Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Cartagena de Indias D. T. y C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-003-2021-0024CONF1-01 Demandante Rafael Enrique Rodríguez Camacho Demandado Distrito de Cartagena de Indias Tema Contrato realidad – falencia probatoria del elemento subordinación Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, la cual negó las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA 3.1.1. Pretensiones1 La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. AMC-OFI-0102805-2020 del 17 de noviembre de 2020 expedido por el Distrito de Cartagena de Indias, el cual negó el reconocimiento de una relación laboral. Derivado de dicha declaración, solicitó se declare que entre las partes hubo una relación legal y reglamentaria y que se ordene el pago de todas las prestaciones sociales y acreencias laborales debidamente actualizadas y causadas, con las devoluciones a que haya lugar en favor del actor. 1 Folios 2-3 del archivo 01Demanda del expediente electrónico de primera instancia. Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 3.1.2. Hechos2 En la demanda se narra que, el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho prestó sus servicios a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias - Distrito Turístico y Cultural, a través del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena, en calidad de Contador Público, desde el 16 de diciembre de 2009 hasta el 13 de noviembre de 2019.
Durante este periodo, su vinculación se dio mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, sin embargo, según lo manifestado por el actor, en el desarrollo de las actividades se configuraron los elementos propios de una relación laboral: subordinación, prestación personal del servicio y remuneración. El accionante indicó que ejecutaba funciones permanentes y misionales propias de la entidad, cumplía un horario laboral de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., seguía instrucciones de sus superiores y carecía de autonomía e independencia. Manifestó que, pese a ello, la entidad accionada nunca le reconoció ni pagó prestaciones sociales tales como cesantías, intereses sobre cesantías, primas de servicios, primas de vacaciones, vacaciones, aportes al sistema de salud y pensiones, así como tampoco indemnización por despido injustificado, horas extras, recargos nocturnos, ni dotación y uniformes.
Señaló que durante el tiempo que estuvo vinculado a la entidad territorial no podía ausentarse ni dejar de asistir sin justificación, debiendo solicitar permiso previo a su jefe inmediato. El 29 de octubre de 2020 radicó petición ante la entidad accionada solicitando el reconocimiento de una relación laboral junto con el consecuente pago de prestaciones sociales, la cual fue resuelta de manera negativa mediante Oficio Nro.
AMC-OFI-0102805-2020 de 17 de noviembre de 2020.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3. 2 Folios 3-7 del archivo 01Demanda del expediente electrónico de primera instancia 3 Archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que no se reúnen los requisitos para declarar configurado un contrato realidad, dado que la naturaleza de la contratación corresponde a prestación de servicios profesionales.
En suma, la entidad demandada sostiene que la relación jurídica que la unió a la actora fue de naturaleza contractual, no laboral, ajustada a la Ley 80 de 1993, sin que existan pruebas que demuestren la subordinación o dependencia propia de un contrato de trabajo Afirmó que no existen pruebas de imposición de horarios, órdenes jerárquicas, memorandos, llamados de atención ni sanciones disciplinarias que evidenciaran dicha subordinación. señaló que el demandante actuó con autonomía en el cumplimiento de los objetos contractuales pactados, los cuales fueron diferentes entre sí y su duración fue siempre por tiempo limitado e indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
De igual forma, la entidad argumenta que la supervisión realizada sobre los contratos no constituye subordinación, ya que esta vigilancia responde a obligaciones legales propias de la contratación estatal, sin implicar dependencia laboral. La contratación respondió a necesidades específicas y ocasionales, distintas a las funciones propias de los empleados de planta, y no se pactó salario alguno, sino honorarios por la ejecución de servicios especializados y temporales.
Asimismo, se señala que los contratos suscritos no fueron sucesivos de manera inmediata y continua, dado que las interrupciones entre ellos superaron los quince días, conforme al criterio objetivo establecido por el Consejo de Estado para considerar la independencia de cada contratación. En virtud de lo anterior, formuló las siguientes excepciones: (i) inexistencia de la relación laboral;
(ii) inexistencia de la obligación por parte del Distrito de Cartagena; (iii) deficiencia probatoria; (iv) legalidad del acto administrativo y -8v) cobro de lo no debido. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4. Mediante sentencia del 12 febrero de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda. En perspectiva del Juzgado no se acreditaron de manera suficiente todos los elementos esenciales para configurar una relación laboral, particularmente la subordinación continua e inequívoca.
Respecto a la prestación personal del servicio, advirtió que, si bien el objeto contractual era la prestación de servicios profesionales de contador público, no se allegaron pruebas suficientes para demostrar que el actor realizara personalmente las actividades contratadas, razón por la cual este elemento se consideró no probado. Por otro lado, el juez de primera instancia indicó que está probado el elemento de remuneración, dado que de las pruebas se sustrae que este recibía honorarios.
En relación con la subordinación, se concluyó que el demandante no demostró la existencia de dependencia o sujeción continua a órdenes de la entidad contratante, ni se acreditó la imposición de horarios estrictos o la existencia de control o vigilancia propios de una relación laboral. Aunque en la demanda se afirmaba el cumplimiento de un horario, no se allegaron pruebas documentales ni testimoniales que así lo acreditaran.
Asimismo, el contenido de los contratos no imponía expresamente una jornada laboral. Finalmente señaló que las obligaciones consignadas en los contratos de prestación de servicios guardaban relación con actividades de asesoría contable y financiera, sin que se evidenciara la asimilación de las labores a las de los funcionarios de planta.
Aunque se ordenó como prueba la revisión de los Decretos sobre planta de cargos del Distrito de Cartagena, no se encontró evidencia de que las labores del demandante coincidieran con las de un cargo de planta existente, ni que su actividad fuera desarrollada típicamente por empleados de la entidad. 4 Archivo 48 del expediente electrónico de primera instancia. Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001
3.4. RECURSO DE APELACIÓN5. El demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia. Argumenta que el a queo no valoró adecuadamente las pruebas aportadas. Señaló que sí se demostró la existencia de una relación reglamentaria encubierto con contratos de prestación de servicios. Aduce que en el proceso se probó que durante diversas anualidades el actor desempeñó funciones iguales a las de los empleados de planta del Distrito de Cartagena, lo que evidencia la existencia de subordinación y la permanencia requerida.
Igualmente, sostuvo que, si bien no se aportaron pruebas directas de la imposición de horario o control de cumplimiento, sí se allegaron otros medios probatorios que permiten inferir, que existía una verdadera relación de dependencia y control por parte del Distrito de Cartagena. Además, está acreditada la continuidad de la relación laboral, la ejecución de funciones equivalentes a las de planta y la existencia de subordinación efectiva. 3.5 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 11 de abril de 2025, se admitió el recurso de apelación incoado por la parte demandante, y a su vez, se le brindó la oportunidad al Ministerio Público para que allegara un concepto dentro del proceso6. 3.6.
Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales de esta primera instancia se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello se procede a dictar sentencia de primera instancia. 5 Archivo 50 del expediente electrónico de primera instancia. 6 Archivo 05 de la Carpeta “02SegundaInstancia” del expediente electrónico. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar el siguiente problema jurídico: ¿Debe declararse la nulidad del acto administrativo acusado, y, en consecuencia, corresponde reconocer la existencia de una relación laboral en el marco de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho y el Distrito de Cartagena de Indias durante el periodo comprendido entre el 16 de diciembre de 2019 hasta el 13 de noviembre de 2019, junto con el consecuente pago de los emolumentos reclamados en tal virtud? 5.3.
TESIS. El Tribunal optará por confirmar el fallo de primera instancia el cual negó las pretensiones de la demanda, toda vez que las pruebas que integran el acervo probatorio no son suficientes para acreditar la subordinación como elemento estructurante de la relación laboral, por lo que la parte actora incumplió con el deber de probar el supuesto de hecho que alega, en los términos del artículo 167 del CGP.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.4.1. Sobre la vinculación en el servicio público y la naturaleza de los contratos de prestación de servicios Con el fin de analizar la vinculación en el servicio se tendrán en cuenta las siguientes normas y sentencias: Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 • Ley 80 de 1993, art. 32, núm. 3 • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad No. 25000-23-25-000-2011-01310-02(5133- 16), Sentencia del 26 de septiembre de 2019, que señala sobre la vinculación al servicio público. • Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997, que desarrolla las características de la vinculación en el servicio público. 5.4.2.
Respecto a los elementos del contrato realidad En cuanto a los elementos del contrato realidad se utilizará el siguiente fundamento normativo y jurisprudencial: • Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016, señala los tres elementos esenciales para la configuración del contrato realidad. • Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997, profundiza el marco teórico del elemento de subordinación. • Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad.
No. 66001-23-33-000-2013-00431-01(0846- 15), Sentencia del 30 de mayo de 2019, dispone que a la parte demandante le compete la carga de la prueba respecto a los elementos del contrato realidad. • Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Rad. No. 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025- 21, Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, señala elementos indiciarios para declarar configurado el elemento de subordinación. 5.4.3.
Sobre los criterios para determinar la permanencia de la función En aras de analizar la permanencia de la función, se advierten las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: • Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 • Sentencia T-392 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • Sentencia T-040 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 5.5.
CASO CONCRETO. 5.5.1 Relación de pruebas relevantes. - Relación de ordenes expedidas entre el 1º de enero de 2004 y el 1º de octubre de 2020, expedida por la Alcaldía de Cartagena de Indias, en la que figura como beneficiario el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho7. - Contrato de prestación de servicios de fecha 24 de noviembre de 2009, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho8. - Contrato de prestación de servicios de fecha 19 de enero de 2010, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho9. - Contrato de prestación de servicios No. 2513 de fecha 17 de agosto de 2010, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho10. - Contrato de prestación de servicios de fecha 10 de febrero de 2011, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho11. - Contrato de prestación de servicios No. 17973 de fecha 24 de junio de 2011, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho12. 7 Folios 29-39 del archivo 01Demanda del expediente electrónico de primera instancia. 8 Folios 30-31 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 9 Folios 32-33 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 10 Folios 35-36 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 11 Folios 40-42 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 12 Folios 37-38 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Contrato de prestación de servicios No. 1603 de fecha 10 de febrero de 2012, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho13. - Contrato de prestación de servicios No. 925 de fecha 5 de julio de 2012, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho14. - Contrato de prestación de servicios No. 985 de fecha 14 de febrero de 2013, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho15. - Contrato de prestación de servicios No. 2957 de fecha 26 de septiembre de 2013, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho16. - Contrato de prestación de servicios No. 03-239-2014 de fecha 24 de enero de 2014, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho17. - Contrato de prestación de servicios No. 03-150-2015 de fecha 13 de febrero de 2015, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho18. - Contrato de prestación de servicios No. 03-316-2015 de fecha 28 de junio de 2015, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho19. - Contrato de prestación de servicios No. 03-355-2014 de fecha 15 de agosto de 2015, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho20. 13 Folios 43-44 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 14 Folios 46-47 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 15 Folios 51-52 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 16 Folios 48-49 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 17 Folios 57-58 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 18 Folios 67-68 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 19 Folios 60-65 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 20 Folios 54-55 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Contrato de prestación de servicios No. 5120 de fecha 7 de julio de 2016, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho21. - Contrato de prestación de servicios No. 2860 de fecha 27 de abril de 2017, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho22. - Contrato de prestación de servicios No. 4381 de fecha 18 de septiembre de 2017, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho23. - Contrato de prestación de servicios No. 6240 de fecha 26 de noviembre de 2018, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho24. - Contrato de prestación de servicios No. 489 de fecha 24 de enero de 2019, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho25. - Contrato de prestación de servicios No. 7289 de fecha 28 de junio de 2019, suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y Rafael Enrique Rodríguez Camacho26. - Relación de ordenes expedidas entre el 1º de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2019, expedida por la Alcaldía de Cartagena de Indias, en la que figura como beneficiario el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho27. - Copia de las nóminas correspondientes a cargos profesionales en la Secretaría de Hacienda Distrital y en el Fondo Territorial de Pensiones de Cartagena28. 21 Folios 53,55 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 22 Folios 34-36 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 23 Folios 46-52 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 24 Folios 37-39 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 25 Folios 40-42 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 26 Folios 43-45 del archivo 15 del expediente electrónico de primera instancia. 27 Folios 100-110 del archivo 33 del expediente electrónico de primera instancia. 28 Folios 3-4677 del archivo 36 del expediente electrónico de primera instancia. Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 - Actos administrativos a través de los cuales se estableció la planta de cargos del distrito de Cartagena en el lapso del 16 de diciembre de 2009 y el 13 de noviembre de 201929. - Reclamación administrativa presentada por Rafael Enrique Rodríguez Camacho ante la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, en la que solicita el reconocimiento de la relación laboral30. - Oficio AMC-OFI-0102805-2020 de fecha 17 de noviembre de 2020, expedido por la Alcaldía de Cartagena de Indias31. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. La parte demandante presentó recurso de alzada señalando que no se efectuó una debida valoración probatoria a la luz de los elementos de prestación personal del servicio y subordinación. En consecuencia, la Sala analizará estos elementos que deben comprobarse para acreditar la existencia de una relación laboral. 5.5.2.1.
Prestación personal del servicio El servicio personal implica que el trabajador que ejecuta la labor asignada la desarrolle por sí mismo, es decir, que no sean delegadas sus funciones. En ese norte, en contraposición a lo señalado en la sentencia de primera instancia, el elemento de prestación personal del servicio se tiene por acreditado, dado que se desprende de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el actor y el Distrito de Cartagena de Indias la vocación personal e irremplazable que lo ataba en relación con el cumplimiento de los objetos contractuales suscritos 32, quien además devengaba una contraprestación consensuada con el ente territorial. 5.5.2.2.
Subordinación 29 Folios 4678-4739 del archivo 36 del expediente electrónico de primera instancia. 30 Folios 26-28 del archivo 01Demanda del expediente electrónico de primera instancia. 31 Folios 23-25 del archivo 01Demanda del expediente electrónico de primera instancia. 32 Verbigracia, la clausula 17 del CPS No. 489 del 24 de enero de 2019 que estipula “El contratista no puede ceder parcial ni totalmente sus obligaciones o derechos derivados del presente contrato sin la autorización previa, expresa y escrita del Distrito” Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 La subordinación es la piedra angular de toda relación laboral. Es la facultad que tiene el empleador para impartir órdenes con el fin de dirigir la actividad laboral, por lo que el trabajador está en la obligación de acatar los mandatos de sus jefes inmediatos.
La relación laboral no se presume, por lo que le corresponde a la parte demandante demostrar que la entidad pública impartió órdenes y horarios en la ejecución del contrato33. Al respecto, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 2021 se refirió sobre las circunstancias que se consideran indicios del elemento de la subordinación para que se configure una relación laboral subyacente o encubierta mediante contratos de prestación de servicios, los siguientes: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El elemento subordinación ha sido catalogado como el distintivo entre la existencia de un contrato de prestación de servicios y una verdadera relación laboral, es por ello que su análisis debe hacerse en cada caso concreto de acuerdo con los elementos arrimados al expediente. Si bien la parte demandante para acreditar el elemento subordinación alega que prestó sus servicios de manera personal, sometido al mando del ente territorial, esto es, que ejercía sus actividades de contador público sin plena autonomía, cumpliendo un horario laboral y desarrollando actividades misionales permanentes, dentro del acervo probatorio no se aprecian elementos de juicio que corroboren su dicho.
Aunque se afirma que el señor Rodríguez Camacho cumplía un horario de trabajo (de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.), no se aportó ningún medio probatorio que lo corrobore, como planillas de asistencia, reportes de control, certificaciones de cumplimiento horario o testimonios idóneos que permitan acreditar de forma convincente dicha afirmación. Asimismo, el contenido de los contratos no imponía expresamente una jornada laboral. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad No. 25000-23-25- 000-2011-01310-028-5133-16), Sentencia del 26 de septiembre de 2019.
Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Por el contrario, del análisis de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se evidencia que estos contienen cláusulas típicas de una relación contractual, sin fijación de jornada laboral, ni indicios de dependencia jerárquica.
La supervisión que se menciona en dichos contratos obedece al ejercicio del control fiscal y administrativo que debe ejercer toda entidad estatal sobre sus contratistas, sin que ello configure subordinación en los términos del derecho laboral. Si en gracia de discusión se tuviera por acreditado que el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho cumplía un horario de trabajo, esto por sí mismo no demuestra la relación de dependencia con el ente territorial demandado.
En consonancia con lo expuesto, en pronunciamientos de fecha 26 de septiembre de 201934 y 13 de julio de 202335, el Consejo de Estado ha indicado que el cumplimiento de horarios de trabajo no conlleva, per se, una relación de dependencia entre el contratista y la entidad pública, ya que este tipo de exigencias pueden enmarcarse en la coordinación de actividades, característico de los contratos de prestación de servicios.
Ahora, de conformidad con las obligaciones contractuales pactadas en los contratos 2860 de 2017, 4381 de 2017 y 5120 de 206, el demandante debía cumplir con las siguientes obligaciones: i) Prestar asesoría profesional en los procesos de levantamiento de la información, revisión y liquidación de indexación de primera mesada que adelanta el Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias, ii) Asesorar en la liquidación de los reajustes de ley sexta, iii) Emitir conceptos contables y financieros en el Fondo Territorial de Pensiones Distrital, iv) Asesorar al Fondo Territorial de Pensiones y a su director en todos los asuntos financieros y contables que se requieran. 34 “Advierte además la Sala, que, pese al posible cumplimiento de un horario de trabajo, no se puede deducir solo por ello que el demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a sus superiores, tal como lo ha señalado esta Subsección en recientes pronunciamientos donde, en casos similares, ha indicado que esa exigencia puede producirse en relaciones de coordinación, sin que pueda predicarse por ese solo hecho la configuración de una relación laboral.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad No. 25000-23-25-000-2011-01310-02(5133-16), Sentencia del 26 de septiembre de 2019) 35 “Por otro lado, puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Rad.
No. 66001- 23-33-000-2016-00782-01 (2010-2020), Sentencia del 13 de julio de 2023) Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Además, conforme con las obligaciones especificas en los contratos 6240 de 2018, 489 de 2019 y 7289 de 2019, el actor debía cumplir con las siguientes obligaciones: i) Liquidación de retroactivos, ii) Liquidación de cuotas partes pensionales, iii) Realizar liquidación y cuentas de cobro de cuotas partes pensionales, iv) Realizar liquidaciones solicitadas por el grupo jurídico para resolver las reclamaciones administrativas y peticiones allegadas al Fondo de Pensiones, v) Elaborar liquidaciones de pensiones compartidas, vi) Las demás asignadas por el supervisor de contrato y vii) Brindar asesoría contable a la oficina de nómina y presupuesto del Fondo de Pensiones.
Ahora, no es menos cierto que por el hecho de que el actor tuviera la calidad de contratista no implicaba que pudiera, a su arbitrio, desarrollar las actividades contratadas, sin seguir ningún tipo de lineamiento, pues resulta evidente, que su labor debía estar en consonancia y responder al objeto misional del Distrito de Cartagena, así como cubrir las necesidades de la entidad.
En ese sentido, se advierte que la entidad territorial, podía ejercer control sobre el cumplimiento del contrato, pues este estaba sujeto a supervisión, con el objeto de efectuar el control y la vigilancia del cabal cumplimiento, y la completa y adecuada ejecución del objeto contractual; circunstancias que no pueden entenderse como subordinación o dependencia laboral, pues se itera que, ellas solo dan cuenta de la facultad de coordinación que puede ejercer la entidad contratante con el contratista, para cerciorarse del cumplimiento de las funciones asignadas.
Aunado a lo anterior, no se acreditó que el supervisor del contrato impartiera órdenes específicas en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, ni que se le exigiera disponibilidad permanente, ni que estuviera sujeto a un régimen disciplinario propio de los empleados públicos. Para el efecto, no se advierte la existencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado dichas órdenes.
De ahí que, para la Sala no hay convicción en cuanto a que, la demandada ejerció una influencia o poder decisivo sobre las condiciones en que llevó a cabo el accionante el cumplimiento del objeto contractual. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 Otro de los elementos orientadores señalados por el Consejo de Estado para evaluar la existencia de un contrato realidad es si las funciones desarrolladas por el contratista coinciden con aquellas asignadas a un cargo de planta.
En el caso concreto, si bien se allegaron los decretos mediante los cuales se estructuró la planta de personal del Distrito de Cartagena durante el periodo en cuestión, no se probó la existencia de un cargo de planta con funciones idénticas o similares a las desempeñadas por el actor en el Fondo Territorial de Pensiones. Aun cuando la parte demandada aportó los actos administrativos que modifican la planta y el manual de funciones de la entidad, no se evidenció que existiera un cargo de contador público adscrito específicamente al Fondo de Pensiones, ni se logró establecer una coincidencia funcional entre los contratos suscritos y algún cargo de la planta permanente.
Finalmente, el hecho de que entre las partes se hayan suscrito varios contratos en distintas anualidades no implica, por sí solo, continuidad laboral ni subordinación. Lo relevante es que se logre demostrar que existió subordinación en cada uno de los períodos contractuales. Dado que ello no ocurrió en el presente caso, no se puede predicar una estabilidad o permanencia que derive en el reconocimiento de derechos laborales.
Así las cosas, se tiene que una vez estudiadas con detenimiento las pruebas allegadas al proceso, no se logra evidenciar que los servicios personales prestados por el señor Rafael Enrique Rodríguez Camacho al Distrito de Cartagena, mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios anteriomente relacionados, encubriera una relación laboral, pues no se acreditaron todos los elementos constitutivos del vínculo laboral, específicamente el de la subordinación continuada e inequívoca, y ante la imposibilidad de presumir su configuración, pues la carga de la prueba en estos casos le corresponde al demandante, quien debe demostrar que en la prestación de servicios se encubre una verdadera relación de carácter laboral, de conformidad con el artículo 167 del CGP, deduce esta Sala que no hay lugar a su reconocimiento y declaración. En virtud de lo expuesto, ante la ausencia de prueba clara, contundente e inequívoca sobre el elemento sustancial de la subordinación, se concluye Rad.
No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 que la relación jurídica entre el señor Rodríguez Camacho y el Distrito de Cartagena de Indias no fue de naturaleza laboral sino contractual, regida por el principio de autonomía de la voluntad y el marco normativo de los contratos de prestación de servicios.
De conformidad con lo anterior, la Sala de Decisión confirmará la sentencia del 12 febrero de 2025 del Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, por medio de la cual, se negaron las pretensiones de la demanda. 5.6. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO El artículo 188 del CPACA señala que la condena en costas debe liquidarse y ejecutase conforme al Código de procedimiento civil (hoy, Código General del Proceso).
A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien sele resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Igualmente, cabe destacar que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó un inciso al artículo 188 dl CPACA, donde estableció que “[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Con base en lo anterior, sería del caso condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto, sin embargo, está demostrado que, al momento de la interposición de la demanda, la parte actora respaldó su líbelo introductorio con fundamentos legales y jurisprudenciales, por lo tanto, esta Colegiatura se abstendrá de imponer dicha condena, en virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 febrero de 2025 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Rad. No. 13001-33-33-003-2021-00241-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 42/2025 SALA DE DECISIÓN No. 001 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de esta providencia fue estudiado y decidido en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA