pág. 1 SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Dr. IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, marzo veintisiete (27) de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333011-2020-00051-01 DEMANDANTE: YOLLY MATEUS RODRÍGUEZ notificaciones@misderechos.com.co DEMANDADO: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA mpalomino@sena.edu.co meloco1312@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: JESÚS RODRÍGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co MECANISMO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LINK SAMAI: 68001333301120200005101 Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), que denegó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña:
ANTECEDENTES La Demanda. Pretensiones. En síntesis, la demanda refiere como tales, las siguientes: “Que se declare constituido el SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO respecto del escrito de derecho de petición de fecha de radicado 31 de enero de 2019 toda vez que el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA no le dio contestación al mismo.
Que se declare la nulidad del ACTO FICTO producto del SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO constituido en la pretensión anterior. Que se DECLARE que el (la) accionante YOLLY MATEUS RODRÍGUEZ fungió como EMPLEADO PÚBLICO DE HECHO del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA durante el período comprendido entre el 1º DE MARZO DE 2009 HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2016.
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA a pagarle a YOLLY MATEUS RODRÍGUEZ las diferencias salariales entre lo pagado por la entidad a los INSTRUCTORES de planta o CARGOS SIMILARES Y/O EQUIVALENTES EN DENOMINACIÓN Y FUNCIONES a las ejercidas por la parte actora y lo pagado a la demandante bajo contratos de prestación de servicios, en el período comprendido desde el 1º DE MARZO DE 2009 HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2016., y todas las acreencias laborales a las que la demandante tiene derecho.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 2 Hechos. En síntesis, en la demanda se narran como sustentos fácticos los siguientes: La parte actora sostuvo que prestó sus servicios de manera personal al servicio del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, durante el período comprendido entre el 1° de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2016, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción, los cuales tenían como objeto desempeñar la actividad de instructor.
Así mismo, indicó que, durante la totalidad de los contratos celebrados entre las partes, la señora Yolly Mateus Rodríguez desarrolló sus labores de manera personal y continua, cumpliendo un horario de ocho horas diarias de lunes a viernes en la entidad y con las herramientas suministradas por la misma, en donde recibió felicitaciones, llamados de atención y sanciones.
Mencionó que las funciones desempeñadas tenían vocación de permanencia, y se encaminaron al cumplimiento de la misión de la entidad, ejercida sin autonomía, de acuerdo a las directrices de sus superiores, siguiendo manuales y protocolos de la entidad, que debía solicitar autorización del jefe inmediato para ausentarse. Finalmente, el 31 de enero de 2019, solicitó el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales por todo el tiempo laborado, y transcurridos tres meses, no obtuvo respuesta de fondo, de manera que se configuró el silencio administrativo negativo.
Normas violadas y Concepto de violación. Constitucionales: - Artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 14, 25, 29, 48, 53, 58, 121, 122, 123, 125, 126, 209, 277 y 351-1. Legales: - La Ley 6ª de 1945, el Decreto 2127 de 1945, el Decreto 3135 de 1968, el Decreto 1042 de 1978, el Decreto 1045 de 1978, el Decreto 2400 de 1979, el Decreto 3074 de 1968, el Decreto 3135 de 1968 (artículo 8º), la Ley 4ª de 1992, la Ley 332 de 1996, la Ley 1437 de 2011, la Ley 1564 de 2012, la Ley 1952 de 2019, la Ley 100 de 1993 (artículos 15,17, 18, 20, 22, 23, 128, 157, 161, 195 y 204), la Ley 244 de 1995, la Ley 443 de 1998, la Ley 909 de 2004, la Ley 80 de 1993 (artículo 32), la Ley 4ª de 1990 (artículo 8º), el Decreto 1250 de 1970 (artículos 5º y 71), el Decreto 2400 de 1968, la Ley 6ª de 1945, el Decreto 2127 de 1945, el Decreto 1950 de 1973 (artículos 108, 180, 215, 240, 241 y 242), el Decreto 1919 de 2002 (artículo 2º), el Código Sustantivo del Trabajo (artículos 23 y 24), la Ley 1438 de 2008 (artículo 59), el Decreto 2929 de 2016 y el Decreto 3148 de 1968.
Indica la parte demandante que, se incurrió en una infracción al desconocer una relación laboral verdadera, al ocultarla bajo contratos de prestación de servicios que no cumplían los requisitos legales establecidos en la Ley 80 de 1993. La actividad desempeñada como instructor tenía vocación de permanencia y estaba alineada con los objetivos misionales del SENA, que ya contaba con personal de planta para realizar las mismas funciones bajo relación legal y reglamentaria.
Este acto administrativo vulneró el principio de primacía de la realidad sobre las formas, al no Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 3 reconocer la verdadera relación laboral, y atentó contra el principio de igualdad, al no otorgar a la accionante los derechos laborales y prestaciones que recibieron otros empleados en situación similar.
Además, se alteró la naturaleza de la función pública y se citó una sentencia del Consejo de Estado que señala que los elementos clave de una relación laboral son la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación, los cuales estaban presentes en este caso. Contestación a la Demanda. El demandado -SENA- se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la vinculación de la actora fue mediante contratos de prestación de servicios, con intervalos de tiempo y objetivos distintos a las funciones de un cargo institucional.
Sostuvo que todo el personal, independientemente de la modalidad, debe cumplir con la misión de la entidad y que las actividades contractuales debían realizarse según el cronograma, con los contratistas ajustando horarios y tareas, lo que demostraba coordinación. Además, afirmó que la actora tenía discrecionalidad en la ejecución de sus tareas, sin subordinación, y asumía los elementos necesarios para su trabajo, sin recibir recursos de la entidad.
Se asignaba un supervisor para verificar el cumplimiento, sin implicar subordinación, y la coordinación de actividades recaía sobre los contratistas. El SENA destacó que los contratos fueron planeados adecuadamente para satisfacer necesidades específicas, con libertad en el desempeño de las tareas, sujetas a verificación. Argumentó que la falta de personal especializado en la entidad justificó la contratación y que las cláusulas de exclusión laboral fueron aceptadas por la contratista.
También mencionó que los contratos fueron interrumpidos por lapsos, lo que originó el fenómeno de prescripción, y que no se acreditaron los elementos de una relación laboral. Finalmente, señaló que el Consejo de Estado ha rechazado demandas similares contra el SENA. Presentó excepciones de inexistencia de contrato realidad, prescripción trienal y una genérica o innominada.
Sentencia de Primera Instancia. Fue proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019), que denegó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: “PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por YOLLY MATEUS RODRÍGUEZ contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA–.
Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva.
SEGUNDO. No hay lugar a condenar en costas.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría ARCHIVAR el expediente. (…)” El A quo, de conformidad con los documentos que reposan en el plenario, verificó que, durante los años 2009 a 2016, la demandante prestó su servicio al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, por el cual, recibió una remuneración. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 4 Se acredita que la actora y el SENA firmaron nueve contratos de prestación de servicios entre 2009 y 2016, con el objetivo de impartir formación profesional en diversas áreas.
La actora argumenta que existía subordinación debido a la imposición de horarios, sede, materiales y la necesidad de autorización para ausentarse. Sin embargo, los testigos indican que la prestación del servicio se debía hacer en horarios y lugares específicos para cumplir con el objeto del contrato, lo cual es una coordinación necesaria para la educación de los estudiantes y no una muestra de subordinación. Además, la actora tenía cierta autonomía, ya que para ausentarse de las clases no necesitaba permiso, lo que refuerza la idea de una relación más flexible que dependiente.
Así mismo, observó que el control y vigilancia sobre la ejecución del contrato estaban a cargo de un supervisor, lo cual es habitual en contratos con entidades estatales y no implica subordinación. La Ley 80 de 1993 establece que las entidades tienen el derecho y el deber de verificar el cumplimiento de los contratos, lo que justifica la existencia de un control en este tipo de relaciones.
Finalmente, no se presentó evidencia de que la actora hubiera recibido felicitaciones, sanciones o llamados de atención, y no se encontró constancia de ello en el expediente, por lo cual, no se logró desvirtuar la relación contractual, y por ende, la presunción de legalidad del acto acusado. Respecto a las costas procesales, no se condenó, de conformidad con los artículos 18 del 00 y 365 Del Código General del Proceso.
Recurso de apelación. La parte demandante, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia, y en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda, manifestando que, para el caso concreto, existe la concurrencia de los elementos propios de la relación laboral. Indica en primer lugar, que la demandante cumple en la entidad con un cargo y funciones acordes con la actividad misional del SENA, la cual es la educación de los colombianos, el aprendizaje y la enseñanza, por lo cual, el cargo de instructor, como persona que imparte conocimiento, no es ajeno a dichas actividades, pues, por el contrario, es vital para la consecución del objetivo principal de la entidad.
En la entidad existe el cargo de instructor en la planta de personal, tal como lo confirmaron los mismos testigos de la demandada, claramente constituye no solo una violación flagrante al derecho al trabajo y a la dignidad, sino también a la igualdad, pues es abiertamente desproporcionado que una entidad de naturaleza pública, se permita contratar personal para un mismo cargo, bajo diferentes formas de vinculación, desconociendo en algunos, garantías laborales mínimas, máxime cuando no existe diferencia alguna entre las responsabilidades o funciones asignadas.
Así mismo, señala como injusto e indigno, que se vinculen instructores de planta, admitiendo sobre ellos una relación laboral subordinada y pagándoles todos los derechos sociales, laborales y prestacionales, y la demandada vincule personal para ejercer el mismo cargo y las mismas actividades, negando sobre ellos la subordinación, alegando la existencia de un contrato civil y negándoles la posibilidad de acceder a los derechos laborales mínimos.
Finalmente, indica que, de la imposición de un horario de trabajo, tal como se demostró con los testimonios, acudir al lugar de prestación del servicio, cumplir con Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 5 órdenes directas impartidas por sus superiores, ceñirse al reglamento interno de la entidad, es configurativo al elemento de subordinación. Trámite en segunda instancia. Una vez concedido el recurso de apelación, mediante providencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
De dicho trámite se destaca lo que sigue: Las partes demandante y demandada no se pronunciaron en esta etapa procesal. El Ministerio Público no rindió concepto de fondo. CONSIDERACIONES Acerca de la competencia. De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir el recurso. Problema Jurídico.
El análisis de la Sala se orienta a establecer si, con ocasión de la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora YOLLY MATEUS RODRIGUEZ y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA, se configuraron los elementos para declarar una relación laboral, y, en consecuencia, procede el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales reclamadas.
Solución al Problema Jurídico Planteado Del contrato de prestación de servicios vs el contrato realidad: Respecto a la contratación a través de la modalidad de prestación de servicios, la Ley de contratación estatal o Ley 80 de 1993, autoriza su celebración para aquellos eventos en que la función de la entidad contratante no puede cumplirse con personal vinculado a su planta de personal -porque el número de empleos con dichas funciones no es suficiente o porque esa actividad no está asignada a empleo alguno- o cuando se requiere de conocimientos especializados para desarrollarla.
En todo caso, estos contratos están caracterizados, entre otros aspectos, porque su vigencia es temporal, es decir, su duración debe ser por un tiempo limitado. Según el numeral 3º del artículo 32 de la precitada Ley 80 de 1993, en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se insiste, deberán celebrarse por el término estrictamente indispensable.
Así mismo, la normatividad que regula la Función Pública, ordena que el desarrollo de la función administrativa del Estado en forma permanente, ha de hacerse sólo a través del ejercicio de funciones adscritas al respectivo empleo al que, por mandato Constitucional, de manera general se accede mediante concurso y con el cumplimiento de los requisitos de nombramiento y posesión, con sujeción a un régimen legal y reglamentario.
El desempeño de un “empleo”, con el lleno de los requisitos para ello, genera una relación laboral entre quien lo desempeña y la entidad a cuya planta está asignado Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 6 y deberá ser, en todo caso, realizado en forma personal, bajo una continua subordinación y con una contraprestación económica previamente presupuestada.
Dicho lo anterior, si logran desvirtuarse tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un contrato de prestación de servicios, y probarse los elementos de la relación laboral -la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración, la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad-, necesariamente deberá declararse que se utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, configurándose así, el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política.
De la misma forma, en armonía con el Art. 53 superior que consagra la primacía de la realidad sobre la forma, la Corte Constitucional1 ha sido enfática en afirmar que de configurarse los elementos propios de una relación laboral entre el Estado y el particular, entre ellos el de subordinación (diferente al de coordinación), pese a la suscripción de un contrato de prestación de servicios, primará la realidad sobre la forma, procediendo a declararse la existencia de esta relación con todos los efectos que ello implica, es decir, el reconocimiento de las prestaciones sociales que fueron desconocidas por el empleador y que por decisión judicial le serán pagaderas al servidor a título de indemnización, teniendo como base para liquidar la indemnización el respectivo contrato de prestación de servicios.
Sumado a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido que para que pueda accederse al pago de prestaciones sociales en los contratos de prestación de servicios debe darse la acreditación de los tres elementos de la relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia, a la vez que se señaló, que en situaciones específicas de mera coordinación no se configura subordinación, evento en el cual no se encubriría una relación laboral2.
Ciertamente, ha señalado la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo que dentro de las características principales del contrato de prestación de servicios esta la prohibición del elemento de subordinación continuada del contratista, en tanto que quien se vincula bajo esta calidad –contratista- debe tener la autonomía para actuar con independencia atado solo a los términos del contrato y de la ley contractual3, “los cuales no pueden versar sobre el ejercicio de funciones permanentes”4, entendiéndose que corresponde a una vinculación de carácter excepcional, lo que de suyo implica que no puede ser utilizada para el desempeño funciones públicas de carácter permanente o de aquellas que se encuentren previstas en la ley o el reglamento para un empleo público.
Bajo estos parámetros, la jurisprudencia sostiene que la figura del contrato realidad “se aplica cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de 1 Sentencia C-154 de 2007, entre otras. 2 Consultar entre otras, la sentencia de fecha 26 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, con ponencia del Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14. 3 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia del 25 de agosto de 2016.
Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001233300020130026001(0088-15) CE- SUJ2-005-16. Lucinda María Cordero Causil contra el Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) 4 Ver sentencia C-614 de 2009. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 7 verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales5.6 Del caso en concreto.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se procederá a analizar si en el presente caso se configuran los tres elementos que la jurisprudencia ha señalado para acreditar la existencia de una relación laboral, a saber, i) la prestación de servicio es personal; ii) subordinada de manera continuada; y iii) remunerada, con especial atención en la subordinación o dependencia: 1.
De la prestación personal del servicio y las funciones ejecutadas: La señora YOLLY MATEUS RODRIGUEZ fue vinculada al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA a través de contratos sucesivos de prestación de servicios, dentro del periodo comprendido entre el 1° de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2016, de acuerdo con las certificaciones allegadas en el expediente físico, con el fin de prestar sus servicios, así: No. contrato Duración Objeto Valor 112 Ocho (8) meses y veintiocho (28) días.
(Del 17/03/2009 al 13/10/2009) Prestar los servicios profesionales de carácter temporal como instructor impartiendo formación profesional integral en los programas de Formación Titulada y Complementaria y actividades relacionadas con el proceso de formación (1000 horas). $19.427.400 Adición 112 Adición de 10 horas y se prorrogó la duración por 10 días $1.935.000 101 Once (11) meses.
(Del 26/01/2010 al 25/12/2010) Prestar los servicios profesionales de carácter temporal como instructor en la orientación de proyectos en formación titulada. $27.610.000 Interrupción: 30 días hábiles 351 Cuatro (4) meses y veinticuatro (24) días. (Del 10/02/2011 al 30/06/2011) Prestar los servicios profesionales de carácter temporal como instructor, para orientar proyectos en áreas específicas en desarrollo del programa “Integración con la educación media en formación titulada”, del centro de servicios Empresariales y Turísticos, según el plan operativo 2011. $12.360.000 1310 Cinco (5) meses.
(Del 21/07/2011 al 20/12/2011) Prestar los servicios profesionales de carácter temporal como instructor para impartir formación en desarrollo del programa “Integración con la Educación Media en Formación Titulada y Complementaria” del Centro de Servicios Empresariales y Turísticos en el área de TE COMPRAS Y SUMINISTROS. $12.875.000 340 Cinco (5) meses y doce (12) días.
(Del 24/01/2012 al 04/07/2012) $14.040.000 1208 Cinco (5) meses. (Del 15/08/2012 al 15/12/2012) $14.960.000 5 Ver Sentencia de Unificación de Jurisprudencia CE-SUJ2-005-16. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de fecha 26 de julio de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, Exp. 4534-14. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 8 532 Diez (10) meses y nueve (9) días.
(Del 04/02/2013 al 14/12/2013) $31.742.128 Interrupción: 1 año y 37 días hábiles 1370 Nueve (9) meses y veinticinco (25) días. (Del 10/02/2015 al 05/12/2015) Contratar los servicios personales de carácter temporal para impartir formación en las diferentes áreas específicas en desarrollo del programa “Integración con la Educación Media del Centro de Servicios Empresariales y Turísticos vigencia 2015”. $32.149.356 Interrupción: 37 días hábiles 927 Diez (10) meses.
(Del 08/02/2016 al 09/12/2016) Prestar los servicios personales de carácter temporal para impartir formación en las diferentes áreas específicas del Centro de Servicios Empresariales y Turísticos, en el programa de articulación con la media. $33.675.100 Conforme a lo anterior, puede concluirse frente a la relación sostenida por la señora YOLLY MATEUS RODRIGUEZ con la entidad demandada, que la demandante estuvo vinculada con el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA, como contratista desde el 17 de marzo de 2009 hasta el 09 de diciembre de 2016, prestando de manera personal sus servicios como instructora en la entidad aducida, orientando proyectos en formación titulada y en diferentes áreas específicas en desarrollo de diversos programas, etc., razón por la cual debía presentarse en la entidad para ejecutar su labor, con lo cual, se acredita la existencia del primer requisito. 2.
Contraprestación: Acorde con las pruebas acopiadas en curso del proceso, queda demostrado que la demandante percibió honorarios por los diversos contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada, los cuales fueron pactados en cada uno de los contratos, razón por la cual se logra acreditar el segundo elemento de la relación laboral. 3.
Subordinación o dependencia: Tomando en consideración los argumentos que en la alzada el demandante sostiene, respecto a que: i) los contratos de prestación de servicios fueron con subordinación y continuos; ii) no se analizaron adecuadamente los testimonios y pruebas documentales presentadas, los cuales prueban la existencia de una relación laboral; y, iii) no existió coordinación, sino una subordinación el cumplimiento de los contratos, esta Sala luego de examinar los elementos de prueba, concluye lo siguiente: En primer lugar, se observó que el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, variaba entre la impartición de formación integral, mientras que otros se centraban en la orientación de proyectos específicos o áreas concretas como compras y suministros, dentro de programas como la integración con la educación media.
Las diferencias también incluían la referencia a planes operativos de años específicos (como 2011, 2012 y 2015), lo que establecía un marco temporal para algunos roles, mientras que otros se enfocaban en la formación de diferentes Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 9 áreas dentro de la articulación con la educación media.
Sin embargo, logra evidenciarse que, durante el período de prestación de servicios, existieron varias ocasiones en donde se configuró la interrupción del contrato, por constituirse más de 30 días hábiles entre la suscripción de ellos, existiendo entonces solución de continuidad. En segundo lugar, se menciona en el recurso de apelación que las declaraciones indican la existencia de la relación laboral, las cuales fueron valoradas por el A quo al momento de dictar su resolución, de la siguiente forma: • Del testimonio de Martha Yolanda Flórez Dulcey, estableció que el servicio de instrucción se prestaba según la programación de ofertas educativas.
Del testimonio de Juan Pablo Villamizar Rivera, estableció que el desarrollo de las actividades tenía lugar en las instalaciones del SENA y colegios. De lo anterior, indica que el servicio debía prestarse en forma obligatoria, en un determinado horario y sede. • Del testimonio de Martha Yolanda Flórez Dulcey, logró establecer que, para ausentarse de las clases, debía informar previamente o en el momento, pero no solicitar permiso, por lo cual, infirió un margen de autonomía de la actora que desdibuja la subordinación y dependencia. • Respecto al suministro de instrumentos, la señora Martha Flórez señaló que se entregaban elementos de papelería de acuerdo a su disponibilidad.
El señor Juan Pablo Villamizar indicó que, como instructores, tenían un puesto de trabajo, correspondiente a un salón. Sin embargo, infiere el A quo que, no se demostró que debiera acudirse de forma obligatoria y en determinados horarios, y que la obligatoriedad estaba dada exclusivamente para prestar la instrucción o formación. De conformidad con lo anterior, considera la Sala que, efectivamente, los testimonios y las pruebas documentales presentadas no cuentan con la suficiente fuerza probatoria para acreditar la existencia de la relación laboral alegada.
De ahí que se logre inferir que, si bien entre los testimonios existe una coincidencia respecto al alto nivel de exigencia que requería el desarrollo de las actividades, no se evidenció ni se logró constatar el elemento de la subordinación, pues el horario y las actividades variaban de acuerdo al desarrollo de las funciones. Así mismo, y como resultado de la valoración detallada de los testimonios presentados en primera instancia, y los documentos allegados al plenario, el A quo determinó que no se encontraron los tres elementos para declarar la existencia de la relación laboral.
De acuerdo a lo anterior, considera la Sala que efectivamente, los testimonios no son prueba suficiente para demostrar la subordinación laboral, como tampoco lo es que, para el cumplimiento del objeto contractual se realizaran reuniones, capacitaciones e inducciones, pues ello implica un ejercicio de coordinación de labores propio de la actividad contractual a realizar.
De igual manera, los contratos de prestación de servicios están supervisados por personal de las entidades, los cuales ejercen como su nombre lo indica, la supervisión al cumplimiento de las actividades contractuales, labores que no pueden ser confundidas como llamados de atención y por tanto, las labores que adujeron los testigos que realizaba el coordinador y supervisor del contrato, evidencian el cabal seguimiento y supervisión al cumplimiento del objeto contractual de la demandante y no evidencian algún tipo de subordinación. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 10 De conformidad con las pruebas aportadas, en criterio de la Sala, la demandante en su condición de contratista del SENA, no aportó elementos probatorios suficientes que demostraran la subordinación laboral, siendo los testimonios practicados, insuficientes para demostrar la subordinación como elemento necesario para el surgimiento de la relación laboral bajo la figura del contrato realidad, pues a pesar de lo manifestado por los testigos, sus aportes terminan siendo débiles para demostrar la existencia de un contrato realidad, más aún si se tiene en cuenta la postura del Consejo de Estado en la que ha sostenido que “entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación”7.
Para la Sala es necesario destacar que, si en gracia de discusión se aceptaran como elementos configurativos de una subordinación laboral los aducidos por los testigos en sus declaraciones, tales como el cumplimiento de horario laboral, etc., tales circunstancias no llevan de manera indefectible a deducir por qué la demandante se encontrara en una relación de dependencia frente a la parte demandada, tal como lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado en recientes pronunciamientos donde, en casos similares, ha precisado que esas exigencias pueden producirse en relaciones de coordinación, sin que pueda predicarse por ello la configuración de una relación laboral.
Al respecto pueden consultarse las sentencias de fecha 21 de junio de 2018 dentro del proceso radicado 81001-23-33-000-2012-0002801 y del 16 de agosto del mismo año dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2014- 00046-01, ambas con ponencia del Dr. William Hernández Gómez. En la última de las providencias mencionadas se indicó: «[ ] Para el efecto, se reitera que situaciones tales como el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, pues, en algunos casos, dichas acciones hacen parte de las relaciones de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado. [ ] En ese orden de ideas, la Subsección reitera que, quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral tiene la carga de demostrar fehacientemente la configuración de sus tres elementos, situación que no se observa en el sub examine, en tanto que la sola afirmación del cumplimiento de un horario y la coordinación para ello entre las partes contractuales, a juicio de esta Corporación, no son suficientes para llegar al grado de certeza sobre la existencia del contrato realidad [ ]».
Y, en razón a rendir informes para el pago de los honorarios, se tiene que dentro del contrato se estipuló el cumplimiento de un mínimo de horas, a satisfacción del objeto contractual, por lo que se deduce apenas lógico que estos se entregaran para el cobro de los mismos. Frente a la existencia de llamados de atención, tampoco se acreditó dentro del proceso su existencia. 7 Consejo De Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, 6 de mayo de 2015, Expediente No: 05001-23-31-000-2002-04865-01.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 11 Así mismo, en sentencia del 28 de noviembre de 2024 el H. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, bajo radicado 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023), señaló en caso similar, que: “(…) el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta.
Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido8. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Al respecto, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera irresoluta por la entidad contratante.
En ese sentido, observa la Sala que, contrario a lo aducido por el demandante en su recurso, del análisis en conjunto del material probatorio no se puede colegir que el SENA a través de sus funcionarios ejerció una dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas. Por lo que no se puede observar la existencia de los componentes de juicio necesarios que conlleven a colegir la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto.
En efecto, en el expediente obran constancia de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes; informes de gestión de las actividades realizadas; actas de inicio, modificación y liquidación de los contratos de prestación de servicios; y certificado de objetivos y parámetros de realización de actividades pactadas. Atendiendo ello, para la Sala, dichas pruebas no resultan suficientes para demostrar la existencia de un direccionamiento por parte del SENA en cuanto al contenido, cantidad, forma o actividades concretas y específicas con las que el actor debía ejecutar las funciones convenidas en los respectivos contratos de prestación de servicios.
En esa línea, según el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; siendo en consecuencia, carga del actor demostrar la existencia de la relación laboral encubierta a través de los medios probatorios pertinentes, con los cuales de manera precisa y suficiente se pudiera establecer las condiciones subordinantes en las que estuvo sometido el actor al ejecutar sus funciones y que probaran de forma clara el poder direccional, correctivo y disciplinario de la entidad en la concreción del objetivo contractual propuesto.
De ahí que, las pruebas aportadas al plenario, tales como la realización de informes mensuales sobre la ejecución de actividades, no constituyen acciones que denoten un control y direccionamiento efectivo de la entidad contratante sobre el contratista, a partir del cual se pueda construir la configuración de la relación laboral encubierta.
Por el contrario, dichos elementos probatorios deben ser entendidos como piezas resultantes del principio de coordinación que gobierna la celebración y ejecución de los contratos de prestación de servicios, a fin de cumplir con su objeto de manera correcta y eficaz.” 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 12 Lo anterior, hace hincapié en que el cumplimiento de un horario y la realización de informes no son suficientes para demostrar una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios.
El Consejo de Estado enfatiza que el control y dirección efectiva de la entidad contratante sobre las actividades del contratista debe probarse de manera clara y precisa, y que el cumplimiento de un horario debe interpretarse como una coordinación para lograr la correcta ejecución del contrato, y no como un indicio de subordinación. En el caso concreto, las pruebas presentadas no demostraron la existencia de control o dirección por parte del SENA, por lo que no se configuró la relación laboral encubierta.
De igual forma, en sentencia del H. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B bajo radicado No. 25000-23-42-000-2017-3441-01 (4068-2021), del 12 de diciembre de 2023, se mencionó: “(…) Valga recordar que no toda relación de servicios lleva consigo la existencia del elemento de subordinación, pues entre el contratante y el contratista puede haber una relación de coordinación de actividades, en la cual el segundo es libre de acogerse a las condiciones necesarias para llevar a cabo de forma eficiente la actividad que se le asigna, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa la configuración de este elemento.
Esos aspectos, en relación con la acreditación de la subordinación, en concordancia con los que regulan la actividad probatoria, pueden ser acreditados a través de diferentes medios probatorios que acrediten las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades que realizó la demandante para cumplir con los contratos suscritos con el SENA, puesto que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, se hace necesario para el fallador tener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan al contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual.
No obstante, en este asunto las pruebas documentales no brindan la certeza necesaria para acreditar los hechos que indican que existió una subordinación, en especial en relación con la dirección y control efectivo de las actividades a desarrollar, bien sea a través de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.
Ha de señalarse que si bien en los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes se pactó la supervisión de las actividades a desarrollar, en tanto en ellos se indicó que el control y vigilancia acerca de la cabal, completa y adecuada ejecución de los contratos estaría a cargo del coordinador académico de cada área, lo cierto es que esta cláusula obedece al cumplimiento del deber de la entidad territorial de velar por su correcta ejecución y que cabalmente se cumpla con el objeto contractual, así como con el destino de los recursos públicos, pues así lo establecen los artículos 14-1, 17, 26-1 y 8 de la Ley 80 de 1993.
(…) Así las cosas, esta Sala concluye que para el periodo reclamado en la demanda no se demostró la existencia de una continua subordinación o dependencia que permita el reconocimiento de la existencia de la relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales. Al respecto, esta Sala encuentra necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso9 es a las partes a quienes les 9 «Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 13 corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró fehacientemente que, por el lapso de prestación del servicio acreditado, la demandante estuviera sometida a una continuada subordinación o dependencia. En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.” En la jurisprudencia anterior se concluye que no se demostró la existencia de una relación laboral encubierta entre la demandante y el SENA, ya que las pruebas presentadas no evidencian una subordinación continua o dependencia en el desempeño de sus funciones.
Aunque la demandante firmó varios contratos de prestación de servicios y ejecutó labores bajo la coordinación del SENA, no se comprobó que estuviera sujeta a un control efectivo o a la imposición de órdenes que limitara su autonomía. Los correos y documentos relacionados con la supervisión de su trabajo se interpretan como parte de la coordinación necesaria para cumplir con el objeto del contrato, y no como indicios de subordinación. Por lo tanto, se confirmó que no existió la relación laboral reclamada ni el derecho a prestaciones sociales.
Por otro lado, la sentencia del 21 de septiembre de 2021 del H. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, bajo radicado 68001-23-33-000-2018-00669-01 (0525-2021), revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo a los siguientes argumentos, respecto de las obligaciones contratadas por las partes, en el entendido de guardar similitud con la función misional de la entidad, así: “ (…) Las anteriores atribuciones guardan similitud con las desempeñadas por la demandante, puesto que denotan una sujeción y dependencia de quien ejerza ese cargo, al propio tiempo que corroboran que no puede existir coordinación para el desarrollo de una presunta relación contractual para desempeñar esa labor, toda vez que se trata de funciones que atañen a la esencia de la entidad demandada.
Por consiguiente, se reitera que para el presente caso, teniendo en cuenta en que el desempeño de las funciones por parte de la accionante estaba sujeto a la imposición de órdenes y/o medidas de la demandada -Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, tales como; el horario de funcionamiento de la institución, la imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente al cumplimiento de las funciones o labores relacionadas con el funcionamiento de la institución, lo cual denota que sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba». Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 14 Así las cosas, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, aunado a que la labor fue como instructora, por lo que la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios de la actora en consideración a la continuidad de la relación y poner de presente que dentro del material probatorio obrante es posible establecer que se configuró el elemento de la subordinación y continuada dependencia. Por lo tanto, se colige que, si bien la demandante se vinculó al Sena a través de contratos de prestación de servicios u otras modalidades de similar tenor, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación.” Del caso anterior, se concluye que a pesar de que la demandante se vinculó al SENA a través de contratos de prestación de servicios, las características de estos contratos se desdibujaron debido a la permanencia y continuidad de la relación, así como a la subordinación evidenciada en la ejecución de las funciones.
La sentencia resalta que las actividades realizadas por la demandante, como instructora, implicaban una dependencia y subordinación hacia la entidad, al estar sujetas a órdenes como el horario de trabajo, la exclusividad en la prestación del servicio y el cumplimiento de las funciones institucionales. Por lo tanto, se determinó que existía una relación laboral subordinada, lo que dio lugar al reconocimiento de las prestaciones laborales correspondientes.
Empero, de la reseña jurisprudencial del H. Consejo de Estado, no se puede establecer una tesis concreta respecto a las demandas que pretenden la declaración de la existencia de una relación laboral, en cuanto a la decisión a tomar está sujeta a cada caso en concreto, al material probatorio allegado durante el curso del proceso, y al criterio del juez.
De esta manera, por cuanto, acorde con el principio dispositivo al que se encuentra sometido el proceso contencioso administrativo, corresponde a la demandante probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, y siendo la subordinación un elemento necesario para el surgimiento de relación laboral, en tanto el mismo se traduce en el sometimiento del contratista a la Administración, las pruebas aportadas para su demostración deben permitir diferenciarla de la coordinación de actividades y es precisamente esta la razón por la cual no bastaba para la parte actora con afirmar la existencia de un horario y órdenes impartidas por la entidad, para acreditar su existencia. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, corresponde a la simple sincronización de las actividades que debe ejecutar el contratista con las directrices que le son dadas por el contratante para lograr el cumplimiento eficiente y eficaz del contrato.
De esta manera, emerge como indispensable que exista un acuerdo contractual, en virtud del cual es claro que el contratista cumple su contrato con independencia, pero en todo caso, como es apenas lógico, en armonía con las condiciones necesarias que le son impuestas por parte de su contraparte, frente a las cuales, ésta puede y debe ejercer tareas de control, seguimiento y vigilancia con miras a que el acuerdo contractual se desarrolle de conformidad con la concertación previa.
Diferente de la coordinación –propia de los contratos de prestación de servicios- es la subordinación, en virtud de la cual existe una completa sujeción del trabajador Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 15 hacia su empleador, y es precisamente en este sentido, que el empleador cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer de la labor desempeñada por el trabajador, quien a su vez tiene la ineludible obligación de obedecerle.
En este evento, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se desarrollará la labor, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador las desarrolle, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia. Este ha sido el criterio que ha prohijado el Honorable Consejo de Estado para diferenciar el vínculo laboral del contractual, “…precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.” (Negrilla y subraya de la Sala) En el presente caso, no puede evidenciarse que entre la demandante y la entidad demandada existió una relación de subordinación continuada, elemento imprescindible para declarar la existencia de la relación laboral.
Ciertamente, la situación de la demandante no guarda relación con el grado de dependencia que suele atribuírsele a un trabajador respecto de su patrono en una relación laboral, donde el direccionamiento de las actividades es constante. Por lo tanto, comoquiera que en el presente caso solo se aporta como prueba de la subordinación una testimonial que carece de fuerza probatoria suficiente, la Sala concluye la necesidad de confirmar la sentencia de primera instancia. Condena en costas Respecto a la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas a la parte demandante, sino por el contrario, en su escrito manifiesta argumentos de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal, atendiendo igualmente a la reciente jurisprudencia del H. Consejo de Estado, en la cual aclara la aplicación del criterio objetivo – valorativo sobre la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, previas constancias del caso en el Aplicativo Web Samai.
Sentencia de Segunda Instancia Radicado 680013333011-2020-00051-01 16
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No.12 de 2025. Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada