REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TRANSITORIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROCESO: 76001-33-33-017-2020-00389-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: HUGO ALBERTO SAA VALENCIA DEMANDADO: RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ASUNTO: PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS MAGISTRADA PONENTE: MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Santiago de Cali, Veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide la apelación presentada por la parte demandada contra la sentencia No. 337 del 8 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali, que resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional para el caso en concreto los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 1388 de 2010, 8 del Decreto1039 de 2011, 8 del Decreto 874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194de 2014 y en su lugar, se aplica el artículo 53 de la Constitución Política, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de “Prescripción extintiva de derechos laborales”, formulada por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto y en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DESAJCLR19-6954 del 23 de agosto de 2019 y del acto ficto o presunto por la ausencia de resolución del recurso de apelación interpuesto, los cuales negaron la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el equivalente al 30% adicional a la remuneración mensual y su carácter salarial.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reconocer y pagar al señor HUGO ALBERTO SAA VALENCIA, identificado con CC No.16.720.093, la diferencia salarial dejada de percibir por concepto de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en un valor adicional o agregado del 30%de la asignación básica, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados como Juez de la República, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, y teniendo en cuenta que solo constituye factor salarial para aportes a pensión de jubilación.
QUINTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar y pagar a la parte demandante todas las prestaciones sociales como la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por actividad judicial y demás emolumentos cancelados, teniéndose como base de liquidación el 100% de la Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 2 remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% por concepto de prima especial de servicios.
SEXTO: DECLARAR la prescripción trienal de los emolumentos causados con anterioridad al 30 de julio de 2016, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SÉPTIMO: ORDENAR a la entidad demandada dar cumplimiento a esta sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando para el efecto la siguiente formula: 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐹𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑅 = 𝑅ℎ ×_______________ 𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝐼𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 Se faculta a la entidad demandada para realizar los respectivos descuentos de ley.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: NEGAR la condena en costas conforme lo expuesto en la presente providencia. (…)” 1.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones El señor HUGO ALBERTO SAA VALENCIA presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación, Rama Judicial, con las siguientes pretensiones: “1.- Inaplicar, los Decretos: 658 de 2008 (art. 6), 723 de 2009 (art. 8), 1388 de 2010 (art. 8), 1039 de 2011 (art. 8), 874 de 2012 (art. 8), 1024 de 2013 (art. 8), 194 de 2014 (art. 8), Decreto 1257 de 2015, Decreto 245 de 2016, y los que le siguen en adelante, por INCONSTITUCIONALES E ILEGALES, dado que en ellos se reitera la ilegalidad declarada en la sentencia del 29 de abril del año 2014, proferida por la Sala de Conjueces del H. Consejo de Estado. 2.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos Resolución No DESAJCLR19-6954 del 23 de agosto de 2019 a través de la cual se negó el reconocimiento reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales – primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar –, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de mi poderdante. 3.- Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto producto del silencio administrativo negativo por la no contestación al recurso de apelación interpuesto el 4 de septiembre de 2019 contra el acto arriba expuesto; esto teniendo en cuenta que pasaron (2) dos meses a partir de su interposición sin que la administración lo resolviera.
(Artículo 86 Ley 1437 de 20111). 4.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones solicito que se ordene a la NACIÓN RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales – primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, prima de navidad, bonificación por actividad judicial y las demás a las que haya lugar y en derecho le corresponda al demandante –, teniendo en cuenta el Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 3 100% de su salario mensual, incluyendo la Prima Especial de Servicios como factor salarial, es decir, el pago retroactivo de las sumas dejadas de pagar, indexadas y con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de las mismas, todo lo anterior desde la fecha de su posesión como Juez y hasta la fecha y en adelante y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de lo solicitado, tal como lo ordena la Ley 4ª de 1992 (…)”. 1.2 Hechos probados1 Del expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: 1.
El demandante ha sostenido una relación legal y reglamentaria de carácter laboral con la Rama Judicial. El 30 de julio de 2019, presentó reclamación administrativa ante la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial solicitando se reliquidara y pagara la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición a la asignación básica mensual en el equivalente al 30% de la asignación básica y la correspondiente reliquidación de salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos cancelados de forma incompleta. 2.
A través de las Resoluciones No. DESAJCLR19-6954 del 23 de agosto de 2019, la Rama Judicial negó la reliquidación y pago de la prima especial solicitada. 3. Ante la negativa, la parte demandante el día 04 de septiembre de 2019 presentó recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Nivel Central, frente al cual se guardó silencio dando lugar al Acto ficto o presunto negativo que aquí también se demanda. 4.
Según la Primera Instancia, se acreditó que el demandante está vinculado a la Rama Judicial, ha percibido la prima especial de servicios y así lo certificó la dirección seccional correspondiente. No siendo punto de discusión en la apelación, se dan por ciertos los hechos y pruebas que acreditan tanto la vinculación del demandante como los tiempos a que tiene derecho en relación con la prestación reclamada. 5.
Se acreditó ante la primera instancia, que el demandante ha ejercido el cargo de Juez en los siguientes periodos2: 1 Índice 3 de la segunda instancia en la plataforma Samai. 2 Archivo 43, Índice 17 SAMAI primera instancia Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 4 1.3 Trámite en segunda instancia En segunda instancia, el proceso se sometió a reparto el 05 de marzo de 20253 y el expediente estuvo a disposición de las partes para solicitar pruebas o hacer pronunciamiento frente al recurso hasta la fecha.
Según consta en el aplicativo Samai, las partes no se pronunciaron, ni solicitaron pruebas que amerite el traslado para alegar de conclusión. El Ministerio Público no emitió concepto. 1.3.1 Términos de la apelación La entidad demandada señaló que los actos administrativos demandados no se expidieron con desviación de poder o violando las normas superiores, pues el artículo 150, numeral 19, literales E) y F) de la Constitución Política, señala que corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública, regulando el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, y en consecuencia se limitaron a cumplir un deber legal (principio de legalidad) consignado en la Ley 4° del 18 de 1.992 que establece que el Gobierno Nacional fijará el régimen salarial y prestacional, para lo cual expide anualmente los decretos correspondientes a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial estableciendo en los mismos la remuneración mensual para cada uno de ellos.
Destaca que la administración judicial ha venido liquidando prestaciones de los jueces con el 70% del salario, pues, de acuerdo a los decretos anuales de salarios, el 30% del salario de los jueces es la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial. Es por ello que en las demandas reclaman el pago del 30% adicional al salario (prima de servicios artículo 14) y la reliquidación de prestaciones con el 100% del salario.
Además de las razones presupuestales, originada en la posición acogida por el Ministerio de Hacienda, en relación con los efectos vinculantes de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, que impiden incluir esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales beneficiarios, en estos casos debe invocarse la superación del tope de la remuneración que por todo concepto perciben los jueces de la república, según lo previsto por el decreto 1251 de 2009. 3 Índice 1 Samai segunda instancia. Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 5 Lo anterior teniendo en cuenta que el acceder a reliquidar las prestaciones sociales con el 100% del salario y un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente a favor de los jueces de la república en cada uno de los decretos salariales por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009, esto es, el 47.7 %, 43 % y 34.7%, del 70% del total de los ingresos de los magistrados de las altas cortes, según el caso.
En resumen, indicó que, facultado por la propia Constitución, para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, el legislador tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos salariales y por ello solicitó se revoque la decisión de primera instancia. 1.4 Sentencia de primera instancia4 El Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Que en los períodos en que la parte demandante se desempeñó como Juez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó de forma indebida, la remuneración, pues incluyó como parte del salario básico la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en contravía de los principios constitucionales contenidos en el artículo 53 de la CP.
Señaló la primera instancia que ese quebrantamiento a los principios constitucionales es motivo suficiente para que prospere la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y siguientes emanados del Gobierno Nacional, porque establecieron la prima especial, sin carácter salarial, sobre el 30% el salario básico mensual devengado.
Concluyó que hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, porque negó la reliquidación del salario básico mensual, de las prestaciones sociales y demás emolumentos que en derecho le correspondan a la demandante, con la inclusión del 100% del salario mensual, sin el descuento del 30% por concepto de prima especial, además del reconocimiento de esa prima como un adicional al salario básico.
Indicó que basta lo expuesto, en especial los fundamentos de la sentencia del 29 de abril de 2014, decisión ejecutoriada y por tanto imperante para el momento en que la accionada 4 Índice 3 de la segunda instancia visible en la plataforma Samai. Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 6 emitió los actos administrativos objeto de ataque dentro de la presente causa, que le imponían el deber a la administración de inaplicar los decretos salariales señalados, para declarar no probados los medios exceptivos propuestos por la entidad.
Con respecto a la prescripción trienal, la declaró probada parcialmente, señalando que la sentencia de Unificación –SUJ–016–CE–S2–2019 de 02 de septiembre de 2019, dispuso respecto de la contabilización del derecho a reclamar la prima especial de servicios, que se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y desde allí se reconocerá hasta tres años atrás, según los Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
En consecuencia, señaló que tomando como punto de referencia la reclamación administrativa operó la prescripción trienal, pues la mentada reclamación fue elevada el 30 de julio de 2019, por lo que operó la prescripción de los derechos anteriores al 30 de julio de 2016, aclarando que para los aportes a pensión dejados de consignar no opera el fenómeno prescriptivo.
Por último, ordenó indexar las diferencias generadas a su favor por aplicar la bonificación como factor salarial. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Según lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Cali. 2.2 Problema jurídico La Sala centrará su estudio en las temáticas expuestas por el apelante, que gira en torno a la legalidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación y pago de la prima especial, y el riesgo de inestabilidad financiera para la entidad.
Para el desarrollo de los asuntos propuestos se abordarán las siguientes temáticas. i) el marco normativo y jurisprudencial de la prima especial (ii) Los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado (iii) La sostenibilidad fiscal y iv) prescripción. 2.3 El marco normativo y jurisprudencial de la prima especial A efectos de resolver el problema jurídico propuesto, se revisarán las normas Constituciones, legales y jurisprudenciales aplicables a la prima especial ordenada en el artículo 14 de la ley 4 de 1993 y el ordenamiento legal vigente para aterrizar al caso concreto.
Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 7 2.3.1 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señala que no es procedente la reliquidación de la prima especial como factor salarial pues se estaría atentando con el ordenamiento legal vigente.
El artículo 150 de la CP, fijó en el legislador la competencia de expedir leyes y, mediante ellas, establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En virtud de esa facultad, el Congreso expidió la Ley 4 de 1992 que estableció las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación de: i) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y ii) las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.
Así las cosas, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ordenó la creación de una prima especial de servicios, con efectos a partir del 1° de enero de 1993, que sería establecida por el Gobierno Nacional, no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de tribunales, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, los jueces de la República, los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar.
Se exceptúa de recibir esa prima los que opten por la escala de salarios de la fiscalía General de la Nación. Para cumplir con la orden de la ley 4 de 1993, el Gobierno Nacional suscribió diferentes decretos donde si bien se reconocía el 30% del salario como prima de servicios, está se contempló, pero dentro del 100% del salario percibido por el funcionario.
La Corte Constitucional en la sentencia C279 del 24 de junio de 1996, explicó la competencia del legislador para desarrollar la Constitución dejando claro que de acuerdo con su función tenía libertad para definir el concepto de salario y determinar que emolumentos serían considerados como factores salariales. Dijo que considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no son factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, ni implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección del Estado colombiano por el derecho al trabajo, ni se aleja de los deberes adquiridos por Colombia ante la comunidad internacional.
Para diciembre de 1996, con la facultad ya explicada por la corte Constitucional el Congreso expidió la Ley 332 de 1996, modificando el carácter no salarial de la prima especial y permitiendo su uso para liquidar la pensión de jubilación de los funcionarios en ella señalados y que a su entrada en vigor estuvieran vinculados al servicio o se jubilaran con posterioridad.
Más adelante la Corte Constitucional a través de la sentencia C681 de 2003, evaluó la inconstitucionalidad parcial del artículo 15 de la ley 4 de 1993, que también establecía al Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 8 igual que el artículo 14 de la misma ley, que el Gobierno Nacional debía otorgar una prima especial sin carácter salarial para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
En esta sentencia la Corte Constitucional analizó la violación del principio de igualdad y los derechos de los trabajadores a que la retribución por la prestación de los servicios se considerara salario para los efectos de liquidación de las prestaciones sociales declarando inexequible la expresión “sin carácter salarial” del artículo 15 de la ley 4 de 1992.
En el año 2014, en la acción de nulidad simple, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de todos los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre 1993 y 2007 que incluían el 30% de la prima especial dentro del salario básico, en vez de incrementar ese porcentaje. Esto por cuanto otorgar esta prima especial de esa manera contrariaba la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales adoptada como criterio en la Ley 4ª de 1992.
Según dicho fallo, la forma adecuada de liquidar la prima especial y que se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, es aplicar la prima especial con el 30% del 100% del salario, pero como un adicional a la asignación básica salarial, pues estos decretos disminuyeron los salarios en un 30% en contravención a los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo —que optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, la interpretación más favorable al trabajador, a la equidad y a la nivelación en el ingreso.
Por su parte, en el expediente 2016-041 el Consejo de Estado (2019)6 precisó que la prima se define como un agregado al ingreso de los servidores públicos y, por ende, constituye un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral, independientemente de que se defina su carácter salarial, prestacional o bonificatorio; consideró que: i) la asignación básica debe pagarse en un 100% y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales —afectadas con la reducción del salario en un 30%— y ii) debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional y que reprodujeron los declarados nulos por la Sala de Conjueces (2014), pues vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial y quebrantan la primacía de la CP sobre la ley u otras normas jurídicas (artículo 4 de la CP).
Además, fijó las siguientes reglas de unificación jurisprudencial en relación con la prima especial: Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 9 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Según esta sentencia, los beneficiarios tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de prima resulten a su favor. La prima especial es factor salarial para pensión de jubilación. 2. Los beneficiaros de la prima especial de servicios referida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de la que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para contabilizar la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa y desde allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, según el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
(…) 8. La sentencia de unificación adoptada no implica que se esté variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- Jueces, Magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
De esta manera queda explicado que la sentencia proferida por el Consejo de Estado en Sección Segunda en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, corresponde a los llamados fallos de Unificación jurisprudencial. Las autoridades administrativas tienen el deber de aplicar la interpretación de las normas que por esta vía se resolvieron, en este caso, el reconocimiento del derecho de la prima de servicios del 30% como adición al salario básico.
Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 10 2.4. Respecto de la interpretación que se debe dar a las sentencias de unificación, la Sala de Consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en sentencia del 10 de diciembre de 2013, en radicado 2013-00502 explicó: "la Administración tiene el deber general de tener en cuenta las sentencias de los órganos de cierre en que se han interpretado las normas aplicables al asunto que debe resolver en sede administrativa, lo cual reduce la litigiosidad, promueve la seguridad jurídica y asegura el principio de legalidad y la igualdad de trato a los ciudadanos. En este contexto, la ley 1437 de 2011 reforzó el valor de las sentencias de unificación a través varios mecanismos de activación judicial y administrativa de sus efectos, así: 1.
Deben ser tenidas en cuenta por la Administración al resolver las actuaciones administrativas, con el fin de garantizar la aplicación uniforme de las normas constitucionales y legales aplicables al caso (artículo 10); 2.Cuando reconocen derechos permiten que las personas soliciten la extensión de sus efectos a casos con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación (artículo 102); y si la Administración niega esa extensión o guarda silencio, facultan al ciudadano para acudir directamente al Consejo de Estado con el fin de solicitarla (artículo 269) 3.
Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos en sentencias de segunda o única instancia es causal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art.256 y ss) 4. Su desconocimiento por los Tribunales Administrativos también es causal para solicitar la revisión de acciones populares o de grupo (art.272 y ss) 5. …. 6.
Deben ser tenidas en cuenta por las autoridades administrativas para las conciliaciones y así lo debe advertir a ellas el Ministerio Público (artículo 302, parágrafo). De esta manera, las sentencias de unificación producen efectos en el interior de la propia jurisdicción, en el sentido activar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la revisión eventual de las acciones populares y de grupo y el traslado de asuntos a la sala plena del Consejo de Estado o de cada una de sus secciones; también generan consecuencias frente a la Administración, que está obligada a tenerlas en cuenta para decidir casos iguales, para extender sus efectos a los ciudadanos que lo soliciten y se Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 11 encuentren en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, y para formular propuestas de conciliación.” 2.5.
La sostenibilidad fiscal y el caso en concreto La Sala considera que la entidad demandada no realizó un reproche sobre las consideraciones desarrolladas en la sentencia de primera instancia para reconocer la prima especial como un agregado o incremento al ingreso de los servidores públicos (por el contrario se adhiere a la misma tesis jurisprudencial de la primera instancia) en consecuencia también concluye que la forma adecuada de liquidarla, y que se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad, es tomarla como el 30% del 100% del salario, pero como un adicional al salario o asignación básica.
El enfoque del recurso de apelación se da en aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la sentencia, por la ausencia de apropiación presupuestal para cubrir lo debido. En gracia de la discusión que plantea el accionado, con respecto a la sostenibilidad fiscal se hace importante recordar algunos de los principios fundantes de la República de Colombia, y algunas reglas constitucionales que ordenan a que ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial debe invoque la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir el alcance o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.
Así la constitución Política expresa: ARTÍCULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
ARTÍCULO 2 o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 12 ARTÍCULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
ARTÍCULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (…). La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Con respecto a la sostenibilidad Fiscal la C.P expresa:
ARTICULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso, el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 13 PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
Dando alcance a los mandatos constitucionales arriba citados, se tiene, que cuando se intervienen derechos laborales y con esto se afectan las garantías constitucionales de la dignidad humana y la justicia, no es procedente restringir el cumplimiento de los deberes del estado por razones atribuibles a la sostenibilidad fiscal. La Constitución de manera expresa brinda la herramienta en el artículo 334 para dar solución a sentencias que afecte la sostenibilidad fiscal del país, por ello pone en cabeza del Procurador general de la Nación o uno de los ministros del Gobierno la posibilidad de solicitar incidentes de impacto fiscal a fin construir un plan de cumplimiento de la sentencia o para modular, modificar o diferir sus efectos.
Por ello frente al derecho al trabajo como garantía de la dignidad humana, el Consejo de Estado (2019)16 trae a colación tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia17 y que, de acuerdo con el artículo 93 de la CP, hacen parte del bloque de constitucionalidad para reforzar la protección de los derechos laborales de los trabajadores.
De esas normas internacionales se extrae que: i) el trabajo debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador, ii) toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual y iii) toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria.
El Consejo de Estado (2019), también manifestó que proteger al trabajador implica reconocer la contraprestación denominada salario que, según el Convenio 1949 del 1 de julio de 1949, deben pagarse en intervalos regulares y dichos pagos deben ser justos y razonables. Acorde con la sentencia C-288 de 2012, en una etapa inicial de la jurisprudencia constitucional se planteó la división conceptual entre los derechos fundamentales (derechos de defensa o de libertad que no estaban relacionados con el suministro de prestaciones materiales) y los denominados derechos prestacionales (mandatos programáticos para el Estado, garantizados progresivamente con los recursos económicos existentes).
Pero esa concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por sus profundos inconvenientes teóricos y dogmáticos: Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 14 • Teóricos, porque los derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas, las de naturaleza prestacional.
La satisfacción de los derechos fundamentales impone para al Estado el deber de otorgar las condiciones materiales concretas para que su goce sea efectivo. • Dogmáticos, pues todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales, ya que cada uno de ellos tiene un vínculo divisible con el principio de dignidad humana, fundante y justificativo del Estado Social y Democrático de Derecho.
Entonces, dijo que la jurisprudencia constitucional concluyó que “los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya funda mentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario».
Finalmente, respecto de la prohibición contenida en el parágrafo adicionado por la enmienda constitucional al artículo 334 de la C.P., la Corte considera que debe entenderse en el sentido de que la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de los derechos fundamentales, en los que no cabe la distinción entre derechos de primera y segunda generación, sino que debe analizarse el grado de necesidad —valorado en términos de vigencia del principio de dignidad humana— de protección constitucional.
Además, expresó que otras previsiones del acto legislativo someten el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal al logro de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho que está basado, entre otros, en el principio de la dignidad humana. 2.5 Caso Concreto En ese orden de ideas, la Sala considera que el a quo decidió conforme a las reglas antes descritas, siendo necesaria la determinación del reconocimiento para acceder a las pretensiones, pues como se vio, los derechos laborales pueden incluirse en la concepción actual de derecho fundamental, porque son derechos subjetivos cuyo desarrollo está vinculado con la dignidad humana y existen pactos de derecho internacional, legal y reglamentarios sobre su carácter fundamental, tal como se analizará. El argumento de la demandada para entrabar el cumplimiento de las obligaciones causadas con antelación al 1º de enero de 2021 no puede soportarse en la observancia de la sostenibilidad fiscal, pues constitucionalmente dicha tesis no sirve para afectar derechos laborales y, en segundo orden, violaría los tratados y convenios internacionales, los principios de protección al salario (consignados en el artículo 53 de la CP) y de equidad Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 15 (visible en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992), y el derecho a la dignidad humana —que comprende la protección de garantías laborales mínimas—.
Por último, respecto a la prescripción de los derechos causados, la Sala coincide en que operó el fenómeno prescriptivo en los términos planteados por la primera instancia, sin que amerite variación. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia recurrida. 3. Condena en costas En relación con las costas, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. En ese orden, como las costas procesales se orientan a sancionar el ejercicio abusivo de los instrumentos judiciales o el desgaste procesal innecesario de la parte demandada y de la propia administración de justicia, su reconocimiento debe atender tal naturaleza y las circunstancias de cada caso, por lo que analizado el contexto en que se presenta la lítis, para el Despacho instructor la actuación de las partes ha sido leal y no se advierte que exista un desgaste innecesario derivado de la actuación de la parte vencida, pues se considera que al ser un tema discutido, que aun resiste controversia, no puede esperarse que las partes asuman una actitud pasiva o resignada cuando el derecho en sus contextos y contornos es dinámico, de allí, resulta justificado que la parte demandada pretenda la defensa de sus intereses pese a existir una línea reiterada que orienta la prosperidad de las pretensiones.
Sumado a ello, no fue necesaria la intervención de la parte demandante en esta instancia, no se advierte un despliegue económico ni jurídico que amerite la condena, ni la estipulación de agencias en derecho, con todo y no existiendo razón para variar la decisión sobre las costas, se negarán también en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Proceso: 76001-33-33-017-2020-00389-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: Hugo Alberto Saa Valencia Demandado: Nación- Rama Judicial Sentencia de segunda instancia 16 RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia nro. 337 del 08 de octubre de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Cali, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas de segunda instancia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia según el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al despacho de origen y realizar las anotaciones respectivas en Samai. Los Magistrados, Firmado electrónicamente por Samai MARÍA EUGENIA CLAVIJO ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente por Samai GONZÁLO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente por Samai DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ