TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN M Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel Agreda de Mocoa, 12 de febrero de 2026 Radicación 860013333003-2025-00157-01 Medio de control Acción de tutela Demandante Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa, en representación de la menor A.V.B.M. Demandados E.P.S. Mallamas, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la Registraduría Nacional del Estado Civil Vinculados Secretaría de Salud del Municipio de Mocoa y el Ministerio de Salud y Protección Social Ministerio público Aida Elena Rodríguez Estrada en calidad de Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Tema Derechos fundamentales a la igualdad, salud y dignidad del menor – corrección de la información en la afiliación y acceso a los servicios de salud Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide las impugnaciones interpuestas por el jefe de la Oficina Jurídica de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES1 y el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social2, contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa3, que resolvió: «PRIMERO: NEGAR la solicitud de tutela respecto de la E.P.S. Mallamas, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Secretaría de Salud del municipio de Mocoa, por lo señalado en la parte considerativa de esta providencia SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud y a la dignidad de la menor A.V.B., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y al Ministerio de Salud y Protección Social que, en el plazo máximo de cinco (5) días, corrijan la información de la menor A.V.B. asignándole en la BDUA el núm. PPT 5705925, con el fin de garantizar que la menor cuente con una afiliación plenamente funcional y sin riesgo de interrupción. Dentro del mismo término, las autoridades deberán informar a la E.P.S. Mallamas, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Secretaría de Salud del municipio de Mocoa sobre la corrección de los datos de la menor en el BDUA para los fines pertinentes.
CUARTO: ORDENAR a la E.P.S. Mallamas que siga prestando los servicios médicos a la menor A.V.B. de manera ininterrumpida, garantizando su acceso efectivo, integral y oportuno mientras se realiza la actualización en la BDUA, sin que pueda alegarse como excusa la existencia de glosas o inconsistencias administrativas.
QUINTO: PREVENIR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, al Ministerio de Salud y Protección Social y a la 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 20. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 21. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 15. Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co E.P.S. Mallamas, para que en ningún caso vuelvan a incurrir en barreras administrativas que afecten el acceso oportuno a los servicios de salud de niños, niñas y adolescentes.».
II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Solicitud y fundamentos de la acción de tutela. 2.2. Hechos relevantes. 2.3. Intervenciones. 2.4. Sentencia de primera instancia. 2.5. Impugnaciones. 2.1. Solicitud y fundamentos de la acción de tutela 1. La señora Valentina Dávila Ospina, en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa, interpuso acción de tutela contra la E.P.S. Mallamas, la ADRES, Migración Colombia y la Registraduría Nacional del Estado Civil, buscando la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud integral de la menor A.V.B.M. La solicitud se origina en la falta de actualización del número de identificación de la niña, situación que ha impedido su acceso oportuno y efectivo a los servicios de salud, generando una barrera administrativa que compromete su aseguramiento dentro del sistema4. 2.
En su escrito, la accionante pidió al juez constitucional que se ordenara a las entidades demandadas realizar, en un plazo máximo de cuarenta y ocho horas, la actualización del estado de afiliación de la menor, con el fin de garantizar su inclusión en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Asimismo, solicitó que se dispusiera la prestación de los servicios médicos en Mocoa bajo el esquema de portabilidad, y que se previniera a las entidades accionadas para que no reincidieran en las vulneraciones denunciadas, advirtiendo que, de hacerlo, serían objeto de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Hechos relevantes 3. La menor A.V.B.M., de nacionalidad venezolana, fue inicialmente identificada por Migración Colombia con el número PT 6081597, bajo el cual se afilió a la E.P.S. Mallamas en Mocoa. Posteriormente, la misma entidad le asignó un nuevo número, PT 5705925, generando inconsistencias en su registro y afectando el acceso a los servicios de salud.
Aunque el padre de la niña adelantó trámites ante la E.P.S. para actualizar la información, la gestión no se concretó y la prestación de los servicios médicos fue negada. 4. Migración Colombia expidió un certificado para rectificar el número de identificación, el cual fue reportado por la Secretaría de Salud de Mocoa a la E.P.S. Mallamas; sin embargo, la ADRES se negó a validar la novedad, alegando que los datos estaban certificados por la Registraduría Nacional.
Ante ello, el 5 de agosto de 2025 se radicó petición ante la ADRES, aportando la certificación de Migración Colombia, pero la entidad respondió que solo actúa frente a novedades reportadas por la E.P.S. Mallamas. La Secretaría de Salud, en seguimiento al caso, constató que la ADRES mantenía la misma observación y no aplicaba la actualización. 5.
Frente a esta situación, el Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa, mediante auto del 3 de diciembre de 2025, admitió la acción de tutela, vinculó a la Secretaría de Salud municipal y al Ministerio de Salud y Protección Social, ordenó notificar a las entidades accionadas y decretó medida provisional para activar la afiliación de la menor y garantizarle 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 3.
Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co la prestación de los servicios médicos hasta que se profiriera sentencia. La ADRES y Migración Colombia contestaron oportunamente la acción, la primera incluso complementó su respuesta el 9 de diciembre de 2025.
La Registraduría Nacional y la E.P.S. Mallamas rindieron los informes requeridos, mientras que el Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio. 2.3. Intervenciones 6. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, al rendir su informe5, sostuvo que la garantía del derecho a la salud corresponde en primera línea a las entidades aseguradoras y prestadoras, de acuerdo con la Constitución y la Ley Estatutaria de Salud.
Señaló que no es posible atribuirle responsabilidad por hechos derivados de la afiliación, actualización de datos o prestación de servicios, pues tales funciones recaen en las EPS y demás entidades competentes. Explicó que, conforme a las leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, las EPS son responsables del aseguramiento, la administración del riesgo y la prestación integral de los servicios médicos, por lo que cualquier barrera de acceso atribuible a ellas no puede trasladarse a la ADRES.
Al consultar la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA, informó que la menor A.V.B.M. aparece afiliada desde abril de 2022 a la E.P.S. Mallamas con el documento PPT núm. 6081597, mientras que respecto del nuevo número 5705925 no existe reporte alguno de novedades por parte de la EPS. 7. Indicó que las actualizaciones en la BDUA dependen de la información remitida por Migración Colombia, la Registraduría Nacional y el Ministerio de Salud, así como de las novedades que las EPS reporten, de modo que la inconsistencia detectada no obedece a una omisión de la ADRES.
En ese sentido, cuestionó la medida provisional que le ordenaba garantizar directamente la atención en salud de la menor, pues ello desconoce el diseño legal del sistema y excede sus competencias, limitadas a la administración de recursos y bases de datos. La entidad solicitó al despacho vincular al Ministerio de Salud y a la Registraduría Nacional, negar el amparo frente a la ADRES y desvincularla de la acción, advirtiendo que cualquier decisión que le imponga cargas ajenas a sus funciones comprometería la estabilidad financiera del sistema. 8.
Finalmente, precisó que la glosa GN0059 que impidió la actualización del documento de la menor se origina en la existencia de dos seriales documentales asociados al mismo usuario, situación que solo puede ser superada por el Ministerio de Salud mediante la actualización de las tablas de referencia, actuación que ya fue solicitada formalmente por la ADRES. 9.
La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, al rendir su informe6, precisó que sus competencias se limitan a la vigilancia y control migratorio, la administración de la información de extranjeros y la expedición de documentos como el Permiso por Protección Temporal (PPT), conforme a los decretos leyes 4057 y 4062 de 2011. Señaló que dichas funciones no incluyen la afiliación, actualización o prestación de servicios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual no le es atribuible la presunta vulneración alegada en la acción de tutela. 10.
Indicó que, tras la notificación del auto admisorio, se solicitó información a la Regional Nariño, la cual confirmó que la menor A.V.B.M. cuenta con PPT núm. 5705925 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 9 y 11. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 10. Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co activo y vigente, producto de un proceso de unificación de su historial migratorio.
Explicó que este estatus garantiza la permanencia regular en el país y habilita el acceso a los servicios del Estado, incluido el de salud, pero aclaró que la verificación, afiliación y actualización de datos corresponden a la respectiva EPS, en este caso Mallamas, y no a Migración Colombia. Finalmente, sostuvo que no existe acción u omisión atribuible a la entidad que pueda configurar la vulneración de los derechos fundamentales invocados, por lo que solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a su intervención en el proceso. 11.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, al rendir su informe7, señaló que tras verificar en el Sistema de Información de Registro Civil no encontró inscripción alguna asociada al nombre de la menor A.V.B.M., lo cual resulta coherente con su condición de nacional venezolana. Precisó que su competencia se limita al registro civil e identificación de ciudadanos colombianos, mientras que la expedición y administración del Permiso por Protección Temporal corresponde exclusivamente a Migración Colombia, de modo que cualquier variación en los números de PPT no depende de la Registraduría ni puede ser objeto de órdenes judiciales dirigidas a ella. 12.
Asimismo, indicó que los reportes que alimentan la Base de Datos Única de Afiliados respecto de extranjeros no provienen de la Registraduría, sino de las EPS y del Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual la glosa GN0059 que generó la inconsistencia no tiene origen en información producida o certificada por esa entidad.
Finalmente, reiteró que no ha desplegado conducta alguna que pueda configurar la vulneración de los derechos fundamentales invocados y que su permanencia en el trámite carece de sustento técnico y jurídico, solicitando en consecuencia ser desvinculada de la acción de tutela. 13. La E.P.S. Mallamas, al rendir su informe8, sostuvo que ha obrado con diligencia y en estricto cumplimiento de la normatividad aplicable.
Precisó que la menor A.V.B.M. se encuentra afiliada desde el 2 de abril de 2022 al régimen subsidiado y que, desde entonces, se le han garantizado de manera continua los servicios de salud ordenados por los profesionales tratantes, sin que exista interrupción o negativa atribuible a su gestión. Indicó que, frente al cambio de documento reportado por la familia, procedió oportunamente a registrar la novedad interna, manteniendo activa la afiliación bajo el número de PPT 5705925 y adscribiendo a la menor al modelo de Atención Primaria en Salud a través de la E.S.E. Hospital José María Hernández de Mocoa, lo que asegura continuidad asistencial y ausencia de barreras de acceso. 14.
Aclaró que la actualización definitiva en la Base de Datos Única de Afiliados no depende de la EPS, pues conforme al Decreto 780 de 2016 y a las resoluciones del Ministerio de Salud, dicha validación corresponde exclusivamente a la ADRES. En ese sentido, la entidad cumplió con su obligación de reportar la novedad y no tiene competencia para consolidarla en el sistema.
Finalmente, solicitó declarar que no existe vulneración de derechos fundamentales atribuible a la EPS y, en consecuencia, negar las pretensiones dirigidas en su contra, toda vez que ha cumplido íntegramente con las funciones que le corresponden en el aseguramiento y garantía de la atención en salud de la menor. 7 Samai, gestión en otros despachos, índice 12. 8 Samai, gestión en otros despachos, índice 13.
Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 2.4.
Sentencia de primera instancia 15. El Juzgado Tercero Administrativo de Mocoa9, en sentencia del 15 de diciembre de 2025, constató que la menor A.V.B.M. se encuentra afiliada al régimen subsidiado en la E.P.S. Mallamas desde abril de 2022 y que Migración Colombia certificó como válido el nuevo número de PPT 5705925. Sin embargo, pese a los reportes efectuados por la Secretaría de Salud de Mocoa y la EPS, la ADRES no ha validado la novedad en la BDUA, generando la glosa GN0059 y con ello una barrera administrativa que afecta la continuidad y disponibilidad de los servicios de salud.
El despacho reconoció que la EPS cumplió con su obligación de actualizar internamente el documento y reportar la novedad, mientras que la ADRES, como responsable de la validación definitiva, no ha superado la inconsistencia técnica. Migración Colombia, por su parte, certificó el nuevo documento y la Registraduría Nacional demostró carecer de competencia frente a ciudadanos extranjeros, solicitando su desvinculación. El Ministerio de Salud guardó silencio, lo que refuerza la necesidad de órdenes estructurales para coordinar las entidades del sistema. 16.
Con base en las pruebas, el juez concluyó que existe una vulneración actual al derecho fundamental a la salud de la menor, derivada de fallas de interoperabilidad entre las entidades, situación que no puede trasladarse al usuario y menos a una niña migrante en condición de especial protección. En consecuencia, amparó los derechos fundamentales a la igualdad, la salud y la dignidad de la menor, ordenando a la ADRES y al Ministerio de Salud que, en un plazo máximo de cinco días, corrijan la información en la BDUA asignándole el PPT 5705925, garantizando una afiliación plenamente funcional. 17.
Se dispuso además que la EPS Mallamas continúe prestando los servicios médicos de manera ininterrumpida mientras se realiza la actualización, sin que pueda alegarse como excusa la existencia de glosas o inconsistencias administrativas. Finalmente, se negó el amparo respecto de Migración Colombia, la Registraduría Nacional y la Secretaría de Salud de Mocoa, por carecer de responsabilidad en la vulneración, y se previno a las entidades accionadas para que en ningún caso vuelvan a incurrir en barreras administrativas que restrinjan el acceso oportuno a la salud de niños, niñas y adolescentes. 2.5.
Impugnaciones 18. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, al impugnar la sentencia de primera instancia 10, cuestionó especialmente los numerales tercero y quinto del fallo. Señaló que la orden de corregir en cinco días la información de la menor en la BDUA, asignándole el PPT núm. 5705925, desconoce el principio de legalidad y subsidiariedad, pues dicha competencia corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social, encargado de actualizar las tablas de referencia del RUAF, y no a la ADRES, cuya función se limita a administrar recursos y reflejar en la BDUA las novedades previamente reportadas y validadas.
Argumentó que la estructura normativa vigente —Ley 100 de 1993, Decreto 780 de 2016, Ley 1753 de 2015, Decreto 1429 de 2016 y Resolución 1133 de 2021— establece que la ADRES no tiene facultad para modificar directamente documentos de identificación ni para consolidar novedades sin el soporte técnico del Ministerio. Por ello, insistió en que la orden judicial impone una carga funcional que excede sus competencias y desvía la responsabilidad hacia una entidad que no ha desplegado conducta alguna que vulnere derechos fundamentales. 9 Samai, gestión en otros despachos, índice 15. 10 Samai, gestión en otros despachos, índice 20.
Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 19.
En consecuencia, solicitó al Tribunal revocar la sentencia en lo que respecta a la ADRES, desvincularla del trámite constitucional y, en subsidio, modular la decisión para que la orden se dirija al Ministerio de Salud y Protección Social, autoridad competente para actualizar las tablas del RUAF y garantizar la correcta evolución del estado de afiliación en la BDUA.
Reiteró que no existe nexo causal entre la afectación alegada y las funciones asignadas a la ADRES, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad en la vulneración de los derechos de la menor. 20. El Ministerio de Salud y Protección Social, al impugnar la sentencia de primera instancia 11, solicitó la revocatoria de lo dispuesto en el numeral segundo del fallo.
Argumentó que, en su calidad de ente rector del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sus competencias se circunscriben a la formulación de políticas, planes y lineamientos técnicos, pero no incluyen la afiliación individual de usuarios, la prestación directa de servicios ni la administración operativa de la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA.
Precisó que la menor A.V.B. aparece activa en la EPS Mallamas con el documento PPT 6081597, y que la inconsistencia frente al nuevo número de identificación corresponde ser gestionada por la EPS, en tanto es la responsable de reportar las novedades en la BDUA conforme a la Resolución 1133 de 2021. En ese sentido, sostuvo que la orden impartida por el juez de primera instancia desconoce el reparto legal de competencias, pues atribuye al Ministerio funciones que no le corresponden y que recaen en las EPS y en la ADRES. 21.
El Ministerio enfatizó que su papel es establecer lineamientos generales y garantizar la coordinación del sistema, pero no realizar directamente registros, afiliaciones o modificaciones en las bases de datos. Reiteró que la EPS Mallamas es la llamada a garantizar la continuidad y calidad de los servicios de salud de la menor, así como a reportar la novedad de identificación, y que en caso de incumplimientos corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control.
En conclusión, solicitó al Tribunal Administrativo del Putumayo revocar lo contemplado en el numeral segundo de la sentencia impugnada, al considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales atribuible a su gestión y que la orden judicial excede sus competencias legales. III. CONSIDERACIONES Contenido: 3.1. Competencia. 3.2.
Problema jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Los derechos a la vida, a la seguridad social y a la salud. 3.4.2. La base de datos única de afiliados - BDUA y su conexión con el derecho a la seguridad social y a la salud. 3.4.3. Análisis y decisión del caso concreto. 3.1.
Competencia 22. Esta Corporación tiene competencia para conocer de la impugnación presentada en el asunto de referencia, conforme a lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y en el Decreto 333 de 2021. 3.2. Problema jurídico 23. En los términos de las impugnaciones, la Sala debe determinar si debe mantener el amparo concedido en primera instancia que ordenó a la ADRES y al Ministerio de Salud y Protección Social corregir en la BDUA el documento de identificación de la menor A.V.B.M. 11 Samai, gestión en otros despachos, índice 21.
Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co con el nuevo PPT 5705925, para garantizar la continuidad de sus servicios de salud, cuando dichas entidades alegan carecer de competencia para realizar directamente esa actualización y sostienen que la responsabilidad corresponde a la EPS Mallamas y al Ministerio en su rol de definición de lineamientos técnicos, sin que pueda atribuírseles vulneración alguna de derechos fundamentales. 3.3.
Tesis de la Sala 24. La Sala modificará el amparo constitucional otorgado en primera instancia, al verificarse que la menor A.V.B.M. enfrenta una barrera administrativa comprobada, derivada de fallas de interoperabilidad entre los sistemas de ADRES, EPS Mallamas y el Ministerio de Salud y Protección Social, situación que persiste en la impugnación y que no puede trasladarse a una menor de edad venezolana, sujeto de especial protección constitucional. 25.
El acervo probatorio muestra que EPS Mallamas reportó la novedad y mantiene a la menor activa con el PPT 5705925; Migración Colombia certificó la validez del documento para su afiliación; y la Secretaría de Salud de Mocoa confirmó que la glosa persiste en ADRES. Ni la ADRES ni el Ministerio desvirtuaron la procedencia del amparo, y el Ministerio guardó silencio, por lo que, conforme al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, se tuvieron por ciertos los hechos.
Dado que la Resolución 1133 de 2021 delimita obligaciones de reporte, validación y actualización en la BDUA, se mantiene el amparo para que ADRES y el Ministerio registren correctamente el PPT 5705925 en la BDUA y se garantice la continuidad en la prestación de los servicios de salud de la menor, mientras la EPS Mallamas debe continuar atendiéndola sin interrupción y sin alegar glosas. 26.
Sin embargo, la Sala precisa y redistribuye los términos de cumplimiento: tres (3) días para que la ADRES valide, actualice y notifique la corrección a las entidades pertinentes —incluidas EPS Mallamas, Migración Colombia, Registraduría y Secretaría de Salud de Mocoa—, conforme al numeral 10 de la Resolución 1133 de 2021; y dos (2) días para que el Ministerio de Salud y Protección Social verifique la correcta incorporación de la información en la BDUA, según su artículo 12.
Por ello, se modifica el ordinal tercero de la sentencia impugnada en lo pertinente. 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 27. Con el fin de sustentar la posición planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas y la jurisprudencia que regula la materia, para posteriormente adentrarse al estudio del caso concreto, tal como se expone a continuación. 3.4.1.
Los derechos a la vida, a la seguridad social y a la salud 28. Esta Corporación recuerda que el derecho a la vida, consagrado en el artículo 11 de la Constitución, no se limita a su dimensión biológica, sino que comprende las condiciones de dignidad en que debe desarrollarse la existencia humana. Se trata de un derecho principalísimo, del cual se desprenden y se protegen los demás derechos fundamentales, implicando no solo la preservación física sino también la garantía de un mínimo de condiciones materiales acordes con la dignidad humana. 29.
En cuanto al derecho a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Carta, se concibe como un «[…] servicio público de carácter obligatorio que prestará bajo la dirección, Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley […]».
La jurisprudencia le ha reconocido carácter fundamental, en tanto su satisfacción —especialmente en lo relativo a pensión y salud— asegura el goce de otras libertades y la materialización del principio de dignidad humana. Su protección exige el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios, sin desconocer su carácter irrenunciable. 30.
Por su parte, el derecho a la salud se configura constitucionalmente como un servicio público esencial, un deber ciudadano de autocuidado, una garantía de acceso a servicios de promoción, prevención y recuperación, un derecho fundamental de los niños, una prestación especializada para personas mayores y para quienes presentan disminuciones físicas, sensoriales o psíquicas.
La Corte Constitucional lo ha definido como «[…] la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional tanto física como en el plano de la operatividad mental y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, que implica, a su vez, la obligación de prestar todos los servicios necesarios para su prevención, protección y recuperación […]» (Sentencia T-603 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez). 31.
Finalmente, la Ley 1751 de 2015 «Por la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones» reafirmó expresamente el carácter fundamental autónomo de la salud, consolidando su protección por vía de tutela y garantizando que su acceso sea inmediato, integral y prevalente, especialmente para sujetos de especial protección constitucional como los niños, niñas y adolescentes. 3.4.2.
La base de datos única de afiliados – BDUA y su conexión con el derecho a la seguridad social y a la salud 32. Esta Corporación resalta que la correcta administración de la BDUA constituye una garantía esencial para la inclusión de la información personal necesaria en la prestación del servicio de salud y en el reconocimiento de las prestaciones propias del Sistema de Seguridad Social Integral.
Se advierte que el derecho a la salud puede verse conculcado cuando las bases de datos contienen informaciones desactualizadas, irreales o falsas, pues ello genera barreras de acceso y afecta la continuidad del servicio. 33. La Ley 100 de 1993, en su artículo 173, asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la función de reglamentar la recolección, transferencia y difusión de la información en el subsistema de salud, mientras que el artículo 178 establece como obligación de las EPS remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa «[…] a la afiliación del trabajador y su familia, a las novedades laborales, a los recaudos por cotizaciones y a los desembolsos por el pago de la prestación de servicios […]».
A su vez, el Decreto 1281 de 2002 dispuso que quienes administren recursos del sector salud y manejen información sobre población integran el Sistema Integral de Información del Sector Salud y son responsables de los reportes oportunos. 34. En este marco, «[…] se adoptó la Base de Datos Única de Afiliados – BDUA como un sistema o banco de información en el que las entidades que administran los distintos regímenes de salud, son las responsables de reportar información al FOSYGA, sobre sus afiliados plenamente identificados, lo que permite verificar de manera fácil los casos de posible multiafiliación, así como la historia de las personas respecto de su trasegar en el sistema, en aras de facilitar las funciones de dirección y regulación, al igual que el manejo del flujo de recursos.
Por lo anterior, se dispone como obligación de las entidades en Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co mención (sin importar el régimen al cual pertenecen) velar por la oportuna actualización y/o corrección de los datos que se reportan […]» (Sentencia T-505 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 35.
De igual manera, la Corte Constitucional ha reiterado que las EPS son las verdaderas fuentes de información y deben cumplir con la obligación de reportar datos consistentes y ciertos de sus afiliados, pues «[…] si las EPS faltan al reporte o manejan inadecuadamente la información del usuario que entregan, condicionan la prestación de servicios de salud y pueden terminar lesionando derechos de raigambre fundamental […]» (Sentencia T-813 de 2011). 36.
En conclusión, corresponde a las EPS y a los regímenes especiales y de excepción custodiar, conservar y actualizar las bases de datos de sus afiliados, garantizando la veracidad y oportunidad de los reportes a la BDUA, en tanto de ello depende la efectividad del derecho a la seguridad social y, en particular, el acceso real y oportuno al servicio de salud.
Este Tribunal advierte que, a partir del 1 de agosto de 2017, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES asumió la administración de los recursos que anteriormente gestionaba el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA. En consecuencia, toda referencia normativa al FOSYGA, a sus subcuentas o a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social debe entenderse hecha a la ADRES, entidad que hoy concentra la responsabilidad de unificar y administrar la información reportada por las EPS y demás regímenes. 3.4.3.
Análisis y decisión del caso concreto 37. La Sala sintetiza el núcleo de la controversia: de un lado, la constatación judicial de una barrera administrativa que afecta la continuidad del servicio de salud de una menor migrante en condición de especial protección; y de otro, las impugnaciones de la ADRES y del Ministerio de Salud, quienes sostienen que la decisión de primera instancia les atribuyó obligaciones que exceden sus competencias legales y que no guardan relación causal con la presunta vulneración de derechos fundamentales. 38.
En materia de reporte y administración de la información de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el marco normativo aplicable —en especial la Resolución 1133 del 30 de julio de 2021 «Por la cual se establecen las reglas generales de operación de las bases de datos desafiliación y reporte de novedades del Sistema Integral e Información del Sector Salud» expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social— define de manera precisa las obligaciones de las EPS de los regímenes Contributivo y Subsidiado, las Entidades Adaptadas en Salud, las entidades territoriales, los administradores de los regímenes Especial y de Excepción, las entidades que operan Planes Voluntarios de Salud y el INPEC, respecto de la entrega, estructura y oportunidad de los datos que integran la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA). 39.
Según dicha regulación, estas entidades son las responsables de suministrar la información que garantiza el adecuado control de los recursos del sistema y permite consolidar una base de datos que soporta la ampliación de cobertura, la validación de multiafiliaciones, la consulta del estado de afiliación, el control de traslados y la asignación eficiente de recursos. 40.
En esta línea, el ordenamiento es claro al atribuir a las EPS, a las entidades territoriales y a los administradores de regímenes especiales o exceptuados la Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co responsabilidad por la veracidad y actualización de los datos reportados, mientras que a la ADRES le asigna exclusivamente el rol de operador de información. Esta última certifica la fidelidad de los datos que le son remitidos, pero no puede modificarlos sin que medie el reporte formal de las entidades administradoras de afiliación, dado que no cuenta con los documentos soporte que acreditan hechos como cambios de identificación u otras novedades. 41.
Por ello, el proceso de actualización de la BDUA se encuentra reglado por condiciones específicas que fijan tiempos, procedimientos y responsabilidades, tal como se consigna en el siguiente texto normativo, que se incorpora íntegramente por ser determinante para la resolución del caso: «Artículo 8. Condiciones para el reporte de información a la ADRES.
Las entidades responsables del aseguramiento en salud, las entidades territoriales y el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de SA T, en el componente salud deberán reportar a la ADRES la información de afiliación y sus novedades, en los archivos y estructuras que esta defina, así: 8.1. Los procesos se realizarán únicamente en las semanas del mes que tengan mínimo cuatro días hábiles y se denominarán "semana de proceso". 8.2.
El segundo y último día hábil de cada semana de proceso, las EPS, las EAS, las entidades que operan los regímenes Especial y de Excepción, las entidades que oferten planes voluntarios de salud y el INPEC reportarán los archivos de maestros y las novedades de afiliación. 8.3. El segundo día hábil de la semana de proceso, exceptuando la última semana del mes, las EPS y EAS entregarán los archivos de solicitud de traslados, movilidad y novedades retroactivas. 8.4.
El primer y último día hábil de cada semana de proceso, el Ministerio de Salud y Protección Social deberá reportar los archivos maestros de traslados, movilidad y demás novedades de afiliación procesadas a través del Sistema de Afiliación Transaccional (SAT). 8.5. El último día hábil de la última semana de proceso de cada mes, las EPS del régimen contributivo, las EAS, las entidades que operan los regímenes Especial y de Excepción y aquellas que oferten planes voluntarios de salud, podrán reportar los archivos de maestros y las novedades de afiliación. 8.6.
El último día hábil de la última semana de proceso de cada mes, las entidades territoriales reportarán la información de su competencia, que será procesada y tramitada a más tardar el siguiente día calendario. Parágrafo. El suministro de la información solicitada en los términos y condiciones previstas en la presente resolución y que deba ser registrada y actualizada en la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA), será el insumo para los procesos de liquidación, reconocimiento y giro de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) en los Regímenes Contributivo y Subsidiado y de los demás recursos a que haya lugar.
Artículo 9. Término para el reporte de novedades. Las entidades responsables del aseguramiento en salud reportarán las novedades de afiliación a la ADRES dentro de los dos (2) meses siguientes contados a partir del primer día del mes calendario en que se realizó, salvo las de fallecimiento, actualización de tipo y número de identificación, nombres, apellidos, sexo, fecha de nacimiento, las cuales podrán reportarse en cualquier tiempo.» 42.
De igual manera, el procedimiento de actualización a cargo de la ADRES está delimitado por el artículo 10 de la misma resolución, que dispone: Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «Artículo 10.
Entrega, validación y actualización de la información. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), una vez reciba la información por parte de las entidades responsables del aseguramiento en salud deberá adelantar las siguientes acciones: 9.1. Verificar la información con la malla validadora que se disponga para tal efecto, momento a partir del cual se entenderá recibida por dicha Administradora y será inscrita a través de la página web de la ADRES, acompañada de la comunicación suscrita por el representante legal o delegado de la entidad que administra la afiliación. 9.2.
Validar la información que haya superado la verificación de la malla validadora con los datos que reposan en las tablas de referencia disponibles para la correcta identificación de los afiliados. 9.3. Actualizar las bases de datos de afiliación, con la información que haya sido validada frente a las fuentes de referencia y mantener informado de ello a este Ministerio de Salud y Protección Social y a las entidades responsables del aseguramiento. 9.4.
Disponer la copia de los resultados de cada proceso de actualización de la información a las entidades responsables del aseguramiento, así como a las entidades territoriales y a quien determine este Ministerio. Parágrafo 1. Las entidades responsables del aseguramiento en salud son responsables de mantener actualizadas sus bases de datos con la totalidad de la información a su cargo, para lo cual deberán implementar los mecanismos necesarios para garantizar la consistencia y veracidad de la información. Parágrafo 2.
La ADRES realizará el bloqueo para el reconocimiento de recursos del aseguramiento, cuando detecte inconsistencias en la información reportada a la BDUA, hasta tanto la inconsistencia sea subsanada. Ello no exime de la responsabilidad sobre los pagos efectuados por la ADRES a las entidades responsables del aseguramiento, conforme al marco legal vigente.» 43.
A partir de este diseño normativo, la responsabilidad por la calidad y oportunidad del reporte de datos a la BDUA recae exclusivamente en las entidades administradoras de afiliaciones, y la ADRES, en su condición de operador, en principio no puede actualizar información por iniciativa propia ni modificar datos sin previa remisión completa y verificable por parte de aquellas. 44.
Este criterio es determinante para resolver la controversia; sin embargo, del expediente se desprende que la EPS Mallamas informó haber realizado la actualización interna del documento de la menor, quien figura activa en su sistema con el PPT núm. 5705925 y adscrita a la E.S.E. Hospital José María Hernández. Precisó que el impedimento para reflejar la novedad en la BDUA no le es atribuible, pues depende de la ADRES, a quien corresponde validar y consolidar las novedades reportadas.
A su turno, Migración Colombia certificó el nuevo número de PPT y confirmó que la identificación válida de la menor es el PPT 5705925, documento plenamente habilitado para la afiliación y el acceso al sistema de salud, lo que evidencia que la inconsistencia proviene de fallas en la articulación interinstitucional —en particular, la validación cruzada entre bases de datos de ADRES y demás actores—.
En el mismo sentido, la Secretaría de Salud de Mocoa reportó que la glosa persiste en ADRES y que, pese a los reportes de la EPS y de esa Secretaría, se mantiene la imposibilidad de actualizar la BDUA, con impacto directo en la gestión administrativa del aseguramiento. 45. Ahora bien, en lo que respecta a las fallas de interoperabilidad entre los sistemas de ADRES, la EPS Mallamas y el Ministerio de Salud y Protección Social —ente rector de la Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co BDUA—, que en sede de impugnación aún persiste, se probó que la EPS encargada reportó la novedad; y ni la ADRES ni el Ministerio de Salud, en su condición de impugnantes, lograron argumentar con suficiencia que la decisión de primera instancia les atribuyó obligaciones que exceden sus competencias legales o que carecen de relación causal con la vulneración de derechos fundamentales.
Por el contrario, las particularidades del caso demuestran que sí existe una gestión operativa pendiente cuya ejecución eliminaría la barrera administrativa objeto de esta acción constitucional. 46. Adicionalmente, la Sala constata que el Ministerio de Salud y Protección Social, pese a estar debidamente vinculado y notificado, no rindió informe, circunstancia que condujo al juez a quo a dictar órdenes estructurales para asegurar la coordinación interinstitucional y la eliminación de barreras administrativas.
En aplicación del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, se tuvieron por ciertos los hechos susceptibles de confesión. 47. De lo probado emerge que la BDUA fue creada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que su direccionamiento recae hoy en el Comité Técnico del Sistema de Afiliación Transaccional (SAT) como instancia de coordinación entre el Ministerio y la ADRES, responsable de definir lineamientos y directrices técnicas y operativas.
En este esquema, las funciones de la ADRES permiten la operación, consulta y la ejecución de los lineamientos de reporte; mientras que el Ministerio ejerce la rectoría y el direccionamiento de la BDUA, con la competencia para definir sus atributos. Así entendidas las competencias, la orden de corrección en la BDUA impartida por el juez de primera instancia no excede el marco legal ni desconoce la distribución funcional: impone a cada entidad deberes de coordinación y ejecución indispensables para restablecer el goce efectivo del derecho fundamental comprometido. 48.
Con todo, y a la luz del material probatorio, el Tribunal coincide con la primera instancia: la menor enfrenta una barrera administrativa comprobada, atribuible a fallas de interoperabilidad entre los sistemas de ADRES, la EPS Mallamas y el Ministerio de Salud y Protección Social —ente rector de la BDUA—, que en sede de impugnación aún persiste.
Esa carga no puede trasladarse al usuario, menos tratándose de una menor de edad, de nacionalidad venezolana, sujeta a especial protección constitucional. 49. En ese sentido, se mantendrá el amparo otorgado en primera instancia, mediante el cual se ordenó a la ADRES y al Ministerio de Salud y Protección Social actualizar en la BDUA el documento de identificación de la menor A.V.B.M., registrando el nuevo PPT 5705925, con el fin de asegurar la continuidad en la prestación de sus servicios de salud.
De igual manera, permanecerá vigente la orden impartida a la EPS Mallamas para que continúe brindando de manera ininterrumpida los servicios médicos requeridos por la menor, garantizando un acceso efectivo, integral y oportuno mientras se culmina la actualización en la BDUA, sin que puedan invocarse glosas o inconsistencias administrativas como fundamento para suspender o limitar la atención. 50.
No obstante, esta Sala estima necesario precisar el alcance del ordinal tercero de la sentencia de tutela de primera instancia. En particular, se redistribuirá el plazo máximo de cinco (5) días otorgado originalmente a la ADRES y al Ministerio de Salud y Protección Social para efectuar la corrección del registro de la menor en la BDUA.
Así, se asignarán tres (3) días a la ADRES para validar y actualizar los datos de afiliación, e informar el resultado a las entidades responsables del aseguramiento y a las autoridades territoriales correspondientes. En especial, deberá comunicar la actualización a la EPS Mallamas, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Registraduría Nacional del Estado Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co Civil y a la Secretaría de Salud del municipio de Mocoa, conforme al numeral 10 de la Resolución 1133 del 30 de julio de 2021.
Los dos (2) días restantes se destinarán a que el Ministerio de Salud y Protección Social, una vez reciba el reporte de la ADRES, verifique la correcta incorporación de la información en la BDUA, en los términos del artículo 12 de la citada Resolución 1133 de 2021. En consecuencia, el ordinal tercero de la sentencia impugnada será modificado en lo pertinente, de acuerdo con las precisiones aquí efectuadas.
Por lo expuesto, la Sala de decisión, del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV. FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2025 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Mocoa, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, el cual quedará así:
TERCERO: ORDENAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES– que, dentro del término máximo de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, valide y actualice en la Base de Datos Única de Afiliados –BDUA– la información de la menor A.V.B.M., registrando el documento de identificación PPT No. 5705925, e informe el resultado de dicha actualización a las entidades responsables del aseguramiento y a las autoridades territoriales correspondientes.
En especial, deberá comunicar la corrección efectuada a la EPS Mallamas, a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Secretaría de Salud del municipio de Mocoa, conforme a lo dispuesto en el numeral 10 de la Resolución 1133 del 30 de julio de 2021. Asimismo, DISPONER que el Ministerio de Salud y Protección Social, dentro de los dos (2) días siguientes a la recepción del reporte emitido por la ADRES, verifique la correcta incorporación de la información en la BDUA, de conformidad con el artículo 12 de la citada Resolución 1133 de 2021.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes conforme a lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión al juzgado de origen para lo pertinente.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
SEXTO: DISPONER que la Secretaría adelante las actuaciones correspondientes e INGRESE las anotaciones pertinentes en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Radicación: 860013333003-2025-00157-00 Demandante: Valentina Dávila Ospina en calidad de Personera Municipal Encargada de Mocoa en representación de la menor A.V.B.M. Avenida Colombia, carrera 9 No. 21 – 108, barrio Jorge Eliecer Gaitán, Mocoa Acceso Ventanilla Virtual - Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co [Ausente con permiso] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
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