EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES / COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL – Alcalde no puede modificar el presupuesto general del municipio - Síntesis del caso: La Gobernación de Antioquia remitió al Tribunal el Acuerdo 009 de 2024 expedido por el Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, mediante el cual se autorizaba al alcalde para adicionar, incorporar, trasladar y crear rubros presupuestales durante la vigencia 2024.
El acto fue aprobado en sesiones extraordinarias y sancionado el 2 de julio de 2024. El departamento sostuvo que el Concejo excedió sus competencias al delegar en el ejecutivo municipal modificaciones que afectan el presupuesto, función que —según la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto— es indelegable y corresponde exclusivamente al órgano colegiado.
Tanto la administración municipal como el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa. El Tribunal debía resolver si el Concejo se había extralimitado al permitir al alcalde realizar modificaciones que implicaran variación del gasto o de las apropiaciones. Extracto: […] El representante de la Gobernación de Antioquia, refiere que el Acuerdo puesto en consideración autoriza al alcalde, para que de una forma u otra modifique el presupuesto aprobado, lo que conlleva a un incremento del presupuesto de rentas y gastos, es decir la autorización de contabilizar esos recursos para el erario modifica las partidas inicialmente aprobadas, situación conforme a la cual se vulnera el principio de legalidad por falta de competencia. […] De conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, en materia presupuestal rige el principio del artículo 354 constitucional, de legalidad del gasto, que exige que el único facultado para decretar erogaciones sea el cuerpo colegiado de representación popular.
En desarrollo de este principio, el ejecutivo, propone al legislativo la posibilidad de incorporar o suprimir las partidas presupuestales, pero es el legislativo quien aprueba o no dichas decisiones. Así las cosas, el Concejo no le puede otorgar al alcalde la facultad de aprobar las modificaciones al presupuesto que aquél o éste propongan, ya que de conformidad con el artículo 345 constitucional, no hay gasto sin representación, o, en otras palabras, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo municipal.
Lo anterior, por cuanto, la modificación del presupuesto le corresponde al Congreso en tiempos de paz, y al ejecutivo en estados de excepción. […] Finalmente, si bien, el artículo 313.3 Constitucional faculta al Concejo para autorizar al alcalde ejercer precisas funciones que son propias de la Corporación por un periodo determinado, esas facultades no pueden contravenir mandatos constitucionales, como lo es el principio de legalidad del gasto consagrado expresamente en el inciso 2° del articulo 354 de la constitución política, varias veces citado.
Decisión: El Tribunal concluyó que el Acuerdo 009 de 2024 violaba el principio de legalidad del gasto (art.345 C.P.), que exige que cualquier modificación al presupuesto sea aprobada por las corporaciones públicas de elección popular, salvo excepciones previstas constitucionalmente (como estados de excepción o donaciones específicas). Recordó que: i) Las adiciones, traslados y creación de rubros presupuestales son competencia exclusiva del órgano colegiado. ii) El Concejo puede otorgar facultades precisas, pero no puede delegar funciones que contravengan la Constitución. iii) La Corte Constitucional (Sent.
C-036/2023) ha reiterado que el incremento de apropiaciones o la modificación de la destinación del gasto no puede quedar en manos del ejecutivo territorial. En consecuencia, declaró la invalidez total del Acuerdo 009 de 2024, por extralimitación del Concejo Municipal al conceder facultades prohibidas al alcalde. RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO No. 009 DE 2024 DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO DE URABÁ RADICADO 05001 23 33 000 2024 00987 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO PRESUPUESTO.
FACULTADES Y LIMITACIONES DEL CONGRESO RESPECTO AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. MARCO DE REGULACIÓN DEL PRESUPUESTO A NIVEL TERRITORIAL. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ESPECIALIDAD DEL GASTO. PROVIDENCIA 36 EXPEDIENTE 2024-00987 1.
ANTECEDENTES El Director de Asesoría Legal y Control y de Control del Departamento de Antioquia – Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, delegado por el Gobernador del Departamento, de conformidad con el Decreto Departamental 19 del 9 de enero de 2024, y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Acuerdo No. 009 de 2024 “Por medio del cual se concede una facultad precisa y protempore al alcalde de San Pedro de Urabá Antioquia para modificar, incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del presupuesto general del Municipio (funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión), en la ejecución del presupuesto de rentas y gastos de la vigencia” expedido por el Concejo Municipal de San Pedro de Urabá. 1.1 Fundamento fáctico 1.
El Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, aprobó el Acuerdo No. 009 del 28 de junio de 2024. 2. El Acuerdo No. 009, establece lo siguiente: RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 3 “ARTÍCULO 1°. Autorizar al Alcalde para realizar adiciones al presupuesto de ingresos gastos y recursos del capital y se autoriza para realizar traslados dentro del presupuesto de gastos del municipio y objetivos del plan de inversión del presupuesto de la actual vigencia, cuando durante la ejecución del Presupuesto General del municipio sea indispensable aumentar las apropiaciones presupuestales para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la Ley y los Acuerdos y el cumplimiento de las metas y objetivos del plan de inversión. ARTÍCULO 2°.
Autorizar al Alcalde para adicionar e incorporar los convenios, contratos, resoluciones de asignación de recursos.
PARÁGRAFO ÚNICO: Se exceptúan los convenios de que trata el literal G, del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, los cuales corresponden al alcalde por decreto. ARTÍCULO 3°. Autorizar al Alcalde municipal para adicionar mediante decreto los saldos por exceso que arroje la ejecución presupuestal al presupuesto (SIC) de ingresos y gastos.
ARTÍCULO 4 °. Autorizar al Alcalde municipal para adicionar los recursos que resulten de las cancelaciones de reservas. ARTÍCULO 5°. Las autorizaciones concedidas mediante el presente acuerdo serán hasta el 31 de diciembre de 2024. ARTÍCULO 6°. La Secretaria de Hacienda Municipal enviará al Concejo Municipal las modificaciones realizadas dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se produzca el respectivo acto administrativo.
ARTÍCULO 7 ° El presente acuerdo tendrá vigencia a partir de su publicación previa su sanción por el Ejecutivo Municipal”. 3. Señala que el Acuerdo fue aprobado por el Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, en sesiones extraordinarias del mes de junio, según constancia expedida por la Secretaría General y el Presidente del Concejo Municipal. 4.
El acto administrativo fue sancionado por el Alcalde Municipal el 2 de julio de 2024, siendo publicado en esa misma fecha. 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Hace referencia a los artículos 113, 121, 123, numeral 5° del artículo 313, artículos 209, 346, 347, 349, 351, 352, 353 de la Constitución Política, artículos 11, 79 y 80 del Decreto 111 de 1996, numeral 9° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 4 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, artículo 40 y 45 de la Ley 152 de 1994, artículo 5° de la Ley 489 de 1998.
Señala como concepto de invalidez que el Concejo del municipio de San Pedro de Urabá, está desbordando el artículo 121 de la Constitución Política, relacionado con el principio de legalidad. Hace referencia a la Sentencia C- 036 de 2023, proferida por la Corte Constitucional, señalando que si bien la norma demandada y los artículos declarados inexequibles por la Corte Constitucional, corresponden a la organización y funcionamiento de los Departamentos, el principio de legalidad presupuestal e indelegabilidad de la facultad para modificar el presupuesto cuando ello conlleve un aumento en el gasto, un cambio de destinación del mismo o un aumento en las rentas, siendo aplicable tanto a nivel nacional, departamental y municipal.
Conforme a lo anterior, afirma que es claro que la modificación del presupuesto (realizada por Decreto, traslados y modificaciones al presupuesto general de rentas y gastos) es una función única y exclusiva del congreso, las asambleas y concejos, por lo tanto, no puede el concejo facultar al alcalde para que modifique el presupuesto, por ser una función indelegable. 1.3.
Contestación de San Pedro de Urabá Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.4. Concepto del Ministerio Público Guardó silencio en esta etapa procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral cuarto (4°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 5 De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.2.
Problema jurídico La Sala debe establecer ¿si el Concejo Municipal de San Pedro de Urabá se extralimitó en sus funciones al otorgarle facultades al alcalde para incorporar, adicionar, modificar y efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del presupuesto general del municipio de San Pedro de Urabá, desconociendo con ello el principio de legalidad del gasto? 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Modificación del presupuesto y principio de legalidad del gasto El principio de legalidad presupuestal tiene consagración constitucional. En efecto, el Artículo 345 de la Carta establece: “ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Así las cosas, el gasto debe estar contenido en Ley previa y si bien, a iniciativa del Gobierno o del Congreso, según el caso.
Adicionalmente sostuvo la Corte Constitucional1: “De acuerdo con la Constitución, tanto el Gobierno como el Congreso de la República ejercen competencias en materia de gasto público, las cuales han sido claramente definidas por esta Corte. Así, y en virtud del principio de legalidad, el Congreso es, en principio, el único facultado para decretar las erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos inherentes al Estado, atribución que sólo puede ejercer el Ejecutivo cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción. Por su parte, la Carta reserva al Gobierno la potestad de incorporar o no en el presupuesto las partidas correspondientes a tales gastos, y se le permite aceptar o rehusar modificaciones a sus propuestas de gastos y a su estimativo de rentas (artículos 349 y 351 C.P.).[1] 1 Corte Constitucional.
Sentencia C-537 de 1999. MP. Carlos Gaviria Díaz RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 6 En cuanto a iniciativa legislativa se refiere, las leyes de presupuesto y las que contienen el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones son de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional (art. 154 C.P.). No sucede lo mismo con las leyes que decretan gastos públicos, pues respecto de ellas el Congreso y el Gobierno cuentan con facultades para presentarlas.
Potestad que “no puede confundirse con la iniciativa para modificar partidas propuestas por el Gobierno en la ley anual de rentas y de apropiaciones, la cual si bien debe tener origen en el Gobierno y debe ser presentada al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, de forma que una vez ordenado el gasto en ley previa, sólo pueda ejecutarse si es incluido en el respectivo presupuesto, según el inciso 2 del artículo 345 de la Carta.
El ejecutivo por su parte conserva competencia para formular el presupuesto anual de rentas y gastos de la Nación que le atribuye el art. 346 del mismo ordenamiento[2]”. También ha dicho la Corte que la ley que decreta un gasto público “no tiene eficacia mayor que la de constituir un título jurídico suficiente –en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta-, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto.”[3] Es decir, que se trata de una autorización y no de una orden para efectuar traslados presupuestales destinados a arbitrar los respectivos recursos pues, se insiste, la iniciativa para la inclusión de partidas en el proyecto de presupuesto corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional.
Así las cosas, mientras no se haya incorporado la partida correspondiente en el presupuesto, tampoco se podría exigir el cumplimiento de la ley que ordena el gasto público[4]”2. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, en desarrollo del principio de legalidad del gasto, es el Congreso quien se encuentra facultado para decretar las erogaciones necesarias destinadas a la ejecución de proyectos, previa propuesta por parte del Gobierno o del Congreso, según el caso.
Por otro lado, la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 41, señala las prohibiciones que se establecen para los Concejo Municipales, indicando:
ARTÍCULO 41. PROHIBICIONES. Es prohibido a los concejos: (…) 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. (…) Ahora bien, en cuanto a las modificaciones al presupuesto, ha señalado la doctrina3 que es en las corporaciones públicas donde radica la competencia para aprobar el programa de gastos y que, en consecuencia, es en dichos cuerpos colegiados donde se deben autorizar las modificaciones al mismo. 2 C-537 de 1999.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. 3 Restrepo, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 7 Así el autor4 establece que “El Congreso, las asambleas o los concejos municipales aprueban el programa de gastos de la Nación, del Departamento o del Municipio. La norma general, entonces, cuando se efectúe una modificación del gasto, es que debe autorizarla quien ha aprobado el programa original del gasto”5.
A renglón seguido señala el doctrinante que “cuando sea necesario hacer modificaciones, ampliando las apropiaciones, o creando nuevas, la norma general es la de que deben aprobarse tales modificaciones por el Congreso, las Asambleas, o el Concejo Municipal”6. El autor al que se ha hecho referencia, recuerda las excepciones al principio general de que el programa de gastos no puede modificarse sino por el Congreso, las cuales se explican a continuación: “1.
Cuando se establezcan créditos adicionales o traslados para atender gastos ocasionados por la declaración de estados de excepción constitucional. 2. Cuando se trate de incorporar presupuestos provenientes de donaciones”7 De lo que se ha expuesto, es claro que sólo de manera excepcional el ejecutivo está facultado para introducir modificaciones al presupuesto, ya que, en cumplimiento del principio de legalidad, esta atribución es exclusiva del órgano colegiado de representación popular.
Lo anterior, en desarrollo del principio de interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias que ha sido adoptado por la jurisprudencia constitucional8. Frente a lo anterior expuso la Corte Constitucional en Sentencia C-97 de 2003, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda: “La Corte ha resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el artículo 150-10 de la Constitución para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo.
Sostuvo recientemente esta Corporación: “Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
( ) 4 Restrepo, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano. Legis. 2010. 5 Restrepo, Juan Camilo. Derecho presupuestal colombiano. Legis. 2010. P. 299. 6 Ibíd. p. 300. 7 Ibìdem. P. 300 a 304. 8 Corte Constitucional. C-097 de 2003. RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 8 No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.[15] (subrayado fuera de texto)”.
Para concluir, conviene destacar el pronunciamiento que sobre la materia emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil9, con ponencia del Magistrado William Zambrano Cetina señaló: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.10 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 199611, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.12 9 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Sevicio Civil. Concepto del 5 de Junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889. 11001-03-06-000-2008-0022-00 10 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad.
A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 11 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442- 01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 9 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.13 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.14 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas15.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. 13 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772- 98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 14 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará 15 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 10 Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.”16 De manera que la facultad para reducir presupuesto, radica en el ejecutivo; no así tratándose de adiciones o traslados presupuestales, caso en el cual, la facultad sí radica en los cuerpos colegiados, salvo las incorporaciones que autoriza la Ley en los alcaldes.
4. CASO CONCRETO En el caso concreto la Sala entrará a determinar si se declara la invalidez parcial del Acuerdo No. 009 de 2024 “Por medio del cual se concede una facultad precisa protempore al Alcalde de San Pedro de Urabá Antioquia para modificar incorporar, adicionar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del presupuesto general del municipio (funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión), en la ejecución de sus políticas, programas, subprogramas y proyectos, establecidos en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia” El representante de la Gobernación de Antioquia, refiere que el Acuerdo puesto en consideración autoriza al alcalde, para que de una forma u otra modifique el presupuesto aprobado, lo que conlleva a un incremento del presupuesto de rentas y gastos, es decir la autorización de contabilizar esos recursos para el erario modifica las partidas inicialmente aprobadas, situación conforme a la cual se vulnera el principio de legalidad por falta de competencia. Frente a las incorporaciones o adiciones a las que se hace referencia en el artículo 2° del Acuerdo No. 009 de 2024, se observa que las mismas no se acomodan a los supuestos establecidos en el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, toda vez que las mismas únicamente hacen referencia a los recursos que se hayan recibido del tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de entidades nacionales o departamentales o de cooperación internacional, conforme a lo cual se deberá tener 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02;
Consejo de Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 11 en cuenta que si dicho supuesto se acomodara a lo establecido en la mencionada Ley, también carecía de validez los apartes del Acuerdo demandado, debido a que es competencia del alcalde ejercer dichas funciones, tal como se señaló en el mismo Acuerdo demandado en el parágrafo único del artículo segundo. De conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, en materia presupuestal rige el principio del artículo 354 constitucional, de legalidad del gasto, que exige que el único facultado para decretar erogaciones sea el cuerpo colegiado de representación popular.
En desarrollo de este principio, el ejecutivo, propone al legislativo la posibilidad de incorporar o suprimir las partidas presupuestales, pero es el legislativo quien aprueba o no dichas decisiones. Así las cosas, el Concejo no le puede otorgar al alcalde la facultad de aprobar las modificaciones al presupuesto que aquél o éste propongan, ya que de conformidad con el artículo 345 constitucional, no hay gasto sin representación, o, en otras palabras, no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo municipal.
Lo anterior, por cuanto, la modificación del presupuesto le corresponde al Congreso en tiempos de paz, y al ejecutivo en estados de excepción. Así las cosas, para la Sala es claro que es en las corporaciones públicas donde radica la competencia para aprobar el programa de gastos, y por ende, cualquier modificación que se vaya a hacer al mismo, debe emanar de la misma Corporación. Esta afirmación desarrolla lo preceptuado por los artículos 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que obliga al Gobierno Nacional a presentar al Congreso los proyectos en los que haya traslado de gastos, para someterlos a su aprobación. Finalmente, si bien, el artículo 313.3 Constitucional faculta al Concejo para autorizar al alcalde ejercer precisas funciones que son propias de la Corporación por un periodo determinado, esas facultades no pueden contravenir mandatos constitucionales, como lo es el principio de legalidad del gasto consagrado expresamente en el inciso 2º del artículo 354 de la Constitución Política, varias veces citado.
Esta posición ha sido reafirmada por la Corte Constitucional en Sentencia C 036 de 202317, de la cual se destaca lo siguiente: 17 https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/2023/C-036-23.htm RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 12 “(…)” “32. En segundo lugar, el aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requieren la aprobación del Congreso mediante el trámite de una ley que adicione el presupuesto.
Por ende, las leyes que autorizan al Gobierno o las autoridades administrativas para efectuar adiciones presupuestales desconocen la competencia constitucional asignada al Congreso en relación con la definición del gasto. En virtud de ello, por ejemplo, la sentencia C-357 de 1994 declaró inexequible una disposición que autorizaba al Gobierno a incrementar los aportes con destino a programas de reinserción de desmovilizados en el marco del proceso de paz.
En relación con esta facultad, la Sala Plena advirtió que se trataba de una autorización para el aumento de las apropiaciones y, por lo tanto, debía ser aprobado por el Congreso. Sobre adiciones de partidas también debe tenerse en cuenta, que según la regulación orgánica, no es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables.
La destinación de estos recursos se define en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y, por lo tanto, la adición correspondiente se puede adelantar directamente por el Gobierno nacional mediante decreto.” (Subrayas fuera de texto). La Alta Corte, frente al tema concluye: “(…)” “La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular. 3. En tercer lugar, de acuerdo con las reglas definidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, salvo algunas excepciones descritas en esta sentencia, la modificación presupuestal exige que para el aumento de los montos de las apropiaciones el Gobierno presente al Congreso de la República proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales, en los cuales se deben identificar, de forma clara y precisa, los recursos que han de servir de base para su apertura y con los cuales se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital.
Por lo tanto, la regulación orgánica reproduce el principio de legalidad al exigir que el aumento en las apropiaciones sea propuesto para aprobación del Congreso de la República.” (Subrayas fuera de texto). RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 13 En síntesis, debe concluirse que el Acuerdo No. 009 de 2024, expedido por el municipio de San Pedro de Urabá, sí constituye una extralimitación de funciones, al otorgar al Alcalde en términos generales facultades de modificar el Presupuesto General del Municipio, en este caso incorporaciones, adiciones traslados y creación de rubros, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional18.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 009 del 28 de junio de 2024 “Por medio del cual se concede una facultad precisa y protempore al alcalde de San Pedro de Urabá Antioquia para modificar, incorporar, adicionar, modificar, efectuar traslados presupuestales y crear rubros presupuestales en las diferentes secciones del presupuesto general del Municipio (funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión), en la ejecución de sus políticas, programas, subprogramas y proyecto, establecidos en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia”, expedido por el Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaría General del Departamento y a los señores alcalde y presidente del Concejo Municipal de San Pedro de Urabá – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE19 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 18 Sentencia C-152 de 1995. 19 Correos electrónicos: alcaldia@sanpedrodeuraba-antioquia.gov.co contactenos@sanpedrodeuraba- antioquia.gov.co concejomunicipalsanpedrodeu@gmail.com personeria@sanpedrodeuraba-antioquia.gov.co RADICADO: 05001-23-33-000-2024-00987-00 TIPO DE PROCESO: REVISIÓN DE ACUERDO 14 LOS MAGISTRADOS ÁLVARO CRUZ RIAÑO VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN JAIVER CAMARGO ARTEAGA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.