17001-33-39-007-2022-00004-01 · Administrative Court of Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17001333900720220000401 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. DEMANDADA MUNICIPIO DE NEIRA ASUNTO ALUMBRADO PÚBLICO SENTENCIA 127 Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia en el proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES I.I. Pretensiones (12 002 p. 42)1. 1. La parte actora interpone demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Neira, en la que pretende se declare la nulidad de las Liquidaciones Oficiales Nos. SIAP 364 y SIAF 366 del 4 de septiembre de 2020, mediante la cual se liquidó el Impuesto de Alumbrado Público a cargo de la demandante, como sujeto pasivo del impuesto en el Municipio de Neira, por los periodos correspondiente a los años 2017, 2018, 2019 y 2020 respectivamente, y de la Resolución No. 654 del 12 de octubre de 2021, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra dichas liquidaciones. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que la demandante no es sujeto pasivo del Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Neira, por los periodos correspondiente a los años 2017, 2018, 2019 y 2020 respectivamente, y como consecuencia no tiene obligación de pago del impuesto en la suma de DIEZ Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS UN PESOS ($18.858.501) M/CTE, en cuestión. 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI, indicándose el índice, el archivo y la página en su orden.

I.II. Hechos relevantes (12 002 p. 5 - 6). 3. La sociedad demandante, sostiene que su objeto social es la prestación de servicios de telecomunicaciones, lo cual se acredita mediante el Certificado de Existencia y Representación Legal aportado con la demanda. Durante los periodos comprendidos entre enero de 2017 y junio de 2020, la compañía no tuvo domicilio, sucursales, agencias ni establecimientos de comercio abiertos al público en la jurisdicción del Municipio de Neira.

En consecuencia, afirma que no era usuaria real ni potencial del servicio de alumbrado público en dicho municipio. 4. El 6 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, profirió la Sentencia de Unificación No. 23103, en la cual se estableció que para que una empresa de telecomunicaciones pueda ser considerada sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, debe tener al menos un establecimiento de comercio de su propiedad abierto al público en la jurisdicción municipal.

A pesar de ello, el 21 de septiembre de 2020, el Municipio de Neira expidió las Liquidaciones Oficiales Nos. SIAP 364 y SIAF 366, mediante las cuales se impuso a la compañía el pago del impuesto de alumbrado público por los periodos y montos allí indicados. 5. La parte actora sostiene que el Municipio desconoció los elementos esenciales del tributo, en particular el hecho generador, al considerar como sujeto pasivo a una empresa que no cumple con los requisitos jurisprudenciales establecidos.

Se argumenta que la sola prestación de servicios de telecomunicaciones con cobertura nacional, o la tenencia de infraestructura técnica en el territorio municipal, no configura por sí sola la existencia de un establecimiento físico ni la condición de usuario potencial del servicio de alumbrado público. I.III. Normas violadas y concepto de violación (12 002 p.7-41). 6.

Señala que no se aplicó por parte de la administración el artículo 10 del CPACA, que impone a las autoridades la obligación de aplicar de manera uniforme la jurisprudencia del Consejo de Estado. Se argumenta que los hechos del caso son análogos a los de la Sentencia de Unificación No. 23103, por lo que el Municipio debió aplicar dicho precedente. 7.

Solicita la nulidad de los actos administrativos por falta de acto previo, en contravención del artículo 42 del CPACA y del artículo 29 de la Constitución Política. Pues afirma que el Municipio no permitió a la compañía ejercer su derecho de defensa antes de expedir las liquidaciones, lo que constituye una expedición irregular de los actos. 8.

Asimismo, sostiene que los actos administrativos están viciados por falsa motivación, al no estar debidamente probados los hechos que sustentan la sujeción pasiva de la compañía al impuesto, pues según afirma no es propietaria de establecimientos de comercio abiertos al público en ese municipio. Para ello se citan múltiples sentencias del Consejo de Estado que reiteran la necesidad de motivación suficiente y adecuada. 9.

Se argumenta que la tarifa aplicada por el Municipio es ilegal, por cuanto no se basa en un estudio técnico de costos, como lo exige el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018. Se alega también la vulneración de los principios de equidad y progresividad tributaria, consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política. 10.

Considera que se configura la existencia de un doble cobro del impuesto, pues si bien afirma que no tiene establecimientos físicos en el municipio, si tiene antenas o redes para cuya operación requiere del servicio de energía eléctrica, en cuya factura la empresa de energía incluye el impuesto en sus facturas. Afirma que el Municipio de Neira no verificó esta situación, a pesar de estar facultado para hacerlo conforme al artículo 14 de la Ley 962 de 2005.

I.IV. Pronunciamiento parte demandada (12 007). 11. El Municipio de Neira indica que efectivamente la empresa demandante tiene como objeto social la prestación de servicios de telecomunicaciones, pero se señala que el certificado de existencia y representación legal anexado es ambiguo, pues no incluye sucursales fuera de Cundinamarca, a pesar de que MOVISTAR tiene presencia nacional, incluyendo en Manizales y Neira. 12.

Afirma que la empresa es usuaria real y potencial del servicio de alumbrado público, dado que posee antenas en el Municipio de Neira, identificadas con las cuentas de energía Chec 626301610 y 537484877, las cuales permiten mejorar la cobertura del servicio 4G LTE. Así las cosas, se puede concluir que COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. BIC, a través de MOVISTAR, se beneficia del servicio de alumbrado público con la presencia de las ya mencionadas antenas –y que son las generadoras del impuesto en pugna. 13.

Acepta la existencia de la Sentencia de Unificación 2019CE-SUJ-4-009 No. 23103 del Consejo de Estado, pero considera que se trata de supuestos facticos diferentes, pues en ese caso se discutió el impuesto de una empresa de transmisión de energía INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P., que difiere de los servicios que presta la demandante. 14.

Acepta que el Municipio de Neira realizó el cobro del impuesto mediante los actos administrativos SIAF 364 y SIAF 366, pero se aclara que el cobro no fue por la totalidad de la tarifa, sino por la diferencia entre lo efectivamente pagado y lo que correspondía según los acuerdos municipales vigentes. Se indica que entre 2013 y 2016 la empresa realizó pagos correctos, pero entre 2017 y 2020 los pagos fueron inferiores a la tarifa establecida para empresas con actividades económicas especiales (AEE). 15.

Precisa que el MUNICIPIO DE NEIRA no desconoció los elementos esenciales del Impuesto de Alumbrado Público para el caso particular de las empresas de telecomunicaciones, en primera medida, porque la Sentencia de Unificación en la que se sustenta la presente demanda es posterior a la causación del impuesto, y en segunda medida, porque la accionante aceptó el cobro desde la implementación del impuesto, pagándolo de manera correcta entre 2013 y 2016; y de manera incompleta entre 2017 y 2020.

Además de ello, por lo ya expuesto, la compañía si es usuaria real y potencial del servicio de alumbrado público, pues el funcionamiento de sus antenas les beneficia de manera directa. El apoderado se opone a todas las pretensiones de la demanda, solicitando que se declare la responsabilidad de la empresa por el pago parcial del impuesto en las vigencias 2017 a 2020, y que se condene en costas.

Se solicita la práctica de pruebas documentales, incluyendo facturas, acuerdos municipales y certificaciones. En la fundamentación jurídica se proponen varias excepciones, entre ellas: uso real y potencial del servicio de alumbrado público, venta de servicios en el municipio, condición de sujeto pasivo del gravamen, pago parcial del impuesto.

Se argumenta que la presencia de antenas y la comercialización de servicios en Neira, incluso a través de terceros, configuran el uso del servicio y justifican el cobro del impuesto. I.V. Sentencia de primera instancia (13 015). 16. El juzgado de instancia accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC no ostenta la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público porque no hace parte de la colectividad del ente territorial.

Primero: Declarar la nulidad de las Liquidaciones Oficiales Nos SIAP 364 y SIAF 366 del 04 de septiembre de 2020, mediante la cual el municipio de Neira liquidó el Impuesto de Alumbrado Público a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC por los periodos 2017, 2018, 2019 y 2020. Segundo: A título de restablecimiento del derecho declarar que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC no está obligada a pagar el impuesto de alumbrado público al municipio de Neira por los periodos 2017, 2018, 2019 y 2020.

Tercero: Sin costas por lo indicado en esta providencia. 17. Para ello, con fundamento en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 6 de noviembre de 2019, indicó que el hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal. 18.

Para ello analizó las subreglas establecidas por el Consejo de Estado, entre ellas la subregla d), que señala que las empresas del sector de telecomunicaciones con activos en el municipio son sujetos pasivos del impuesto, siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente. Y En aplicación de la subregla e), se indicó que corresponde al sujeto activo, el Municipio de Neira, acreditar la existencia del establecimiento físico. 19.

Precisó que los tres locales comerciales mencionados por el municipio no constituyen establecimientos de comercio de la empresa demandante, conforme a la definición del artículo 515 del Código de Comercio. 20. Respecto a las dos antenas de telecomunicaciones ubicadas en el municipio, concluyó que su existencia no configura el hecho generador del impuesto, dado que la jurisprudencia exige la presencia de un establecimiento físico adicional para que proceda el cobro. 21.

Frente a la aplicabilidad de la Sentencia de Unificación, señaló que, aunque fue proferida con posterioridad a las vigencias objeto de cobro, su aplicación es inmediata y general, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU406 de 2016. I.VI. Apelación (15 017). 22. La parte demandada fundamenta su inconformidad en la interpretación realizada por el juzgado respecto a la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.

En primer lugar, se expone que dicho tributo está autorizado por la Ley 84 de 1915 y regulado por normas posteriores como el Decreto 2424 de 2006, la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018, que facultan a los municipios para establecer el impuesto y definir sus elementos esenciales, incluyendo el hecho generador y los sujetos pasivos. 23.

Se cita el Acuerdo Municipal No. 004 de 2014, que establece como sujetos pasivos a “aquellos usuarios o suscriptores del servicio de energía eléctrica en el sector urbano y rural, clasificados como personas naturales o jurídicas, públicas o privadas y sus asimiladas, asociadas con la propiedad, posesión, ocupación, explotación, tenencia, usufructo, uso de predios, o el desarrollo de actividades económicas (…) en el área geográfica del Municipio de Neira o en el desarrollo de las Actividades Económicas Específicas (AEE)”. 24.

Asimismo, el Acuerdo Municipal No. 025 de 2014 amplía los elementos del tributo y define el hecho generador como ser beneficiario del servicio, ya que por tratarse de un servicio de beneficio comunitario y de interés general, lo reciba de forma directa o indirecta, aplicable a las personas naturales y jurídicas que tengan radicadas o no su sede o centro de trabajo dentro de la municipalidad. 25.

El apelante sostiene que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC cuenta con una antena instalada en un predio ubicado en la Calle 5c esquina del municipio, sobre el cual tiene contrato de arrendamiento, paga el servicio de energía eléctrica y realiza mantenimiento. Esta infraestructura, según el recurrente, constituye un activo ubicado en la jurisdicción municipal, lo que configura el hecho generador del impuesto. 26.

En relación con la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 6 de noviembre de 2019, señala que la subregla d), según la cual las empresas del sector de telecomunicaciones con activos instalados en el municipio son sujetos pasivos del impuesto, siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente.

El concepto de “establecimiento físico” debe entenderse como “lugar donde habitualmente se ejerce una industria o profesión”, y no exclusivamente como “establecimiento de comercio” registrado. 27. Afirma que la empresa demandante es suscriptora del servicio de energía eléctrica en el municipio y que ha reconocido la tenencia de infraestructura en su demanda, lo cual, conforme a las subreglas a), b), d) y e) de la sentencia de unificación, configura el hecho generador del impuesto y la calidad de sujeto pasivo. 28.

Finalmente, solicita que revoque la sentencia de primera instancia y declare la validez de los actos administrativos demandados, negando las pretensiones de la parte actora. II. CONSIDERACIONES II.I. Competencia. 29. Conforme al artículo 153 CPACA, el Tribunal Administrativo de Caldas es competente para resolver el recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia y, atendiendo a la regla de expedición de providencias contenida en el numeral 2 del artículo 125 del CPACA, el asunto corresponde a una providencia que debe dictar la Sala.

II.II. Problema jurídico. 30. Conforme a la sentencia recurrida y los argumentos de la apelación, la decisión de la Sala se centra en determinar si: ¿la parte actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Neira para los años 2017, 2018, 2019 y 2020 y en caso afirmativo si se configura alguna de las causales de nulidad propuestas por la entidad demandante? II.III.

Tesis del despacho 31. La tesis que sostiene la Sala responde que, la parte actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por ser suscriptor del servicio de energía en el municipio de Neira, sin embargo, los actos demandados adolecen de nulidad por no haber realizado el requerimiento previo a la notificación de la liquidación oficial, el cual es obligatorio.

II.IV. Consideraciones normativas y jurisprudenciales. 32. Como bien lo afirmó la juez de primera instancia el presente asunto debe ser resuelto con fundamento en lo indicado en la sentencia de unificación del 06 de noviembre de 20192, que consolidó los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público y adoptó las reglas frente a su cobro por parte de las entidades territoriales: UNIFICAR la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público para adoptar las siguientes reglas: 1.

Sujeto activo Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.

Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público. Subreglas: Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.

Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica y las empresas del sector de las telecomunicaciones que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción 2 Sección Cuarta del Consejo de Estado, Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00826- 01(23103) CE-SUJ-4-009, Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA. del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.

Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4. Base gravable Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.

Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5.

Tarifa Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo. 33. Para ello se ocupará la Sala de relacionar algunos pronunciamientos posteriores de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en los que se analiza el alcance de las reglas pertinentes para el presente caso. 34.

En primer lugar, frente a la ubicación de antenas en un determinado municipio, precisó la Sección: Con todo, a partir de las reglas b. y d., la referida sentencia señaló que, ante criterios de sujeción pasiva que aludan a la tenencia de activos en una determinada jurisdicción territorial no bastará con la presencia de estos, sino que además deberá comprobarse que tales sujetos cuenten con «un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público».

De manera enunciativa, la regla d. se refiere a empresas que transmitan energía eléctrica, del sector de telecomunicaciones, concesionarias, administradoras de vías férreas, entre otras, que para la actividad económica realizada utilicen activos ubicados o instalados en la municipalidad pero que para efectos de calificarse como sujetos pasivos deberán tener un establecimiento físico; elemento objetivo a partir del cual se considerarán beneficiarios potenciales del servicio público de alumbrado.

A su vez, la regla e. de unificación planteó que «[t]ratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público».

Es decir, que los actos administrativos deben probar con certeza que la condición de sujeción pasiva se cumple ante la presencia de un establecimiento físico en el ente territorial. Por lo anterior, contrario a lo aducido por la apelante, en este caso no bastaría con que la actora posea activos ubicados como la antena de transmisión de telecomunicaciones, sino que, además, debe probarse que tenga un establecimiento físico en El Molino, lo cual no se acreditó en el expediente y, por ende, no se desvirtuó la decisión del tribunal en ese sentido.

La afirmación del municipio, que la demandante está ubicada en un predio es por motivo del sitio en el que está instalada la antena, pero ello no equivale a tener un establecimiento físico en esa jurisdicción, como lo exigen las reglas de unificación. Por lo demás, se constata que en la demanda se manifestó expresamente que Comcel SA no tiene establecimientos de comercio en ese territorio. 35.

En otro pronunciamiento, frente a la existencia de antenas de telefonía en la jurisdicción de un municipio, para efectos de identificar si el propietario de esta infraestructura es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, dicha Corporación precisó que también se debe tener en cuenta el uso de predios, al respecto precisó la citada Corporación: Sobre ese particular, constata la Sala que en los actos demandados la autoridad, invocando el artículo 107 del Acuerdo nro. 018 de 2016, estableció que eran sujetos pasivos del tributo el propietario, poseedor, arrendatario, entre otros, de bienes inmuebles ubicados en su territorio sobre el que recibieran el beneficio directo o indirecto del servicio de alumbrado público, entre otros supuestos de sujeción que parafraseó el acto de liquidación del tributo.

Seguidamente, la liquidación oficial acusada estableció «[q]ue la sociedad Comcel S.A. (…) es una sociedad que tiene predios en alquiler en la cabecera municipal del municipio de El Banco (Magdalena) en los cuales tiene instalada infraestructura o antenas o torres para telecomunicaciones para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio» (índice 2); de modo que los actos afirmaron la sujeción pasiva de la demandante, pues «utiliza predios en los cuales tiene instalada infraestructura o bienes organizados para realizar los fines de la empresa (…)» (ídem).

Respecto de lo fundamentado en los actos, esta corporación corrobora que el tribunal al hallar la razón que motivó la sujeción pasiva de la actora consideró que era aplicable la regla de unificación b. de la sentencia de unificación del 06 de noviembre de 2019 (exp. 23103, CP: Milton Chaves García) consistente en que es un criterio válido para determinar la configuración del hecho generador del impuesto en debate «la propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal (…) toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador».

Al efecto, se considera acertado el razonamiento bajo el cual el a quo juzgó la legalidad de los actos acusados, a lo cual cabe agregarse que además de la regla de unificación identificada por el tribunal y de la normativa local que también genera la sujeción pasiva en los arrendatarios de inmuebles en el municipio, resulta aplicable la regla de unificación d. en lo que respecta a la sujeción pasiva de las empresas del sector de telecomunicaciones «que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica (…) siempre y cuando tengan establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente»3. 36.

En segundo lugar, frente a la necesidad de expedir un acto previo a la suscripción de las liquidaciones del impuesto, precisó la Corporación: Con todo, la Sección ha reconocido que, en el impuesto de alumbrado público, aun en los casos en que se haya dispuesto que los obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo «se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal» (sentencia del 09 de julio de 2021, exp. 23956, CP: Milton Chaves García4).

Los únicos actos que obran en el plenario son las liquidaciones oficiales y la resolución en la que se resolvió el recurso de reconsideración que la actora presentó en contra de esas liquidaciones. Por ende, conforme al precedente de la Sala que en esta oportunidad se reitera, estaría probada la transgresión de las garantías constitucionales alegadas porque no se expidió un acto previo a las liquidaciones oficiales demandadas, que era obligatorio, en tanto le permitía a la demandante conocer la forma en la que sería determinada la obligación tributaria a su cargo por concepto del impuesto de alumbrado público, para que pudiera ejercer su defensa antes de la liquidación oficial de ese tributo.

Prospera el cargo de nulidad. 37. En tercer lugar, también ha señalado la Sección Cuarta del Consejo de Estado que cuando un sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola 3 Sección Cuarta del Consejo de Estado, Radicación número: 47001-23-33-000-2020-00521-01 (26792), Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, Demandante Comcel S.A., lo que también fue reiterado en la sentencia del 10 de agosto del 2023, Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Radicado 54001-23-33-000-2018-00119-01 (26940), demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. condición y si ya realizó el pago con la factura de servicios públicos, no puede la entidad territorial pretender que se realice un pago adicional con fundamento en otros supuestos que contenga la norma municipal, veamos lo que dijo la Corporación en un proceso en el que también era parte el demandante en este proceso: Al respecto, es importante precisar que esta Sala, en sentencia del 14 de marzo de 2019, exp. 21957, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, consideró lo siguiente: “En esas condiciones, la Sala considera que la administración no podía liquidar y cobrar el impuesto de alumbrado público a la empresa demandante, bajo la condición de propietario de oleoductos, por cuanto esta pagó el tributo que le asistía como usuario regulado del servicio de alumbrado público (hecho no discutido), lo cual quedó registrado en las facturas del servicio, con lo cual cumplió el deber sustancial.

Una posición contraria implica el doble pago del tributo, pues además del pago que la empresa realizó con la facturación del servicio de energía eléctrica como usuario regulado, se impondría la carga adicional de pagar el tributo por una condición diferente, lo cual transgrede los principios de legalidad, equidad y progresividad del tributo”.

(Énfasis de la Sala) Además de lo anterior, la Sala destaca que la subregla h. de la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019 establece que «En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición». De esta forma, una vez el municipio realiza el cobro del impuesto usando como referente el consumo de energía eléctrica (previsto en la subregla f), no es posible hacerlo acudiendo a ninguno otro, como por ejemplo la capacidad instalada.

Para este caso, la Sala reitera que está probado que la actora pagó el impuesto de alumbrado público determinado en las facturas expedidas por CENS, en las cuales se utilizó como referente el consumo de energía eléctrica. En consecuencia, no procede realizar un nuevo cobro del tributo acudiendo a algún otro criterio, como lo es la posesión de antenas dentro del territorio o el desarrollo de la actividad de telecomunicaciones, pues así lo prohíbe el antecedente expuesto del 14 de marzo de 2019 y de la subregla h de la sentencia de unificación del 6 de noviembre del mismo año4. 38.

Finalmente, en relación con la tarifa del impuesto de alumbrado público y los principios de proporcionalidad y racionalidad, la sentencia de unificación fijó la siguiente regla: “5. Tarifa Frente a este elemento, la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. 4 Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del 10 de agosto del 2023, Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Radicado 54001-23-33-000-2018-00119-01 (26940), demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad.

Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público. La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas.

Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”. En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas.

En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa”. II.IV. Consideraciones fácticas. 39. Se encuentra acreditado que el Municipio de Neira mediante el acuerdo municipal 017 de 2013, reglamentó el impuesto de alumbrado público en ese municipio, en el que determinó los elementos del impuesto, sujeto activo, sujetos pasivos, base gravable y tarifa, específicamente para el caso de la entidad demandante, se estableció para la empresas que realizan actividades especiales, en el grupo 2 “Antenas telefonía Móvil Celular” una tarifa mensual de 2 SMMLV y para el grupo 7 “Operadores de telefonía local o larga distancia”, una tarifa mensual de 0,25 SMMLV.

(12 002 pág. 74 y ss) 40. Igualmente, se encuentra probado que mediante Acuerdo 025 de 2014, en el artículo tercero se ampliaron algunos de los elementos del Tributo y en lo referente al hecho generador se determinó: El hecho generador del Impuesto sobre el servicio de alumbrado público, es ser beneficiario del servicio, ya que por tratarse de un servicio de beneficio comunitario y de interés general, lo reciba en forma directa o indirecta, aplicable a las personas naturales y jurídicas que tengan radicadas o no su sede o centro de trabajo, dentro de la municipalidad.

Constituye también hecho generador la circunstancia de consumir y pagar servicios públicos domiciliarios en el Municipio y el pago del Impuesto predial o servidumbres. (12 007 pag. 41 y ss) 41. Según documentos aportado por ambas partes, se encuentra acreditado que el Municipio de Neira mediante comunicación del 19 de agosto de 2020, le informó a la empresa demandante que de conformidad con los acuerdos municipales 017 de 2013 y 025 de 2014, se asignó para las empresas asociados al grupo 02 “antenas de telefonía Celular” un impuesto de alumbrado público mensual por antena de 2 SMMMLV y que verificados los pagos que la empresa realizaba por este concepto por dos antenas que tiene instaladas en el municipio entre el mes de enero de 2017 y junio de 2020, que se recibieron a través de la CHEC en los números de cuentas de energía: 626301610 y 537484877, existía un saldo adeudado de $17.739.859, por lo que invitó a la actora a ponerse al día con dicho pago (12 002 Pag. 60 y ss) 42.

Igualmente, el Municipio de Neira mediante comunicación de la misma fecha, le informó a la empresa demandante que de conformidad con los acuerdos municipales 017 de 2013 y 025 de 2014, se asignó para las empresas asociados al grupo 07 “Operadores de Telefonía Local o Larga Distancia” un impuesto de alumbrado público mensual de 1/4 SMMMLV y que verificados los pagos que la empresa realizaba por este concepto por dos antenas que tiene instaladas en el municipio entre el mes de enero de 2017 y junio de 2020, que se recibieron a través de la CHEC en los números de cuentas de energía: 468845377, existía un saldo adeudado de $1.118.642, por lo que invitó a la actora a ponerse al día con dicho pago.(12 002 Pag. 65 y ss) 43.

Con fundamento en las anteriores comunicaciones se expidieron las liquidaciones Oficiales Nos. SIAP 364 y SIAF 366 del 4 de septiembre de 2020, por medio de las cuales se liquidó el Impuesto de Alumbrado Público por los períodos correspondiente a los años 2017, 2018, 2019 y 2020. (12 007 pág. 21 y 25) 44. En contra de las anteriores decisiones fue interpuesto el Recurso de Reconsideración el día 16 de octubre del 2020, para lo cual indicó que durante los periodos comprendidos entre enero de 2017 y junio de 2020, la compañía no tuvo domicilio, sucursales, agencias ni establecimientos de comercio abiertos al público en la jurisdicción del Municipio de Neira.

En consecuencia, afirmó que no era usuaria real ni potencial del servicio de alumbrado público en dicho municipio. Adicionalmente, que según sentencia de unificación del Consejo de Estado para que una empresa de telecomunicaciones pueda ser considerada sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, debe tener al menos un establecimiento de comercio de su propiedad abierto al público en la jurisdicción municipal. 45.

Mediante Resolución No. 654 del 12 de octubre de 2021, se resolvió el recurso confirmando en su integridad los actos impugnados, al considerar que de conformidad con los acuerdos 017 de 2013 y 025 de 2014, las empresas que desarrollan actividades económicas especiales, serán sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, sin que para esto deba mediar la existencia o no de algún establecimiento dentro de la jurisdicción del Municipio, puesto que el sólo hecho que desarrollen alguna actividad económica especial los convierte en sujetos pasivos del mencionado impuesto y que además lo que se pretende cobrar es la diferencia entre lo pagado y lo que realmente ha debido pagar por dicho concepto, por ello no se incurre en un doble cobro.

II.V. Conclusiones. 46. Según los acuerdos 017 de 2013 y 025 de 2014 las empresas que desarrollan actividades económicas especiales específicamente al grupo 02 “antenas de telefonía Celular”, tienen una tarifa de 2 SMMLV y los asociados al grupo 07 “Operadores de Telefonía Local o Larga Distancia” tienen una tarifa del 0,25 SMMLV. 47.

Según se desprende de la demanda y de las comunicaciones del 19 de agosto de 2020, la empresa demandante tiene en el municipio de Neira dos antenas de telefonía móvil de su propiedad, que para su operación cuentan con el suministro de energía por parte de la CHEC, identificadas con los números de cuentas de energía 626301610 y 537484877, en las cuales mensualmente entre enero de 2017 y junio de 2020 se liquidó el impuesto de alumbrado público por un valor $1.378.910, suma que corresponde a dos salarios Mínimos legales vigentes del año 20165, es decir, que durante ese período no se realizó el reajuste del impuesto con fundamento en el valor del salario mínimo se cada año. 48.

Situación similar se presentó con el cobro del impuesto correspondiente al grupo 7 “Operadores de telefonía Local y Larga Distancia”, que también cuenta con suministro de energía por parte de la Chec, identificada con el número de cuentas de energía: 468845377, en la cual durante el período objeto de liquidación, enero de 2017 a junio de 2020, se pago un valor de $172.364, suma que corresponde a la cuarta parte de un salario mínimo del año 2026, es decir, que durante ese período tampoco se realizó el reajuste del impuesto con fundamento en el valor del salario mínimo se cada año. 49.

Los valores incluidos en las liquidaciones oficiales efectuadas por el municipio de Neira corresponden a la diferencia dejada de facturar en dicho período por los reajustes anuales que se han debido realizar al pago de impuesto de alumbrado público con fundamento en los aumentos de salario mínimo mensual legal vigente para cada año. 50.

De acuerdo con los hechos probados procede la sala a resolver el problema jurídico planteado, para ello se determinará en primer lugar, si la empresa demandante es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Neira en los términos previstos en la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019. 51. Si bien la empresa demandante afirma que no es sujeto pasivo de este impuesto toda vez que no tiene establecimiento de comercio abierto al público en el municipio de Neira y que su operación se limita a la existencia de dos antenas de telefonía móvil para la cuales recibe el servicio de energía eléctrica a través de la empresa CHEC, en cuya factura se incluye el pago de este impuesto, esta manifestación, junto con las demás pruebas aportadas al proceso, sólo permite tener como un hecho probado que la empresa demandante es usuaria del servicio público domiciliario de energía eléctrica, lo cual corresponde a lo previsto en la subregla a) 5 Salario mínimo 2016: $689.455 de unificación, según la cual ser usuario del servicio de energía eléctrica es un criterio válido para ser sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, según quedó indicado en el numeral 32, por tanto, se debe concluir que la entidad demandante se encuentra obligada al pago de este impuesto. 52.

En efecto, cualquiera de las subreglas es procedente para identificar un sujeto pasivo del impuesto, pues sobre un mismo obligado pueden recaer varias subreglas, toda vez que estas no son excluyentes, no puede decirse que para el caso de las empresas de telefonía solo puede aplicarse las subreglas d y e, que hacen referencia a las empresas del transmisión de energía eléctrica y del sector de la telecomunicaciones, por el contrario, frente a un mismo sujeto pasivo pueden concurrir varias reglas de unificación que configuren el hecho generador, por ejemplo, ser usuario del servicio de energía eléctrica, regla a; ser propietario o arrendatario del inmueble donde se ubican las antenas, Regla b; tener antenas de telefonía, con un establecimiento físico en el municipio regla d, según se analizó en el numeral 35 de esta sentencia, con una sola de ellas que se presente se entiende que el suscriptor, arrendatario o propietario de los equipos es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. 53.

Además, debe insistirse que en ninguno de los apartes de las reglas de unificación se hace referencia a la necesidad de acreditar la existencia de un establecimiento de comercio abierto al público, solo se habla de la existencia de un establecimiento físico en la respectiva jurisdicción, que en el presente caso coincide con el lugar en el que se presta del servicio de energía eléctrica por parte de la empresa de energía CHEC, para ser usada en el funcionamiento de las antenas de telefonía móvil que la demandante tiene en el municipio de Neira. 54.

Téngase en cuenta que de conformidad con el artículo 5 del acuerdo 025 de 2014, del concejo del municipio de Neira, son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público el usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica en el sector urbano o rural del municipio de Neira, lo que desarrolla lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación, en el sentido de que ser suscriptor del servicio de energía eléctrica es criterio válido para determinar los elementos del impuesto. 55.

La condición de usuario del servicio de energía y por tanto de sujeto pasivo del impuesto también se corrobora con la manifestación realizada en la demanda cuando señaló que durante el período objeto de liquidación oficial la empresa demandante pagó el impuesto de alumbrado público generado por la empresa de servicio de energía CHEC, lo cual fue reconocido por la entidad territorial demandada, descontado dichas sumas en la liquidación efectuada. 56.

Ante la prosperidad del recurso interpuesto por la entidad demandada, que lleva a considerar la entidad demandante como sujeto pasivo del impuesto, la discrepancia entre las partes se limita a definir si el procedimiento adelantado para el cobro de la diferencia entre lo pagado y lo que se ha debido pagar vulneró los derechos de la entidad demandante y en caso negativo si es procedente el cobro del reajuste. 57.

Le corresponde a la Sala resolver los demás cargos de nulidad planteados en la demanda, respecto de la obligación tributaria determinada para los periodos de enero de 2017 a junio de 2020. La actora plantea que su contraparte violó el debido proceso y su derecho de defensa porque omitió expedir, antes de la liquidación oficial del impuesto, un acto de trámite que le permitiera conocer la forma en la que se determinaría la obligación tributaria a su cargo.

Por ende, debe establecerse si se infringieron las garantías constitucionales alegadas por la demandante. 58. El artículo 8 del acuerdo 017 de 2013, señala frente al recaudo del servicio de alumbrado público: “Como quiera que la mayoría del recaudo del impuesto de alumbrado público será efectuado por la empresa de Servicios Públicos que presta el servicio de Energía domiciliarios o de otra entidad, ó directamente por la Tesorería Municipal,…”, En esa medida, no se les traslada a los obligados tributarios la tarea de llevar a cabo la cuantificación inicial de la deuda, por cuanto es la propia autoridad territorial a quien le corresponde fijar el valor de la deuda tributaria de la que es acreedora.

Al respecto la sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado: Al respecto, la Sección ha puntualizado que, cuando no esté previsto para el tributo local el deber formal de declarar, la Administración cuenta con la potestad de liquidar directamente el gravamen y que las actuaciones a desplegar no están sometidas a los mismos requerimientos previstos en el ET (Estatuto Tributario) para la determinación oficial de los impuestos nacionales a través de los procedimientos de aforo y de revisión, porque ellos parten del planteamiento de que las actuaciones administrativas se encaminan a suplir la autoliquidación omitida por el obligado (en el caso del aforo) o a modificar la autoliquidación privada inexacta (en el procedimiento de revisión)6.

Con todo, la Sección ha reconocido que, en el impuesto de alumbrado público, aun en los casos en que se haya dispuesto que los obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo «se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal» (sentencia del 09 de julio de 2021, exp. 23956, CP: Milton Chaves García7).

De modo que también en esos eventos debe la autoridad tributaria «expedirle al contribuyente un requerimiento previo que le permita controvertir las normas en que se fundamenta la liquidación del tributo, las condiciones en que fue liquidado y las pruebas que respaldan que el destinatario de la liquidación se subsume en la normativa que faculta al municipio a liquidar y cobrar el impuesto» (sentencia del 13 de octubre de 2016, 6 Sentencias del 16 de octubre de 2014 y del 24 de septiembre de 2015 (exps. 19611 y 21217, CP: Jorge Octavio Ramírez) y del 10 de abril de 2019 (exp. 22336, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). 7 En la que se reiteran, entre otras, las sentencias del 05 de marzo de 2020 (exp. 24205, CP: Milton Chaves García), del 15 de noviembre de 2018 (exp. 23552, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 18 de octubre de 2018 (exp. 22892, CP: Milton Chaves García), del 23 de febrero de 2017 y del 13 de octubre de 2016 (exps. 21735 y 20078, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 10 de febrero de 2016 (exp. 20712, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 12 de noviembre de 2015 (exp. 20633, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). exp. 20078, C.P: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas8).

Esto para garantizarle los derechos al debido proceso y a la defensa, para lo cual «no sería suficiente la interposición del recurso de reconsideración» (sentencia citada supra, del 09 de julio de 2021). 59. En el presente caso, según las pruebas aportadas por las partes, la sala evidencia que antes de proferir las liquidaciones oficiales demandadas la autoridad tributaria municipal omitió proferir un acto previo en el que le informara a la demandante la forma en la que sería liquidada la obligación tributaria a su cargo, pues si bien existe una comunicación del 19 de agosto de 2020, previa a la expedición de la liquidaciones oficiales del 4 de septiembre de 2020, no existe constancia de que este acto haya sido notificado previamente a la demandante, por lo que se entiende que ambos documentos hacen parte de la liquidación oficial que le fue notificada a la parte actora el 19 de septiembre de 2020. 60.

De esta manera, los únicos actos que obran en el expediente son las liquidaciones oficiales y la Resolución No. 654 del 12 de octubre de 2021, en la que se resolvió el recurso de reconsideración que la demandante presentó en contra de esas liquidaciones. Razón por la cual, conforme al precedente citado del Consejo de Estado, se encuentra probada la vulneración al debido proceso y al derecho de defensa porque no se expidió un acto previo a las liquidaciones oficiales demandadas, que era obligatorio, en tanto le permitía a la demandante conocer la forma en la que sería determinada la obligación tributaria a su cargo por concepto del impuesto de alumbrado público, para que pudiera ejercer su defensa antes de la liquidación oficial de ese tributo.

Motivo por el cual los actos demandados adolecen de nulidad. 61. Con todo lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia pero por los motivos de nulidad ya explicados. II.VIII. Sobre las costas. 62. De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no habrá condena en costas por no encontrarse acreditada su causación en esta instancia. II.IX.

Respuesta problema jurídico. 63. Resulta claro para la Sala que la parte actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Neira por ser suscriptor del servicio de energía eléctrica que suministra la empresa CHEC, sin embargo, los actos demandados adolecen de nulidad por no porque no se expidió un acto previo a las liquidaciones oficiales demandadas, que era obligatorio. 8 Reiterada, entre otras, en las sentencias del 05 de marzo de 2020 y del 09 de julio de 2021 (exps. 24205 y 23956, CP: Milton Chaves García). 64.

Por lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 28 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, frente a la demanda formulada por Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC, en contra del Municipio de Neira.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente a la Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado