Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, 27 de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Observaciones a Acuerdo Municipal Radicación: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas- Tolima, de la vigencia Fiscal de 2024”, expedido por el Concejo Municipal de Planadas Tema: Facultad del concejo municipal para delegar y autorizar (distinción) actos sobre modificación del presupuesto.
Principio de legalidad del presupuesto. La Sala de Decisión se pronuncia en única instancia respecto de las observaciones formuladas por la Gobernadora del Departamento del Tolima, acerca de la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo Municipal Nro. 027 de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Planadas, Tolima. Antecedentes De la demanda El Departamento del Tolima, por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio de las atribuciones conferidas en la Constitución Política, artículo 305, numeral 10, en el Decreto 133 de 1986, artículo 118 y siguientes, remitió a esta Corporación el Acuerdo Municipal Nro. 027 de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Planadas, Tolima, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad para decidir sobre su validez parcial.
Pretensiones Solicita declarar la invalidez por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas Tolima, de la vigencia fiscal de 2024” expedido por el Concejo Municipal de Planadas (Folio 11 del documento 4_Expedientedigi_004_DemandayAnexospd_, del expediente Samai).
Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas Como fundamentos de hecho, el Departamento del Tolima solo señaló el trámite interno de revisión del acto expedido por el Concejo Municipal de Planadas que observó. Observaciones sobre la constitucionalidad y legalidad del acuerdo municipal Expuso que la Constitución Política reconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales, lo que implica i. la capacidad de gobernarse por autoridades propias; ii. la potestad de ejercer las competencias que les correspondan; iii. la facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y iv. el derecho a participar en las rentas nacionales.
No obstante, indicó que en materia presupuestal, concurren competencias del orden nacional y territorial que deben armonizarse. Luego de referirse a los artículos 345, 346, 352 y 353 de la Constitución Política; el Decreto 111 de 1996, artículos 2, 80 sobre presupuesto; el artículo 313 de la Constitución Política, la Ley 136 de 1996, modificada por la Ley 1551 de 2012 sobre las atribuciones de las entidades territoriales en materia presupuestal, indicó que el acuerdo cuestionado (artículos primero, segundo, tercero y cuarto) en su contenido, dispuso que a iniciativa del gobierno municipal, le solicitó al Concejo Municipal de Planadas reducir del presupuesto la suma de $2.216´567.217,66 pesos M/Cte. correspondientes al sector salud, por lo que era necesario modificar/adicionar el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia el año 2024.
En ese sentido, consideró que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente es facultad del Concejo Municipal establecer y modificar el presupuesto anual de rentas y gastos de la entidad territorial. Es cierto que puede autorizar al alcalde para adicionar el presupuesto conforme al artículo 313, numeral 3 de la Constitución Política que permite el ejercicio pro tempore de precisas funciones que corresponden al concejo; no obstante, tal concesión no puede ser irrestricta, sino que debe ser clara, exacta y limitada en el tiempo.
Considera que los artículos 3 y 4 del Acuerdo Nro. 027 de 2024 autorizan al alcalde para efectuar la liquidación de las adiciones a las partidas aprobadas en el acuerdo, sin embargo, esas partidas no fueron enlistadas en la norma municipal, excediendo las competencias otorgadas por la Constitución Política al concejo municipal. Si bien la Constitución les permitió a los concejos municipales desprenderse de manera temporal de competencias precisas, lo cierto es que no pueden trasladarse todas las competencias al alcalde, por lo que siendo competencia del concejo municipal y no del alcalde autorizar cómo se deben invertir los ingresos y rentas municipales, era necesario que el ejercicio de funciones pro tempore para adicionar el presupuesto fuera precisa, porque es atribución del concejo municipal.
En suma, las entidades territoriales deben sujetarse a lo previsto en la Constitución Política y en la ley orgánica del presupuesto; por lo que los artículos 3 y 4 del Acuerdo Municipal Nro. 027 de 2024 son ilegales, por trasgredir el principio de legalidad del gasto, y desbordar las competencias asignadas al concejo municipal al trasladar por completo al Alcalde el ejercicio de una función que es exclusiva del Concejo, esto es, adicionar el presupuesto (Folios 2 a 10 del documento 4_Expedientedigi_004_DemandayAnexospd_, del expediente Samai).
Trámite procesal Las observaciones sobre la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales se presentaron por el Departamento del Tolima el 5 de febrero de 2025, según acta Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas individual de reparto expedida por la Oficina Judicial.
Por auto de 11 de febrero de 2025 se admitieron, y se ordenó su notificación a la parte demandante, demandada (Municipio de Planadas y Concejo Municipal de Planadas), Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Ministerio Público, en los términos de los artículos 198 y del C. de P.A. y de lo C.A. con las modificaciones correspondientes de la Ley 2080 de 2021, en aplicación además del artículo 171 Ib., y su fijación en lista para los fines previstos en el numeral 1 del artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Surtidas las notificaciones correspondientes, fijación en lista y publicaciones, por auto de 5 de marzo de 2025 se resolvió sobre los medios de prueba solicitados por las partes, y aquellas que de oficio se determinaron (Archivos pdf 002ED_002_ActadeRepartopdf; 007Autoadmitedem_73001233300020250005;19_AutoAbreaPru_73001233300020250005_0 _20250305100433604, del expediente Samai).
Intervenciones Según constancia secretarial del 4 de marzo de 2025, el traslado de fijación en lista de las observaciones por inconstitucionalidad e ilegalidad presentadas por el Departamento del Tolima al Acuerdo No. 027 del 23 de diciembre de 2024, venció en silenció (Archivo 23_VenceTraslado_vencetras_, del expediente Samai). Concepto del Ministerio Público El Señor Procurador 27 Judicial II en lo Administrativo destacado ante esta Corporación presentó concepto final de conclusión, indicando que las disposiciones acusadas del Acuerdo Nro. 027 de 23 de diciembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Planadas corresponden a sus artículos tercero y cuarto. Explicó que las disposiciones acusadas, según el Departamento del Tolima, trasgreden el principio de legalidad, porque el presupuesto municipal tiene reserva de acuerdo; y además porque vacían de competencias al Concejo, y se las trasladan al alcalde municipal, transgrediendo los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política, el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, y el artículo 80 del Decreto Ley 111 de 1996.
A continuación indicó que las normas demandadas son inanes jurídicamente, pues de la lectura en conjunto del Acuerdo 027 de 2024 se extrae que en los artículos primero y segundo se hace la reducción presupuestal así: i. en el artículo primero se dispone Reducir al Presupuesto General de Rentas y Recursos de Capital del Municipio de Planadas para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, la suma de $2.216´567.217,66 de pesos, identificando claramente los códigos, rubros y valores de los cuales se realiza la reducción; ii. en el artículo segundo se dispone Reducir al Presupuesto General de Gastos del Municipio de Planadas para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, la suma de $2.216´567.217,66 de pesos, identificando claramente los códigos, rubros y valores de los cuales se realiza la reducción. De acuerdo con ello, indicó que el concejo municipal efectuó la labor completa porque lo normado en los artículos tercero y cuarto, es producto del “corte y pegue”, en tanto no tiene ninguna congruencia con lo establecido en los artículos primero y segundo. Los artículos primero y segundo no realizan adición presupuestal, sino una reducción presupuestal.
Por consiguiente, al indicarse en los artículos demandados que se le confieren facultades para que efectúe liquidación de la adición, es una evidente contradicción, porque no se adicionaron recursos o partidas presupuestales, sino que se redujeron. De este modo, y contrario a lo señalado en la Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas demanda, en los artículos demandados no se otorga ninguna facultad debido a que no existe materia respecto a las presuntas facultades otorgadas.
Enseguida, manifestó que las normas al tratar una reducción del presupuesto, con arreglo a lo previsto en los artículos 76 y 77 del Decreto 111 de 1996, no tiene reserva de acuerdo y esa competencia también la habría podido ejercer de forma directa el Alcalde mediante acto administrativo. No obstante, como el concejo municipal tiene la competencia en materia presupuestal, y el acuerdo se expidió a iniciativa de la administración municipal, en ese punto el acuerdo no se torna en ilegal.
Ahora bien, precisó respecto de las presuntas autorizaciones establecidas en los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 027 del 23 de diciembre de 2024, que estos artículos deben ser expulsados del ordenamiento jurídico, no por vaciar de contenido las funciones del Concejo Municipal -que no lo es-, sino porque son inanes, debido a que no concedieron ninguna facultad, en tanto no hubo adición del presupuesto, sino por el contrario su reducción; esto significa que están en contradicción con lo normado en los artículos primero y segundo del acuerdo.
Manifestó que desde el efecto útil de la norma, podría concluirse que las facultades no eran para liquidar el presupuesto respecto a la adición anunciada -que no se realizó-, sino para su reducción; sin embargo, la liquidación del presupuesto es una facultad del alcalde, por lo que la competencia del alcalde para la liquidar del presupuesto no deviene de la facultad que le otorga el concejo municipal sino de la Ley.
Así las cosas, solicita declarar la ilegalidad de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo No. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas Tolima, de la vigencia fiscal de 2024” expedido por el Concejo Municipal de Planadas (Archivo pdf 024_Agente del Ministerio Público allega concepto.
(.pdf) NroActua 18, del expediente Samai). Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, y los presupuestos procesales se encuentran cumplidos, se decide el asunto bajo estudio previas las siguientes, Consideraciones de la Sala Competencia Es competente el Tribunal Administrativo del Tolima para conocer de manera privativa y en única instancia sobre las observaciones formuladas por la Gobernadora del Departamento del Tolima acerca de la constitucionalidad y legalidad parcial del Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas Tolima, de la vigencia fiscal de 2024” expedido por el Concejo Municipal de Planadas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021; en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.
Problema jurídico Consiste en determinar si los artículos tercero y cuarto del Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas Tolima, de la vigencia fiscal de 2024” expedido por el Concejo Municipal de Planadas, al autorizar al alcalde Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas para liquidar la adición de unas partidas presupuestales aprobadas por el concejo municipal, en el contexto de una reducción del presupuesto, trasladaron de forma permanente al alcalde las competencias para aprobar los presupuestos, tributos y gastos.
Análisis de los cargos La Gobernadora del Departamento del Tolima solicita que se declaren fundadas las observaciones por inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo Municipal Nro. 027 de 2024, porque sus artículos tercero y cuarto autorizaron al alcalde acerca de cómo se deben invertir los ingresos y rentas municipales, siendo necesario que el ejercicio de funciones pro tempore para adicionar el presupuesto fuera precisa, porque esa atribución corresponde al concejo municipal, lo cual excede la competencias del concejo municipal, transgrediendo el artículo 313, numerales 3 y 5 de la Constitución Política, el artículo 32, numeral 9 de la Ley 136 de 1994, y el artículo 80 del Decreto Ley 111 de 1996.
Autonomía de las entidades territoriales Según los preceptos constitucionales la organización territorial colombiana parte de dos principios fundamentales1, la unidad estatal y la autonomía de las entidades territoriales, donde hay una distribución y articulación de competencias entre estas, que garantizan no solo una organización sino un adecuado funcionamiento del Estado.
En este mismo sentido, el artículo 287 de nuestra carta magna señala que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, atributo que conforme a esta misma disposición se concreta en (i) la capacidad de gobernarse por autoridades propias, (ii) la potestad de ejercer las competencias que les correspondan;
(iii) la facultad de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) el derecho a participar en las rentas nacionales. Pese a lo anterior, la capacidad de autogestión de las entidades territoriales no debe ser entendida de manera omnímoda, puesto deben regirse dentro de los parámetros que la constitución y la ley determinan, reconociendo la posición de superioridad del Estado unitario.
Por otra parte, el artículo 334 de la Constitución Política prevé que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. A su turno, el artículo 151 Ib. asigna al legislativo la función de expedir leyes orgánicas referentes a la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo.
Del mismo modo, el artículo 352 de la Carta establece que además de lo señalado en los artículos 345 a 351, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
Finalmente, el artículo 353, prevé que los principios y las disposiciones establecidos en el Título XII se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. De otro lado, el artículo 315 Ib. faculta a los concejos municipales para dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Los 1 Constitución Política de Colombia “Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas Concejos de los Distritos, además de las funciones señaladas en las normas especiales que los rigen, ejercerán las mismas atribuciones que la Constitución y las leyes asignan a los concejos municipales.
De la lectura sistemática de estas disposiciones, y conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, se logra establecer que la intención del Constituyente no es más que salvaguardar la unidad jurídica y económica de la Nación, donde la hacienda pública sea coherente y coordinada en todos los niveles del Estado. Es por ello, que la legislación colombiana integra los procedimientos para la elaboración del presupuesto, aprobación, ejecución y control en un patrón común, que se enmarquen dentro de las metas y políticas macroeconómicas y planes de financiamiento estatal, razón por la cual la Ley Orgánica del Presupuesto deber ser adoptada como pauta en los procesos presupuestales de las entidades territoriales.
Por lo anterior, el Decreto 111 de 19943 tiene un elemento unificador que obliga a las entidades territoriales a elaborar, modificar o aprobar su presupuesto anual conforme a los parámetros comunes que plantea la precitada norma, pues esta es una norma superior a otras leyes. Además, por disposición expresa del artículo 352 de la Carta Política, ese poder homologador de la ley orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades territoriales, siendo entonces “…una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizados y racionalizador”.4 La autonomía con que cuentan las entidades territoriales de expedir el presupuesto anual de rentas y gastos, debe ser ejercida teniendo como parámetro los principios y normas constitucionales y las regulaciones de la ley orgánica de presupuesto, dado que en el artículo 352 de la Constitución Política como en el artículo 104 del Decreto 111 de 1996 se indicó que a más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarían las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos a las normas previstas en la Ley orgánica del presupuesto, y en el artículo 109 Ib., que las entidades territoriales al expedir normas orgánicas de presupuesto deberían seguir las disposiciones de dicha ley, adoptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
En conclusión, las normas orgánicas de presupuesto que expidan las entidades territoriales, y concretamente los concejos municipales, están subordinadas a los preceptos constitucionales y a las leyes orgánicas de presupuesto, pues dichos cuerpos colegiados, al aprobar el presupuesto anual para el municipio no pueden apartarse ni contradecir lo dispuesto en las normas superiores.
Examen del caso concreto El Departamento del Tolima acusa de inconstitucional e ilegal (parcial) el Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas- Tolima, de la vigencia Fiscal de 2024”, expedido por el Concejo Municipal de Planadas, en sus artículos tercero y cuarto. Los referidos artículos indican: 2 Sentencias C-478 de 1992, C-540 de 2001 y C-579 de 2001, entre otras.
Así mismo, este criterio se encuentra plasmado en el Auto 383 de 2010. 3 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-478/92, Referencia: Proceso Nro. D-003, Demanda de inconstitucionalidad de Benjamín Ochoa Moreno, contra el Artículo 94 de la Ley 38 de 1989, Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz;
Sentencia del 6 de agosto de 1992. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas Una primera observación es que el contenido de los artículos tercero y cuarto son idénticos.
A continuación, se advierte que el Concejo Municipal de Planadas autorizó al Alcalde Municipal para que, mediante acto administrativo, efectúe la liquidación de la adición de las partidas aprobadas en el acuerdo (Artículos primero y segundo), para lo cual desagregará, codificará y creará los rubros presupuestales correspondientes, respetando las destinaciones específicas según cada renta.
Ligado a ello, los artículos primero y segundo del acuerdo indican: Para el Departamento del Tolima, las disposiciones acusadas no se ajustan a derecho porque autorizan al alcalde para liquidar las adiciones a las partidas aprobadas en el acuerdo, pero esas partidas no fueron enlistadas en la norma municipal, con lo cual el concejo municipal se excedió en sus competencias.
En ese sentido, si bien los concejos Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas municipales tienen habilitación legal para delegar de manera temporal competencias precisas, no son todas sus competencias, por lo que siendo competencia del concejo municipal y no del alcalde autorizar la manera como se deben invertir los ingresos y rentas municipales, era necesario que el ejercicio de funciones pro tempore para adicionar el presupuesto fuera precisa, porque es atribución del concejo municipal.
Además, consideró que los artículos demandados son ilegales por trasgredir el principio de legalidad del gasto, y desbordar las competencias asignadas al concejo municipal al trasladar por completo al alcalde el ejercicio de una función que es exclusiva del Concejo, esto es, adicionar el presupuesto. De acuerdo con el artículo 313, numerales 3 y 5 de la Constitución Política a los concejos municipales les corresponde “(…). 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…). 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)”. Más adelante, el artículo 345 Ib. indicó que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. El artículo 352 Ib. determinó que además de lo dispuesto en la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Ya el artículo 353 Ib. dispuso que los principios y las disposiciones establecidos en la Constitución se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto5. Por otro lado, el artículo 32, numeral 9 de la Ley 136 de 19946, modificado por el artículo 18 de la Ley 1552 de 20127 señaló como competencias de los concejos municipales “(…). 9.
Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (…).” Ahora, el Decreto 111 de 19968 -Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP–, en los artículos 76, 79 y 109 dispuso lo siguiente: “Artículo 76.
En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-036/23, Expediente: D-14.852, Demanda de inconstitucionalidad de Carlos Saúl Sierra Niño contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”., Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo;
Sentencia del 23 de febrero de 2023. 6 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 7 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 8 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".
Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34). Artículo 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.).
Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52).” Ahora bien, de acuerdo con la Corte Constitucional, el presupuesto general de la Nación “…es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado.
Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”.9 Ahora bien, dentro de la etapa de ejecución del presupuesto, es posible que haya lugar a adecuaciones cuando no se previeron algunas situaciones durante la etapa de proyección o de expedición. Según el Consejo de Estado10 las modificaciones al presupuesto pueden corresponder a: i. reducción o aplazamiento de las apropiaciones 9 Corte Constitucional, Sentencia C-036/23, Expediente: D-14.852, Demanda de inconstitucionalidad de Carlos Saúl Sierra Niño contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”., Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo;
Sentencia del 23 de febrero de 2023. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA; Concepto del 5 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-06-000-2008-0022-00 (1.889). Referencia: Actividad contractual de los municipios. Autorizaciones de los Concejos a los Alcaldes. Modificaciones al presupuesto anual.
Formas y mecanismos de relación entre el Concejo y el Alcalde Municipal. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas presupuestales11; ii. adiciones al presupuesto o créditos adicionales12; y, iii. movimientos presupuestales13.
Respecto de la reducción de las apropiaciones presupuestales, la Corte Constitucional14 precisó: “La Constitución distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un lado, el Gobierno incluye dentro del proyecto de presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art. 347).
Luego corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno (CP art. 348 y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes, salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (CP art. 351).
Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, 11 Ibidem. “a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.” 12 Ibidem.
“b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción.” 13 Ibidem. “c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-192/97, Referencia: Expediente D-1437, Demanda de inconstitucionalidad de Ismael Quintero López contra los Artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero;
Sentencia del 15 de abril de 1997. Temas: La legalidad del gasto no implica que el Gobierno no pueda reducir o aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones, en aquellos eventos definidos por la ley orgánica del presupuesto que armonicen con las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo. El principio de unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal de las otras ramas de poder y de los otros órganos autónomos del Estado.
Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso (CP art. 189 ord. 20).
En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar - esto es, no autorizar- un gasto propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto.
En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo.
Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo. La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal.
Además, (…), la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (CP arts 150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto. 8- Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley.
Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º). Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal.” De acuerdo con lo anterior, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, sino que es un momento de su ejecución cuya atribución corresponde al ejecutivo municipal.
Por lo tanto, si bien la Constitución Política establece como competencia de los concejos municipales la de proferir normas orgánicas del presupuesto, y la de expedir el presupuesto de rentas y gastos anual, de acuerdo con el estatuto orgánico del presupuesto -en lo que implique reducción- la competencia radica en el alcalde, quien mediante decreto y bajo determinadas condiciones debe efectuarla.
De esta manera, el concejo municipal tiene la competencia para realizar modificaciones o traslados que aumenten el monto total de los presupuestos, por iniciativa del alcalde. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas El alcalde puede realizar movimientos internos en el presupuesto siempre que estén orientados a su ejecución, como se advierte del Decreto 111 de 1996 y de la facultad prevista en el artículo 313, numeral 3 de la Constitución Política, y que esas medidas no impliquen aumento de las partidas presupuestales aprobadas por el concejo municipal.
Bajo ese entendido, es el concejo municipal y no el alcalde el que autoriza de qué modo se deben invertir los dineros del erario, de allí que el alcalde no puede de ordinario modificar el presupuesto. En sus motivaciones, el Acuerdo Nro. 027 de 2024 señaló lo siguiente: (…). Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas Con fundamento en lo hasta ahora expuesto, la Sala de Decisión considera que los artículos demandados (tercero y cuarto) no son congruentes con los artículos primero y segundo del acuerdo observado.
En efecto, los artículos primero y segundo, por disposición del Concejo Municipal, determinaron la reducción al presupuesto de rentas y recursos de capital, y reducción al presupuesto general de gastos, señalando los códigos, rubros y montos objeto de reducción, mientras que los artículos tercero y cuarto autorizaron al alcalde para que mediante acto administrativo efectué la liquidación de la adición de las partidas aprobadas en el acuerdo, desagregando, codificando y creando los rubros presupuestales correspondientes, respetando las destinaciones específicas que tenga cada renta.
Lo anterior, conlleva a realizar las siguientes consideraciones. Frente al impacto del presupuesto desde la perspectiva democrática, social, económica, política y contable, la Constitución Política estableció una reglas en materia presupuestal clasificadas como: a. reglas de competencia, como aquellas que asignan funciones concretas a las autoridades en el proceso presupuestal; b. reglas de procedimiento, que determinan el trámite respecto de algunas de las etapas y operaciones sobre el presupuesto; y c. disposiciones materiales, que son las que definen los contenidos del presupuesto15.
Frente a las reglas de competencia, la Constitución Política las distribuye para la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, de la siguiente manera: “De una parte, al Gobierno nacional, como titular de la iniciativa legislativa exclusiva en materia presupuestal, se le asignan las competencias relacionadas con: (i) la elaboración y formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;
(ii) la presentación del proyecto de presupuesto ante el Congreso; y (iii) la emisión de conceptos previos y vinculantes sobre las propuestas de modificación que plantee el Congreso en relación con el aumento de los cómputos de las rentas, las partidas, los recursos del crédito y los recursos provenientes del balance del Tesoro. Adicionalmente, de acuerdo con el EOP se le otorgan las competencias para: (iv) liquidar el presupuesto de conformidad con lo aprobado por el Congreso;
(v) reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales; (vi) aumentar el monto de las apropiaciones mediante la apertura de créditos adicionales; y (vii) presentar al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. De otra parte, al Congreso de la República se le asignan las siguientes competencias: (i) establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración mediante la expedición del 15 Corte Constitucional, Sentencia C-036/23, Expediente: D-14.852, Demanda de inconstitucionalidad de Carlos Saúl Sierra Niño contra el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”., Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo;
Sentencia del 23 de febrero de 2023. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones; (ii) proponer el aumento de los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del Tesoro (con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo);
(iii) aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos e incluir nuevas partidas (con la aceptación escrita del ministro del ramo); (iv) eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con algunas excepciones; y (v) aprobar la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes.”16 En relación con las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 de la Constitución Política indica que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la constitución se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
El artículo 313 numeral 5 Ib. establece las competencias de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración del presupuesto municipal, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Y, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales al expedir las normas en comento, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
Por lo que no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales, siendo mayor la injerencia del orden nacional en esta materia, principalmente por lo previsto en el artículo 345 de la Constitución Política17. Relacionado con lo anterior, el principio de legalidad del presupuesto implica que el presupuesto municipal, debe ser aprobado por la corporación pública de elección popular mediante acuerdos municipales o distritales, con lo cual se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público18.
Sumado a ello, “…por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.”19 Frente a las operaciones relacionadas con el presupuesto, como la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, la Corte Constitucional indicó: “…las normas que autoricen al Gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales, sin que se requiera la aprobación del Congreso, son constitucionales, pues no implican una modificación del monto máximo de gasto autorizado ni una variación de la destinación. En efecto, las reducciones y aplazamientos de las partidas presupuestales no constituyen, en estricto sentido, modificaciones del presupuesto y se trata de operaciones propias del escenario de ejecución presupuestal en cabeza del Ejecutivo.”20 Ahora bien, en lo que atañe a las diferencias entre el acto de autorizar, y el acto de delegar una función, la Corte Constitucional explicó que “La delegación comprende la entrega de una función propia del delegante al delegado, se agota con el cumplimiento del objeto de la delegación y el acto expedido por el delegatario reviste las mismas características que tendría el acto que habría podido expedir el delegante.
Por su parte, la autorización se predica de 16 Ibidem. 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 Ibidem. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas un órgano a otro para que el autorizado ejerza una función que le es propia, pero que por su importancia requiere la anuencia de otra autoridad.” Entonces, frente al asunto bajo análisis, la Sala indica que las observaciones planteadas por el Departamento del Tolima atinentes a que i. se autorizó al alcalde para efectuar la liquidación de las adiciones a las partidas aprobadas en el acuerdo, partidas que no fueron enlistadas en la norma municipal excediendo las competencias constitucionales en cabeza del concejo municipal, y ii. se desbordaron las competencias asignadas al concejo municipal al trasladar por completo en el alcalde el ejercicio de una función que es exclusiva del concejo como adicionar el presupuesto, son imprecisas, por lo siguiente.
Primero, en realidad, el Acuerdo 027 de 2024 corresponde a un acto de reducción del presupuesto y no de adición del presupuesto. En esa medida, cuando se trata de adiciones al presupuesto, el alcalde deberá tener la autorización del concejo municipal porque implican el aumento del presupuesto general mediante la modificación de las partidas previamente aprobadas, atribución que está reservada a los concejos municipales.
La función de adición al presupuesto recae exclusivamente en el concejo municipal, pues comporta el aumento del presupuesto general aprobado en el municipio, atribución que no puede ser trasladada al alcalde; así, siempre deberá acudirse a la corporación de elección popular para que autorice la adición requerida, según lo previsto en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política.
Según el acuerdo observado, el concejo municipal sólo autorizó al alcalde para liquidar (desagregando, codificando, y creando los rubros presupuestales correspondientes, respetando las destinaciones específicas que tenga cada renta) la adición de las partidas que el mismo concejo municipal detalló y aprobó con el acuerdo. Esto significa, que el concejo municipal no habilitó al alcalde para adicionar el presupuesto -que ya había sido adicionado por el concejo municipal-, sino que solo lo autorizó para liquidarlo (ajustarlo según la reducción) en los precisos términos de las partidas aprobadas, lo que no implica el aumento del gasto público y/o la modificación en la destinación del gasto y renta.
En el contexto autorizado, el alcalde podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, cuando i. los recaudos del año sean inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; ii. no se aprobaron nuevos recursos; iii. los nuevos recursos aprobados fueron insuficientes; iv. no se perfeccionaron los recursos de crédito autorizados; o v. se exija por razones de coherencia macroeconómica.
En estos eventos, se deberá tener concepto del Consejo de Gobierno a nivel territorial (Artículos 76 y 77, Decreto Ley 111 de 1996 -EOP-). Además, como se ha señalado, las reducciones y aplazamientos de las partidas presupuestales no constituyen, en estricto sentido, modificaciones del presupuesto y corresponden a operaciones propias del escenario de ejecución presupuestal en cabeza del Ejecutivo.
Lo anterior significa que el alcalde ejecuta una de sus atribuciones en materia de ajuste del presupuesto. Segundo, el Acuerdo 027 de 2024 es un acto de autorización y no de delegación. El Concejo Municipal de Planadas no entregó una función propia al alcalde, como, por ejemplo, las adiciones al presupuesto o créditos adicionales para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, únicamente lo autorizó para que ejerza una función que es propia del ejecutivo municipal, como la Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas reducción de las apropiaciones presupuestales que pueden ser adelantadas directamente por el alcalde.
Por consiguiente, contrario a lo afirmado por el Departamento del Tolima, el Concejo Municipal de Planadas no se despojó de sus competencias en materia de modificación del presupuesto. Tercero, en relación con la habilitación contenida en los artículos demandados debe examinarse su tenor literal, y considerarse las facultades a cargo del concejo municipal respecto de la modificación presupuestal porque solo en relación con este tipo de competencias tiene efecto útil21 la facultad otorgada.
Ya se señaló que el Concejo Municipal de Planadas autorizó al alcalde para liquidar la adición de las partidas que el mismo concejo municipal detalló y aprobó con el acuerdo. La actividad de liquidar implica: desagregar, codificar, y crear los rubros presupuestales correspondientes, respetando las destinaciones específicas que tenga cada renta.
Todo ello en el marco de la reducción del presupuesto. Como se expuso en párrafos anteriores, los alcaldes están autorizados para realizar de forma directa algunas operaciones presupuestales, como la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales. En este sentido, sobre esas operaciones presupuestales que el alcalde puede desarrollar de forma directa, no puede entenderse que recaen las funciones de autorización, y menos de delegación, porque no tiene un efecto útil que el concejo municipal otorgue al alcalde una facultad de la cual ya es titular; como se indicó, para este asunto, la autorización atiende al ejercicio de una función que le es propia al alcalde, habilitada por la Constitución y la ley.
De esta manera, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales se reconoce como una de las atribuciones de los alcaldes establecidas en la Constitución y en la ley. Así, el concejo municipal al autorizar al alcalde para ejecutar operaciones presupuestales como liquidar la adición presupuestal (como función propia), desconoce el principio de legalidad de presupuesto, que incluye un reparto de competencias entre el alcalde y el concejo municipal; en esa medida, la habilitación concedida deviene en inconstitucional e ilegal.
En síntesis, i. el Concejo Municipal de Planadas tiene competencia para dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, de ahí que el acuerdo observado se expidió a iniciativa de la administración municipal; ii. El acuerdo municipal redujo el presupuesto de rentas y recursos de capital, y el presupuesto general de gastos, de manera que no corresponde a una modificación al presupuesto que suponga una adición, materia que es indelegable al alcalde.
En este sentido, el acuerdo bajo estudio no delegó esa atribución al alcalde, según lo considera el Departamento del Tolima; iii. Como se trató de una reducción del presupuesto, el Concejo Municipal de Planadas autorizó al alcalde para liquidar la adición de las partidas que el mismo concejo municipal detalló y aprobó con el acuerdo; no obstante, esa autorización no tiene un efecto útil, porque lo facultó para ejercer una función que es propia del ejecutivo municipal, como la reducción de las apropiaciones presupuestales que pueden ser adelantadas directamente por el alcalde, lo cual desconoce el principio de legalidad del presupuesto.
De acuerdo con lo considerado, y acogiendo el concepto del Ministerio Público, la Sala de Decisión declarará la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Planadas. 21 Ibidem. Única Instancia Referencia: Observaciones Acuerdo Municipal Radicado: 73001-23-33-000-2025-00051-00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Acuerdo municipal Nro. 027 de 2024 del Concejo Municipal de Planadas En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la invalidez de los artículos tercero y cuarto del Acuerdo Municipal Nro. 027 del 23 de diciembre de 2024 “Por medio del cual se realiza una reducción al presupuesto general de rentas y recursos de capital y gastos del municipio de Planadas- Tolima, de la vigencia Fiscal de 2024”, expedido por el Concejo Municipal de Planadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes (Gobernadora Departamento del Tolima, Alcalde del Municipio de Planadas, Presidente del Concejo Municipal de Planadas, Personero del Municipio de Planadas) y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011).
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previa las constancias y anotaciones respectivas en el sistema para la gestión judicial SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de 2022 expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
Esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI; de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. El documento puede validarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx