1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-007-2019-00236-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: María Rosalba Soto Martínez.
Apoderado: Ricardo Sierra Bermúdez Demandado: Municipio de Chaparral. Apoderado: Leonel Orozco Ocampo. Tema: Contrato realidad. ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 25 de septiembre de 2023 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora María Rosalba Soto Martínez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Chaparral, en busca del reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 05 de agosto de 2008 hasta el 11 de julio de 2018 además de la nulidad del acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas. 1.1.1.
Pretensiones.2 Se declare la nulidad del acto administrativo identificado como 01-100-DA-000166- S2019 del 17 de enero de 2019, a través del se negó la existencia de una relación laboral entre María Rosalba Soto Rodríguez y municipio de Chaparral - secretaría de hacienda, que se extendió desde el 05 de agosto de 2008 hasta el 11 de julio de 2018.
Como consecuencia de la anterior declaración, se reconozca la existencia de relación laboral y/o contrato realidad entre María Rosalba Soto Rodríguez y el municipio de Chaparral, desde 05 de agosto del 2008 hasta el 11 de julio de 2018. 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333007201900236021EXPEDIENTEDIGI20231129102932 carpeta 003_ED_002CDDEMANDAANEXOSZ.zip documento DEMANDA DE NULIDAD Y REST DE maria rosalba soto rodriguez.pdf página 1 – 2. 2 Así mismo, se ordene el pago de los conceptos prestacionales e indemnizaciones moratorias, causados durante el tiempo que estuvo laborando para el municipio de Chaparral, teniendo en cuenta para ello todos los factores salariales que para dichos efectos establece la ley: cesantías definitivas, primas de servicio, vacaciones, intereses a la cesantías, sanción por el no depósitos de las cesantías al fondo, sanción por la no afiliación a salud y pensión, indemnización moratoria por el no pago oportuno de todas las acreencias laborales dentro de los términos, devolución de los aportes de seguridad social del porcentaje que le correspondía pagar al municipio de Chaparral Tolima e indemnización por despido injusto.
Que se condene extra y ultra petita. Que se condene a la parte demandada en costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: La señora María Rosalba Soto Rodríguez prestó sus servicios personales al servicio del municipio de Chaparral – secretaria de hacienda, desde el 5 de agosto de 2008 hasta el 11 de julio de 2018, desempeñándose como profesional de contaduría, estando bajo la subordinación del secretario de hacienda, tesorera municipal y el alcalde, cumpliendo un horario de 8 am a 12 m y de 2 a 5 pm.
Fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, los cuales fueron suscritos de manera sucesiva desde 2008 hasta el 2018, durante el referido periodo debió cumplir órdenes, un horario y subordinación, en las mismas condiciones que los funcionarios de la entidad, puesto que desempeñaba funciones permanentes y propias del municipio y su labor la cumplía en las instalaciones y con las herramientas de propiedad de la entidad.
Durante la vigencia del vínculo la demandante devengó diferentes sumas de dinero por concepto de honorarios, los cuales eran recibidos en contraprestación de la labor desempeñada, estuvo cumpliendo un horario de trabajo, las funciones y labores eran impuestas y distribuidas por el secretario de hacienda, tesorera municipal y el alcalde. 1.2.
Contestación de la demanda El municipio de Chaparral guardó silencio dentro del término otorgado por la Ley para contestar demanda.4 1.3. Sentencia de primera instancia.5 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 25 de septiembre de 2023, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333007201900236021EXPEDIENTEDIGI20231129102932 carpeta 003_ED_002CDDEMANDAANEXOSZ.zip documento DEMANDA DE NULIDAD Y REST DE maria rosalba soto rodriguez.pdf página 2 – 4. 4SAMAI expediente digital juzgado, actuación expediente digital índice 16. 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_730013333007201900236021EXPEDIENTEDIGI20231129102932 carpeta cuaderno principal documento 062_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf 3 “PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones denominadas “INEXISTENCIA DE RELACIÓN LABORAL O CONTRATO REALIDAD” y “COBRO DE LO NO DEBIDO” propuestas por la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo señalado en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante. Por secretaría procédase a su liquidación, para ello se fijan como agencias en derecho a favor de la demandada, el equivalente al cuatro por ciento (4%) de la cuantía de las pretensiones de la demanda.
CUARTO: ORDENAR se efectúe la devolución de los dineros consignados por la parte demandante por concepto de gastos del proceso, si los hubiere, lo cual deberá realizarse por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, acorde con lo establecido en la Circular DEAJC19-43 del 11 de junio de 2019, y los lineamientos establecidos para tal fin.
QUINTO: En firme la presente sentencia, ARCHÍVESE el expediente previa cancelación de su radicación.”. Los argumentos que motivaron la anterior decisión fueron sucintamente: En cuanto a la prestación personal del servicio, dentro del expediente se encuentra acreditado que la demandante celebró los contratos de prestación de servicio relacionados en esta providencia, con el fin de prestar sus servicios profesionales, como se evidencia en los objetos contractuales de cada uno de ellos, de cuyas obligaciones se deduce la prestación personal del servicio.
Así mismo, en cuanto a la temporalidad y solución de continuidad, se debe señalar que la demandante estuvo desarrollando un objeto y funciones similares en cada contrato, desde el año 2008, lo cual es un indicio del carácter permanente de sus funciones en especial, cuando su labor corresponde a la realización de la actividad contable de la administración municipal, circunstancias o actividades que hacen parte de las operaciones de la administración municipal, con lo cual se desvirtúa la temporalidad de la labor contratada.
La remuneración entendida como la contraprestación por el servicio prestado, en el presente caso se evidencia en la pactada para ser pagadera mensualmente en cada uno de los contratos celebrados, sin embargo, es de advertir que dentro del expediente no obran relaciones de pago de dichos contratos o prueba que acredite el pago efectivo que haya realizado el municipio como contraprestación a los servicios prestados por la demandante.
En lo atinente al elemento de la subordinación, analizó que el lugar de trabajo, dentro de los contratos no se establece el mismo, sin embargo, de los testimonios se extrae que los servicios eran prestados en las instalaciones de la alcaldía municipal, frente al horario de labores, lo cual no implica necesariamente subordinación, en el presente caso se indica que tenían una jornada de 8 a 12:30 m y de 2 a 6 pm, circunstancia que es consistente con lo manifestado por cada uno de los testigos de cargo, sin que se pueda establecer la imposición del mismo por parte de la administración, puesto que afirman que dicho control era realizado para los empleados de planta, y que los funcionarios de realizar dicho control observaban el horario de entrada sin que se 4 denote -como lo informan los mismos testigos-, que existiera algún tipo de sanción por dicho incumplimiento en la hora de llegada a los contratistas, adicionalmente, una de las testigos refiere que la imposición del mismo era por el voz a voz de los contratistas que precisaban el cumplimiento del mismo, aun cuando otro de los testigos señaló que esto fue dicho al inicio de su contrato por la secretaria de hacienda sin que se establezca o determine consecuencia negativa alguna para los contratista al incumplir el mismo.
Advirtió que, dentro de los contratos de prestación de servicios existe una coordinación de actividades que implica el sometimiento a unas condiciones necesarias para el desarrollo del objeto contractual, puesto que no sería admisible que el contratista definiera las actividades a realizar. Véase como, dentro de las pruebas recaudadas no hay declaración o documentación alguna que permita corroborar que su trabajo debió ser ejecutado en la forma ordenada por la secretaria de hacienda o del alcalde municipal o por otro funcionario de la demandada.
Concluyó que, no existe una prueba de la que fehacientemente se pueda inferir que la demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, que laboraba en forma subordinada al tener que cumplir con un horario riguroso al igual que los demás funcionarios de planta, así como acatar órdenes o instrucciones por parte de la secretaria de hacienda y del alcalde municipal, aparte de lo señalado por los testigos. 1.4.
Recurso de apelación La parte activa, presentó recurso de apelación al estar en desacuerdo con lo decidido por la juez de primera instancia. Argumentó que, la remuneración se encontraba acreditada debido a que como se puede leer en los diversos contratos de prestación de servicios se estableció el pago por concepto de honorarios de manera mensual, razón por la cual se infiere que la señora Soto Rodríguez si recibió contraprestación por los servicios prestados.
Señaló que en la parte motiva de la providencia el juzgador de primera instancia señaló que estaba demostrado el cumplimiento de horario, y que el mentado horario no era exigido, afirmación de la que es preciso decir que en los testimonios, contrario a lo indicado por el juzgado si se demostró que los alcaldes y se secretarios de hacienda exigían a los contratistas cumplimiento de horario, y ante el no cumplimiento la represalia era no renovar el contrato, sumado a ello, se dijo que ante la llegada tarde a las instalaciones de la alcaldía se le cerraba la puerta a los contratistas y se regañaba a los contratistas por llegar tarde.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento 5 únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si en el proceso de la referencia se acreditaron los elementos constitutivos del contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 2.3.1.
Tesis de la Sala La sentencia de primera instancia por medio de la cual se negaron las pretensiones será confirmada, esto debido a que la parte demandante no logró probar la subordinación, por ello, al no estar acreditado el elemento determinante y distintivo entre una relación laboral y una relación contractual no hay lugar al reconocimiento de un contrato realidad.
La parte activa del proceso se desempeñó como contadora del ente territorial sin embargo no logró desvirtuarse la autonomía con que contaba para desarrollar sus actividades, ya que la presentación de informes trimestrales es apenas natural y lógica en actividades contables relacionadas con finanzas y recursos públicos, respecto de la exigencia de horarios no se acredito y en todo caso dichas exigencias tampoco son prueba fehaciente de la subordinación, acreditado está que desde la secretaria de hacienda existió una coordinación necesaria debido a la naturaleza de las actividades contractuales desarrolladas y que requerían que desde dicha secretaria.
De manera que al ser el demandante quien pretende el reconocimiento de una supuesta relación laboral con el Estado le incumbe probar los hechos obre los cuales fundamenta tales pretensiones, situación que no sucedió en caso bajo análisis, y como consecuencia de ello, se confirma la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. En cuanto a los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993 o estatuto general de la contratación pública, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no 6 puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.6 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 7 Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado9 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201610, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 10 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 9 embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202111, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es 11 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 10 improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5.
Caso concreto En el asunto objeto de análisis, la accionante pretende sea declara la existencia de una relación laboral con el municipio de Chaparral desde el año 2008 hasta el año 2018 y el pago de las prestaciones sociales derivadas, además de la nulidad del acto administrativo identificado como 01-100-DA-000166-S2019 del 17 de enero de 2019 por medio del cual el ente territorial demandado negó el reconocimiento de la mentada relación laboral así como también el pago de las prestaciones sociales derivadas del pretendido vínculo laboral.
El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 25 de septiembre de 2023, en la mencionada providencia negó las pretensiones de la demanda. Los argumentos sobre los que cimentó tal decisión fueron, que pese a encontrarse acreditada la prestación personal del servicio, la subordinación no se encontraba probada, en tanto no se logró determinar que recibiera ordenes de los diferentes secretarios de hacienda ni de los distintos burgomaestres.
Analizó los indicios ofrecidos por el Consejo de Estado, manifestó que el lugar de trabajo, aunque no se establecía en los contratos de prestación de servicios, se infiere que debía prestar sus servicios en las instalaciones de la alcaldía municipal, se refirió respeto del horario de labores que, aunque era de 08:00 am a 12:00 del mediodía y desde las 02:00 pm hasta las 06:00 pm no obstante indicio que el mismo no es por si solo una prueba de la subordinación como lo ha dicho el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y aunque se mencionó que esta era exigido y se realizaban controles de la hora de entrada, no se logró determinar por los testigos la forma en que este control se realizaba.
Pasó al tercer indicio: la exigencia de actividades en virtud de la relación de poder como es la obligatoriedad de asistir a reuniones como lo deponen los testigos, consideró que son del ejercicio normal enmarcada en la actividad de coordinación con el contratista, por cuanto esta es una labor de seguimiento que puede realizar el contratante como requisito para el pago de honorarios, sin que de ello se pueda perder de vista que las respuestas de los testigos tampoco fueron precisas para demostrar que la demandante se encontrara subordinada.
Se pronunció frente al cuarto y último indicio, manifestando que no existe correspondencia de las actividades de la demandante con los servidores de planta, cuya identidad de tareas constituiría un indicio de la existencia de una relación laboral, sin embargo, de lo mencionado por los testigos y de la certificación expedida por el municipio de Chaparral el cargo de contador no existe en la planta de empleos, por lo que en el presente caso no se logró acreditar que la contratista desempeñara sus actividades en el mismo horario de los empleados de la administración municipal, ni el deber de compensar el trabajo en las condiciones establecidas por la secretaria de hacienda, lo que de por sí no desdibuja el marco de la relación contractual.
Descendiendo al estudio de lo planteado en el recurso de alzada, se determinará que elementos probatorios existen dentro del cartulario para luego determinar si se 11 encuentran acreditados los elementos del contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Hechos probados. La accionante estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios con el municipio de Chaparral por el periodo comprendido desde el 05 de agosto de 2008 hasta el 12 de enero de 2018.
Realizó reclamación administrativa al ente territorial el 26 de diciembre de 2018. A través de acto administrativo contenido en el oficio 01-100-DA-000166-S-2019 se negó el reconocimiento de la relación laboral. De los testimonios recaudados en audiencia de pruebas del 19 de enero de 2023, se tiene que la accionante se desempeñaba como contadora de la secretaria de hacienda municipal y cumplía funciones en las instalaciones del ente territorial.
Pasa a estudiarse cada uno de los elementos que se requiere para declarar la existencia del contrato realidad: Prestación personal del servicio Con este elemento se busca, que el contratista acredite que los servicios para los cuales fue contratado efectivamente los prestaba de manera personal, en cumplimiento de la labor u objeto contractual encomendado, sin poder encomendar el cumplimiento o desarrollo del mismo a un tercero. Respecto de este, en el cartulario se encuentra acreditado, en tanto, dada la labor como contadora en la secretaria de hacienda municipal debía realizarse de manera personal por la accionante y así fue dicho por los testigos con unanimidad, por lo que se encuentra acreditado dicho elemento.
Remuneración Se entiende como aquella contraprestación económica recibida de manera fija o periódica por el contratista producto del desarrollo de sus funciones, aunque en algunas ocasiones este pago sea realizado por terceros distintos a la entidad contratante, el Consejo de Estado ha sido claro en establecer que en este elemento lo importante es el carácter fijo o periódico.12 Subordinación La subordinación es determinante a la hora de declarar la existencia de una relación laboral, el concepto de subordinación “es la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario”13 sin embargo en profesiones como aquellas adscritas a la rama de la salud, resulta complejo determinar la subordinación ya que por la naturaleza de estas los profesionales de la salud deben cumplir turnos horarios o estar en 12Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 13Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 12 disponibilidad.
Ante tales dificultades, el Consejo de Estado determinó unos indicios bajo los cuales se debe analizar la existencia de subordinación, estos indicios fueron 4: i) lugar de trabajo, ii) horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En cada uno de estos indicios, se estableció lo que el accionante debe probar con cada uno de estos, debido a que se estudia la acreditación de este elemento es de necesaria lectura lo dicho por el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. “i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona 13 que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.”14 Teniendo claro lo que cada indicio prueba y lo que debe probar el accionante, pasa a determinarse si se probó o no lo establecido por la jurisprudencia de unificación. En cuanto al lugar de trabajo está acreditado que eran las instalaciones de la alcaldía municipal el lugar donde desarrollaba el objeto contractual, aunque los contratos de prestación de servicios no lo establecían, se extrae esto de lo dicho por los testigos y también analizada las actividades desempeñadas.
Respecto del horario de labores, es menester hacer una claridad, aunque es un indicio de la subordinación, este no es por si solo una prueba de la subordinación, en tanto el ente contratante puede exigir al contratista que desarrolle el objeto contractual en el horario de atención al público, además debe analizarse la naturaleza de las actividades para las que fue contratado el contratista.
Así, aunque se menciona en el libelo el cumplimiento de un horario, no se logró probar quien exigía el cumplimiento de este horario ni la forma en que lo hacía, empero tanto las documentales aportadas como los testimonios recaudados no establecen tal hecho, es así que no se encuentra acreditado tal indicio. Frente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, no se logró probar que el ente territorial estableciera actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento que sobre pasara la coordinación natural y normal entre el contratante y el contratista, el presentar informes es de lógico sentido en un cargo contable, de manera que esto no puede entenderse como una labor subordinante, tampoco se acreditó que existiera un cargo de planta con las mismas funciones, quedando así sin prueba alguna este indicio.
De las apruebas aportadas a proceso no se puede concluir que haya existido la subordinación requerida para el contrato realidad, es así que las documentales como contratos de prestación de servicios y los testimonios practicados en audiencia de pruebas solo permiten extraer que la accionante prestaba sus servicios de manera personal y que por ello recibía una contraprestación económica, respecto de la exigencia de cumplimiento de ordenes o mandatos de perentorio cumplimiento, o que la entidad definiera el modo, la cantidad y forma en que debía desarrollar su trabajo no existe ningún medio probatorio en el proceso que permita evidenciar tales actividades, corolario de lo anterior es que las reuniones mencionadas por los testigos eran para todo el personal adscrito al municipio y allí solo se coordinaban las tareas que iban a desarrollarse.
En efecto la demandante debía sostener una coordinación con la secretaria de hacienda debido a su estrecha relación dada la naturaleza contable de las funciones que cumplía, sin que esto sea directamente consecuencia de una subordinación. Dicho esto, los elementos de prestación personal del servicio, y remuneración se encontraron acreditados, sin embargo la parte demandante no logró probar el elemento de la subordinación, en consecuencia al tratarse del elemento definitivo y distintivo entre una relación contractual y una relación de carácter laboral no se 14Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 14 reúnen los requisitos exigidos por la pacífica y unánime jurisprudencia frente al tópico del Consejo de Estado, sumado a ello, en asuntos como el de contrato realidad o primacía de la realidad sobre las formalidades en los cuales el demandante busca el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente con una entidad del Estado, es el sujeto demandante quien debe probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, lo cual está soportado con el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, el cual es aplicable siempre y cuando no vaya en contra de lo dispuesto por la normatividad contencioso administrativa. 2.6.
Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos planteados en el escrito de apelación, no se condenará en costas ni agencias en derecho, al no evidenciarse carencia manifiesta de fundamento jurídico en el libelo de alzada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 25 de septiembre de 2023, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas de acuerdo con lo expuesto.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen 15 Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Salva voto. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx