SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680013333008-2019-00329-01 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Alipio Roa Sierra daniela.laguado@lopezquintero.co notificacioneslopezquintero@gmail.com Demandado Municipio de San Andrés notificacionjudicial@sanandres-santander.gov.co carlosruedavillamizar@hotmail.com Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Contrato realidad –– confirma.
Decide la Sala el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. I.
ANTECEDENTES El señor Alipio Roa Sierra, por intermedio de apoderado legalmente constituido, acude a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de San Andrés, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1. Pretensiones1 Primero: Declarar la nulidad de la AMSAN/N.515 DEL 8 DE AGOSTO DE 2019, suscrita por el (la) Doctor (a) MONICA ORDUZ MANRIQUE, secretaria de gobierno, en cuanto negaron el reconocimiento de los tiempos de servicios para efectos pensionales de mi representado.
(sic) Segundo: Se declare que entre mi representado y el Municipio de SAN ANDRES, existió una relación laboral, durante el tiempo que duró contratado por el sistema OPS del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y/o contrato de Prestación de Servicios. Tercero: Como consecuencia de tal declaración, se ordene reconocer al demandante los tiempos de servicios, para efectos de pensión de jubilación, desde el mismo momento de su vinculación con este ente territorial hasta la fecha de la suscripción del último contrato, por haber laborado con esta entidad territorial, bajo la continua dependencia y subordinación como docente oficial Y a titulo de restablecimiento del derecho, Sírvase: 1 Samai primera instancia, índice 00031, archivo 01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 Primero: Que se ordene el envío de las cotizaciones para efectos pensional al MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL- FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, por los periodos reconocidos en los numerales PRIMERO y SEGUNDO. Segundo: Ordenar a la entidad territorial, que sobre los aportes pensionales, aplique los reajustes de la Ley para cada año como lo ordena la Constitución Política de Colombia y la ley.
Tercero: Que se ordene a la entidad territorial-dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. OP.A.C. A). Cuarto: Que se expida el certificado de historia laboral yo tiempo de servicios, a nombre de mi mandante, relacionando los tiempos laborados que son objeto de esta reclamación. 2.
Hechos. Manifiesta que el señor Alipio Roa Sierra prestó sus servicios profesionales de manera personal, desde el 01 de febrero de 1997 hasta el 31 de julio de 2001, como tutor. Afirma que entre las partes suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios en calidad de docente: Contrato No. I: del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1997 (10 meses) Contrato No. 2: del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1998 (10 meses) Contrato No. 3: del 15 de enero al 14 de diciembre de 1999 (12 meses) Contrato No. 4: del 15 de enero al 30 de enero de 2000 (15 días) Contrato No. 5: del 1º de febrero al 14 de diciembre de 2000 (11 meses) Contrato No. 6 del 1º de febrero al 31 de julio de 2001 (6 meses) Señala que, durante el tiempo de labores con la entidad demandada, no se le reconoció el tiempo de servicios para efectos pensionales, circunstancia que va en contravía de lo señalado en el art. 12 Constitucional que garantiza la seguridad social, pues no se le ha reconocido el tiempo trabajado para el cálculo de su pensión. Además, esta situación vulnera el artículo 13 de la misma norma, al establecer un trato desigual frente a aquellos trabajadores que desempeñan funciones similares bajo un contrato laboral.
Afirma que no prestó servicios de manera independiente, puesto que la labor docente desempeñada implica la prestación personal del servicio, la subordinación a los reglamentos educativos, las políticas del Ministerio de Educación, la administración del servicio público por parte de la entidad territorial, el cumplimiento del pensum académico y el calendario escolar.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 3. Normas violadas y concepto de violación. Se invocan como disposiciones violadas, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Señala que no se cumplió con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 por cuanto no existe diferencia entre los servicios prestados por el demandante y los cumplidos por los docentes de planta.
En cuanto al artículo 53 Constitucional, señala que su vulneración es clara puesto que el demandante nunca prestó un servicio de manera independiente, sino que realmente laboró bajo un contrato de trabajo, lo que le da derecho a que se le contabilice el tiempo de servicios para posteriormente hacerse acreedor a la pensión de jubilación. Resalta que el demandante cumplía horario, rendía informes, tenía que cumplir las órdenes de sus coordinadores y no podía escoger el lugar de la prestación del servicio, sino que éste obedecía al igual que los demás empelados docentes, a una programación que regulaba y vigilaba el cumplimiento riguroso de su jornada habitual. 4.
Contestación de la demanda2. Se opone a las pretensiones de la demanda, no obstante acepta la vinculación del actor con el municipio mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios en las vigencias 1997 a 2001, por lo cual, correspondía al demandante-contratista cubrir su seguridad social y en ese orden no está a cargo del ente territorial, reconocer tiempo de servicio para efectos pensionales.
Respecto a los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión, indica que son una figura jurídica permitida por la legislación para determinado objeto contractual y su aplicación no genera vulneración del derecho a la igualdad frente al contrato laboral. Señala que no es dable después de 18 años de expirar el último de los contratos, señalar que la vinculación del demandante a través prestación de servicios debe mutar a la de un contrato laboral, por cuanto su posible derecho se encuentra prescrito y la acción ha caducado.
Manifiesta que no presenta oposición respecto de las labores como docente desempeñadas por el demandante, pues los contratos fueron suscritos de común acuerdo y en ellos se estableció, entre otros, la obligación del contratista de pagar su seguridad social, y bajo la gravedad de juramento así lo expresó, por lo que al tratarse de cláusulas consensuadas, no existe irregularidad alguna que invalide dichos contratos, ni que los mute o 2 Samai primera instancia, índice 00031, archivo 03 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 transforme a un contrato realidad, cuando en tal situación permanecieron desde su finalización en el año 2001 hasta el 2019.
Formuló la excepción previa de caducidad de la acción y la excepción de mérito que denominó, inexistencia de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio AMSAN/N.515 del 08 de agosto de 2019 al considerar que no hay razón o causal que lo invalide. II. LA SENTENCIA APELADA3. El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante providencia del 16 de septiembre de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar configurados los elementos que componen una relación laboral, durante los periodos en los que se suscribieron los contratos de prestación de servicios entre las partes.
Como consecuencia de ello, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, así como también declaró la configuración de una relación laboral de hecho. Disponiéndose dentro de su parte resolutiva lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de caducidad, de acuerdo a lo señalado en las consideraciones anteriores.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo AMSAN/No. 515/2019 del 08 de agosto de 2019 expedido por el Municipio de San Andrés S/der., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: DECLÁRASE la existencia de una relación laboral entre el señor ALIPIO ROA SIERRA y el Municipio de San Andrés Santander durante la ejecución de las ordenes de prestación de servicios que rigieron durante los siguientes periodos de tiempo: del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1997, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1998, del 15 de enero al 14 de diciembre de 1999, del 15 de enero al 30 de enero de 2000, del 1º de febrero al 14 de diciembre de 2000, del 1º de febrero al 31 de julio de 2001, de acuerdo a la motivación del fallo.
CUARTO: DECLÁRASE NO PROBADA la prescripción de los derechos prestacionales en materia pensional, que se derivaron de la ejecución de las ordenes de prestación de servicios que rigieron durante los siguientes periodos de tiempo: del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1997, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1998, del 15 de enero al 14 de diciembre de 1999, del 15 de enero al 30 de enero de 2000, del 1º de febrero al 14 de diciembre de 2000, del 1º de febrero al 31 de julio de 2001, por lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, el MUNICIPIO DE SAN ANDRÉS SANTANDER deberá RECONOCER Y PAGAR el valor equivalente al porcentaje de cotización correspondiente a Pensión que el demandante demuestre haber realizado y que la entidad demandada 3 Samai, primera instancia índice 00034 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 legalmente debía trasladar en su condición de empleador al MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO durante los siguientes periodos de prestación del servicio: del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1997, del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1998, del 15 de enero al 14 de diciembre de 1999, del 15 de enero al 30 de enero de 2000, del 1º de febrero al 14 de diciembre de 2000, del 1º de febrero al 31 de julio de 2001, y el consecuente cómputo del tiempo laborado para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones legales, teniendo en cuenta que el demandante fue contratado por horas laborales como se advierte en cada orden de prestación de servicios.
Para ello deberá determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar por concepto pensión durante todo el tiempo que duró la relación laboral, y los realizados por la contratista, y cotizar al MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO la suma faltante por aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
El demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador Las diferencias resultantes se ajustarán en su valor aplicando la siguiente fórmula dispuesta por el H. Consejo de Estado: R= Rh Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que debería efectuarse el pago).
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada prestacional.
SEXTO: SIN CONDENA EN COSTAS, conforme lo señalado en las consideraciones.”. III. EL RECURSO DE APELACIÓN4. La entidad demandada interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del 16 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga, oponiéndose a lo manifestado por el juez de primera instancia, señalando que, con respecto al indicio de subordinación relacionado con el lugar de trabajo, los contratos aportados solo mencionan de manera específica la sede de prestación del servicio en uno de ellos, indicando las instalaciones de la Escuela Rural El Caracol, ubicada en la Vereda El Caracol del Municipio de San Andrés. No obstante, en los otros contratos, únicamente se hace referencia de manera vaga a la "Vereda El Caracol", sin especificar el lugar exacto de la prestación del servicio.
En este sentido, el demandante no solicitó ningún testimonio ni presentó otro tipo de prueba que respaldara su alegación sobre el lugar de trabajo. En cuanto al indicio de subordinación relacionado con el horario de trabajo, los contratos de prestación de servicio únicamente mencionan el número 4 Samai, primera instancia índice 00036 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 total de horas que el demandante debía laborar, pero no especifican una distribución particular de las mismas.
Respecto al indicio de subordinación relacionado con la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, el demandante tampoco presentó testimonios ni documentos que demostraran su inserción en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad que demostrara que ésta hubiera ejercido una influencia decisiva sobre las condiciones en que el demandante cumplió con el objeto contractual.
Con relación al indicio de subordinación referente a las actividades o tareas que el demandante debía desarrollar y que pudieran corresponder a las asignadas a los servidores de planta, el demandante no solicitó ningún testimonio ni aportó otro tipo de material probatorio para demostrarlo. En consecuencia, el demandante no logró demostrar la existencia de condiciones de subordinación o dependencia que indicaran que el representante del Municipio de San Andrés tuviera la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes de manera perentoria y obligatoria.
Por consiguiente, el interesado debió acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad, lo cual no hizo, teniendo en cuenta que en el presente proceso tan sólo adjunto la copia de los contratos, pero no aportó otras pruebas, como testimonios o documentos que ayudaran a probar lo anteriormente mencionado.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar denieguen las pretensiones de la demanda. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto de fecha del 03 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación, ordenándose la notificación personal del Ministerio Público, y en la misma providencia de conformidad con lo previsto en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo.
En esta etapa las partes demandante y demandada guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y hallándose estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 1.
Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.
Problema Jurídico. Al tenor del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a la Sala determinar si en el presente medio de control obran medios de prueba que acrediten la concurrencia de los elementos esenciales de existencia de un contrato realidad, especialmente la subordinación, entre el señor Alipio Roa Sierra y el Municipio de San Andrés (S) en el periodo comprendido entre los años 1997 a 2001 que dé lugar al reconocimiento de dicho tiempo para efectos pensionales. 3.
Marco normativo y jurisprudencial Contrato realidad – Antecedentes constitucionales del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. El artículo 25 de la Constitución Política de 1991 establece que el trabajo es un derecho fundamental en los siguientes términos: “ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas” De ahí que se erige como deber del Estado -en el marco del Estado Social, Democrático y Constitucional de Derecho- el deber de garantizar y proteger a las personas que cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter salarial y prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas -u obviadas- por las partes contratantes.
La Sección Segunda del Consejo de Estado5, ha expresado que en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan invisibilizarla, se debe acudir al artículo 536 de la Carta, que contempla la 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00903-01(0157-08).
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 6 CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1991.
ARTICULO 53. “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función, pero en calidad de servidores Público.
Al respecto, la Constitución Política en sus artículos 122 y 125 dispone lo siguiente: “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ( )” “Artículo 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Así que, de acuerdo con lo establecido por las normas en materia de régimen laboral del sector público, existen tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Por ende, se ha asumido a través de la jurisprudencia7 que; si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir a la justicia ordinaria; cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial y cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público, a la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora bien, atendiendo a la primacía de la realidad sobre las formalidades, resulta menester establecer cuáles son los elementos propios de una relación laboral. Al respecto el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990 es claro al señalar: “Artículo 23. Elementos esenciales. 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00799-01. M.P. César Palomino Cortés. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen” (Negrilla fuera de texto).
De esta norma se logra concluir que el contrato de trabajo es “intuitu personae”, es decir: personalísimo; quedando obligado el trabajador a desarrollar de forma personal y directa las labores para las cuales fue requerido, con o sin la existencia del negocio jurídico en sentido formal. Sobre el segundo elemento -el más relevante a la hora de asumir el juicio de existencia material de una relación de trabajo-, entendido como la dependencia o subordinación que rige el vínculo, la Corte Constitucional en Sentencia C-386 de 2000 definió su alcance en los siguientes términos: “(…) La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél8 (…).
(Negrillas fuera del texto original) Corolario de lo aquí referido, la subordinación y dependencia de carácter continuado necesariamente ha de tenerse como el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus subordinados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre las circunstancias de modo, tiempo, lugar y cantidad de trabajo, así como la imposición de los reglamentos internos en cualquier momento, con respeto a la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales conforme a las disposiciones constitucionales ya referenciadas. 8 Corte Constitucional.
Sentencia C – 386 del año 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 En sentencia de Unificación del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo9 se hicieron precisiones en materia de la figura jurídica del contrato realidad especialmente aplicada en el ámbito de las relaciones de trabajo del sector público, haciendo especial énfasis en el requisito de la subordinación, indicándose lo siguiente: “De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Sentencia de unificación por importancia jurídica Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” En síntesis, la jurisprudencia10 ha fijado las siguientes reglas con respecto a la figura del contrato realidad: primero, que se debe declarar la existencia de una relación laboral en el evento en que el juez constate la concurrencia de los elementos del contrato de trabajo, esto es, la prestación personal de la actividad, la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, y el pago de una compensación al trabajo prestado; segundo, que la declaración del contrato realidad se puede hacer a partir de indicios, pues para demostrar la relación laboral - muchas veces oculta-, resultan relevantes aquellos hechos ciertos que revelan la existencia de otros, que en principio son inciertos, y que ponen de relieve que se presenta una relación laboral; y tercero, que el elemento determinante de la relación laboral es la subordinación del trabajador respecto del empleador.
Por ello, ante el tercer elemento señalado por el artículo 23 del CST: la existencia de una remuneración, enfatiza la Sala que ha de tenerse en cuenta que lo realmente determinante para que se configure la relación laboral y para que nazcan las correspondientes obligaciones en cabeza del empleador es la concreta y real prestación de servicios en condiciones de dependencia o subordinación. 4.
Los medios probatorios aportados y los hechos probados en el proceso. Con el propósito de establecer lo anterior y dar respuesta al problema jurídico planteado, habrán de reseñarse y posteriormente analizarse los elementos probatorios recaudados dentro de las respectivas etapas procesales y con el lleno de los requisitos legales. Es así como, de conformidad con el material probatorio recaudado y practicado, en razón a 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-335 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 los hechos que promovieron el presente asunto contencioso, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes. 4.1. Contratos de prestación de servicio suscritos entre el señor Alipio Roa Sierra y el municipio de San Andrés que se relacionan a continuación11: Contrato Plazo Inicio Terminación Valor 1 10 meses 01/febrero/1997 30/noviembre/1997 $1.940.000 2 10 meses 01/febrero/1998 30/noviembre/1998 $2.600.000 3 11 meses 15/enero/1999 14/diciembre/1999 $3.317.600 4 15 días 15/enero/2000 30/enero/2000 5 10 meses y 14 días 01/febrero/2000 14/diciembre/2000 6 5 meses 01/febrero/2001 31/julio/2001 $1.565.000 4.2.
Los contratos mencionados anteriormente tenían objetos contractuales similares, los cuales consistían en prestar los servicios como tutor escolar del programa de bachillerato bajo el marco del Sistema de Aprendizaje Tutorial SAT, establecido en el Decreto 3011 de 1997. 4.3. Derecho de petición radicado el 28 de mayo de 2019 dirigido al municipio de San Andrés en el cual solicita se le reconozca la relación laboral objeto de esta controversia y, así mismo, el pago de las acreencias laborales que se derivan de dicha relación laboral12. 4.4.
Acto Administrativo AMSAN/N° 515 DE 2019 (acto acusado), expedido por la Alcaldía Municipal de San Andrés mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral entre el señor Alipio Roa Sierra y el municipio de San Andrés13. 5. Caso concreto. Conforme al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala estudiará si en el presente caso se configuran los elementos esenciales que permitan establecer una relación laboral -en especial la subordinación- entre el señor el señor Alipio Roa Sierra y el municipio de San Andrés (S) que derive en el reconocimiento de los derechos pensionales por el periodo en que se encuentre demostrada.
En ese sentido, para declarar la existencia de un contrato de trabajo, dando aplicación al principio del contrato realidad, se deben acreditar los elementos de la relación laboral, demostrando especialmente la subordinación o dependencia respecto del empleador o de la entidad 11 Samai primera instancia, índice 00031, archivo 02 12 Samai primera instancia, índice 00031, archivo 02, pág 14-17 13 Samai primera instancia, índice 00031, archivo 02, pág 19 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 empleadora, entendida ésta como la facultad que tiene el contratante para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones, y de disponer de su capacidad y fuerza de trabajo según sus necesidades y conveniencias.
Sostiene la jurisprudencia del Consejo de Estado6 que la figura del contrato realidad se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante para ejecutarlos en sus instalaciones, con sus elementos de trabajo y bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño. Es así que cuando se pretende desvirtuar una relación contractual, es indispensable demostrar de forma incontrovertible, para quien pretenda acreditar la existencia de una relación laboral, el requisito de subordinación, de forma que no haya duda sobre el cumplimiento de la labor desarrollada con dependencia y que de forma contraria se evidencie que lo que se presentó entre las partes fue una coordinación para el desempeño eficiente de la tarea encomendada.
El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece la vinculación por contratos de prestación de servicios, la cual tiene como propósito suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales, o para desarrollar labores especializadas que no puedan ser asumidas por el personal de planta de las mismas, teniendo como característica principal la prohibición del elemento de subordinación del contratista, en tanto que este debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato.
La H. Corte Constitucional, mediante sentencia T-392 de 2017, expresó que: “…el contrato de prestación de servicios con el Estado supone la existencia de una obligación de hacer a cargo del contratista, quien goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico, y ejerce sus labores por un tiempo determinado, situación que no da derecho al reconocimiento de las prestaciones derivadas del contrato de trabajo (…) Por otro lado, existirá una relación laboral cuando, independientemente de la denominación que las partes asignen a un contrato, se presten servicios personales, se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre quien desempeña la labor y, se acuerde una contraprestación económica.
Además de los tres elementos propios de las relaciones laborales, la permanencia en el empleo es un criterio determinante para reconocer si en un caso concreto se presenta una relación laboral.” Por otro lado, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, es necesario el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas durante el periodo laborado, atendiendo a la causa jurídica que Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 sustenta dicho restablecimiento, siendo esta la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Ahora bien, el Consejo de Estado14, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, sostuvo, respecto de la contratación de docentes por prestación de servicios, que dicha labor no deviene independiente sino que se encuentra subordinada al cumplimiento de la reglamentación del servicio público de educación. En la misma providencia, la Corporación indicó que el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, define como docente a quien ejerce la profesión de educador, reafirmándose dicha definición por el artículo 104 de la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, el cual establece que “(…) el educador es el orientador de los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos (…)”.
En el mencionado Decreto también se regularon los deberes de los docentes, entre los que se destacan el cumplimiento de las órdenes inherentes a sus cargos impuestas por los superiores jerárquicos, de la jornada laboral y la dedicación de la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo, así como la prohibición de abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa.
Dicha sentencia de unificación también fue clara en indicar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el plantel escolar, la secretaría de educación territorial y del Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, por lo que infirió que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente y que fueron descritas en el título anterior, se encuentra acreditado que el demandante, señor el señor Alipio Roa Sierra, suscribió seis (06) contratos de prestación de servicios con el municipio de San Andrés (S), los cuales tuvieron un objeto común, esto es, la prestación de servicios profesionales como tutor del programa de bachillerato bajo la modalidad del sistema SAT, programa de aprendizaje regulado por el Decreto 3011 de 1997 “por el cual se establecen las normas para el ofrecimiento de la educación de adultos y se dictan otras disposiciones”, que tiene por objeto que jóvenes y adultos de las zonas rurales del país completen su educación básica secundaria y media a través de una metodología que posibilita la integración de la educación con el trabajo y los procesos de organización social y comunitaria, desarrollado en este caso en la vereda Caracol de San Andrés, así: 14 CE-SUJ2-005-16 25 de agosto de 2016 Radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15).
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 OPS Plazo Fecha inicio Fecha Finalización 1 10 meses 01/02/1997 30/11/1997 2 10 meses 01/02/1998 30/11/1998 3 12 meses 15/01/1999 14/12/1999 4 15 días 15/01/2000 30/01/2000 5 11 meses y 14 días 01/02/2000 14/12/2000 6 5 meses 01/02/2001 31/07/2001 Así las cosas, se evidencia que para el presente caso el elemento de subordinación se encuentra demostrado con ocasión a la labor desarrollada por el accionante como docente, a través de contratos de prestación de servicios sucesivos, cuya labor no encuentra diferencia alguna con la desplegada por otros docentes vinculados de manera legal y reglamentaria como empleados públicos, máxime cuando en el expediente administrativo se puede observar que los contratos celebrados con el señor Alipio Roa Sierra imponían la prestación personal de sus servicios como tutor en la vereda Caracol del Municipio de San Andrés, desempeñando funciones directamente relacionadas con la actividad misional del contrato.
Estaba obligado a cumplir con una carga horaria específica, la cual variaba según la actualización de los contratos, y recibía un salario que también experimentaba modificaciones conforme a esos ajustes contractuales. Como refuerzo a la tesis de la Sala, se destaca que la subordinación del demandante frente a la entidad demandada surge como un elemento propio de las funciones que éste cumplía, pues dada la labor para la que fue contratado, resulta claro que para su ejercicio no podía contar con la autonomía e independencia propia de un contratista, sino que debía estar disponible en el horario que le fuera impuesto para ello.
Aunado a lo anterior, concluye la Sala que no puede pretenderse que el educador vinculado por contrato se sustraiga de la prestación del servicio en forma permanente, como tampoco resulta posible que se sustraiga del acatamiento a las directrices que en materia de educación se imparten, no solo por el Ministerio de Educación y demás autoridades, sino por las directivas de la misma institución. Por su parte, obedeciendo a los criterios desarrollados por el Consejo de Estado en cuanto al elemento de la continuidad o permanencia como otro factor determinante dentro del análisis de configuración de la figura del contrato realidad en relaciones con entidades estatales, la Sala llama la atención sobre las fechas de suscripción y el tiempo de ejecución de los contratos de prestación de servicios aportados por las partes, en los que se detallan las condiciones de tiempo en que se desarrollaron los mismos.
Por tanto, no puede la Sala obviar la vocación de permanencia con que el accionante prestó sus servicios profesionales como tutor desde el año 1997 hasta el 2001. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 Así las cosas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el demandante se encontraba desempeñando personalmente la labor contratada en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el cumplimiento del objeto misional de la entidad, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia, tal como lo determinó el A quo.
Es por lo hasta aquí referenciado que la Sala encuentra suficientes elementos de hecho y derecho para inferir la configuración de un contrato realidad entre el demandante y la entidad demandada durante los periodos en que se celebraron los contratos de prestación de servicios. En este sentido, se reitera que se pudo constatar del recaudo probatorio ya aludido la continua prestación de servicios personales remunerados y subordinados bajo condiciones de dependencia en el desempeño de las tareas que se desbordan de la necesidad de coordinación en el marco de un contrato de prestación de servicios y en su lugar constituyendo un vínculo de dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
En consecuencia, encuentra la Sala procedente confirmar la decisión de primera instancia en cuanto a la declaración de la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes, con las consecuencias prestacionales solicitadas en la demandada y reconocidas por el A-quo. 6. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el Artículos 188 de la Ley 1437 de 2011, no habrá lugar a condenar en costas en esta instancia a la parte vencida, por encontrar fundamento legal tanto en el escrito de contestación de la demanda como en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre del dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 680013333008-2019-00329-01 TERCERO. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Aplicativo SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada