TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JAQUELINE OLIVEROS ÁVILA DEMANDADO: E.S.E HOSPITAL AGUSTÍN CODAZZI RADICADO: 20001-33-33-008-2022-00023-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 7 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, siendo la parte resolutiva del referido fallo del siguiente tenor literal: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de mérito propuestas por la entidad demandada, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 4 de noviembre de 2021, por medio del cual el Gerente de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, negó a la señora Jaqueline Oliveros Ávila, el reconocimiento de un contrato realidad y el pago de las acreencias laborales.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la existencia de una relación laboral entre la señora Jaqueline Oliveros Ávila y la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, desde el 1° de septiembre de 2008 al 30 de abril de 2020, salvo las interrupciones advertidas.
CUARTO: ORDENAR a la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, reconocer y pagar a la señora Jaqueline Oliveros Ávila prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 1° de noviembre de 2018 al 30 de abril de 2020, devengadas por los servidores de planta que desempeñen funciones de Auxiliar de Enfermería, para cuya base de liquidación se deberá tener en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: DECLARAR la prescripción trienal respecto de los derechos laborales reclamados frente a los contratos de prestación de servicios suscritos y ejecutados con anterioridad al 2 de septiembre de 2018. 2 SEXTO: El Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, deberá tomar durante el tiempo comprendido entre el 1° de septiembre de 2008 al 30 de abril de 2020, salvo las interrupciones advertidas, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el valor de los honorarios pactados en cada contrato), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.
SÉPTIMO: Declarar que el tiempo laborado desde el 1º de septiembre de 2008 hasta el 30 de abril de 2020, salvo las interrupciones advertidas, se debe computar para efectos pensionales.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda a las que expresamente se hizo mención en la parte motiva de esta providencia.
NOVENO: El Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial asese Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado 20-001-33-33-008-2022-00023-00 Sentencia Primera Instancia 24 DÉCIMO: El Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
DÉCIMO PRIMERO: No condenar en costas y agencias a la entidad demandada.
DÉCIMO SEGUNDO: En firme este fallo, archívese en forma definitiva el expediente y anótese su terminación en los sistemas de información judicial pertinentes.” (sic) II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante formuló como pretensión principal la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 4 de noviembre de 2021 mediante el cual la E.S.E Hospital Agustín Codazzi del municipio de Agustín Codazzi negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales de la señora Jaqueline Oliveros Ávila.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que percibían los empleados de planta de la entidad demandada durante el período comprendido entre el 1° de septiembre de 2008 y el 30 de abril de 2020, así como las diferencias salariales existentes entre lo devengado por la demandante y los empleados de planta, y la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de dichas prestaciones. 3 Además, solicitó el reintegro de la señora Jaqueline Oliveros Avila al cargo que ocupada dentro de la E.S.E., y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha de despido hasta que se haga efectivo el reintegro.
Adicionalmente, requirió el reconocimiento y pago de los aportes que correspondían a la entidad demandada por concepto de salud, pensión y riesgos laborales, así como los aportes parafiscales, y el pago de la indemnización por los subsidios y derechos recreacionales dejados de percibir con ocasión de la omisión en los aportes a la caja de compensación familiar.
Solicitó que las sumas a las que hubiere lugar sean debidamente indexadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, pidió la condena en costas y agencias en derecho a cargo de la parte demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante se concretan en los siguientes: Según lo expuesto en el escrito introductorio, la señora Jaqueline Oliveros Ávila se vinculó al servicio de la E.S.E Hospital Agustin Codazzi inicialmente a través de cooperativas de trabajo asociado, específicamente COOPRESER, y mediante la Asociación Sindical Nacional de Ejecutores de Salud – ASNE SALUD y, posteriormente fue vinculada directamente por el Hospital de Agustín Codazzi mediante la celebración múltiples contratos de prestación de servicios durante el lapso comprendido entre el 1° de septiembre de 2008 y el 30 de abril de 2020.
Indicó que durante dicho periodo se desempeñó en el cargo de auxiliar de enfermería, con una prestación del servicio de forma personal y permanente, y bajo la vigilancia, supervisión y control de la jefe de enfermería de la entidad demandada. Afirmó que la E.S.E. demandada le adeuda el pago de las prestaciones sociales correspondientes a todo el tiempo durante el cual prestó sus servicios, tales como auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, entre otras.
Sostuvo que cumplía horarios de trabajo, realizaba curaciones, administraba medicamentos y ejecutaba las demás labores que le eran asignadas por sus superiores inmediatos, actividades que hacían parte del giro ordinario de la entidad demandada, y que para el desarrollo de sus funciones utilizaba los elementos y herramientas suministrados por la E.S.E. Manifestó, además, que cumplía con el reglamento interno de trabajo en igualdad de condiciones que los empleados de planta de la entidad. 4 Finalmente, señaló que durante toda su vinculación laboral devengó como salario la suma de un millón cien mil pesos ($1.100.000) mensuales, monto ostensiblemente inferior al percibido por las auxiliares de enfermería vinculadas en propiedad a la E.S.E.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA La entidad demandada contestó oportunamente la demanda, oponiéndose en su integridad a las pretensiones formuladas por la parte actora, con fundamento en los siguientes argumentos de defensa: Sostuvo que la actora siempre gozó de plena autonomía en el ejercicio de sus funciones, de manera que no se configuró el elemento de subordinación, y que, la entidad confundió la coordinación necesaria para el desarrollo de las actividades con la impartición de ordenes propias de una relación laboral.
Indicó que la parte demandante tenía la carga de demostrar los presupuestos para la configuración de un contrato realidad y que, en el caso concreto, se evidenciaba ausencia probatoria, por cuanto no se acreditó la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Adujo que no se probó que la demandante hubiera estado asociada a la cooperativa COOPRESER, lo cual, a su juicio, impide determinar si la actora prestó sus servicios a la E.S.E. a través de dicha cooperativa.
Como excepciones de fondo propuso las denominadas: inexistencia de los elementos de la relación laboral, inexistencia del derecho pretendido, imposibilidad de reconocer la sanción moratoria en caso de que se reconozcan derechos laborales, y prescripción. 2.4 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia proferida el 7 de mayo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Como fundamento central de su decisión, la juez de primera instancia consideró que en el caso concreto se encontraban acreditados los elementos esenciales que estructuran una relación laboral, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia. Estimó que las funciones desempeñadas por la señora Jaqueline Oliveros Ávila en su condición de auxiliar de enfermería corresponden al objeto misional de la entidad demandada, según se desprende de las actividades consignadas en los contratos celebrados, por lo que resulta claro que se trata de labores fundamentales dentro de la estructura organizacional del ente hospitalario.
Advirtió el juzgador que la ejecución de funciones misionales mediante figuras contractuales que no reconocen la totalidad de los derechos laborales se opone a los principios de estabilidad y continuidad en la función pública de la salud y, 5 además, desconoce los mandatos constitucionales de eficiencia, moralidad y eficacia en la prestación de servicios públicos esenciales.
Señaló que la labor desempeñada por la demandante, esto es, auxiliar de enfermería, tiene una clara vocación de subordinación cuando el servicio es prestado en una institución que impone labores y actividades necesariamente supeditadas a los lineamientos y conceptos emitidos por los médicos tratantes y las autoridades administrativas.
Indicó, asimismo, que no puede afirmarse que los contratos suscritos obedecieran a un evento temporal o a una necesidad contingente de la entidad accionada, ni que su duración se hubiera limitado al término estrictamente indispensable, como lo preceptúa la Ley 80 de 1993, sino que, por el contrario, revelan una situación continuada y sistemática en el tiempo.
Manifestó que se encontraba acreditado que las funciones desempeñadas por la señora Jaqueline Oliveros Ávila se desarrollaban al interior de la entidad demandada, con el uso de los equipos e insumos suministrados por el ente hospitalario y bajo el cumplimiento de un horario de trabajo, conforme a las planillas en las cuales figuraba la accionante.
En razón de lo anterior, declaró que la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias y especiales. No obstante, declaró la prescripción de las prestaciones sociales comunes derivadas de las vinculaciones contractuales ocurridas entre el 1° de septiembre de 2008 y el 31 de agosto de 2017. En consecuencia, negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas. 2.5 FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN Contra la anterior decisión, la parte demandada interpuso oportunamente recurso de apelación, el cual fue sustentado en los argumentos que se sintetizan a continuación: La apoderada judicial de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi cuestionó la decisión adoptada por el a quo, al considerar que no valoró adecuadamente las excepciones de fondo propuestas, pues, a su juicio, no se acreditó el elemento de la subordinación. Sostuvo que, si bien la demandante prestó sus servicios de manera personal, dicha circunstancia obedece a la naturaleza intuito personae del contrato celebrado, por lo que, por sí sola, no resulta suficiente para configurar una relación laboral.
Adicionalmente, indicó que existió solución de continuidad entre los contratos suscritos, lo que, en su criterio, desvirtúa cualquier presunción de continuidad laboral y demuestra la interrupción de una eventual relación de trabajo, en la medida en que se trató de contratos de corta duración, circunstancia que impide afirmar la existencia de un vínculo laboral ininterrumpido. 6 Señaló que, contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia, el cumplimiento de horarios no se imponía de manera unilateral por parte del hospital, sino que respondía a una coordinación operativa concertada, orientada a garantizar la continuidad en la prestación del servicio asistencial, sin que ello afectara la autonomía propia del contratista.
Reiteró que, para que pueda declararse la existencia de una relación laboral, deben acreditarse de manera concurrente los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, y que, además, debe demostrarse la permanencia de la labor y su carácter inherente a las funciones del empleador. No obstante, afirmó que en el caso concreto no se probó ni la subordinación ni la continuidad de la relación, razón por la cual resulta improcedente el reconocimiento pretendido.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque integralmente la sentencia apelada y que, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. III. TRAMITE PROCESAL Mediante auto del 17 de julio de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 de la referida norma. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto.
V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 7 de mayo de 2025 proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la nulidad del acto administrativo demandado.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad, se circunscribe a determinar si la providencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del 7 Circuito Judicial que declaró la existencia de una relación laboral desde el 1° de septiembre de 2008 al 30 de abril de 2020 y reconoció el pago de las prestaciones sociales, debe ser revocada conforme a los argumentos de la apelación, o si por el contrario debe confirmarse que entre la demandante y la entidad demandada existió sustancialmente una relación laboral enmascarada bajo la suscripción de contratos de prestación de servicios sucesivos.
Así mismo, deberá establecerse si, como consecuencia de lo anterior, hay lugar al reconocimiento de los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con ocasión del alegado contrato realidad. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Generalidades del llamado “contrato realidad” o principio de primacía de lo sustancial sobre las formalidades, y sus elementos configurativos La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1997, estableció las diferencias existentes entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. Entre ellas mencionó, que la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico constituye el elemento esencial del contrato de prestación de servicios.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que, por regla general, la función pública se presta por el personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente, y sólo excepcionalmente en los casos en que las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
Con relación a la independencia del contratista frente al empleador, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política de 1991 que establece el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Vale la pena precisar, que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada, no implica conferir al contratista la condición de empleado público, pues según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado, pues para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley.
Por lo tanto, la circunstancia de trabajar para el Estado no confiere la condición de empleado público. Frente a este tema, el Consejo de Estado ha sido enfático sosteniendo una línea jurisprudencial pacífica sobre los efectos de la existencia de la relación laboral enmascarada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, arguyendo que 8 las prestaciones sociales y demás emolumentos de tipo prestacional se reconocen al contratista a título de indemnización1.
Recientemente, en lo que respecta a los elementos de la relación laboral y su prueba, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha sostenido que la carga probatoria de demostrar la configuración de cada uno de ellos le corresponde al demandante: “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos2”. –Sic para lo transcrito-.
En la misma providencia, sobre el particular elemento de la subordinación, la Sección Segunda profundizó sobre su demostración, dado que es éste el elemento más difícil de acreditar fácticamente entre todos los elementos configurativos de la relación laboral: “Para demostrar la subordinación será necesario que se acrediten una serie de sucesos que giran en torno al contrato, los cuales de manera conjunta llevan a la convicción de este elemento esencial, como por ejemplo las condiciones en que se debe ejecutar la labor contratada, el objeto social de la entidad estatal donde se presta el servicio, las necesidades que justifican la contratación, la temporalidad de la prestación del servicio, entre otras.
Empero, es importante aclarar, que los criterios fácticos que se deben acreditar para llegar a concluir que una relación contractual estuvo orientada por la subordinación, son disímiles en cada caso, de tal forma que, a modo de ejemplo, no siempre que haya cumplimiento de horario implica per sé que nos encontremos ante una relación laboral.
Sin embargo, si es posible enunciar algunas situaciones fácticas que permiten inferir que la relación enjuiciada puede estar regida por la subordinación, sin pretender agotarlas en su 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de diciembre de 2000, rad.: 66001-23-31-000-1999- 00085-01, M.P.: Jesús María Lemos Bustamante; sentencia del 19 de febrero de 2009, rad.: 73001-23-31-000-2000-03449- 01, M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia del 1° de julio de 2009, rad.: 47001-23-31-000-2000-00147-01, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 6 de mayo de 2015, rad.: 47001-23-31-000-2011-00195-01, M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero; y sentencia del 25 de abril de 2019, rad.: 08001-23-33-000-2013-00685-01, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad.: 68001-23-33-000-2014-00427- 01(3630-15), MP.: Carmelo Perdomo Cuéter. 9 totalidad, como el cumplimiento de horario o turnos no convenidos entre las partes, la asistencia obligatoria a reuniones, la aplicación del reglamento interno del trabajo, forma de pago no acordada entre las partes, la aplicación de sanciones disciplinarias no propias de la contratación estatal y que exceden los límites de la coordinación y vigilancia, llamados de atención, el exceso en la temporalidad de los contratos, sobre todo en aquellos casos que se ejecutan funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad, y demás. Ahora bien, le corresponde a la parte demandante demostrar que en el caso particular las órdenes de prestación de servicios se utilizaron con el propósito de encubrir la continuada subordinación, toda vez que, al contrario de lo que acontece en la jurisdicción laboral ordinaria, en donde toda prestación personal del servicio se presume una relación laboral y en consecuencia se invierte la carga probatoria de la subordinación; en esta jurisdicción, para efectos de la declaración del contrato realidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se ataca son actos administrativos que se encuentran amparados por la presunción de legalidad, por lo tanto es al ciudadano afectado a quien le corresponde probar que los argumentos y los hechos en que se funda vulneran el ordenamiento jurídico y debido a ello procede la declaración de nulidad y correspondiente reconocimiento de la relación laboral”. –Se resalta por fuera del texto original-.
En ese sentido, para que las pretensiones de la actora salgan avantes en cada caso particular, deberá asumir en forma exitosa la carga de demostrar que la entidad estatal se valió de la figura del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral y así acceder al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir en virtud de tal maniobra por parte del órgano del Estado al que se encontró vinculado, a título de indemnización, para lo cual deberá acreditar la existencia de los tres elementos que componen la relación laboral. b) Las tesis actuales sobre aspectos puntuales del reconocimiento de relación laboral encubierta según el Consejo de Estado Pese a que la necesidad de acreditación de los elementos que configuran la relación laboral y la carga probatoria que corresponde a cada uno de los extremos de la litis en estos casos ha tenido un desarrollo pacífico y reiterado en la Sección Segunda del Consejo de Estado, no ha ocurrido lo mismo en lo que atiene a aspectos puntuales de los efectos que genera la declaración de la existencia de la relación laboral entre un particular y el Estado.
Ciertamente, el único consenso existente en este tópico es que el particular se hace acreedor a las prestaciones sociales dejadas de percibir por él en virtud del encubrimiento de la relación laboral existente. No obstante, la manera en que deben calcularse dichos emolumentos y demás aspectos sustanciales importantes sobre este punto tales como la prescripción, la devolución de aportes efectuados por el contratista a título de cotizaciones en seguridad social, el periodo de solución de continuidad y demás, han sido variables.
A esta divergencia de criterios la Sección Segunda ha dirigido sus esfuerzos con la intención de sentar jurisprudencia por su trascendencia jurídica, emitiendo así en dos oportunidades sentencias de unificación. La primera de ellas, proferida el 25 de 10 agosto de 20163, unificó criterio en lo atinente a la manera en que opera la prescripción trienal de las acreencias laborales que se reconocen en los fallos, la procedencia de las órdenes de condena a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización integral, y la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de las prestaciones que se ordenan bajo este entendido.
En dicha sentencia, se expuso sobre estos conceptos: “A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, rad.: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 11 vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre la demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Más recientemente, la misma Sección en sentencia del 9 de septiembre de 2021 unificó jurisprudencia respecto al sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la ocurrencia de solución de continuidad, y la procedibilidad de devolución de aportes a seguridad social en salud4, indicándose lo que para mayor comprensión se transcribe in extenso: “La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».5 No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, rad.: 05001-23- 33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000- 2011-00039-00(41719);
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 12 En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. (…) Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…) Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se 13 ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda la actora ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Finalmente, los criterios adoptados por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado en estas providencias, por constituir precedente judicial, se consideraron aplicables en forma retrospectiva, es decir, a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, salvo aquellos casos donde haya operado la cosa juzgada que, dado el alcance del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 5.4.
PRUEBAS Con la demanda, la parte actora allegó al expediente los siguientes medios de convicción que resultan relevantes para resolver el fondo del asunto: - Copia de las certificaciones laborales expedidas por el Jefe de Recursos Humanos y por el Gerente de la Cooperativa de Trabajo Asociado de Prestación de Servicios Integrales – COOPRESER.
(Fls. 41 a 44 del expediente administrativo.) - Copia del convenio individual de ejecución vinculado a los contratos sindicales suscritos entre la Asociación Sindical Nacional de Ejecutores de la Salud “ASNESALUD” y la E.S.E Hospital Agustin Codazzi. (Fls. 45 a 46 ibidem) - Copia de las certificaciones laborales expedidas por la Jefe de Talento Humano de la Asociación Sindical Nacional de Ejecutores de la Salud (Fl. 47 ibidem.) - Copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Jaqueline Oliveros Avila y el Hospital Agustin Codazzi.
(Fls. 49 al 77 ibidem) 14 - Copia de la certificación laboral expedida por la Jefa de Recursos Humanos del Hospital Agustin Codazzi E.S.E. (Fl. 78 ibidem). - Copia de certificación laboral expedida por la Jefe del Departamento de Enfermería del Hospital Agustin Codazzi E.S.E. (Fl. 79 ibidem). - Copia de los comprobantes de pago efectuados por la E.S.E Hospital Agustín Codazzi en favor de la señora Jaqueline Oliveros Ávila.
(Fls. 80 a 97). - Copia de planillas de turnos del personal de la E.S.E Hospital Agustin Codazzi. (Fls. 101 a 115 ibidem) - Copia de certificación laboral expedida por el técnico operativo de la E.S.E Hospital Agustin Codazzi. (Fls. 119 a 128 ibidem). - Copia de certificación sobre los salarios devengados por los empleados de planta de la E.S.E Hospital Agustin Codazzi.
(Fls. 129 a 131 ibidem). - Copia de la reclamación administrativa presentada el 2 de septiembre de 2021 por la señora Jaqueline Oliveros Avila ante la E.S.E Hospital Agustin Codazzi. (Fls. 132 a 137 ibidem) - Copia de la respuesta emitida el 4 de noviembre de 2021 por la E.S.E Hospital Agustín Codazzi. (Fls. 138 a 140 ibidem) Por su parte, la E.S.E Hospital Agustin Codazzi no allegó prueba alguna con la contestación de la demanda.
Adicionalmente, en audiencia de pruebas celebrada el 12 de noviembre de 2024, se recibieron los testimonios de las señoras Marisol Miranda Poveda y Lilibeth Picalua Martínez, los cuales obran debidamente incorporados al expediente.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de pronunciarse sobre los motivos de inconformidad planteados por la entidad apelante, puesto que ellos sirven de límite a la competencia del fallador de segunda instancia. Del material probatorio obrante en el plenario se encuentra acreditado que la señora Jaqueline Olivero Ávila prestó sus servicios como auxiliar de enfermería a favor de la E.S.E Hospital Agustín Codazzi, mediante distintas modalidades de vinculación, a saber: (i) a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado COOPRESER;
(ii) por intermedio de la Asociación Sindical Nacional de Ejecutores de Salud – ASNESALUD, en el marco de contratos sindicales; y (iii) directamente mediante contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad hospitalaria. 15 Dichas vinculaciones se desarrollaron en los períodos, bajo las órdenes contractuales y con los objetos que se detallarán a continuación. Debe precisarse que, respecto de varios de esos lapsos, no obran en el expediente los contratos en su integridad, sino certificaciones laborales expedidas por las entidades que fungieron como empleadoras o intermediarias en cada momento.
No obstante, tales certificaciones fueron valoradas en primera instancia como medios idóneos para acreditar la prestación del servicio en los períodos allí consignados, circunstancia que igualmente será tenida en cuenta por la Sala. Identificación Objeto del contrato Periodo de prestación de servicios Plazo Valor * “Trabajador Asociado en el cargo de Auxiliar de Enfermería a favor del Hospital Agustín Codazzi E.S.E.” 1° de septiembre de 2008 – 28 de febrero de 2009 180 días INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS * “Trabajador Asociado en el cargo de Auxiliar de Enfermería a favor del Hospital Agustín Codazzi E.S.E.” 1° de julio de 2009 – 31 de agosto de 2009 60 días INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS * “Trabajador Asociado en el cargo de Auxiliar de Enfermería a favor del Hospital Agustín Codazzi E.S.E.” 1° de enero de 2010 – 23 de marzo de 2010 81 días $593.584 INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS 309-12 “Prestación de servicios de apoyo a la gestión de servicios asistenciales y desarrollo de actividades Auxiliares de Enfermería, en el Hospital Agustín Codazzi E.S.E.” 1° de junio de 2012 – 30 de junio de 2012 30 días $830.000 INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS Convenio Individual de Ejecución Vinculado a los Contratos Sindicales entre "ASNESALUD" y la E.S.E Hospital Agustín Codazzi “Ejecución de la actividad como Auxiliar de Enfermería.” 1° de enero de 2016 – 31 de mayo de 2016 INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS 158 “Prestación de servicios como Auxiliar de Enfermería en el área de Urgencias del Hospital Agustín Codazzi E.S.E.” 16 de agosto de 2017 – 31 de agosto de 2017 14 días $500.000 INTERRUPCIÓN MAYOR A 30 DÍAS 657 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 1° de octubre de 2010 – 31 de diciembre de 2010 90 días $1.100.000 mes $3.300.000 total 075 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 3 de enero de 2019 – 2 de julio de 2019 182 días $1.100.000 mes $6.600.000 total 348 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 2 de julio de 2019 – 1° de septiembre de 2019 90 días $1.100.000 mes $2.200.000 total 501 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 2 de septiembre de 2019 – 1° de noviembre de 2019 60 días $1.100.000 mes $2.200.000 total 648 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. 1° de noviembre de 2019 – 31 de diciembre de 2019 60 días $1.100.000 mes 16 Hospital Agustín Codazzi” $2.200.000 total 067 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 2 de enero de 2020 – 1° de abril de 2020 90 días $1.150.000 mes $3.450.000 total 239 “Prestación de servicios como auxiliar de enfermería en la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi” 1° de abril de 2020 – 30 de abril de 2020 30 días $1.150.000 total * Estos contratos fueron celebrados a través de cooperativas, por lo cual no pueden tenerse en cuenta para el reclamo de prestaciones porque si fueron canceladas.
De las pruebas anteriormente relacionadas, la Sala advierte que, en efecto, la señora Jaqueline Oliveros Ávila fue contratada para ejecutar labores propias de auxiliar de enfermería al servicio de la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi, entre el 1.º de septiembre de 2008 y el 30 de abril de 2020, desempeñándose en distintas áreas asistenciales del centro hospitalario.
Dicha vinculación se materializó mediante la suscripción de múltiples contratos de prestación de servicios, con algunas interrupciones entre ellos, inicialmente a través de cooperativas de trabajo asociado y luego a partir del 1 de junio de 2012 de manera directa con la E.S.E. Hospital Agustín Codazzi. Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala dilucidar si en efecto dentro del sub judice se dieron los elementos propios de la relación laboral, a fin de determinar si las pretensiones de la demanda resultan prósperas.
En primer lugar, debe señalarse que la prestación personal del servicio se encuentra debidamente acreditada, toda vez que, del análisis del objeto de cada una de las órdenes de prestación de servicios suscritas por las partes, así como de las obligaciones contractuales asumidas por la señora Oliveros Ávila se desprende de manera inequívoca que el servicio debía ser ejecutado por ella de forma directa, sin posibilidad de delegación en terceros, elemento característico del vínculo laboral.
De igual forma, se encuentra probado el elemento de la remuneración, en tanto en los contratos allegados al expediente se estipuló expresamente el valor y la forma de pago como contraprestación por los servicios prestados, circunstancia corroborada con los comprobantes de pago obrantes en el plenario, con independencia de la denominación formal utilizada (honorarios o salario).
Aclarado lo anterior, corresponde analizar el tercer elemento estructural de la relación laboral: la subordinación o dependencia. La entidad demandada, al sustentar el recurso de apelación, sostuvo que este elemento no se encontraba demostrado y que el juez de primera instancia interpretó erradamente los cuadros de rotación diaria como manifestación de subordinación, cuando en realidad estos obedecían a una simple coordinación operativa consensuada entre las partes.
Asimismo, indicó que la prestación personal del servicio respondía a la naturaleza intuito personae del contrato de prestación de servicios. 17 No obstante, para la Sala le asiste razón al juzgador de primer grado al concluir que la subordinación quedó plenamente demostrada con el acervo probatorio recaudado, por las siguientes razones: En primer lugar, se observa que si bien la prestación del servicio presentó interrupciones, lo cierto es que la relación de la demandante con la E.S.E se prolongó por casi once (11) años, inicialmente a través de cooperativas de trabajo asociado y posteriormente la E.S.E la contrató de forma directa, tal circunstancia descarta cualquier carácter ocasional, transitorio o excepcional de la vinculación y evidencia, por el contrario, la necesidad permanente de la entidad de contar con los servicios de la actora para el desarrollo de su misión institucional.
Se advierte que las actividades desarrolladas por la demandante debían ejecutarse bajo el direccionamiento funcional y control directo de los directivos de la E.S.E., quienes determinaban las condiciones de tiempo, modo y lugar de la prestación del servicio, suministraban los elementos necesarios para su ejecución y verificaban el cumplimiento de las tareas asignadas.
Lo anterior, se corrobora, entre otros medios probatorios, con: (i) El escrito de fecha 31 de diciembre de 2015, en el cual se indicó: “(…) Agradecemos su puntualidad en los horarios establecidos para realizar sus labores y así evitar inconvenientes a futuro. (…)” Tal comunicación evidencia la imposición de horarios y el ejercicio de control disciplinario, elementos propios de una relación subordinada.
(ii) Las clausulas contractuales relativas al lugar de la ejecución, en las que se estipuló: “(…)
8. LUGAR DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES: En la E.S.E HOSPITAL AGUSTÍN CODAZZI. (…)” Esta previsión no constituye una simple delimitación contractual, sino que revela la sujeción de la contratista a la organización interna de la entidad, quien definía unilateralmente el sitio de prestación del servicio. (iii) Las clausulas de supervisión y vigilancia, en las que se señaló: “(…) TERCERA – OBLIGACIONES DEL HOSPITAL: a) En virtud del presente contrato EL HOSPITAL se reserva el derecho de ejercer vigilancia sobre el mismo a través de la Gerencia o por quien este delegue.
(…) DECIMA SEXTA – SUPERVISIÓN: La Supervisión del contrato estará a cargo de la Coordinadora del Área de Enfermería. (…)” 18 La previsión expresa de vigilancia y supervisión permanente por parte de la entidad trasciende de la mera verificación del cumplimiento contractual y constituye manifestación clara de subordinación. (iv) Finalmente, en el objeto de contrato de la Orden de Prestación de Servicios N.º 239 del 1° de abril de 2020, se estableció la obligación de realizar entrega y recibo de turno en los horarios indicados, utilizar adecuadamente los materiales y equipos institucionales, informar novedades a la enfermera jefe y asistir a capacitaciones y reuniones programadas por la gerencia. Dichas obligaciones no se limitan a la ejecución autónoma de una labor especializada, sino que implican inserción plena en la estructura organizacional del hospital y sujeción a directrices internas, lo cual es incompatible con la autonomía propia del contrato de prestación de servicios.
Así mismo, tal como lo señaló la juez de primera instancia, las funciones para las que fue contratada la señora Jaqueline Oliveros se mantuvieron sustancialmente invariables a lo largo de los distintos contratos celebrados, consistiendo en la atención, manejo, seguimiento y traslado de pacientes, así como en la realización de procedimientos propios del área asistencial.
Se trata, entonces, de labores propias del cargo de auxiliar de enfermería, que además se enmarcan dentro del giro ordinario y misional de la E.S.E Hospital Agustín Codazzi, lo cual excluye cualquier carácter ocasional, transitorio o excepcional de la vinculación. Sobre este punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado en la precitada sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 señaló: “De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, 19 que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar la demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad”. –Sic para lo transcrito-.
Además, obra en el expediente formato de asignación de turnos de personal impuesto por el Hospital Agustin Codazzi E.S.E, en el que se evidencia que a la demandante le eran asignados no solo los turnos, sino también el área específica en la que debía desarrollar sus funciones, junto con el cuadro de rotación diaria de actividades. De igual manera, los testimonios rendidos en audiencia permiten concluir que la actora cumplía jornadas de doce (12) horas, en turnos de 7:00 a.m. a 7:00 p.m. y de 7:00 p.m. a 7:00 a.m., bajo un sistema de registro de ingreso y salida en portería. En efecto, la señora Marisol Miranda Poveda, manifestó que: “(…) PREGUNTADO: Que cargo desempañaba la señora Jaqueline Olivero en la E.S.E Hospital Agustin Codazzi.
CONTESTADO: Auxiliar de enfermería en el área de hospitalización y nos rotaban a urgencias. PREGUNTADO: ¿Qué funciones en concreto realizaba la señora Jaqueline Olivero Avila? CONTESTADO: Sus funciones eran atender partos, curaciones, tomar los signos vitales, tensión, hacer bucometrias, a veces nos tocaba irnos hacia urgencias en las atenciones, en las curaciones de heridas. 20 PREGUNTADO: Manifiéstele al despacho como estuvo vinculada la señora Jaqueline Olivero de Avila.
CONTESTADO: Estuvo vinculado por prestación de servicio. CONTESTADO: Manifiéstele al Despacho si la señora Jaqueline al realizar las funciones que usted describió tenía algún jefe inmediato. CONTESTADO: Si señor, teníamos a la jefe Fabiola Herrera. PREGUNTADO: Manifiéstele al Despacho señora Marisol, si ella al realizar esas funciones cumplía un horario.
CONTESTADO: Sí señor, cumplíamos un horario de 7 de la mañana a 7 de la noche y de 7 de la noche a 7 de la mañana, 12 horas de turnos. PREGUNTADO: Dígale al Despacho quien era la persona encargada de controlar ese horario. CONTESTADO: Teníamos en la entrada un cuaderno donde nos registramos la entrada y salida. PREGUNTADO: Dígale, señora Marisol, quién era en encargado de supervisar, vigilar y controlar las funciones de la señora Jacqueline Oliveros Ávila.
CONTESTADO: La jefe Fabiola Herrera. (…)” Por su parte, la señora Lilibeth Picalua Martínez corroboró que la demandante tenía jefe inmediata, cumplía horario y debía firmar en portería al ingresar y al salir. Así lo precisó: “PREGUNTADO: ¿Qué cargo tenía la señora Jaqueline Olivero Avila? CONTESTADO: Auxiliar de enfermería. (…) PREGUNTADO: ¿Sabe usted si ella tenía jefes inmediatos? CONTESTADO: Claro, la señora era la señora enfermera jefe, la señora Fabiola Herrera y el y en él y el médico, que en ese momento estaba de turno. PREGUNTADO: ¿Sabe usted si ella cumplía algún horario? CONTESTADO: Sí, claro, sí hay, todo el mundo cumple horario era el de ella, era de 7 de la de la mañana a 7 de la noche y de 7 de la noche a 7 de la mañana.
PREGUNTADO: ¿Cuál era la forma de controlarle ese horario? CONTESTADO: En portería, cuando entraba firmaba y cuando salía también firmaba. (…)” Tales circunstancias, valoradas en conjunto, evidencian no solo la fijación de una jornada, sino la inserción de la actora en la estructura organizativa del hospital bajo un esquema de control efectivo.
Más allá de la simple supervisión contractual, los testimonios dan cuenta de un control funcional directo, pues la demandante recibía órdenes de su jefe inmediata y del médico de turno, debía ajustarse a los turnos asignados y se encontraba sujeta a verificación diaria de cumplimiento. Además, tal como se indicó en acápites anteriores, es evidente que la entidad ejercía vigilancia permanente sobre la ejecución del servicio, a través de la gerencia y de la coordinación del área de enfermería. Por otro lado, de las certificaciones allegadas al expediente se advierte que la E.S.E. contaba con auxiliares del área de la salud vinculados como empleados de planta, y que las funciones desarrolladas por la demandante eran idénticas o equivalentes a las asignadas a dichos servidores, lo cual, aunado a la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación acreditada, constituye un indicio adicional de la existencia de una relación laboral encubierta.
Así las cosas, discrepa esta Corporación de los argumentos expuestos por la entidad demandada en el recurso de apelación, pues no resulta jurídicamente sostenible afirmar que lo demostrado en el proceso obedece únicamente a una organización interna del servicio o a una mera coordinación operativa propia de la contratación por prestación de servicios.
Por el contrario, del análisis integral del material probatorio se concluye que la señora Jaqueline Oliveros Ávila desarrolló sus funciones bajo un esquema de sujeción a órdenes, control horario, supervisión jerárquica e inserción plena en la 21 estructura organizacional del hospital, elementos que configuran el componente de subordinación exigido para la configuración de una verdadera relación laboral.
Por otra parte, la tesis de la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, Expediente D- 1430 con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, explica las características del contrato de prestación de servicios de la siguiente manera: “El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.
Por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios” (sic) De lo anterior se desprende que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de vinculación de carácter excepcional y temporal, cuya duración debe circunscribirse estrictamente al tiempo indispensable para atender una necesidad transitoria o especializada de la administración. No obstante, en el caso sub examine, se encuentra plenamente acreditado que la actora prestó sus servicios a la E.S.E. Hospital Agustin Codazzi durante un período aproximado de once (11) años, circunstancia que evidencia que la actividad desarrollada no fue transitoria ni ocasional, sino, por el contrario, permanente, prolongada y necesaria para el adecuado ejercicio de la función administrativa a cargo de la entidad, la cual acudió de manera reiterada y constante a su contratación para suplir una necesidad ordinaria de su estructura funcional.
En consecuencia, se concluye que la señora Jaqueline Oliveros Ávila se encontraba sometida a una verdadera relación de dependencia respecto de la entidad contratante, situación que resulta abiertamente impropia de una auténtica vinculación contractual administrativa y que revela la existencia de una relación laboral encubierta bajo la apariencia formal de contratos de prestación de servicios.
Sobre la diferencia entre coordinación y subordinación, ha sostenido el Consejo de Estado lo siguiente: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, éste cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus 22 propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte dla actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado, tales como: un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por el contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con el área financiera del ente estatal, lo que denota sin lugar a dudas que el accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo dla demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación6”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Bajo este entendido, la Sala concluye que el vínculo realmente existente entre la demandante y la entidad demandada, no fue otro que una verdadera relación laboral y no un vínculo contractual, razón por la cual corresponde declarar la nulidad del acto administrativo demandado y reconocer los efectos propios de la relación laboral enmascarada bajo la constante y reiterada suscripción de contratos u órdenes de prestación de servicios.
De igual manera, se advierte que lo relacionado con la prescripción de las prestaciones sociales fue adecuadamente resuelto por la juez de primera instancia. Finalmente, no se pronunciará la Sala respecto de los contratos que fueron suscritos a través de cooperativas porque los contratos no obran en el expediente sino que se aportaron certificaciones sobre ellos y por tanto no se tiene conocimiento de lo pactado respecto de las prestaciones sociales y adicionalmente este aspecto no fue objeto de apelación por parte de la demandada.
En mérito de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida el 7 de mayo de 2025 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. 3.6. COSTAS. La Sala se abstendrá de imponer condena en costas por no encontrarlas causadas en esta instancia. 3.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar de fecha 7 de mayo de 2025, por las razones consignadas en la parte motiva de este proveído. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de abril de 2021, rad.: 25000-23-42-000-2015-04688- 01, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 23 SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.14. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 24 Código de verificación: 581aad04349475b4b5010b81e50b6c93344088f1cf5eef0eacc21085abcf7a9f Documento generado en 12/02/2026 03:54:13 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica