SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Santander

Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER SANCIONATORIO DEMANDANTE TRANSPORTES CIUDAD BONITA S.A. NIT: 800149076-2 nestormantillarueda@hotmail.com; tcbonita@hotmail.com;

DEMANDADO ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA info@amb.gov.co; notificaciones.judiciales@amb.gov.co; MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co; RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 680013333008-2014-00135-01 TEMA Sanción por cobro prohibido en el trámite de expedición de tarjeta de operación de transporte terrestre automotor tipo taxi.

La demandante no cumplió con la carga de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio. No se prueba la falsa motivación ni la vulneración del debido proceso. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2016 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones.

I.ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La parte demandante solicita la nulidad de las Resoluciones No. 000300 del 26 de abril de 2013, No. 000584 del 22 de julio de 2013 y No. 000584 del 23 de septiembre de 2013 expedidas por el Área Metropolitana de Bucaramanga, mediante las cuales 1 Expediente físico. Folios 2 a 14 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander se le impuso una sanción de $3.966.900 por un supuesto cobro indebido relacionado con la tarjeta de operación de transporte.

A título de restablecimiento del derecho, pide el reintegro de $3.966.900, junto con los intereses, y que se condene en costas a la parte demandada. 2. Hechos La demandante indica que es una empresa dedicada al transporte público terrestre automotor en la modalidad de taxi, inscrita en la Cámara de Comercio de Bucaramanga y vigilada por el Área Metropolitana de Bucaramanga.

Señala que el subdirector de Transporte del Área Metropolitana de Bucaramanga inició una investigación administrativa en su contra, que culminó con la imposición de una sanción mediante la Resolución No. 000300 del 26 de abril de 2013, consistente en una multa de 7 SMLMV. Refiere que la sanción se fundamentó en que, junto con el cobro de la tarjeta de operación, se exigía un cobro adicional a los propietarios para tramitar el documento, el cual estaba prohibido.

Sostiene que la autoridad interpretó erróneamente este pago, denominado «derechos de la empresa», que tenía por finalidad cubrir servicios y gastos previamente acordados por las partes mediante contrato. Dichos pagos correspondían a conceptos como asesoría jurídica, renovación de contrato, gestiones y papelería Aduce que en el escrito de descargos demostró que emitía un recibo detallado en el que se discriminaban los rubros cobrados conforme al numeral 5° del artículo 28 del Decreto 172 de 2001, es decir que, no exigía ningún pago extra por la tramitación de la tarjeta.

Explica que el monto cobrado correspondía exclusivamente al valor fijado por el Área Metropolitana de Bucaramanga para la expedición del documento, el cual era asumido directamente por el propietario del taxi y reflejado en el recibo junto con otros conceptos previamente acordados. Relata que la directora del Área Metropolitana de Bucaramanga, a través de la Resolución No. 000738 del 23 de septiembre de 2013, confirmó la sanción inicial y concluyó que los recibos de caja evidenciaban el cobro de $38.000 por la tarjeta de operación y $40.000 de «derechos de la empresa».

Destaca que las resoluciones demandadas parten del supuesto de que incluir en un solo recibo los derechos de la empresa constituye un cobro indebido por la tramitación de la tarjeta de operación. Para la demandante, esta inferencia no es válida, pues no existe prueba directa que acredite dicho cobro indebido, y reitera que el valor pagado por la tarjeta correspondía únicamente a lo exigido por la autoridad competente.

Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.

Normas Violadas y Concepto de Violación En la demanda se enlistan como normas violadas los artículos: 6, 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia; 28, 39 y 44 del Decreto 172 de 2001; 1602 del CC; 381 del CPP; 4, 174, 1771 y 305 del CPC; y 1 y 3 del CPACA. La demandante indica que el AMB supuso que el cobro de varios conceptos, entre ellos el valor que se le paga por la expedición de la tarjeta, implicaba que se estaba cobrando por la gestión. Señala que dicha suposición es falsa, pues no existe prueba alguna que respalde este cobro adicional.

Precisa que el artículo 44 del Decreto 172 de 2001 prohíbe el cobro por la tramitación de la tarjeta, pero no impide que el propietario del vehículo pague el monto que la autoridad administrativa establece para su expedición. Anota que el artículo 28 del Decreto 172 de 2012 exige que el recibo discrimine los diferentes conceptos cobrados y que, en los presentados, no figura ningún cobro por la gestión de la tarjeta de operación. Afirma que los pagos efectuados por los propietarios fueron debidamente concertados y que, si estos acuerdan con la empresa el pago de conceptos como la cuota de sostenimiento, el fondo de accidentes o los derechos de la empresa, la autoridad no puede presumir que ello implica un cobro por la tramitación de la tarjeta.

Con base en lo anterior, considera que la sanción impuesta vulneró los principios generales del derecho procesal, en particular el principio de prueba plena como requisito para imponer una condena. Asegura que no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, según el cual la carga de la prueba recae sobre la autoridad que impone la sanción, y que, en este caso, los hechos que la motivaron no fueron acreditados en debida forma.

Concluye que imponer una sanción basada en suposiciones va en contra de la protección de los derechos y libertades de las personas. B. Contestación2 El Área Metropolitana de Bucaramanga se opone a las pretensiones y solicita que se condene en costas a la parte demandante. Informa que inició la investigación administrativa contra Transportes Ciudad Bonita S.A. a raíz de una queja presentada el 26 de abril de 2012, durante una reunión entre representantes de empresas de transporte y el gremio de taxistas, en la que se exhibió un afiche de ASEMTAXIS, asociación a la que pertenecía la demandante.

En dicho afiche se indicaban los precios fijados para el año 2012, incluyendo un ítem denominado «Trámites Tarjeta de Operación, Trámites y Derechos Tarjeta de Operación según costo del Área Metropolitana por valor de $40.000». 2 Expediente físico. Folios 57 a 68 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Advierte que, al examinar la documentación allegada a la investigación, especialmente los recibos de caja, observó que Transportes Ciudad Bonita S.A. efectivamente incluía en la misma factura un cobro vinculado con el trámite de la tarjeta de operación, bajo el concepto de «derechos de la empresa».

Expone que los actos demandados tienen fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, el cual prohíbe a las empresas de transporte público realizar cobros adicionales por la tramitación de la tarjeta de operación. Asegura que las resoluciones fueron expedidas por la dependencia competente, notificadas en debida forma y su contenido refleja la realidad fáctica y jurídica del caso.

C. Sentencia de primera instancia3 Mediante sentencia del 20 de octubre de 2016 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga niega las pretensiones. El a quo señala, como fundamento de lo anterior, que la empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. no demostró que el cobro de los $40.000 que se hace al momento de pagar la tarjeta de operaciones corresponde efectivamente a otros valores diferentes a la cuota de sostenimiento, tales como asesoría jurídica, renovación del contrato, gestorías ante tránsito, papelería y otros.

Refiere que, de conformidad con el artículo 28 del Decreto 172 de 2001, que establece los elementos mínimos del contrato de vinculación, la empresa debe expedir un extracto en el que se indiquen los cobros y pagos de forma discriminada a los que se comprometen y su periodicidad. Expresa, en concordancia con lo anterior, que la empresa al momento de cobrar los «derechos de la empresa», relacionados con el contrato de vinculación, presuntamente, debió discriminar los rubros y montos cobrados como lo establece la norma, sin que dicho precepto se configurara pues no obra en el expediente prueba alguna que lo corrobore.

Argumenta que, conforme al artículo 167 del CGP, correspondía a la parte accionante demostrar que los $40.000 cobrados en la misma factura que incluía el valor de la tarjeta de operación se relacionaban con la renovación del contrato u otros conceptos afines, y no con el trámite de la tarjeta. Afirma que pudo desvirtuar dicha relación aportando facturas en las que el concepto «derechos de la empresa» se cobrara por separado, lo que habría permitido desacreditar la vinculación entre los valores consignados en los documentos presentados.

Indica que en el expediente no obran pruebas ni documentos que acrediten que los conceptos cobrados en las facturas No. 0070431, 0070795, 0070333 y 0070701 sean totalmente independientes o guarden relación con el contrato de vinculación, ya que en este no se menciona el cobro del concepto de «derechos de la empresa». Resalta que, por el contrario, en el expediente obra copia de un afiche de ASEMTAXIS, asociación a la que está vinculada la entidad demandante, Transporte 3 Expediente físico.

Folios 148 a 154 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Ciudad Bonita S.A., en el que se menciona expresamente el cobro por el trámite de la tarjeta de operación. Descarta la valoración de las declaraciones recibidas en la audiencia de pruebas, dado que las testigos se desempeñan como subgerente y secretaria de la empresa, lo que, a su juicio, compromete su imparcialidad.

Concluye que la sanción impuesta no se basó en suposiciones, pues la empresa en ningún momento acreditó el destino del cobro efectuado al liquidar el pago de la tarjeta de operación bajo el concepto de «derechos de la empresa». D. La apelación4 La empresa TRANSPORTE CIUDAD BONITA S.A. pide que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones.

Cuestiona la inadmisión de los testimonios de Irma Teresa Neira Duarte y Claudia Leonor Ortiz, porque, pese a su vinculación laboral con la empresa, sus declaraciones debieron ser valoradas. Destaca que, en particular, la señora Ortiz, al ser propietaria de dos vehículos vinculados a la empresa, tenía una posición privilegiada para constatar si en algún momento se exigió un pago adicional por la tramitación de las tarjetas de operación. Sostiene que el a quo invirtió la carga de la prueba, pues no era la empresa quien debía demostrar que el cobro de $40.000 no se destinaba al trámite de la tarjeta de operación, sino que correspondía al Área Metropolitana de Bucaramanga acreditar de manera fehaciente que dicho monto tenía esa finalidad.

Destaca, además, que esta suma estaba prevista en el contrato de vinculación, el cual abarca otros conceptos, lo que desvirtúa la presunción de que se tratara de un cobro por la tramitación de la tarjeta de operación. Insiste en que la autoridad sancionadora desconoció que en el contrato de vinculación celebrado con los conductores se incluye una cláusula –la décima quinta, parágrafo segundo– que le permitía hacer un cobro adicional en la facturación y que no tenía relación alguna con la tramitación de la tarjeta de operaciones.

Según dicha cláusula, «el contratista pagará en el momento en que se causen los valores fijados por la Junta Directiva y que no hacen parte de la cuota de sostenimiento, tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, derechos de renovación, así como la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor, y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva». 4 Expediente físico.

Folios 161 a 163 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Reprocha que el fallo se haya basado en un afiche sin firma ni respaldo probatorio.

En su criterio, este documento carece de autenticidad y fundamento, por lo que no podía ser admitido como prueba válida. E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 17 de octubre de 20175 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y el 8 de febrero de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. 1.

La demandante6 solicita que se revoque el fallo. Afirma que el a quo parte de la suposición de que el cobro de los $40.000 hace referencia al trámite por la tarjeta de operaciones y desconoce que de conformidad con el art. 28 del Decreto 172 de 2001 el contrato de vinculación se rige por las normas de derecho privado, es decir, que las partes pueden pactar otros pagos por los servicios prestados, diferente a la cuota de sostenimiento.

Alega que las señoras Irma Teresa Neira Duarte y Claudia Leonor Ortiz son claras y sinceras en manifestar que los derechos de la empresa contemplan papelería, gastos jurídicos, asesorías, gestorías, los cuales se cobran una sola vez al año; y que desde luego corresponden a los $40.000,oo que se cobran en el mismo recibo en que se paga la tarjeta de operación, porque al igual que esta solo se recaudan una vez al año. Agrega que, al no valorar las declaraciones de las señoras antes mencionadas, el a quo desconoció el art 168 del CGP, el cual establece que solo se rechazarán las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.

Reitera que correspondía al AMB acreditar que el valor cobrado estaba destinado al trámite de la tarjeta de operación, y no a ella demostrar lo contrario. Indica que el valor cobrado por concepto de derechos de la empresa se encuentra plenamente demostrado, pues, insiste, está pactado en el contrato de vinculación. 2. La demandada7 insiste en que no se vulneró el debido proceso de la empresa demandante, en tanto que, durante el trámite administrativo sancionatorio, se aplicaron las normas vigentes al momento de los hechos y del inicio del procedimiento, además que el acto definitivo fue debidamente motivado.

Afirma que la transgresión normativa resulta evidente, ya que en ningún caso las empresas pueden exigir pagos a los propietarios o tenedores de los vehículos por la tramitación de la tarjeta de operación, que fue lo que ocurrió en este caso. Señala 5 Expediente físico. Folios 181 a 183 6 Expediente físico. Folios 179 a 180 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander que cualquier cobro, bajo cualquier denominación, es indebido y configura una infracción que no puede justificarse con los argumentos planteados por la empresa.

II. CONSIDERACONES A. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial B. El problema jurídico y su tesis De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿La demandante demostró que los actos demandados, mediante los cuales se le sancionó por cobrar por el trámite de la tarjeta de operaciones, se expidieron con falsa motivación y vulneración del derecho al debido proceso? Tesis: No. Fundamento: Las afirmaciones de la demandante no son suficientes para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados, los cuales se fundamentaron en hechos debidamente probados dentro del proceso sancionatorio, sin que se hubiera omitido la valoración de hechos acreditados que pudieran conducir a una decisión distinta a la cuestionada.

Se realizó una valoración objetiva y racional de las pruebas, a partir de la cual se logró establecer que, además del cobro autorizado por la tarjeta de operación de transporte terrestre automotor tipo taxi, la empresa demandante exigió una suma adicional de $40.000 por concepto de «derechos de la empresa», cifra que coincide exactamente con la que, en un volante, aparece como cobro por la gestión de la tarjeta, lo cual está prohibido.

Por otra parte, no se probó que dicho cobro adicional correspondiera a servicios o gestiones independientes o ajenas a la gestión para la expedición de la tarjeta de operación, ni que estuviera vinculado a la suma acordada en los contratos de vinculación celebrados entre la empresa y los propietarios o tenedores de los vehículos. En dichos contratos las partes acordaron que el contratista debería asumir los «valores fijados por la Junta Directiva y que no hacen parte de la cuota de sostenimiento, tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, Derechos de renovación, así mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor.; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva».

De acuerdo con lo expresamente acordado por las partes, estos valores se deberían pagar «en el momento que se causen», de modo que, por razones lógicas, no Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander pueden corresponder a los mismos $40.000 exigidos anticipadamente al momento de expedirse la tarjeta de operación. En consecuencia, la sanción se fundamentó en prueba documental e indiciaria que llevó a una inferencia lógica, sin margen de duda, sobre la configuración de la conducta prohibida.

Para sustentar la tesis anterior, la Sala examinará la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos. Seguidamente, precisará la carga probatoria que recae sobre quien solicita la nulidad de un acto administrativo para desvirtuar su presunción de legalidad. Luego, abordará el contenido y alcance del derecho al debido proceso en los procedimientos administrativos sancionatorios.

Posteriormente, analizará el marco normativo aplicable para la imposición de sanciones en el sector del transporte público terrestre automotor y los parámetros legales para su dosificación. También hará una exposición sucinta de las normas relativas a la vinculación de los vehículos de transporte público tipo taxi y la expedición de la tarjeta de operación. Con base en los anteriores lineamientos, la Sala determinará si la demandante cumplió con la carga de la prueba para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos cuestionados y si logró demostrar que la entidad demandada incurrió en falsa motivación o violación del debido proceso al sancionarla por el presunto cobro indebido en el trámite de la tarjeta de operación de vehículos de servicio público tipo taxis.

C. Marco jurídico 1. La falsa motivación como causal de nulidad de un acto administrativo La motivación o exteriorización del fundamento de la decisión administrativa busca precaver cualquier asomo de arbitrariedad y sujetar la voluntad de la administración a criterios de legalidad, a la certeza de los hechos y a su apreciación razonable y debida calificación jurídica8, pues se parte de que la autoridad administrativa no puede actuar caprichosamente, sino que debe justificar y evidenciar las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso la conducen a tomar una decisión9.

De este elemento del acto administrativo se puede predicar el vicio de nulidad de falsa motivación10, el cual se estructura porque, habiéndose motivado el acto, las razones de la autoridad (i) no corresponden con la realidad y el ordenamiento jurídico11, o (ii) no tienen el mérito suficiente para justificar la decisión12. La primera hipótesis se presenta cuando los hechos o razones de derecho del acto carecen de veracidad, es decir, se presenta una disconformidad entre éstos y la realidad fáctica y jurídica que ha debido servirle de fundamento13.

En consonancia con lo anterior, un acto administrativo estará viciado de nulidad, entre otros eventos, 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de mayo de 1998, expediente 10051, M.P. Clara Forero de Castro. 9 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 7 de julio de 1984, C.P. JACOBO PEREZ ESCOBAR, Rad. 4261. Sección Segunda, Sentencia del 23 de marzo de 2017, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16, 0052-16, 0156-16, 0271-16, 0184-16, 0155-16, 0310-16 y 0053-16) 10 También el de expedición irregular por inobservancia del deber de motivar el acto, pero sobre este no se hará ninguna consideración por resultar irrelevante para el caso. 11 PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de derecho administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2011, Tirant lo blanch, Pág. 402 12 Consejo de Estado, Secc.

Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 3 de diciembre/2018, Rad. 11001-03-24-000-2013-00328-00. 13 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, Exp. 2006-00348. Cita por la Sección Segunda, en sentencia del 23 de marzo de 2017, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001-03-25-000-2016-00019-00(0034-16, 0052-16, 0156-16, 0271-16, 0184-16, 0155-16, 0310-16 y 0053-16) Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander cuando los fundamentos para la adopción de la decisión son contrarios a la realidad, engañosos o simulados14, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron, no estuvieron debidamente probados o fueron apreciados en una dimensión equivocada, es decir, se incurrió en una errada interpretación de esos hechos15, o cuando la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente16.

La segunda hipótesis se da cuando los fundamentos fácticos y jurídicos manifestados por la administración no tienen el mérito suficiente o no son los necesarios para adoptar una determinada decisión, en lugar de otra17. Esto ocurre, por ejemplo, cuando los hechos o fundamentos de derecho se analizan con ligereza, de manera aislada o irrazonable18, o cuando no existe correspondencia entre las razones de hecho que se afirman y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto19.

Para lo que interesa al caso bajo estudio, la falsa motivación puede configurarse cuando la autoridad sancionatoria efectúa un análisis defectuoso de la prueba indiciaria, incurriendo en inferencias irracionales o erróneas. Esto ocurre cuando, sin justificación, omite o desconoce pruebas que desvirtúan una presunción o inferencia, o descarta sin el análisis debido elementos probatorios aportados por el investigado que podrían variar la conclusión adoptada.

En tales circunstancias, la decisión sancionatoria incurre en falsa motivación, por estar fundada en valoraciones parciales o sesgadas. La configuración de las hipótesis que pueden dar lugar a la nulidad del acto administrativo por falsa motivación debe ser analizada por el juez a partir de un juicio de comparación entre el contenido del acto y la realidad fáctica y jurídica a la cual está sujeto.

Sobre el alcance del análisis probatorio que supone el estudio de la causal de falsa motivación, el Consejo de Estado20 ha sostenido lo siguiente: La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de mayo de 1998, expediente 10051, M.P. Clara Forero de Castro.

También puede analizarse Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de octubre de 2017, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Rad. 76001-23-31-000-2011-01859-01(20762). 16 El tratadista Manuel María Diez enseña sobre la motivación de los actos administrativos que se deben distinguir dos elementos: i) Los hechos y consideraciones que sirven de fundamento al acto y se relacionan tanto a la oportunidad del acto como a su legalidad y, ii) la correspondencia de la motivación con la materia reglada por el acto.

En el primer evento, dice el autor, al citar a Stassinopoulos, cuando la motivación se refiere a la oportunidad del acto «debe mencionar los hechos concretos y la importancia que la administración le acuerde, como también la influencia que esos hechos han tenido sobre el ejercicio del poder discrecional»; y cuando se relaciona con la legalidad, puede contener «1) un desenvolvimiento del sentido de la ley, de acuerdo con la interpretación dada por el autor del acto; 2) una afirmación de la constatación de los hechos que constituyen la condición para que la aplicación de la ley haya tenido lugar; 3) una afirmación de que estos hechos han sido sometidos a una calificación jurídica apropiada».

Y en cuanto al segundo elemento, precisa que la correspondencia de la motivación varía según la clase de motivos invocados: «1) si los motivos se relacionan con la interpretación de la ley deben contener la manifestación del autor del acto sobre el sentido de la ley. (…); 2)si se trata de motivos relacionados con la constatación de hechos, la correspondencia existe si se formulan las razones que conforman esa constatación; 3) si la motivación se relaciona con la calificación jurídica del hecho, la sola mención de la calificación adoptada no es suficiente, porque no es sino la conclusión y no el motivo; 4) si el motivo tiene por objeto demostrar el ejercicio correcto del poder discrecional, la correspondencia necesaria del mismo con la conclusión del acto motivado, existe si el acto hace mención de los hechos y de las consideraciones a las que el autor otorga una importancia fundamental».

Manuel María Díez. «El Acto Administrativo». Tipográfica Editora Argentina S.A. Buenos Aires. 1993. 17 Consejo de Estado, sentencia cit. Rad. 11001-03-24-000-2013-00328-00. 18 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia del 2 de diciembre de 2021, Rad. 11001-03-24-000-2006-00235-00 19 Ibidem. 20 Consejo de Estado, Secc.

Primera, Sentencia del 3 de diciembre de 2018, CP: Oswaldo Giraldo López, Rad. 11001-03-24-000-2013-00328-00. Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.

De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación. En conclusión, el control de legalidad que hace el juez administrativo debe estar circunscrito al análisis de la motivación del acto y de la realidad jurídica y fáctica que lo rodea, y tiene como propósito valorar la veracidad y suficiencia de los fundamentos para adoptar la decisión. 2.

La carga de la parte demandante de probar los cargos de nulidad del acto administrativo El acto administrativo es una típica manifestación del ejercicio de prerrogativas públicas por parte de los sujetos que ejercen función administrativa21. Este poder le permite a la administración crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones por su cuenta y por su sola voluntad22 mediante decisiones unilaterales que gozan de presunción de legalidad y carácter ejecutivo y ejecutorio23.

Por esta razón, quien impugne la legalidad de un acto administrativo tiene la carga de desvirtuar la presunción de legalidad que lo ampara. En cuanto a las cargas probatorias, el artículo 167 del CGP señala que le «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». A su turno, el 165 ibídem establece que los medios de prueba para la formación de la convicción del juez en un proceso legal son: la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualquier otro medio que resulte útil para establecer la verdad en el caso.

Como se observa, el legislador ha reconocido el indicio como un medio de prueba válido, lo que implica que puede ser utilizado tanto por la autoridad administrativa como por el juez, salvo disposición legal en contrario. En consecuencia, cuando un acto administrativo se fundamenta en prueba indiciaria, la persona afectada tiene la carga de desvirtuar su legalidad.

Sin embargo, no le basta con afirmar de manera abstracta que el indicio no constituye prueba válida, pues ello supondría una interpretación contra legem. Tampoco es suficiente con argumentaciones genéricas que no cuestionen directamente el razonamiento probatorio empleado por la 21 Montaña Plata, Alberto. Fundamento de Derecho administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, págs. 167, 171, 184 a 206.

Ver también: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, Págs. 91, 250, 509, 510; Morand- Deviller, Jacqueline, Curso de Derecho Administrativo, traducido por Zoraya Rincón Ardila y Juan Carlos Peláez Gutiérrez, Universidad Externado de Colombia, 2010, Bogotá, págs. 369, 420, 421 y 448.

La misma regla aplica, con mayor razón, cuando los particulares ejercen prerrogativas de poder público. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de agosto de 1999, C.P. German Rodríguez Villamizar, Exp. Acu- 798, Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2012, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. 2012-00106-01(Acu). 22 Expresión doctrinal utilizada por el Consejo de Estado para referirse a la imposición de la voluntad del Estado como rasgo definitorio del ejercicio de prerrogativas de poder de la Administración cuando expide actos administrativos.

Sección Tercera, sentencia del 2 de julio de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Rad. 68001- 23-33-000-2014-00656-01(58372) 23 Santofimio, ob. cit. Págs. 529 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander autoridad.

Su deber es demostrar, de manera concreta, en qué consistió el error al identificar los hechos inferidos a partir de indicios. De conformidad con el art. 240 del CGP24, un hecho solo puede ser considerado indicio si está debidamente probado dentro del proceso. Además, según el artículo 242 ibidem25, el juez debe valorar los indicios en conjunto, atendiendo a su gravedad, concordancia y convergencia, así como a su relación con el resto del material probatorio.

Para la jurisprudencia26, el indicio se compone de cuatro elementos: (i) Hechos indicadores o indicantes: hechos conocidos, rastros o huellas dejadas por una conducta que deben estar probados en el proceso. (ii) Regla de experiencia, técnica, lógica o científica: principio utilizado para elaborar el razonamiento. (iii) Inferencia mental: operación lógica y crítica realizada por el juzgador para establecer la relación de causalidad entre el hecho indicador y el hecho desconocido.

(iv) Hecho indicado: conclusión derivada del razonamiento probatorio. El alto tribunal plantea que los indicios pueden ser de dos tipos: (i) Necesarios, cuando el hecho indicador revela con certeza e inequívocamente la existencia de otro hecho, basado en relaciones de determinación constantes, como las establecidas en las leyes de la naturaleza.

(ii) Contingentes, cuando la existencia del hecho indicado depende del grado de probabilidad del hecho indicador. Estos, a su vez, pueden ser graves, cuando existe un nexo racional, lógico, probable e inmediato entre el hecho indicador y el indicado, sustentado en razones serias y verificables, no en hipótesis arbitrarias, y leves, cuando la conexión entre el hecho indicador y el indicado constituye solo una de varias posibilidades explicativas del fenómeno, sin alcanzar un grado suficiente de certeza o probabilidad.

En el caso que nos ocupa, el hecho indicador sería la inclusión de valores en un mismo recibo de pago cuando se cobra la tarjeta de operación, sin justificación alguna, mientras que el hecho indicado sería la exigencia de un pago por la 24 Artículo 240. Requisitos de los indicios Para que un hecho pueda considerarse como indicio deberá estar debidamente probado en el proceso. 25 Artículo 242.

Apreciación de los indicios El juez apreciará los indicios en conjunto, teniendo en consideración su gravedad, concordancia y convergencia, y su relación con las demás pruebas que obren en el proceso. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, SENTENCIA del 23 de agosto de 2024, M.P. William Barrera Muñoz, RAD: 05001-23-33-000-2013-00499-01 (60655) Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander tramitación de la tarjeta de operación, lo que está prohibido por la normativa vigente. 3.

El derecho al debido proceso en los procedimientos administrativos sancionatorios Los actos administrativos sancionatorios son nulos cuando son expedidos con violación del debido proceso. De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones administrativas, en particular, a aquellas que entrañan el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado27.

Por virtud de este principio, la administración tiene el deber de adelantar sus procedimientos con el pleno respeto de las formas propias que para tal efecto ha previsto la ley 28 y con sujeción a las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes, con el fin de evitar la arbitrariedad y el autoritarismo29. La norma constitucional consagra de manera expresa que «quien sea [investigado] tiene derecho a la defensa (…) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra».

Debido a su carácter sustancial, así como a su jerarquía normativa, el derecho de defensa y audiencia constituye un presupuesto de validez de los actos administrativos sancionatorios, lo cual implica que todas las decisiones que se adopten sin observancia de esta garantía se encuentran viciadas de nulidad (art. 137 CPACA). 4. Sanción a las empresas de transporte público y los parámetros legales para su dosificación De conformidad con el artículo 9 de la Ley 105 de 199330 la sanción de multa por infracción a las normas que regulan cada modo de transporte se podrá imponer, entre otros, a los operadores del servicio público de transporte y a las empresas de servicio público.

En concordancia con lo anterior, en los artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 199631 el legislador estableció las sanciones y el procedimiento que debe seguir la autoridad 27 Corte Constitucional. Sentencias C-429 de 2001, T-1307 de 2005, C- 341 de 2014, entre otras. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA.

SUBSECCIÓN “A”. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Sentencia del 22 de julio de 2021, Rad. 18001-23-33-000-2015-00117-01(1738-18); sentencia del 9 de marzo de 2023, C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00433- 00 (1686-2012) 28 Corte Constitucional, sentencias T-595 de 2019, C-980 de 2010 y T-543 de 2017. 29 Corte Constitucional, sentencias C-383 de 2000, T-1093 de 2005 y T-543 de 2017.

En la sentencia T-C-599 de 1992 al Corte señaló que el debido proceso administrativo no supone una extrapolación de las garantías del derecho penal, sino una forma de erradicar la arbitrariedad y el autoritarismo. Dijo en este sentido: « Lo que supone el artículo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas» 30 establece los sujetos de las sanciones a quienes se les impondrá sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, que son los siguientes: Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales, Las personas que conduzcan vehículos, Las personas que utilicen la infraestructura de transporte, Las personas que violen o faciliten la violación de las normas, Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte, Las empresas de servicio público.

El mencionado artículo también establece el tipo de sanciones que se pueden imponer, siendo estas: Amonestación, Multas, Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora, Inmovilización o retención de vehículos. 31 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte» Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander competente para imponer a los sujetos antes mencionados una sanción por infracción a las normas de transporte.

El artículo 4632 ibidem señala que, conforme a la graduación establecida en la misma norma, las multas podrán oscilar entre 1 y 2000 SMLMV, considerando las implicaciones de la infracción, entre otros aspectos, en los siguientes casos: e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.

El mismo legislador en el parágrafo del citado artículo establece los parámetros para imponer la sanción cuando se trata del transporte terrestre de 1 a 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5. Normativa sobre la vinculación de los vehículos de transporte público tipo taxi y la expedición de la tarjeta de operaciones El Decreto 172 de 200133 regula la prestación del servicio de taxi y la incorporación de los vehículos a las empresas de transporte.

El art. 26 ibídem establece que la vinculación de un vehículo a una empresa de transporte público implica su incorporación formal al parque automotor de dicha empresa. Es decir, para que un vehículo pueda prestar el servicio de transporte público, debe estar formalmente vinculado a la flota de la empresa encargada. Este proceso se inicia con la celebración de un contrato entre el propietario del vehículo y la empresa, en el que se establecen las condiciones, obligaciones y derechos que regirán la relación entre ambas partes.

Una vez firmado el contrato, la vinculación se oficializa con la expedición de la tarjeta de operación por parte de la autoridad de transporte competente, lo que certifica y legitima la incorporación del vehículo al servicio público. Por su parte, el art. 28 dispone que el contrato de vinculación se rige por las normas de derecho privado, pero exige que contenga, como mínimo: (i) las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada parte;

(ii) el término del contrato, que no podrá exceder de un (1) año; (iii) las causales de terminación, los preavisos requeridos y las condiciones especiales que permitan prórrogas automáticas; (iv) mecanismos alternativos de solución de conflictos; (v) los ítems que conformarán los cobros y pagos pactados, junto con su periodicidad, para lo cual la empresa debe entregar al propietario un extracto detallado, sin costo alguno, en el que se discriminen los rubros y montos involucrados; y (vi) la cláusula penal, que no podrá superar el 10 % del valor del contrato.

En cuanto a la tarjeta de operación, los arts. 39 y 40 del Decreto 172 la definen como el documento mediante el cual la autoridad de transporte autoriza a un 32 Modificado parcialmente por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011. 33 Se tiene en cuenta la normas sin las modificaciones, dado la fecha en que ocurrieron los hechos. Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander vehículo para prestar el servicio de transporte público bajo la responsabilidad de la empresa habilitada, siempre que cumpla con los requisitos legales.

Adicionalmente, el art. 44 ibidem impone a las empresas la obligación de gestionar integralmente la expedición y renovación de la tarjeta de operación. Deben entregarla oportunamente a sus propietarios e iniciar el proceso de renovación al menos un mes antes de su vencimiento. Los propietarios, a su vez, deben presentar la documentación requerida con una anticipación mínima de dos meses.

La norma prohíbe expresamente que las empresas cobren a los propietarios o tenedores de los vehículos cualquier suma por la tramitación de la tarjeta de operación:

ARTÍCULO

44. OBLIGACIÓN DE GESTIONARLA. Es obligación de las empresas gestionar las tarjetas de operación de la totalidad de sus equipos y entregarlas oportunamente a sus propietarios. De igual forma, la empresa deberá solicitar la renovación de las tarjetas de operación por lo menos con un (1) mes de anticipación a la fecha de vencimiento, para lo cual, los propietarios de los taxis vinculados deberán presentar a las empresas la siguiente documentación para la renovación de la tarjeta de operación, por lo menos con dos (2) meses de anticipación a su vencimiento.

En ningún caso la empresa podrá cobrar suma alguna a los propietarios y/o tenedores de los vehículos, por concepto de la tramitación de la tarjeta de operación (…). La conducta prohibida por la norma es clara: la empresa de transportes no puede cobrar por la tramitación de la tarjeta de operación. D. Análisis de las pruebas De acuerdo con el marco jurídico que antecede y las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1.

Mediante Resolución No. 006427 del 20 de junio de 201234 el Área Metropolitana de Bucaramanga abrió investigación administrativa en contra de la Empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. La autoridad corrió traslado a la investigada para que presentara descargos, solicitara y aportara pruebas. Asimismo, dispuso tener como prueba el afiche de ASEMTAXIS (asociación de taxis a la cual estaba afiliada la demandante) en el que se establece que el trámite de la tarjeta de operaciones tiene un costo de $40.000, tal como se muestra en la siguiente imagen: 34 Expediente físico.

Folios 73 a 74 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 2.

El 19 de julio de 2012 la empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. rindió descargos35. 2.1. En su escrito, sostuvo que el inciso agregado al artículo 44 del Decreto 172 de 2001, que prohíbe a las empresas cobrar por la tramitación de la tarjeta de operación, es resultado de un error en la transcripción oficial de la norma. Argumentó que esta disposición constituye una intervención indebida del Estado en la actividad empresarial privada, pues, por regla comercial, las empresas tienen derecho a cobrar los servicios que prestan.

Manifestó que, en los 21 años de funcionamiento que tiene, ningún propietario vinculado a su parque automotor se ha quejado. Desafió a la autoridad a que le demostrara que el quejoso es efectivamente un propietario vinculado, para aceptar los cargos. Adujo que el concepto «derechos de la empresa» no corresponde a la tramitación de la tarjeta de operación, sino a servicios adicionales pactados en el contrato de vinculación, esto es, gestoría, asesorías jurídicas y renovación de contrato, los cuales no hacen parte de la cuota de sostenimiento mensual.

Refirió que no fue convocada a la reunión en la que supuestamente se informó del cobro indebido que estaba haciendo. Indicó que los veedores que la denunciaron carecen de competencia para intervenir en asuntos de empresas privadas, ya que, conforme a la Ley 850 de 2003, la función de veeduría se limita al control de entidades públicas y no se extiende a compañías que no contratan con el Estado.

Afirmó que la forma en que se invocaron las normas sancionatorias sugiere una intención de imponer una sanción desproporcionada con el propósito de congraciarse con los veedores ciudadanos. Agregó que el Decreto 3366 de 2003, utilizado como fundamento en el proceso sancionatorio, fue suspendido por el Consejo de Estado. 35 Expediente físico.

Folios 78 a 80 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 2.2.

Presentó como prueba una copia del contrato36 de vinculación suscrito en 2012, en cuyo parágrafo segundo de la cláusula décima quinta se estipula: EL CONTRATISTA pagará en el momento que se causen los valores fijados por la Junta Directiva y que no hacen parte de la cuota de sostenimiento, tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, Derechos de renovación, así mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor.; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva.

También anexó cuatro recibos de caja37 en los que se registran dos conceptos cobrados a los propietarios de los vehículos vinculados a su parque automotor: «tarjeta de operación» por $38.000 y «derechos de la empresa» por $40.000, tal como se observa en las siguientes imágenes: Por último, anexó una respuesta de la Personería de Bucaramanga38, en la que se afirma que, a la fecha, no está vigente ninguna resolución sobre veedurías relacionadas con el transporte público de taxis. 3.

Mediante la Resolución No. 00300 del 26 de abril de 201339 el Área Metropolitana de Bucaramanga sancionó a la empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. con una multa de $3.966.900 por transgredir las normas de 36 Expediente físico. Folios 81 a 82 37 Expediente físico. Folios 83 a 86 38 Expediente físico. Folios 87 39 Expediente físico.

Folios 89 a 92 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander transporte, esto es, cobrar por el trámite de la tarjeta de operación, pese a estar expresamente prohibido.

A continuación, se citan los argumentos que expuso la autoridad para sancionar a la demandante: En primer término, es importante precisar que el Decreto 172 de 2001, consagra en su artículo 44: "Obligación de Gestionarla. Es obligación de las empresas gestionar las tarjetas de operación de la totalidad de sus equipos y entregarlas oportunamente a sus propietarios.

(…) En ningún caso la empresa podrá cobrar suma alguna a los propietarios y/o tenedores de los vehículos, por concepto de la tramitación de la tarjeta de operación ( )" (Negrita fuera de texto). Conforme a lo anterior y con fundamento en los descargos presentados por la investigada en lo que respecta a la siguiente manifestación "Que la Empresa por regla comercial tiene derecho a cobrar los servicios que presta a sus usuarios y que para el caso de la Empresa, el item DERECHOS corresponde a servicios que no hacen parte de la cuota de sostenimiento y que están señalados en el contrato de vinculación", debe indicarse que estos valores pactados en el contrato de vinculación no se encuentra determinado el valor de manera específica y solo se contempla la posibilidad de pagos tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, derechos de renovación, asi mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva, tampoco se determina la forma de pago y la periodicidad de los mismos.

Ahora bien, del análisis probatorio que hace este Despacho se evidencia que, si existe un cobro relacionado con el trámite de tarjeta de operación que se encuentra por fuera del marco legal, valor que se encuentra estipulado en los comprobantes de pago entregados por la empresa como prueba, en los cuales se establece un concepto por DERECHOS A LA EMPRESA cuyo valor es de $ 40.000 pesos.

De la interpretación probatoria y el análisis de los documentos soportes se desprende que dichos valores se cobran de manera simultánea a la Tarjeta de Operación lo que permite inferir que la Empresa de Transportes CIUDAD BONITA S.A está cobrando a los propietarios por el trámite de tarjeta de operación, pues si dichos valores obedecieran a otros conceptos, su cobro no se realizaría de manera simultánea, constituyéndose esto en un abuso del privilegio que representa para la empresa la expedición de la tarjeta de operación. En este orden ideas, es claro el imperativo que exige la norma cuando reza "( ) En ningún caso la empresa podrá cobrar suma alguna a los propietarios y/o tenedores de los vehículos, por concepto de la tramitación de la tarjeta de operación ( )" (Negrita y subrayas fuera de texto), por tanto, no entiende este Despacho como la investigada manifiesta que rechaza los argumentos que dieron origen a la apertura de la presente investigación cuando es ella misma quien expide los comprobantes de pago en los cuales se observa un cobro de 40.000 pesos por Derechos a la Empresa, valor que según dichos comprobante se cobra de manera simultánea al valor que debe pagar el propietario por la Tarjeta de Operación según las Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander tarifas establecidas por la Autoridad.

En este orden de ideas, se evidencia la existencia de una conducta trasgresora a la norma de transporte y es claro para este despacho que si existe un cobro por fuera del marco legal, pues la norma es muy clara al expresar que en NINGÚN CASO la empresa podrá realizar cobros por la tramitación, entonces no entiende este Despacho como si dichos valores obedecen a otros conceptos pactados en el contrato de vinculación se cobran a los propietarios cuando precisamente están renovando la tarjeta de operación. Por otra parte, el asunto de esta investigación se centra en el cobro del trámite de tarjeta de operación y no en sí estuvieron presente o no en dicha reunión, y menos en quien fue la persona o personas que presentaron la queja, pues el fin de la investigación es indagar sobre la existencia de irregularidades en el cobro del trámite de tarjeta de operación, que según los considerandos anteriores se encuentran probadas para este Despacho.

Ahora bien, una vez analizada la conducta endilgada y probada que se incurrió por parte de la investigada en una trasgresión a lo ordenado por el inciso 2ª del artículo 44 del Decreto 172 de 2001, procederá éste Despacho a imponer la sanción correspondiente conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 que reza: "Sujetos de las Sanciones.

Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras de transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte. Podrán ser objeto de sanción: ( ) 6. Las empresas de servicio público". Igualmente, conforme al artículo 9º ibídem "( ) Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en: ( )2.

Multas. ( )" en concordancia con el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 que dispone: "con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigente teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos: ( ) e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignadas una sanción específica y constituyan violación a las normas de transporte.

Parágrafo. Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada Modo de Transporte. A) Transporte Terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes (.)". Asi las cosas, arguye éste Despacho que la Empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. se hace acreedora a una sanción pecuniaria por infracción a las normas de transporte, específicamente en lo que atañe a un cobro por trámite de tarjeta de operación que se encuentra expresamente prohibido por la norma.

Ahora, bajo los parámetros del artículo 4º del Decreto 3366 de 2003 que reza: "Graduación de la sanción. En la imposición de las sanciones se tendrá en cuenta el grado de perturbación del servicio público de transporte y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se cometió la infracción. Para este efecto, se tendrá en consideración los daños ocasionados a la infraestructura de transporte, el riesgo a la integridad y vida de las personas, a los bienes que se transportan y los perjuicios causados a los mismos".

Concluye éste Despacho que la Empresa ha realizado cobros por fuera del marco legal, vulnerando las disposiciones legales y teniendo el cuenta el valor cobrado por el Trámite de la Tarjeta de Operación, aunque se especifique bajo el nombre de Derechos a la Empresa, se permite tasar la sanción Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander a imponerse en la suma equivalente a Siete Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes para la época de los hechos y a su vez se conmina a la Empresa para que subsane esta situación. 4.

Contra la decisión la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación40. Sus argumentos se centraron en afirmar que la sanción impuesta carece de fundamento probatorio y legal, pues no existe evidencia de que la empresa cobre un monto adicional por la tramitación de la tarjeta de operación. Sostuvo que el cobro de $40.000 bajo el concepto «derechos de la empresa» corresponde a costos administrativos pactados en el contrato de vinculación, como gestoría, asesoría jurídica y renovación del contrato, y no la tramitación del documento.

Asimismo, alegó que la autoridad sancionadora no analizó adecuadamente las pruebas, como el contrato de vinculación y los recibos de pago, en los cuales los conceptos están claramente diferenciados. También argumentó que la simultaneidad de los cobros no implica que haya una irregularidad, sino que responde a la operatividad del servicio, dado que los propietarios acuden anualmente a renovar la tarjeta y aprovechan para pagar otros valores acordados. 5.

Los recursos fueron resueltos de manera desfavorable mediante las Resoluciones No. 000584 del 22 de julio de 201341 y 00738 del 23 de septiembre de 201342. 5.1. En el recurso de reposición la autoridad consideró lo siguiente: Respecto a la manifestación que se hace en el recurso, en la cual expone el recurrente que el concepto cobrado por derechos a la empresa, obedece a la renovación del contrato de vinculación y que el contrato de vinculación contempla en sus clausulados, pagos tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, derechos de renovación, así mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva.

Es de precisar, que no se determina el valor ni la periodicidad de dichos pagos, y la norma en materia de transporte es muy clara al exigir que se deben discriminar los rubros que se están cobrando. Así mismo, la decisión recurrida se sustenta y fundamenta en que del análisis probatorio que se hace de la foliatura, existe un cobro relacionado con el trámite de tarjeta de operación que se encuentra por fuera del marco legal, valor que se encuentra estipulado en los comprobantes de pago allegados al expediente.

Igualmente, este cobro que efectúa la empresa se hace sin discriminación del concepto especifico al que obedece, pues como lo dice en la empresa en los descargos, inicialmente obedece a valores que no se encuentran incluidos dentro de la cuota de sostenimiento y en su recurso se expone que obedece a los derechos de renovación del contrato, conceptos éstos que sólo son algunos de los items 40 Expediente físico.

Folios 93 a 96 41 Expediente físico. Folios 15 a 18 42 Expediente físico. Folios 23 a 27 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander relacionados en el clausulado del contrato de vinculación, sin especificar a cuál de ellos pertenece.

Por otra parte, el hecho que la empresa cobre un concepto denominado derechos y que lo haga de manera simultánea al cobro de la tarjeta operación permite inferir que la Empresa de Transportes CIUDAD BONITA S.A está cobrando a los propietarios por el trámite de tarjeta de operación, pues si dichos valores obedecieran a otros conceptos, su cobro no se realizaría de manera simultánea, constituyéndose esto en un abuso del privilegio que representa para la empresa la expedición de la tarjeta de operación. En este punto, es preciso reiterar lo dispuesto por el Decreto 172 de 2001, consagra en su artículo 44: "Obligación de Gestionarla.

Es obligación de las empresas gestionar las tarjetas de operación de la totalidad de sus equipos y entregarlas oportunamente a sus propietarios. (…) En ningún caso la empresa podrá cobrar suma alguna a los propietarios y/o tenedores de los vehículos, por concepto de la tramitación de la tarjeta de operación ( )" (Negrita fuera de texto).

Conforme a lo anterior y lo expuesto en la decisión recurrida, la empresa no puede trasladar cobros a los propietarios por fuera de los valores pactados en los contratos de vinculación y menos en relación al trámite de Tarjeta de Operación, toda vez que la norma es muy clara al establecer la prohibición expresa de cobrar suma alguna por concepto de trámite de tarjeta de operación. En ese orden de ideas, al no prosperar los argumentos presentados por el recurrente, este Despacho confirma la decisión recurrida en todas y cada una de sus partes. 5.2.

Para resolver el recurso de apelación la entidad sancionatoria argumentó: En ese orden de ideas, de conformidad con el expediente administrativo, se observa dentro de los anexos presentados en los descargos de la EMPRESA DE TRANSPORTES CIUDAD BONITA., los recibos de caja Nros. 0070333, 0070701, 0070795 y 0070421, por medio de los cuales se evidencia el cobro que se le hace a los propietarios de los vehículos correspondiente al valor a cancelar por la tarjeta de operación, por treinta y ocho mil pesos (38.000) M/cte, pero asi mismo se observa claramente un cobro adicional en el mismo recibo por valor de cuarenta mil pesos (40.000) M/cte, por concepto de "derechos de la empresa", demostrándose ahí que el propietario del vehículo debió realizar para el trámite de su tarjeta de operación un pago adicional al valor señalado por la autoridad competente.

En efecto, y sin lugar a dudas, la EMPRESA DE TRANSPORTES CIUDAD BONITA., ha omitido la prohibición señalada exegéticamente en el Artículo 44 del Decreto 172 de 2001, toda vez que para llevar a cabo el trámite de gestionar las tarjetas de operación, ha incluido en ese mismo momento y en un mismo cobro un valor adicional. Ahora bien, la Ley 105 de 1993, por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones, reza en su artículo 9: "Sujetos de las sanciones.

Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander transporte.

Las empresas de servicio público. Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en: 1. Amonestación. 2. Multas. 3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación " Y finalmente, el Decreto 3366 de 2003 Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos, establece en su Artículo 4: "Graduación de la sanción. En la imposición de las sanciones se tendrá en cuenta el grado de perturbación del servicio público de transporte y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se cometió la infracción. Para este efecto, se tendrá en consideración los daños ocasionados a la infraestructura de transporte, el riesgo a la integridad y vida de las personas, a los bienes que se transportan y los perjuicios causados a los mismos." En concordancia con lo expuesto, éste Despacho al hacer un estudio exegético de la normatividad aplicable, deduce que en el presente caso, no existe vulneración o violación del principio de legalidad, por la Autoridad de Transporte Metropolitano, en razón a que la sanción impuesta en la resolución apelada, es concordante con el Art. 4 del Decreto 3366 de 2003, teniendo en cuenta que la empresa investigada realizó un cobro adicional al momento de llevar a cabo la gestión de la tarjeta de operación, razón por la cual la Subdirección de Transporte actuó previo el agotamiento de un proceso administrativo, descrito en las Leyes 105 del 30 de Noviembre de 1.993, 336 de Diciembre 20 de 1.996, concordante con el Decreto 172 de Febrero 5 de 2.001.

En tal sentido, queda claro que no existe vulneración al principio de legalidad, de las actuaciones administrativas adelantadas por la Subdirección de Transporte Metropolitano, toda vez que no contrarían lo prescrito por el inciso primero del Articulo 29 de la Constitución Política, que reza: " el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas " (Subrayado fuera de texto).

En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión tomada por el A quo, en el recurso de alzada. 6. En el presente proceso, la demandante aportó un contrato de vinculación43 suscrito en 2008, distinto al que presentó en el proceso sancionatorio, en cuyo parágrafo segundo de la cláusula décima quinta se estipula: EL CONTRATISTA pagará en el momento que se causen los valores fijados por la Junta Directiva y que no hacen parte de la cuota de sostenimiento, tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, Derechos de renovación, así mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor.; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva.

Anexó cuatro recibos de caja44 en los que se registran los conceptos «tarjeta de operación» por $38.000 y «derechos de la empresa» por $40.000 cobrados a los propietarios de los vehículos vinculados. La Sala advierte que estos recibos presentan leves diferencias respecto de los que se aportaron en el proceso 43 Expediente físico. Folios 33 a 34 44 Expediente físico.

Folios 35 a 36 Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander sancionatorio; sin embargo, reflejan los mismos conceptos, valores, fechas, propietarios y placas. 7.

En el curso de la primera instancia, el juzgado recepcionó los testimonios de la subgerente y secretaria de la empresa Transportes Ciudad Bonita S.A. 7.1. La testigo Irma Teresa Neira Duarte, subgerente de Transporte Ciudad Bonita S.A., declaró que la empresa no cobra ningún valor adicional por la tramitación de la tarjeta de operación. Aseguró que los propietarios pueden pagar únicamente el valor de la tarjeta y que, en tal caso, el trámite se realiza sin exigir pagos extra.

Explicó que, además de la tarjeta de operación, la empresa cobra otros valores pactados en el contrato de vinculación, entre ellos la cuota de administración, que cubre el uso de la habilitación, y los derechos de la empresa, que incluyen papelería, asesorías jurídicas y gestorías. Respecto al contrato de vinculación, confirmó que establece diferentes conceptos y que la cuota de sostenimiento se ajusta anualmente según determina la Junta Directiva.

Indicó que en 2012 la cuota era de $27.000, mientras que en 2015 ascendió a $60.000, conforme a las disposiciones internas de la empresa. Sobre el Fondo de Accidentes, expuso que actualmente solo el 10 % de los taxis afiliados continúan aportando voluntariamente, pues las pólizas han reducido su necesidad. Al referirse a la tarjeta de operación, aclaró que en 2012 el pago de $38.000 se entregaba directamente al Área Metropolitana de Bucaramanga y que la empresa no cobra por la gestión del trámite, ya que este servicio está incluido en sus costos operativos.

Indicó que una mensajera de la empresa se encarga de llevar los documentos y pagos a la autoridad, sin generar costos adicionales para los propietarios. Manifestó que los propietarios de taxis suelen acudir a la empresa una vez al año para renovar la tarjeta de operación y, con el fin de agilizar los pagos y evitar la acumulación de deudas, la empresa incluye en el mismo recibo otros cobros pactados en el contrato de vinculación, como los derechos de la empresa.

Precisó que estos valores son independientes y su facturación conjunta responde a razones operativas, sin que ello implique un cobro adicional por la gestión de la tarjeta de operación, ya que muchos propietarios realizan sus pagos únicamente en esa ocasión. 7.2. La testigo Claudia Leonor Ortiz Castillo, secretaria de la empresa Transporte Ciudad Bonita S.A. y propietaria de dos taxis vinculados a la empresa, declaró que los propietarios de los vehículos se deben acercar a la empresa a finales de enero o principios de febrero para tramitar la tarjeta de operación. Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Indicó que la empresa únicamente cobra el valor que estipula el Área Metropolitana de Bucaramanga por la renovación de la tarjeta y que no se efectúan cobros adicionales por la gestión. Respecto a la persona encargada de realizar el trámite ante el Área Metropolitana, señaló que esta función la cumple una mensajera de la empresa, a quien se le paga un salario.

Aclaró que en 2012 la tarjeta de operación tenía un costo de $38.000 y que, según su conocimiento, la empresa no cobraba ningún valor adicional por este concepto. Al ser interrogada sobre el cobro de «derechos de la empresa», que para el año 2012 tenía un valor de $40.000, explicó que dicho monto estaba estipulado en el contrato de vinculación y correspondía a rubros como gestoría, asesoría jurídica y renovación del contrato, y que tales valores se informaban a los propietarios a través de circulares.

Dijo no recordar si en 2012 se publicaron afiches con los valores exactos de cada cobro. Negó que estos cobros tuvieran relación con la gestión de la tarjeta de operación y señaló que los valores pagados anualmente por los propietarios son los que establece la empresa conforme a su reglamento interno. Asimismo, indicó que los propietarios deben pagar una cuota de sostenimiento mensual por el derecho a operar bajo la habilitación de la empresa, lo que les permite portar su emblema y prestar el servicio legalmente.

También explicó que la empresa cuenta con un fondo de accidentes, el cual sirve para indemnizar a los propietarios en caso de siniestros cuando tienen responsabilidad en el accidente. Sobre la emisión de recibos, manifestó que la tesorera de la empresa decide si los cobros se incluyen en un solo recibo o se emiten de manera separada, dependiendo de cómo el propietario realice los pagos.

No pudo precisar si existe un procedimiento estándar para discriminar cada concepto en documentos independientes. La testigo insistió en que la tarjeta de operación y los derechos de la empresa son independientes y que el cobro conjunto responde a la costumbre de recaudar diferentes valores en un mismo momento, dada la frecuencia con la que los propietarios acuden a renovar su tarjeta de operación. De la anterior reseña, la Sala concluye que los actos sancionatorios acusados no se expidieron con falsa motivación ni vulneraron el debido proceso.

La autoridad otorgó a la empresa demandante la oportunidad de rendir descargos, controvertir las pruebas en su contra, aportar las que tuviera en su poder y recurrir las decisiones conforme al trámite normativo aplicable. Como se vio atrás, la administración valoró las pruebas aportadas por la entidad y explicó las razones por las cuáles los Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander argumentos expuestos en el escrito de descargos no desvirtuaban el hecho de que estaba cobrando por el trámite de la tarjeta de operación. Los cuatro recibos de caja aportados por la empresa y analizados por la autoridad sancionadora constituyen prueba directa de que, junto con el cobro de la tarjeta de operación, se exigió una suma adicional de $40.000 por concepto de «derechos de la empresa».

Dicho cobro no es discutido por la sancionada; por el contrario, acepta que lo realizó y defiende su legalidad. A partir de lo anterior, se estructuran dos hechos indicadores: la simultaneidad del cobro y la identificación del segundo concepto cobrado como «derechos de la empresa», sin precisarse una causa distinta o independiente de la gestión de la tarjeta de operación. Con base en estos elementos, la autoridad sancionatoria concluyó que el cobro adicional de $40.000 correspondía a la conducta prohibida en el artículo 44 del Decreto 172 de 2001, valga decir, exigir cualquier suma a los propietarios o tenedores de los vehículos por la tramitación de la tarjeta de operación (hecho indicado).

Para restar fuerza inductiva a los indicios anteriores, la empresa sancionada argumentó que la inclusión de ambos valores en un solo recibo obedecía a una cuestión meramente operativa y que el cobro correspondía a servicios pactados con los propietarios o tenedores de los vehículos en el contrato de vinculación, lo que se encontraba amparado en el acuerdo de voluntades.

Como sustento de dicha hipótesis, la empresa aportó dos contratos de vinculación en los que se pacta que el contratista debería asumir los «valores fijados por la Junta Directiva y que no hacen parte de la cuota de sostenimiento, tales como gestorías, papelería, asesorías jurídicas, comisión por viajes ocasionales, planillas de viaje ocasional, Derechos de renovación, así mismo la suma que fije la Junta Directiva por los cambios de contrato en la compraventa del vehículo o por la afectación de su parque automotor.; y demás que se creen y comuniquen por la Junta Directiva».

De acuerdo con lo expresamente acordado por las partes, estos valores serían asumidos por los propietarios o tenedores de los vehículos «en el momento que se causen». Esta condición contractual es incompatible con el cobro anticipado de los $40.000 exigidos al expedir la tarjeta de operación. En efecto, si el pago de estos conceptos depende de su causación, no es lógico sostener que fueron cobrados por adelantado al momento del trámite de la tarjeta.

Además de las dificultades lógicas para admitir dicha hipótesis, la empresa de transporte no acreditó que, en cada caso, los valores cobrados correspondieran a una gestión o servicio efectivamente prestado al momento del cobro de la tarjeta de Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander operación. No demostró que el pago respondiera a la prestación real de una gestoría, la incursión en gastos de papelería, la asesoría jurídica, la generación de una comisión por viajes ocasionales, el uso de planillas de viaje ocasional, la renovación de la tarjeta (lo que sería absurdo, dado que su vigencia es de un año), la modificación del contrato por la compraventa del vehículo o la afectación del parque automotor.

Tampoco acreditó que el monto de $40.000 hubiera sido fijado por la Junta Directiva para tales conceptos, que correspondiera a un rubro denominado «derechos de la empresa» y que, en virtud de una decisión de la junta o de un acuerdo modificatorio, dichos servicios pudieran cobrarse anticipadamente, en contra de lo estipulado en el contrato.

Cabe precisar que, si bien el artículo 28 del Decreto 172 de 2001 establece que el contrato de vinculación se rige por las normas de derecho privado, también exige que en este se incluya, como mínimo, los ítems que conforman los cobros y pagos pactados, junto con su periodicidad y se entregue al propietario un extracto detallado en el que se discriminen claramente los rubros y montos involucrados.

En este caso, el contrato de vinculación presentado por la empresa no cumple con estos requisitos. Aunque menciona la posibilidad de cobros por gestorías, asesorías jurídicas y otros servicios, no establece de manera concreta los valores a pagar ni la frecuencia con la que se deben cancelar. En este contexto, los contratos aportados por la sancionada no permiten establecer que el cobro de los «derechos de la empresa» por la suma de $40.000 es ajeno a la tramitación de la tarjeta de operación. La falta de verosimilitud de la hipótesis de la defensa refuerza la inferencia razonable de la autoridad administrativa, según la cual los cobros simultáneos efectuados por la empresa demandante por concepto de la tarjeta de operaciones y los «derechos de la empresa» probaban, sin margen de duda, la conducta prohibida.

En cuanto a la exclusión de los testimonios de las trabajadoras de la empresa demandante, la Sala considera que le asiste razón a la recurrente al señalar que el juez de primera instancia no debió rechazarlos de plano, sino que era su deber valorarlos conforme a las reglas de la sana crítica y con la precaución de que son empleadas de la empresa demandante lo que podría afectar su imparcialidad.

Sin embargo, estos testimonios, analizados a la luz de la comunidad de la prueba, no llevan a la Sala a variar sus conclusiones. Aunque las declarantes aseguraron que la empresa no cobraba ninguna suma por la gestión de la tarjeta y que el concepto de «derechos de la empresa» correspondía a asesorías, papelería y renovación de contrato, estas son meras afirmaciones que carecen de respaldo documental y se contradicen con el texto de los contratos.

Se insiste, estos no permiten establecer la independencia de dichos cobros, ni se Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander aportó el acta de la junta en la que se fija el concepto de $40.000 por dichos servicios o el acuerdo de voluntades que permitiría cobrarlos de manera anticipada e indeterminada.

En criterio de esta corporación, los testimonios no desvirtuaron el valor probatorio de los documentos que evidenciaba el cobro simultáneo por concepto de la tarjeta de operaciones y por los derechos de la empresa, ni esclarecieron las contradicciones lógicas de la tesis defensiva, aspectos que fueron determinantes para que la autoridad impusiera la sanción. En consecuencia, dichas declaraciones no tienen la fuerza inductiva suficiente para quebrantar la presunción de legalidad del acto administrativo.

Por otra parte, en cuanto a la afirmación de que el fallo de primera instancia se sustentó en un afiche sin firma y, por ende, carente de autenticidad y credibilidad, la Sala advierte que dicho documento, en efecto, no puede ser atribuido a la empresa demandante. Conforme al artículo 244 del CGP, la autenticidad de los documentos se satisface cuando existe certeza sobre la persona que los elaboró o sobre aquella a quien se atribuyen, circunstancia que no se acreditó en este caso.

No obstante, el desconocimiento de su autor no impide que sea valorado como un indicio, en conjunto con otras pruebas, aunque con las limitaciones que supone ignorar quién ordenó su impresión y quién lo divulgó. Ahora bien, la decisión sancionatoria no se fundamentó en dicho afiche, sino en los recibos de pago y el contrato de vinculación, documentos relacionados directamente con la sancionada y de los que se extrajeron indicios debidamente valorados, como se explicó anteriormente.

Por ello, la discusión sobre el valor probatorio del volante o afiche carece de relevancia. Se reitera: no fue la razón de la decisión. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que la demandante no logró demostrar que los actos acusados hubiesen sido expedidos con falsa motivación o violación del debido proceso, por lo que se confirmará la sentencia apelada.

E. Conclusión Los argumentos expuestos por la empresa no logran desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio. No se probó que el cobro de los $40.000 por «derechos de la empresa» fuera completamente independiente de la gestión de la tarjeta de operación, ni que los propietarios tuvieran la opción real de pagarlo en otro momento sin afectar la expedición del documento.

La prueba documental y la inferencia lógica sustentan la sanción impuesta, la cual se ajusta a la normatividad vigente y respeta el debido proceso. Por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia. Radicado: 680013333008-2014-00135-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Transportes Ciudad Bonita S.A. Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander F. Condena en costas de segunda instancia El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.

No obstante, en atención al precedente horizontal, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, comoquiera que no se advierte que la demanda se haya presentado con «manifiesta carencia de fundamento legal» o que la parte vencida haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de octubre de 2016 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se niega las pretensiones.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 7 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Ausente con permiso] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada