AUTORIZACIÓN PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS / EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES – Concepto de invalidez - Síntesis del caso: El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico de Antioquia remitió al Tribunal el Acuerdo 010 del 27 de agosto de 2022, mediante el cual el Concejo Municipal de Segovia modificó el Acuerdo 008 de 2018 que autorizaba al alcalde a gestionar y suscribir un empréstito por diez mil millones de pesos.
El Acuerdo 008 de 2018 otorgó al alcalde un plazo de seis meses — entre el 20 de julio de 2018 y el 19 de enero de 2019— para adelantar la contratación del crédito. Sin embargo, en 2022 el Concejo expidió un nuevo acto para modificar la destinación de los recursos y otorgar otro plazo de seis meses. Extracto: […] Teniendo en cuenta la normatividad y jurisprudencia que fue señalada en el numeral anterior, considera la sala que le asiste la razón al delegado del Departamento de Antioquia, en cuando a la invalidez que reviste el Acuerdo acusado, ya que si bien en términos generales la competencia para suscribir contratos recae en el Alcalde Municipal, al encontrarnos en este caso frente a un contrato de empréstitos, de conformidad con el parágrafo 4°, numeral 3° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, es competencia de los Concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar, la cual debe ceñir a lo allí establecido.
En este sentido, se tiene que, con anterioridad, se había proferido el Acuerdo No. 008 del 16 de julio de 2018, en donde se autorizó al Alcalde del municipio de Segovia para que en un término de seis (6) meses gestionara y suscribiera un empréstito con el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA u otras entidades, públicas o privadas o con personas naturales o jurídicas, hasta por la suma de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.00), especificando el destino de esos dineros. […] En este sentido, se puede decir que el acuerdo No. 008 de 2018, perdió obligatoriedad o perdida de fuerza ejecutoria, de conformidad con el numeral 4° del articulo 91 de CPACA, por el trascurso del tiempo o condición al que fue sometida dicha disposición. Se recuerda que la función excepcional en este tipo de casos de reglamentar la gestión y suscripción de empréstitos recae una nueva autorización frente a la destinación de los dineros y el tiempo otorgado para ejecutarlos.
Decisión: El Tribunal determinó que el Concejo de Segovia se extralimitó en sus funciones, pues la autorización otorgada en 2018 ya no estaba vigente y la corporación no puede revivir actos administrativos vencidos. Explicó que, tratándose de empréstitos, el Concejo sí tiene la competencia para autorizar al alcalde, pero dicha autorización debe estar vigente y sujeta a los límites temporales establecidos.
Una vez vencido el término, solo procede expedir un nuevo acuerdo, no modificar uno extinguido. Por ello, la Sala Segunda de Oralidad declaró la invalidez total del Acuerdo 010 del 27 de agosto de 2022 y ordenó comunicar la decisión a la Gobernación y a las autoridades municipales de Segovia. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDOS, ORDENANZAS Y DECRETOS DEMANDANTE GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO 010 DE 2022 DEL MUNICIPIO DE SEGOVIA RADICADO 05001 23 33 000 2022 01118 00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO AUTORIZACIÓN PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS PROVIDENCIA 21 EXPEDIENTE 2022 1118 00 (Revisión Acuerdo) 1.
ANTECEDENTES El Subsecretario de prevención del daño antijurídico de la Secretaría General del Departamento de Antioquia, mediante Decreto 2021070000883 del 22 de febrero de 2021, delegado por el Gobernador del Departamento, y en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Acuerdo 010 del 27 de agosto de 2022 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo 008 de 2018 – Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de Segovia – Antioquia para la gestión y suscripción de un empréstito” expedido por el Concejo Municipal de Segovia – Antioquia. 1.1 Fundamento fáctico 1.
El Concejo municipal de Segovia, expidió el Acuerdo No. 010 del 27 de agosto de 2022, frente al cual señala la parte actora, que al analizarlo se observa que el artículo primero modifica el numeral 6° del artículo 1° del Acuerdo 008 de 2018. 2. El artículo primero del Acuerdo 008 del 16 de julio de 2018, estableció: “Autorizar al Alcalde municipal de Segovia, Antioquia, por el término de seis (6) meses para que gestione y suscriba un empréstito con el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA u otras entidades crediticias, públicas o privadas o con personas naturales o RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 2 jurídicas, hasta por la suma de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.00) con destino a: (…) 6.
Construcción de una pista de motocross en el municipio de Segovia. (…)” Por otro lado, el artículo 1° del Acuerdo No. 10 de 2022, señala:
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde municipal de Segovia, por un término de seis (6) meses para que gestione y suscriba un empréstito con el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA u otras entidades crediticias, públicas o privadas o con personas naturales o jurídicas, hasta por la suma de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.00) con destino a: (…) 6.
Obras de adecuación y obras complementarias de la cancha del Barrio Galán del municipio de Segovia. (Subrayas y negrillas propias del texto) (…) 3. Señala que el Acuerdo No. 008 de 2018, fue expedido por el Concejo Municipal de Segovia, tuvo dos debates legales y fue sancionado por el Alcalde Municipal el 19 de julio de 2018. 1.2 Fundamentos de derecho y concepto de invalidez Como fundamentos de derecho señala lo siguiente: artículos 2°, 29, 121, 209, numeral 3° del artículo 313, artículo 5° de la Ley 489 de 1998, artículo 91 del CPACA sobre la ejecutoriedad del acto administrativo.
En su concepto de violación, manifiesta que el Acuerdo No. 010 de 2022, puesto a consideración presenta una causal que afecta en su validez, la cual se circunscribe a la competencia que ostenta la Corporación al modificar un Acuerdo que ya había perdido obligatoriedad, como quiera que se modificó el Acuerdo No. 008 de 2018, cuando este se encontraba vencido, toda vez, que en su interior se le dio un tiempo al Alcalde por el término de seis (6) meses para gestionar el empréstito, a partir de su vigencia, y esta comenzó a correr a partir del 20 de julio de 2018, fecha en que el acto administrativo se sancionó y publicó, por tanto, indica que su vigencia iba hasta el 19 de enero de 2019.
Señala, que en el Acuerdo demandado, se dispone modificar un acto administrativo, lo cual no tiene ninguna irregularidad a simple vista, pero cuando se analiza la RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 3 vigencia del acto que se pretende cambiar se debe concluir que es necesario, que este se encuentre vigente para la fecha en la cual se dispone modificar, porque de lo contrario la Corporación carecía de atribución de revivir un acto que ya feneció, bien porque la condición resolutoria a que está sometido el acto se cumplió o por la pérdida de vigencia. Menciona que el acto puede modificarse, sino es contrario del ordenamiento jurídico, mientras el acto está vigente, una vez expirado el término establecido, no puede pretender extenderse o modificarse, sino que debe dictarse un acto nuevo. 1.3.
Contestación del municipio de Segovia. Guardó silencio en esta etapa procesal. 1.4. Concepto del Ministerio Público La Agente del Ministerio Público, guardó silencio en esta etapa procesal. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral cuarto (4°), en conjunto con el numeral décimo (10º) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.2. Problema jurídico La Sala debe establecer ¿si el Concejo Municipal de Segovia se extralimitó en sus funciones por medio del Acuerdo 010 de 2022 al modificar el Acuerdo No. 008 de 2018, cuando este había perdido obligatoriedad o fuerza ejecutoria, al cumplirse el término de 6 meses que se le dio al Alcalde para gestionar y suscribir un empréstito? RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 4 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Marco normativo y jurisprudencial 3.1.1. Autorización y reglamentación al Alcalde para contratar Por mandato constitucional, artículo 313 numeral 3º, a los concejos municipales les está atribuido autorizar al alcalde para celebrar contratos, atribución que es concordante con la del canon 32 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que destaca que es función de las corporaciones edilicias reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo.
La autorización por parte del concejo al alcalde para contratar, en armonía con el artículo 71 ibídem, solo puede hacerse por iniciativa del burgomaestre. En relación con la autorización para contratar, la Ley 136 de 1994 estableció que los concejos deben reglamentar dicha facultad estableciendo los casos en los que se requiere autorización previa del Concejo.
Así, el numeral 3º del artículo 32 señala: “Art. 32: Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…)3. Reglamentar la autorización al Alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Ahora bien, en cuanto al mencionado reparto de competencias que existe entre la Corporación edilicia y el Alcalde, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 dispone: “Art. 25 Principio de Economía: En virtud de este principio: (…) 11.
Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9º y 313, numeral 3º, de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.” En cuanto a la autorización para contratar, La Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 18, reguló las atribuciones del concejo municipal en materia de contratación, en los siguientes términos: RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 5 “Artículo 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…) Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley”. Ahora bien, atendiendo al precedente horizontal, cabe destacar que esta Corporación, ha tenido la oportunidad de pronunciarse previamente acerca de casos similares. En particular, la Sala Segunda de Oralidad, M.P. GONZALO ZAMBRANO VELANDIA, con radicado 05 001 23 33 000 2015 00861 00, en Sentencia de 8 de septiembre de 2015, en relación con el alcance de la facultad para autorizar a los alcaldes para celebrar contratos, sintetizó: “De las normas antes descritas, es claro entonces, que los Concejos Municipales deben autorizar previamente, pero en forma general o específica, a los alcaldes para contratar.
Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, es claro que siempre será necesario que el Concejo municipal autorice previamente la celebración de los contratos de empréstitos, los que comprometan vigencias futuras, de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y los demás que determine la ley.
De lo antes mencionado, se tiene que frente a la función de la autorización: • Los Concejos municipales deben reglamentar la autorización al alcalde para contratar, por supuesto que sin referencia a un contrato estatal específico, a menos que el Concejo se hubiere reservado una determinada materia. • Deberán decidir sobre la autorización previa y específica en relación con los siguientes contratos: contrato de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, contratos de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, contratos de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, contratos de concesión y los demás que determine la ley. • Los Concejos Municipales deben trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual se autoriza al alcalde para contratar, previendo los casos en que es necesario, sin que pueda regular aspectos relacionados con la selección de los contratistas, los RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 6 contratos específicos a realizar, etc, pues, lo contrario implicaría una extralimitación en sus funciones”1 A conclusiones similares ha llegado el Consejo de Estado, en sentencia del 19 de septiembre de 20192, afirmando que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se tiene que los concejos municipales, les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. En este sentido, concluye la Alta Corporación, que la atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba los alcaldes municipales, ya que la restricción únicamente va dirigida a lo que el Concejo disponga, en forma razonable y acorde con a la Constitución Política.
Con base en lo anterior, se procederá desarrollar el caso concreto, frente a la validez o no de la norma demandada.
4. CASO CONCRETO En el caso concreto la Sala entrará a determinar si se declara la invalidez del Acuerdo No. 010 de 2022 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 008 de 2018, por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de Segovia – Antioquia para la gestión y suscripción de un empréstito”, por carecer el Concejo de competencia para modificar el Acuerdo No. 008 de 2018, cuando se encontraba vencido, ya que el plazo que se le dio al Alcalde para contratar era por 6 meses los cuales transcurrieron entre el 20 de julio de 2018 hasta el 19 de enero de 2019.
Teniendo en cuenta la normatividad y jurisprudencia que fue reseñada en el numeral anterior, considera la Sala que le asiste razón al Delegado del Departamento de Antioquia, en cuando a la invalidez que reviste el Acuerdo acusado, ya que si bien en términos generales la competencia para suscribir contratos recae en el Alcalde Municipal, al encontrarnos en este caso frente a un contrato de empréstitos, de 1 SALA SEGUNDA DE ORALIDAD.
MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA. MEDELLÍN, OCHO (8) DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL QUINCE (2015). Referencia: REVISIÓN DE ACUERDOS. Demandante: SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. Demandado: ACUERDO 007 DE VEINTICUATRO (24) DE MARZO DE DOS MIL QUINCE (2015) DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JERÓNIMO. Radicado: 05 001 23 33 000 2015 00861 00.
Instancia: ÚNICA. Asunto: SENTENCIA N° S2- 86 2 Consejo de Estado. Sentencia del 19 de septiembre de 2019. Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 7 conformidad con el parágrafo 4°, numeral 3° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, es competencia de los Concejos reglamentar la autorización al alcalde para contratar, la cual debe ceñir a lo allí establecido.
En este sentido, se tiene que, con anterioridad, se había proferido el Acuerdo No. 008 del 16 de julio de 2018, en donde se autorizó al Alcalde del municipio de Segovia para que en un término de seis (6) meses gestionara y suscribiera un empréstito con el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA IDEA u otras entidades, públicas o privadas o con personas naturales o jurídicas, hasta por la suma de DIEZ MIL MILLONES DE PESOS ($10.000.000.000.00), especificando el destino de esos dineros.
En la nueva disposición, contemplada en el Acuerdo No. 010 del 27 de agosto de 2022, se modifica el Acuerdo No. 008 de 2018, prorrogando o estableciendo un término adicional de seis (6) meses más, cuando el tiempo que se le dio al Alcalde frente al primer acto administrativo ya había vencido, toda vez que el mismo se cumplió el 19 de enero de 2019.
En este sentido, no es posible, en este caso, hacer una “modificación”, porque dicha autorización para gestionar y suscribir el empréstito terminó, por lo que su aplicabilidad al encontrarse bajo una condición como es el paso del tiempo, no es posible prorrogarla. Adicionalmente, también se decidió agregar una nueva destinación como es la consagrada en el numeral 6° del Acuerdo demandado, frente a la cual debe darse una nueva autorización con un nuevo Acuerdo, como lo exige la Ley.
En este sentido, se puede decir que el Acuerdo No. 008 de 2018, perdió obligatoriedad o pérdida de fuerza ejecutoria, de conformidad con el numeral 4° del artículo 91 del CPACA, por el transcurso del tiempo o condición al que fue sometida dicha disposición. Se recuerda que la función excepcional en este tipo de casos de reglamentar la gestión y suscripción de empréstitos recae en el Concejo Municipal, por lo que para realizar esta función deberá generarse una nueva autorización frente a la destinación de los dineros y el tiempo otorgado para ejecutarlos.
En estos casos, se debe advertir que el término de seis meses, no hace referencia al tiempo “protempore”, porque no se trata de revestir al Alcalde de funciones que le corresponde al Concejo, sino que en este asunto es competencia de dicha RADICADO: TIPO DE PROCESO: 05001-23-33-000-2022-01118-00 REVISIÓN DE ACUERDO 8 Corporación autorizar por un período o plazo la gestión y suscripción de un empréstito, tal como lo exige la Ley, varias veces referida.
Es por lo anterior que esta Sala de Decisión invalidará el Acuerdo No. 010 del 27 de agosto de 2022, expedido por el municipio de Segovia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 010 del 27 de agosto de 2022 “Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 008 de 2018, por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal de Segovia – Antioquia para la gestión y suscripción de un empréstito”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento y a los señores Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Segovia – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS3 ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO ADRIANA BERNAL VÉLEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 3 Firmado electrónicamente