SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintidós (22) de julio de dos mil veinticinco (2025) IMPUGNACIÓN DE TUTELA Medio de control TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación 23001333300320250017701 Demandante ENITH NOHEMÍ CAUSIL MERCADO Demandado Vinculado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) MUTUAL SER EPS Tipo de providencia Sentencia Decisión: Confirma La sala se pronuncia sobre la impugnación de la sentencia de fecha 5 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Montería, dentro de la acción de tutela incoada por Enith Nohemí Causil Mercado contra Colpensiones y Mutual Ser EPS.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 La señora Enith Nohemí Causil Mercado manifiesta estar afiliada al régimen de prima media con prestación definida, administrado por Colpensiones. Según diagnósticos médicos padece de “Trastorno afectivo bipolar, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, otras gonartrosis primarias, hipoacusia neurosensorial bilateral, hipertensión esencial (primaria), (osteo) artrosis erosiva, entre otras patologías”.
Indica que el 12 de junio de 2014 radicó ante Colpensiones una solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral y de reconocimiento de pensión de invalidez, identificada con el número de radicado 2024_11785412. Señala que el 27 de agosto de 2024, Colpensiones, mediante el radicado No. 2024_17436718, le requirió la presentación de exámenes médicos y valoraciones complementarias para continuar con el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, otorgándole un plazo de 30 días para su entrega.
Afirma que solicitó una prórroga para la entrega de los documentos, la cual fue concedida por Colpensiones mediante oficio radicado el 9 de octubre de 2024, extendiéndose el plazo hasta el 28 de octubre del mismo año. Afirma que entregó la documentación requerida dentro del plazo concedido por Colpensiones. 1 Ver archivo 02Demanda.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 2 CO-SC5780-99 Informa que el 9 de abril de 2025 radicó ante Colpensiones el concepto de rehabilitación emitido por la EPS Mutual Ser, con radicado No. 2025_7678222 del 7 de abril de 2025, en el que se establece un pronóstico desfavorable y recomienda que “La administradora de Fondo de Pensiones debe tramitar la evaluación por medicina laboral para calificar la pérdida de capacidad laboral y definir si hay lugar a pensión por invalidez, previo lleno de requisitos”.
Señala que, a la fecha de interposición de la acción de tutela, han transcurrido más de diez (10) meses desde la radicación de la solicitud inicial (12 de junio de 2024) y más de un (1) mes desde la presentación del concepto de rehabilitación (9 de abril de 2025), sin que Colpensiones haya emitido la calificación de pérdida de capacidad laboral ni dado respuesta sobre la solicitud de pensión por invalidez, lo que vulnera sus derechos fundamentales.
Destaca que cuenta con 69 años de edad y padece múltiples patologías que limitan de forma considerable su capacidad para laborar. Agrega que depende económicamente de terceros para suplir sus necesidades básicas, situación que afecta de manera grave su derecho al mínimo vital y a la dignidad humana. 1.2. Petición Solicita el amparo de sus derechos fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana y debido proceso.
En tal sentido, solicita que se ordene a Colpensiones dar respuesta de fondo a la solicitud presentada el 12 de junio de 2024, esto es, q que realice la correspondiente calificación de la pérdida de capacidad laboral de la parte demandante. Asimismo, una vez realizada dicha actuación, solicita que se ordene a Colpensiones resolver de fondo la petición de reconocimiento de la pensión de invalidez. 1.3.
Contestación Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones2 Indica que, al verificar los sistemas de información de la entidad, se constató que el demandante, mediante el radicado No. 2024_11785412 del 12 de junio de 2024, solicitó la calificación de pérdida de capacidad laboral. Señala además que, tras la revisión de los soportes documentales aportados, el área interdisciplinaria de calificaciones de la Dirección de Medicina Laboral de la entidad, mediante el oficio No. BZ 2024_17436718 del 27 de agosto de 2025 (sic), requirió a la demandante para que allegara documentación adicional.
Sostiene que, verificados los sistemas de la Entidad, “no obra en los que se asocian a la cédula de ciudadanía del actor que fuesen radicados los documentos adicionales razón por la cual, el área interdisciplinaria de calificaciones de la Dirección de Medicina Laboral de la entidad, mediante Oficio No. 2024_23257457 de 30 de octubre de 2024, le informó al accionante: 2 Ver archivo 07ContestaciónTutela.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 3 CO-SC5780-99 (…) que una vez efectuada la revisión documental, y haciendo el correspondiente avance del proceso de calificación se determinó que, no es posible continuar con su solicitud de calificación de acuerdo a la siguiente causal: (…) Conforme a lo anteriormente expuesto, esta Administradora resolvió la solicitud de calificación del accionante, toda vez que le fueron solicitados documentos o exámenes adicionales indispensables para el trámite, se le otorgó un término perentorio para allegarlos y vencido el mismo, se dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, cerrando la misma por entenderse desistida, razón por la cual, lo pretendido por el actor carece de objeto y es abiertamente improcedente, situación que se solicitará sea declarada por el fallador en el presente asunto, considerando, además, que teniendo en cuenta la Sentencia T-146/12”.
Respecto a la solicitud de que se ordene a Colpensiones reconocer pensión de invalidez, no encontró registro ni evidencia de trámite alguna asociado a la identidad de la demandante. Aclara que este tipo de reconocimiento no se realiza de oficio, sino que requiere cumplir con los requisitos legales, que, para el caso, es una calificación de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, en firme y al menos 50 semanas cotizadas en los últimos tres años antes de la fecha de estructuración. Además, el usuario debe presentar la solicitud formalmente en Colpensiones, para que el área correspondiente emita el acto administrativo.
Insiste que la calificación de pérdida de capacidad laboral no es un derecho que pueda discutirse dentro de la acción de tutela, en la media que se desnaturaliza la acción caracterizada por su inmediatez, subsidiariedad y residualidad como requisitos de procedibilidad, sin que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y contando la actora con otros medios de defensa judicial.
Cita el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 relacionado con las peticiones incompletas y el desistimiento tácito, e indicó: “en el caso bajo estudio, esta administradora cumplió con las exigencias legales para garantizar la efectividad del derecho de petición, pues mediante Oficio No. BZ 2024_17436718 de 27 de agosto de 2025, se puso en conocimiento del ciudadano la documentación faltante para realizar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, sin embargo, el ciudadano guardó silencio, escenario que permite entender que el peticionario ha desistido de su solicitud en virtud del artículo 17 de la Ley 1437 de 2011”-sic-.
Informa que el señor Jaime Dussán Calderón en calidad de representante legal de Colpensiones, no es el funcionario competente para acatar las disposiciones que eventualmente puedan ser emitidos en fallos de tutelas, sino que la competencia para el trámite de pérdida de capacidad laboral recae sobre la dirección de medicina laboral a cargo de la señora Luz Maryen Lozano Rosas.
Finalmente, alega la improcedencia de la acción de tutela. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 4 CO-SC5780-99 1.4. Contestación Mutual Ser EPS3 Aduce que la demandante se encuentra inscrita en Mutual Ser EPS en el régimen subsidiado.
Debido a la solicitud y patologías presentadas por la actora, desde el área de medicina laboral, la entidad elaboró y notificó el concepto de rehabilitación de la demandante a Colpensiones. Indica que el 8 de abril de 2025, la EPS notificó a la Administradora sobre el concepto de rehabilitación con pronóstico desfavorable de la señora Enith Nohemí Causil Mercado.
En ese sentido, la EPS no es la entidad encargada de emitir la calificación de la pérdida de capacidad laboral, pues de acuerdo con el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, le corresponde a la AFP emitir el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral, debido que el interés por el que se requiere ser calificado está determinado en el riesgo de invalidez.
En ese sentido, le corresponde a Colpensiones proferir dicha calificación en cumplimiento del artículo 41 de la Ley 100 de 1993. Alega falta de legitimación en la causa por pasiva, y solicita su desvinculación de la presente acción de tutela, toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora. 1.5. Sentencia de primera instancia4 Mediante providencia de fecha de 5 de junio del año 2025, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería resolvió tutelar los derechos fundamentales a la seguridad social, dignidad humana, y debido proceso.
No se tutelaron los derechos fundamentales de petición y mínimo vital. En consecuencia, se ordenó a la dirección de medicina laboral de Colpensiones representado por la doctora Luz Maryen Lozano Rosas y/o quien haga sus veces, para que dentro del término de 5 días siguiente a la notificación de la sentencia, proceda a adelantar todos los trámites pertinentes médicos y administrativos para que la señora Enith Nohemí Causil Mercado sea calificada según los lineamientos legales y reglamentarios del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, y una vez realizada dicha calificación, decida si cumple o no con los requisitos legales para adquirir una pensión de invalidez.
El A quo expuso en sus consideraciones: «De conformidad a lo establecido en el Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, dentro de las entidades encargadas de determinar, en una primera oportunidad, la Pérdida de Capacidad Laboral y calificar el grado de invalidez se encuentra Colpensiones. Y de conformidad a la jurisprudencia de la corte constitucional indistintamente de que exista o no concepto favorable de rehabilitación la obligación recae en la AFP, y las incapacidades de los afiliados que reciban un concepto desfavorable de rehabilitación deben ser asumidas por los fondos de pensiones hasta el momento en que la persona se encuentre en condiciones de reincorporarse a la vida laboral o hasta que se determine una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, siendo este un derecho que le asiste a las personas afiliadas 3 Ver archivo 08ContestaciónTutela.pdf en expediente digital. 4 Ver archivo 09SentenciaTutelaColpensionesInvalidez.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 5 CO-SC5780-99 al sistema de seguridad social, sin distinción alguna del régimen en que se encuentra afiliada subsidiado o contributivo. En fallo posterior la Corte Constitucional en Sentencia C-270 de 2023 determinó lo siguiente " en el entendido de que, respecto de los trabajadores con concepto de rehabilitación desfavorable, la AFP deberá iniciar de inmediato el proceso de calificación de la pérdida de la capacidad laboral y asumir el pago del subsidio de incapacidad sin que exceda del día 540 de incapacidad…” Si bien es cierto, existe un trámite regulado por la Ley, con asignación de competencias a distintas entidades en torno a la calificación de la pérdida de capacidad laboral, con base en los lineamientos del manual único de calificación de invalidez; no puede desconocerse el derecho de toda persona que sufre alguna enfermedad a que se le evalúe su pérdida de capacidad laboral de manera oportuna, pues a través de este instrumento se determina si cuenta o no con un estado de invalidez, el origen de la pérdida y la fecha de estructuración. En consecuencia, la emisión oportuna del dictamen de pérdida de capacidad laboral forma parte de los deberes asignados a las entidades encargadas de reconocer pensiones, como Colpensiones, razón por la cual se amparará el derecho a seguridad social, dignidad humana y debido proceso.
En el caso del derecho de petición, como se dijo en forma precedente la accionante no aportó prueba de haber radicado los documentos solicitados por Colpensiones antes del 28 de octubre de 2024, en tanto obedecería el desistimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, no fue probado en forma sumaria, carencia de recursos para para cubrir las necesidades básicas de subsistencia, que permitan amparar el derecho al mínimo vital». 1.6.
Impugnación5 Dentro del término legal la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- impugnó el fallo de primera instancia. Expresó que Colpensiones recibió la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral. Manifestó que, una vez recibida la solicitud junto con los documentos allegados, requirió a la actora para que presentara soportes complementarios que permitieran a la entidad realizar la calificación teniendo en cuenta la situación real y actual de la solicitante, sin que la actora hubiera radicado los mencionados soportes en el término previsto.
Indicó que la parte demandante afirma haber entregado la documentación requerida por la entidad, pero no acreditó haberlo hecho oportunamente, razón por la cual Colpensiones aplicó en debida forma el desistimiento tácito previsto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011. Solicitó que se tuviera en cuenta lo expuesto, así como el informe remitido por la entidad el 26 de mayo de 2025, bajo el consecutivo 2025_10573559, en atención a la admisión de la acción de tutela, en el cual se expusieron, de manera detallada, los trámites adelantados por la AFP en relación con la solicitud de calificación de la actora, trámite en el que se configuró el desistimiento tácito. 5 Ver archivo 11Impugnación.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 6 CO-SC5780-99 Argumentó que resolver de fondo las pretensiones no le corresponde al juez constitucional, pues ello implicaría invadir la jurisdicción del juez ordinario.
Agregó que la administradora no puede pronunciarse de fondo sobre el asunto, toda vez que no existe registro de una solicitud formal relacionada con el derecho a la pensión de invalidez. Asimismo, sostuvo que la actora intenta desvirtuar la naturaleza del mecanismo constitucional al pretender, mediante un trámite excepcional e inmediato, se reconozcan derechos que deben ser definidos por un juez ordinario, a través de los procedimientos pertinentes.
Por ello, debe declararse improcedente la acción de tutela. 1.7. Vista fiscal El señor agente del Ministerio Público no intervino en esta oportunidad. 1.8. Trámite de segunda instancia Mediante auto adiado 24 de junio de 20256, se admitió la impugnación presentada por la Administradora de Fondos de Pensiones -AFP demandada. En auto de 7 de julio de 20257, la entidad demandada allegó memorial en el que informó acerca de las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a la orden impartida por el juez de tutela.
En primer término, indicó que el caso fue remitido a la Dirección de Medicina Laboral de la administradora, la cual, mediante oficio del 2 de julio de 2025, comunicó a la parte actora lo siguiente: «En consecuencia, en aras de dar cumplimiento a la orden judicial proferida, esta administradora procede con la reapertura manual del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral a favor de la afiliada, motivo por el cual se inicia una etapa de validación documental evidenciándose que se requiere de la siguiente documentación en aras de continuar con su calificación.» Señaló que lo anterior fue notificado mediante oficio del 12 de junio de 2025.
Posteriormente, mediante radicado No. 2025_12946396 del 24 de junio de 2025, se allegaron los documentos adicionales solicitados. Por tal motivo, se programó la valoración telefónica con la doctora Wendy Triana Laguna para el 1 de julio de 2025. Manifestó que, una vez validada la documentación aportada y en cumplimiento de la orden judicial, se profirió el dictamen No. DML 6015617 del 1 de julio de 2025, en el que se estableció el respectivo porcentaje de pérdida de capacidad laboral, su origen y la fecha de estructuración. Actualmente, dicho dictamen se encuentra en trámite de notificación. La comunicación de 2 de julio de 2025 fue enviada a la dirección electrónica suministrada por la accionante: eduvitbeatrizflorez@gmail.com.
Asimismo, informó que el caso fue trasladado a la Dirección de Estandarización de Colpensiones, área encargada de radicar los documentos y remitirlos a la Dirección 6 Ver archivo 04AutoAdmiteImpugnación.pdf en expediente digital. 7 Ver archivo 07MemorialColpensiones.pdf en expediente digital. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 7 CO-SC5780-99 de Prestaciones Económicas para la respectiva evaluación sobre el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez.
Finalmente, comunicó que, una vez se cuente con la información requerida por el área mencionada, se procederá con el estudio inmediato y el trámite correspondiente, a efectos de dar cumplimiento al fallo de tutela. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El Tribunal Administrativo de Córdoba resuelve el asunto, considerando que es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia emitida en acción de tutela de la referencia, según el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
En primer lugar, debe señalarse que, en el sub examine, la parte demandada interpuso la impugnación contra la sentencia de primera instancia dentro del término legal establecido para ello. La impugnación fue concedida por el a quo y admitida por este Tribunal, razón por la cual se procede a su análisis de fondo. 2.2 Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia a mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales a la seguridad social, dignidad humana y debido proceso amerita ser confirmada, o si, por el contrario, como lo afirma la parte impugnante, debe ser revocada, en la medida en que no se cumplen los requisitos de procedibilidad del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a las competencias del juez constitucional, a la inexistencia de solicitud previa de pensión de invalidez, y al desistimiento tácito declarado falta de presentación de la documentación requerida por la interesada.
Con la finalidad de resolver el problema jurídico planteado, se realizará el estudio de los siguientes aspectos: i) Procedencia de la acción de tutela, ii) De la improcedencia de la acción de tutela en razón a la competencia del juez natural, iii) Proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral, y iv) Caso concreto. 2.2.1 Procedencia de la acción de tutela Según la Corte Constitucional hay cuatro requisitos de procedencia de la acción de tutela.
Estos son: (i) legitimación por activa, referente a que puede ser usada por todas las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, por sí misma o por quien actúe a su nombre; (ii) legitimación por pasiva, ya que procede contra las acciones u omisiones de las autoridades públicas y de los particulares cuando entre otras existe una relación de subordinación, como sucede entre el trabajador y su empleador;
(iii) inmediatez, dado que no puede transcurrir un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado entre la actuación u omisión y el uso del amparo y (iv) subsidiariedad, pues la tutela resulta procedente cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial disponibles, cuando los mecanismos disponibles no resultan eficaces para el caso concreto o cuando aun siéndolo se Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 8 CO-SC5780-99 requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitorio.
A continuación, se revisará el cumplimiento de estos. ✓ Legitimación en la causa por activa Según el artículo 86 de la Constitución Política, artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre.
En el asunto se estima que la señora Enith Nohemí Causil Mercado se encuentra legitimada en la causa por activa para adelantar la acción de tutela, pues, es quien aduce afectación ius fundamental. ✓ Legitimación en la causa por pasiva Referido a quién va dirigida la acción de tutela el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que: “(…) se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
La Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– y MUTUALSER EPS se encuentran legitimadas en la causa por pasiva, en la medida en que son las entidades administradoras de pensiones y de salud, respectivamente, a las cuales se encuentra afiliada la parte demandante. ✓ Examen de inmediatez La inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela que nace como herramienta para cumplir con el fin de hacer de la acción de tutela un medio de amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y eficaz.
La tutelante sostiene que la vulneración de sus derechos fundamentales se originó en la falta de atención a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, presentada el 12 de junio de 2024. Señala que la entidad la requirió para aportar la documentación pertinente y que, adicionalmente, el 9 de abril de 2025 radicó ante Colpensiones el concepto de rehabilitación emitido por la EPS.
En el presente caso, la acción de tutela fue interpuesta el 22 de mayo de 2025, bajo el argumento de que, para esa fecha, aún no se había definido su situación ni se le había practicado el dictamen de pérdida de capacidad laboral. En el asunto objeto de estudio, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, toda vez que se alega una presunta vulneración de carácter continuo. ✓ Examen del cumplimiento del principio de subsidiariedad El inciso 3° del artículo 86 superior y el numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela es un procedimiento residual y subsidiario.
La Corte Constitucional ha definido las siguientes reglas sobre el principio de subsidiariedad: (i) la tutela procede si no existe otro mecanismo de defensa judicial: Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 9 CO-SC5780-99 (ii) la tutela procede cuando existen mecanismos que, en abstracto podrían proteger el derecho, pero en las circunstancias del caso concreta no son idóneos;
(iii) la tutela procede cuando existen esos mecanismos en abstracto, pero en concreto, no son eficaces; y (iv) finalmente, la tutela procede como mecanismo transitorio cuando existen otros medios de defensa, pero mientras se obtiene el pronunciamiento correspondiente podría producirse la lesión a un derecho. Aunado a lo anterior, se recuerda que la acción de tutela no se puede utilizar como medio de defensa judicial paralelo al sistema jurisdiccional, puesto que el interesado debe previamente agotar los recursos ordinarios, al respecto la Corte expuso: «Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.
Es incorrecto pensar que la acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales. El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que consagra la ley.» -Subrayado y negrillas del texto original- La acción impetrada se caracteriza por ser residual y excepcional, por lo cual, no reemplaza los medios ordinarios previstos por el legislador para la efectiva protección de derechos, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural.
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho al juez natural es una “garantía fundamental y elemento inescindible del debido proceso”8. Así mismo, ha precisado que «el derecho al juez natural comprende el derecho a acceder a la jurisdicción». En cuanto a la importancia de esta garantía, la Corte ha indicado9: «El juez o tribunal competente, esto es, el juez natural, es aquel a quien la Constitución o la ley le han asignado el conocimiento de ciertos asuntos.
Así, mediante una norma, el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho fundamental al debido proceso. El ordenamiento procesal se ha valido de diversas figuras para salvaguardar la jurisdicción, esto es, para garantizar que la resolución de un conflicto se haga por el funcionario competente.
De este modo, la falta de jurisdicción de un funcionario judicial puede ser analizada al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda (artículo 85 CPC), las excepciones previas (artículo 97 núm. CPC) o las nulidades procesales insanables (artículo 140 CPC)». En relación con el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha reiterado que dicho mecanismo constituye una via subsidiaria o 8 Sentencia T-321 de 2014. 9 Sentencia T-685 de 2013.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 10 CO-SC5780-99 alternativa de defensa judicial, que no sustituye los medios ordinarios de protección de los derechos regulados por la ley10. En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede ser utilizada como medio de defensa judicial paralelo al sistema jurisdiccional, pues corresponde al interesado agotar previamente los recursos ordinarios.
Al respecto, la Corte Constitucional literalmente expresó: «Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador.
Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios. Es incorrecto pensar que la acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales.
El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que consagra la ley.» De acuerdo con lo expuesto, es evidente que, por ser la acción de tutela un recurso judicial subsidiario, se torna improcedente ante la existencia de medios ordinarios de defensa judicial eficaces.
El cumplimiento de este requisito será resuelto al analizar el caso concreto. 2.2.2 De la improcedencia de la acción de tutela en razón a la competencia del juez natural. La acción impetrada se caracteriza por ser residual y excepcional, por ende, no reemplaza los medios ordinarios previstos por el legislador para la efectiva protección de derechos, so pena de desconocer los principios de legalidad y juez natural.
Respecto al juez natural, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho al juez natural es una “garantía fundamental y elemento inescindible del debido proceso”11. Así mismo, ha indicado que «el derecho al juez natural comprende el derecho a acceder a la jurisdicción». En relación con su importancia, la Corte ha expresado12: «El juez o tribunal competente, esto es, el juez natural, es aquel a quien la Constitución o la ley le han asignado el conocimiento de ciertos asuntos.
Así, mediante una norma, el Estado le otorga a una autoridad judicial la facultad de resolver un determinado conflicto, de allí que cualquier pronunciamiento emitido por una autoridad a quien no se le ha otorgado por el Estado dicha facultad, constituye una afrenta al derecho 10 Ver T-123/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “La acción de tutela, pese a la existencia de la violación de un derecho fundamental, sólo procede de manera subsidiaria o transitoria.
Si el afectado dispone de un medio ordinario de defensa judicial, salvo que este sea ineficaz para el propósito de procurar la defensa inmediata del derecho quebrantado, la acción de tutela resulta improcedente”. 11 Sentencia T-321 de 2014. 12 Sentencia T-685 de 2013. Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 11 CO-SC5780-99 fundamental al debido proceso.
El ordenamiento procesal se ha valido de diversas figuras para salvaguardar la jurisdicción, esto es, garantizar que la resolución de un conflicto se haga por el funcionario competente. De este modo, la falta de jurisdicción de un funcionario judicial puede ser analizada al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda (artículo 85 CPC), las excepciones previas (artículo 97 núm. 1 CPC).» En cuanto al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha sostenido que esta es un mecanismo subsidiario o alternativo de defensa judicial, que no sustituye los medios ordinarios de protección de los derechos regulados por la ley13.
En ese orden de ideas, la acción de tutela no puede ser utilizada como medio de defensa judicial paralelo al sistema jurisdiccional, pues corresponde al interesado agotar previamente los recursos ordinarios. Al respecto, la Corte Constitucional expuso de manera literal: «Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.
Es incorrecto pensar que la acción de tutela puede asumirse como un medio de defensa judicial paralelo al sistema de jurisdicciones y competencias ordinarias y especiales. El juez de tutela no puede entrar a reemplazar a la autoridad competente para resolver aquello que le autoriza la ley, especialmente si los mecanismos que permiten conjurar las posibles falencias que se suscitan durante los trámites procesales no han sido utilizados ni ejercidos por las partes, conforme a las atribuciones y competencias que consagra la ley».
Es evidente que, al tratarse la acción de tutela de un mecanismo judicial de carácter subsidiario, resulta improcedente su interposición cuando existen medios ordinarios de defensa judicial eficaces, tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa, o la demanda ordinaria laboral ante la jurisdicción laboral y de seguridad social. 2.2.3.
Proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 establece que “se considera invalida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. La invalidez constituye una condición que afecta el estado físico o psicológico del individuo en tal grado que le impide ejercer labores para las cuales cuenta con habilidades y formación. 13 Ver T-123/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“La acción de tutela, pese a la existencia de la violación de un derecho fundamental, sólo procede de manera subsidiaria o transitoria. Si el afectado dispone de un medio ordinario de defensa judicial, salvo que este sea ineficaz para el propósito de procurar la defensa inmediata del derecho quebrantado, la acción de tutela resulta improcedente”.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 12 CO-SC5780-99 Como consecuencia de esta limitación funcional, la persona se ve imposibilitada para procurarse, de manera autónoma, los recursos económicos necesarios para garantizar su subsistencia en condiciones dignas y respetuosas de su dignidad humana.
Para establecer jurídicamente la condición de invalidez y, en consecuencia, determinar la procedencia del reconocimiento del derecho a la pensión respectiva, el ordenamiento jurídico contempla un procedimiento que asegura la intervención efectiva del interesado. Dicho procedimiento tiene como propósito la determinación precisa y definitiva de tres elementos fundamentales: i) el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, ii) el origen de la afectación —que permite distinguir entre causas comunes, profesionales, accidentales u otras—, y iii) la fecha de estructuración del estado de invalidez, esto es, el momento en que se consolida la pérdida de funcionalidad desde los puntos de vista médico y jurídico, lo cual incide directamente en el acceso al beneficio pensional.
Este proceso de calificación de invalidez se encuentra regulado por el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto 019 de 2012. El inciso segundo establece que “corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, a las Compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias”. 2.2.4 Caso concreto Del análisis de las pruebas documentales que obran en el expediente, se desprende lo siguiente: La señora Enith Nohemi Causil Mercado a través de apoderada judicial, el día 12 de junio de 202414 presentó reclamación administrativa ante Colpensiones con la finalidad de que realice la calificación de pérdida de capacidad laboral a efectos de determinar: el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, fecha de estructuración y origen de sendas enfermedades que padece.
Asimismo, solicita el reconocimiento y pago de pensión de invalidez de acuerdo con lo establecido en la Ley 797 de 2003 o en su defecto, se aplique el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Colpensiones a través del oficio No. Radicado 2024_17436718 del 27 de agosto de 202415 en atención al trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral/ocupacional, requirió a la actora para que aportara la historia clínica con exámenes adicionales y la documentación pertinente para continuar con el trámite.
Se indicó que los exámenes deben ser radicados dentro de los 30 días siguientes al recibo de la comunicación, advirtiéndose la posibilidad de solicitar prórroga para el aporte documental. Así mismo, se advirtió que, de no allegarse los documentos en el plazo concedido, se daría aplicación al artículo 17 de la Ley 1755 de 2015. 14 Ver folios 9 a 16 del archivo 02Demanda.pdf en expediente digital. 15 Ver folio 17 del archivo 02Demanda.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 13 CO-SC5780-99 Por medio de memorial radicado BZ2024_20506870 de 9 de octubre de 292416 la AFP comunicó a la demandante que, a raíz de su solicitud, se accedía a prorrogar el término para la entrega de los documentos faltantes hasta el 28 de octubre de 2024.
Posteriormente, mediante oficio Radicado No. 2024_23257457 del 30 de octubre de 202417, Colpensiones comunicó a la señora Enith Causil Mercado que daría aplicación a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, por el cual se procedía al archivo del trámite por desistimiento tácito, lo que imposibilita la continuidad de la solicitud.
Concretamente se indicó: «Se decide rechazo de caso por solicitud previa de historial médico actualizado con pronóstico, tratamientos y mejoría medica máxima definida para las deficiencias de la usuaria, la cual no aporto, ya que, la documentación revisada no es suficiente acorde a parámetros de decreto 1507 de 2014» MUTUALSER EPS remitió concepto de rehabilitación18, radicado en la AFP el día 8 de abril de 202519 en Colpensiones, con pronóstico desfavorable, indicando a la actora que debía contactarse con la Administradora para dar continuidad al trámite de la pensión de invalidez.
El día 7 de julio del presente año20, estando en curso la impugnación, Colpensiones presentó memorial informando el cumplimiento del fallo de primera instancia, al cual adjuntó el formulario de calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional correspondiente a la señora Enith Nohemí Causil Mercado. El dictamen, fechado el 1 de julio de 202521, arrojó un concepto final que determina la pérdida de capacidad laboral (PCL), representado de la siguiente manera: La administradora manifiesta en la impugnación que, una vez recibida la solicitud junto con los documentos iniciales, requirió a la actora para que allegara soportes complementarios que permitieran a la entidad efectuar la calificación conforme a su situación real y actual.
No obstante, la tutelante no presentó dicha documentación en 16 Ver folios 19 a 22 del archivo 02Demanda.pdf en expediente digital. 17 Ver folio 32 a 33 del archivo 07ContestaciónTutela.pdf en expediente digital. 18 Ver folios 6 a 7 del archivo 08ContestaciónTutela.pdf en expediente digital. 19 Ver folios 6 a 11 del archivo 08ContestaciónTutela.pdf en expediente digital. 20 Ver el archivo 07MemorialColpensiones.pdf en expediente digital. 21 Ver folios 25 a 32 del archivo 07MemorialColpensiones.pdf en expediente digital.
Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 14 CO-SC5780-99 los términos requeridos, lo que llevó a la AFP a considerar configurado el desistimiento tácito, conforme a lo previsto en el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015.
Cabe señalar que el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, regula las peticiones incompletas y el desistimiento tácito. En aplicación del principio de eficacia, dispone que cuando la autoridad advierta que una petición ya radicada está incompleta, deberá requerir al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la radicación para que la complete en un plazo máximo de un (1) mes.
Así se consagra: «ARTÍCULO
17. PETICIONES INCOMPLETAS Y DESISTIMIENTO TÁCITO. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.» Ahora bien, conforme a los parámetros establecidos en el precepto citado, se evidencia que la solicitud presentada por la actora, orientada a la realización del dictamen de PCL y el posterior reconocimiento de la pensión de invalidez, fue radicada el 12 de junio de 2024, y Colpensiones solo efectuó el requerimiento documental el 27 de agosto de 2024, cuando habían transcurrido más de dos meses desde la presentación de la solicitud.
En efecto, la actuación dilatoria de la AFP reviste especial relevancia respecto de la procedencia de la acción constitucional en estudio, toda vez que la norma establece un plazo de diez (10) días siguientes a la radicación de la solicitud para que la administración requiera al peticionario con el fin de completar la petición. Sin embargo, en el presente caso, Colpensiones solo realizó el requerimiento documental una vez transcurridos más de dos meses.
Adicionalmente, el 30 de octubre de 2024, la entidad demandada declaró configurado el desistimiento tácito de la solicitud presentada por la actora, al considerar que no se allegó la documentación dentro del término establecido. Para la Sala, la entidad demandada, mediante una conducta dilatoria, ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante y ha incumplido el principio de eficacia consagrado en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 ibídem, toda vez que, desde la radicación de la solicitud prestacional hasta la fecha de Medio de control: Tutela (Impugnación) Radicación: 23001333300320250017701 Demandante: Enith Nohemí Causil Mercado Demandado: Colpensiones Vinculado: Mutual Ser EPS 15 CO-SC5780-99 presentación de la acción de tutela (22 de abril de 202522), han transcurrido poco más de diez meses sin que se haya emitido decisión alguna frente a dicha solicitud.
Por otra parte, no se desconoce que, en la actualidad, la administradora de pensiones adelanta gestiones encaminadas a cesar la vulneración del derecho fundamental de la actora. En efecto, dentro del trámite de impugnación se allegó, entre otros documentos, el dictamen No. 6015617 de pérdida de capacidad laboral, fechado el 1 de julio de 2025, el cual ratifica un porcentaje de PCL del 54,23 %.
No obstante, aún se encuentra pendiente el pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud prestacional presentada desde el 12 de junio de 2024. Colofón, la sala confirmará la decisión de primera instancia por las razones expuestas en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la Ley RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia de fecha 5 de junio del año 2025, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito, que amparó los derechos fundamentales de la actora, de acuerdo con la parte motiva.
SEGUNDO: Comunicar la presente decisión a las partes y al a quo.
TERCERO: Por Secretaría, librar la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.
QUINTO: De no ser seleccionada la presente sentencia para revisión, enviar el expediente al juzgado de origen. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO23 Magistrada Magistrado 22 Ver 04ActaReparto.pdf en expediente digital 23 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.