestación). 5.6.- Condena en costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA señala que la condena en costas debe liquidarse y ejecutarse conforme al Código de Procedimiento Civil (hoy, Código General del Proceso).
A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De igual forma, se advierte que el Consejo de Estado18, ha adoptado un criterio objetivo-valorativo de la imposición de condena en costas, precisando que no se debe atender a la conducta de las partes para determinar su 18 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de enero de 2021.
Radicación: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806- 2016; y sentencia del 07 de abril de 2016. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014). M.P. William Hernández Gómez. Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 procedencia, es decir, si las mismas actuaron con temeridad o mala fe, por el contrario, su imposición atiende a aspectos objetivos relacionados con la causación de las costas.
En el presente caso prosperó de manera parcial el recurso de apelación, y la posición de la parte demandante, quien fue la recurrente dentro del presente asunto, encuentra sustento en fundamentos legales y jurisprudenciales, por lo tanto, esta Colegiatura se abstendrá de imponer dicha condena, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley VI.- FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia de fecha 05 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, al cual se le añadirá un parágrafo, así: “(…)
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordena al Departamento de Bolívar que reconozca y pague al demandante, señor Wilgen Carlos Villarreal Yepes, la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas mediante Resolución No. 3947 del 02 de octubre de 2021, posteriormente corregidas por Resolución 0550 del 02 de febrero de 2022, sanción que será equivalente a (01) un día su de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, desde el 17 de noviembre de 2021 y hasta el 21 de abril de 2022, teniendo en cuenta para ello que el último salario básico devengado por el demandante, es decir, $1.629.431.
La sanción se imputa en su totalidad al Departamento de Bolívar.
PARÁGRAFO: La suma total causada por sanción moratoria se ajustará desde el día siguiente en que esta cesó (día siguiente al pago de la prestación), hasta la ejecutoria de la sentencia, en atención a la fórmula: R= R.H. ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H), que es el valor total generado por sanción moratoria a favor del demandante, Por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente en la fecha ejecutoria de esta providencia por el índice vigente a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (día siguiente al pago de la prestación).
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás, la sentencia del 05 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Rad. No. 13001-33-33-011-2023-00385-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 049/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA