1 REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintidós de enero de dos mil veintiséis Referencia Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Yesica Leandra Marín Romero Demandado: Departamento de Risaralda Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual fueron negadas las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La señora Yesica Leandra Marín Romero, a través de apoderado judicial, ha instaurado demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente al departamento de Risaralda, en procura de las siguientes: 1.
PRETENSIONES. En las hojas 1 y 2 del escrito de demanda obrante en el expediente electrónico1, solicita la parte actora: 1 Samai Juzgado – índice 2. Documento 2. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.1. Que se declare la nulidad del oficio No. 35208 del 22 de diciembre de 2021 proferido por el departamento de Risaralda, mediante el cual fue negada la existencia de la relación laboral entre la demandante y dicha entidad. 1.2.
Que, como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se reconozca la existencia de una relación de carácter laboral entre la demandante y la entidad demandada, sin solución de continuidad, para los períodos comprendidos entre el 13 de abril de 2017 y el 12 de noviembre de 2017, el 01 de diciembre de 2017 y el 26 de diciembre de 2017 y el 19 de enero de 2018 y el 07 de diciembre de 2018. 1.3.
Que se declare que los honorarios mensuales percibidos por la demandante en cada uno de los contratos de prestación de servicios, correspondían al servicio prestado como auxiliar de servicios generales en el departamento de Risaralda y que se equipara al cargo de empleado público como se puede observar en el manual de funciones. 1.4.
Que se ordene al departamento de Risaralda, liquidar y pagar todas las prestaciones legales y convencionales adeudadas a la actora, correspondientes a los períodos comprendidos entre el 13 de abril de 2017 y el 12 de noviembre de 2017, el 01 de diciembre de 2017 y el 26 de diciembre de 2017 y el 19 de enero de 2018 y el 07 de diciembre de 2018, sin solución de continuidad, tales como prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, dotación de calzado y vestido de labor, subsidio de alimentación. Dichas sumas deben liquidarse con base en los honorarios y deberán ser indexadas al momento en que se realice el pago. 1.5.
Que se condene a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la demandante el valor de los porcentajes de cotización a pensión que fueron asumidos en su totalidad por el mismo en los períodos indicados anteriormente, sin solución de continuidad, y que estos sean computables para efectos pensionales sobre los honorarios que devengaba la accionante como auxiliar de servicios generales. 1.6.
Que se condene a liquidar y pagar el valor de las pólizas de cumplimiento que la demandante debió cancelar para la prestación del servicio. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 1.7. Que se condene a la parte demandada a reconocer los ajustes de valor, conforme al IPC, según lo establecido en el artículo 187 del CPACA. 1.8.
Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA. 1.9. Que se condene en costas a la parte demandada, según lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 2.
HECHOS. En las hojas 2 a 4 del documento ibídem, se narraron los siguientes: 2.1. La señora Yesica Leandra Marín Romero fue contratada por el departamento de Risaralda, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, para prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de diferentes instituciones educativas. 2.2.
La demandante fue contratada en el período comprendido entre el 13 de abril de 2017 y el 12 de noviembre de 2017, el 01 de diciembre de 2017 y el 26 de diciembre de 2017 y el 19 de enero de 2018 y el 07 de diciembre de 2018, a través de contratos de prestación de servicios, por los cuales recibió para cada anualidad, sumas mensuales como pago. 2.3.
En desarrollo de los contratos de prestación de servicios referidos, la demandante cumplió con las órdenes impartidas por el rector de las diferentes instituciones educativas donde trabajó, cumplía con el horario que era establecido por la Secretaría de Educación Departamental y las distintas instituciones, recibía remuneración por los servicios prestados a su empleador; es decir, existió prestación personal del servicios, subordinación y remuneración, por lo tanto se configuró una relación laboral. 2.4.
A la actora no se le reconocieron ni pagaron prestaciones legales a que tiene derecho, tampoco se le efectuaron los aportes al sistema de seguridad social integral en salud, pensión y ARL. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 2.5. Las funciones desarrolladas y los honorarios percibidos por la accionante, en virtud de cada uno de los contratos de prestación de servicios, se corresponden con los del cargo de auxiliar de servicios generales del departamento de Risaralda, que se equipara al cargo de empleado público. 2.6.
El día 05 de noviembre de 2021, la demandante presentó reclamación administrativa para el reconocimiento de la existencia de una relación laboral solicitando el reconocimiento de la relación laboral que sostuvo con la entidad demandada como auxiliar de servicios generales, la cual fue resuelta negativamente a través del acto administrativo que se demanda.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. De las hojas 4 a 11 ibidem, señala transgredidas las siguientes disposiciones: • Constitución Política, artículos 25, 53, y 122 y 125 • Decreto 2400 de 1968, artículo 2 modificado por el Decreto 3074 de 1968 • Decreto 1950 de 1973, artículo 7º • Decreto 2503 de 1998, artículo 2º El concepto de violación lo expone así: Sostiene que la demandante estuvo vinculada al departamento de Risaralda mediante una pluralidad de contratos de prestación de servicios que tuvieron como objeto “prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de los establecimientos educativos de los doce municipios no certificados del departamento de Risaralda”; que existía continuidad en el objeto de contratación y en las funciones; cumplió con un horario de trabajo y recibió órdenes de sus superiores para la realización de las mismas durante todo el tiempo de vinculación, por lo que se configuraron los tres elementos constitutivos de una relación laboral los cuales son prestación personal del servicio, subordinación y remuneración, la cual fue ignorada en su perjuicio y le impidió acceder a los derechos mínimos establecidos en la Constitución Política y en la ley, los cuales debe garantizar todo empleador a sus trabajadores cuando existe una relación laboral, como considera que es el caso.
Cita in extenso jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 sobre la primacía de la realidad sobre las formas, la teoría de la relación laboral y las diferencias con el contrato de prestación de servicios, último que puede ser desvirtuado cuando el trabajador demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de contratista.
Por otra parte manifiesta que para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la actora pruebe los elementos esenciales de la misma, es decir, que su actividad en la entidad haya sido personal, que por su labor haya recibido una remuneración o pago y que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia; además, le corresponde demostrar la permanencia, esto es, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta y, que una vez se tienen elementos de juicio para que se declare la relación laboral, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional.
Concluye que es evidente que existió una manifiesta intención por parte del departamento de Risaralda de desconocer y menoscabar los mínimos derechos de la demandante, pues siempre fue vinculada como auxiliar de servicios generales por medio de contratos de prestación de servicio, sin tener en cuenta que la necesidad del servicio era permanente, lo que hizo que su vinculación se prolongara por más de un año, como prueba que no fue un cargo que buscaba cubrir una necesidad temporal.
II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El departamento de Risaralda presentó oportunamente escrito de contestación de demanda2, en el cual se pronuncia frente a los hechos de la demanda, y manifiesta oponerse a todas y cada una de las pretensiones, con fundamento en los siguientes fundamentos de defensa: Expone sobre el contrato de prestación de servicios y su naturaleza, y comienza por indicar que existen los empleados públicos, los cuales tienen una relación legal y reglamentaria con la administración, están los trabajadores oficiales, cuya vinculación con la administración consiste en una relación contractual de carácter 2 Samai Juzgado – índice 26.
Documento 19. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 laboral y por último los contratistas de prestación de servicios, que tienen una relación contractual con el Estado. Que es este un tema que ha sido objeto de múltiples pronunciamientos, entre los cuales se destaca su diferencia estructural y funcional con el contrato laboral.
Luego, cita pautas jurisprudenciales del H. Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de lo cual puede concluirse que los elementos que componente el contrato de prestación de servicios y que generan la diferencia con los contratos laborales, son: 1) Término de permanencia indispensable; 2) Estudios previos a la contratación (que se realizan de acuerdo al objeto contractual; 3) Autonomía y coordinación. En cuanto a las citadas diferencias, sobre la actividad personal dice que en el contrato laboral es indispensable que el servicio sea realizado por el trabajador y en el de prestación de servicios, debido a que la contratación puede ser realizada a persona natural o jurídica, puede ser realizada directamente por el contratista o por un representante del mismo; sobre la subordinación, en el contrato laboral es indispensable que el trabajador se encuentre bajo la dependencia de su empleador respecto al cumplimiento de órdenes, en el modo, tiempo y cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos, es decir, es un elemento que implica un control total y absoluto por parte del contratante (empleador) frente a las labores desarrolladas por el trabajador, exigiendo horarios determinados de trabajo, órdenes expresas y específicas para el desarrollo de la labor, dirección, control y reprensión de las actividades desarrolladas, entre otras, mientras que en el contrato de prestación de servicios no se encuentra presente dicho elemento, sin embargo, en cumplimiento del objeto contractual se hace presente la coordinación; y de la retribución económica, en el contrato laboral es indispensable que el trabajador reciba su salario y se comprenden factores prestaciones y de seguridad social, entretanto en el contrato de prestación de servicios, es un elemento derivado de la correspondencia de cargos, en general, lo recibido se denomina honorarios y no comprende ningún otro valor, más allá del indicado en el contrato.
Propone finalmente la excepción de prescripción, y denomina como tal los siguientes argumentos: «carencia de elementos estructurales de la relación laboral», «ausencia de causa para demandar», «inexistencia de la obligación», «legalidad de los actos administrativos» e «improcedencia de la devolución de los Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de seguridad social en salud».
III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira profiere sentencia3, mediante la cual niega las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que pasa a exponerse: El a quo refiere a un marco jurisprudencial previo sobre lo que el Consejo de Estado ha dicho en cuanto que, para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos que la estructuran, pero especialmente que el supuesto contratista ha desempeñado una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
Al abordar el análisis jurídico probatorio, expone que se acreditó la relación contractual, según certificado de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, desde el 20 de abril de 2017 a 19 de noviembre de 2017, 01 de diciembre de 2017 a 26 de diciembre de 2017, 19 de enero de 2018 a 18 de noviembre de 2018, 19 de noviembre de 2018 a 07 de diciembre de 2018, contratos que tuvieron por objeto «prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de los establecimientos educativos de los municipios no certificados del departamento de Risaralda», y de los cuales indica el a quo se logra inferir que no se trató de un servicio temporal para cubrir una necesidad transitoria, sino que por el contrario fue extendiéndose en el tiempo de acuerdo a lo requerido por el departamento, adicionalmente a que se trataba de apoyo de recurso humano que permitiera atender diversas actividades encaminadas a realizar el cuidado, aseo y prestar apoyo logístico dentro del establecimiento educativo.
Sobre las condiciones establecidas en la jurisprudencia para declarar la existencia de un contrato realidad, en concordancia con los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo, se evidencio la prestación personal del servicio por parte de la demandante, y, de la subordinación, afirma que quedó sin acreditar, porque el único testimonio practicado de la parte actora, fue vago al identificar las circunstancias de tiempo y modo en el que aquella desarrolló las actividades, 3 Samai Juzgado – índice 30 Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 además que aceptó que nunca estuvo presente o escuchó que el rector de la institución educativa le diera órdenes o le impusiera un horario, simplemente lo supuso por ser el de mayor jerarquía en ese lugar, y que si bien pudo establecerse que la veía trabajando desde las 7:30 am a las 4 pm, no da certeza que esas situaciones eran de lunes a viernes y durante los años indicados en la demanda, porque su labor como conductor y operario ofrece duda en relación con la posibilidad de constar las labores, los turnos, las fechas y los lugares donde se prestó los servicios.
Agrega que se tuvo también el testimonio del rector del colegio, quien fue enfático en reconocer que contaba con cuatro contratistas que realizaban las labores de servicios generales, pero a quienes nunca dio instrucciones u órdenes, insistió que únicamente se encargaba de chequear o supervisar las funciones o actividades desplegadas por ellas, entre las cuales se encontraba la demanda, que la institución cuenta con doce sedes, pero la actora y las otras compañeras estaban en la principal y eran ellas las que se distribuían las labores, y que lo único que les pedía era que en aquellos días que lloviera llegaran temprano en la mañana para tener seca la sede al iniciar las clases.
Sostiene que el acervo probatorio recaudado es insuficiente para reconocer que la relación contractual era en realidad una relación de trabajo encubierta, pues no se acreditó el elemento más importante de la continuada dependencia o subordinación frente a la potestad de un jefe inmediato (rector de la institución) que le impartía órdenes sobre el tiempo, modo o cantidad de trabajo para cumplir con el objeto de los precarios contratos de prestación de servicios.
Concluye el Juzgado de conocimiento que no se demostró la causal invocada respecto del acto administrativo enjuiciado, por lo que resulta forzoso negar las pretensiones, siendo inoficioso e innecesario decidir sobre las excepciones propuestas. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 La parte demandante, con el escrito que reposa en el expediente electrónico4, formuló impugnación frente a la sentencia de primer grado, conforme los siguientes fundamentos o motivos de inconformidad: Parte del hecho que en primera instancia se adujo que no fue acreditado por esta parte procesal el elemento de la subordinación o continua dependencia sine qua non para la configuración de la relación laboral pretendida, por lo que inicia citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, y afirma que para el caso concreto, se puede dar certeza del referido elemento, el cual se evidencia con la declaración rendida en prueba testimonial del señor Carmen Alberto Guerrero Pérez, rector de la institución educativa, donde fue preciso en establecer que “les pedía que en la mañana cuando lloviera, llegaran temprano para tener seca la sede”, orden que era impartida por el mismo y el horario impuesto por el ente territorial y el centro educativo, además, la labor desempeñada no era temporal u ocasional, sino que obedecía al curso normal de operación de los colegios.
Que es evidente que existió una manifiesta intención por parte del departamento de Risaralda, de desconocer y menoscabar los mínimos derechos de la accionante, pues siempre fue vinculada por medio de una pluralidad de contratos de prestación de servicios, sin tener en cuenta que la necesidad del servicio era permanente, lo que hizo que su vinculación se prolongara por más de dos años, con lo que se demuestra que no fue un cargo que buscaba cubrir una necesidad temporal, sino que se configuraban los tres elementos constitutivos de una relación laboral que son prestación personal del servicios, subordinación y remuneración, cuestión que fue ignoraba en perjuicio de la actora, lo que impidió acceder a los derechos mínimos establecidos en la Constitución Política y en la ley, y que debe garantizar todo empleador a sus trabajadores cuando existe una relación laboral, como el presente caso.
Refiere que la demandante prestó sus servicios de manera personal para el ente territorial en sus mismas instalaciones, bajo la continua subordinación y dependencia que le imponía el rector de la institución educativa para el cumplimiento de sus funciones, porque además cumplía con el horario y lar órdenes dadas por sus superiores, y como consecuencia de esto percibía una remuneración mensual, de lo cual se configura una verdadera relación laboral y realmente lo que 4 Samai Juzgado – índice 42.
Documento 33. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 se pretendió todos esos años por parte de la entidad demandada, fue disimular un verdadero contrato de trabajo con el fin de evitar la vinculación por contrato laboral y el consecuente pago de prestaciones sociales. Por lo anterior, solicita que se revoque la sentencia impugnada, por medio de la cual fueron negadas las súplicas de la demanda y, como consecuencia, se reconozcan las pretensiones.
V. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto del 17 de julio de 20255, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión del recurso de apelación formulado por la entidad demandada.
De acuerdo con la constancia secretarial6, las partes guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1537 y 2438 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último 5 Samai Tribunal – índice 4 6 Samai Tribunal – índice 9. 7 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 8 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 modificado por la Ley 2080 de 20219, vigente para el momento de la interposición del recurso. 2.
CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» 10 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 “Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia”, proferido por la Sala Plena de este Tribunal. 9 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) 10 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer, conforme la impugnación de la parte demandante, si se configura o no una relación laboral entre el departamento de Risaralda y la señora Yesica Leandra Marín Romero, con ocasión de la función que ésta desempeñaba como auxiliar de servicios generales en instituciones educativas, por períodos comprendidos entre el 13 de abril de 2017 y el 07 de diciembre de 201811, a través de contratos de prestación de servicios; o si por el contrario, como fuera dispuesto en primera instancia, los elementos de prueba no resultan suficientes para establecer la existencia de un contrato realidad, ni la consecuencial causación de las acreencias de carácter laboral pretendidas.
4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ la sentencia recurrida, desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda, y accederá a las súplicas, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares12.
En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que habrá de proferirse.
5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En primera instancia fueron desestimadas las pretensiones formuladas en la demanda, coligiendo que no logró acreditarse la configuración de los elementos de la relación laboral específicamente el de la subordinación, al no haberse aportado pruebas suficientes que demostraran que la labor desempeñada por la demandante era permanente y de continua dependencia. 11 Según lo incoado en la demanda, períodos que serán por tanto objeto de análisis en este proveído. 12 Tribunal Administrativo de Risaralda.
Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicación No. 66001-33-33-001- 2022-00116-01 (D-0932-2024). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Alba Lucía Vasco Leiva. Demandado: Municipio de Dosquebradas. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 14 de marzo de 2024.
Radicación No. 66001-33- 33-007-2021-00032-01 (D-1101-2023). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Alba Yulieth Utima Tonusco. Demandado: Departamento de Risaralda. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 La parte actora formuló recurso de apelación, al considerar que los medios probatorios allegados sí logran acreditar la existencia de la relación laboral pretendida, pues especialmente en el punto de la subordinación, insiste en que con la prueba testimonial se demuestra el cumplimiento de órdenes, imposición de horario y características propias de un empleo de carácter permanente, por la misma entidad demandada.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias del asunto, a la luz del material probatorio allegado, con el fin de determinar si la señora Yesica Leandra Marín Romero cumple con los requisitos para el reconocimiento de una relación laboral y el consiguiente pago de las acreencias laborales y/o prestacionales, de conformidad con la normatividad que regula la materia, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado que desarrolla la misma, circunscrito tal estudio a lo que fue materia de apelación, en concordancia con el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley», en concordancia con el artículo 328 ibidem que establece la “competencia del superior” en términos que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Para tal efecto, esta corporación judicial abordará el estudio de (i) la regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad; ii) elementos de configuración de la relación laboral en el sub examine, especialmente en cuanto a la concurrencia del elemento subordinación materia de impugnación por activa, en lo cual quedará inmerso el análisis de los motivos de inconformidad plasmados en el escrito de apelación y, solo en el evento de encontrarse configurada la relación laboral, examinará la Sala (iii) el fenómeno jurídico de la caducidad y la incidencia de dicha figura sobre el restablecimiento del derecho en materia de contrato realidad.
Lo especificado en los dos últimos puntos enunciados, en tanto que, aunque la competencia del superior se circunscribe a los argumentos de la apelación de la sentencia recurrida, conforme el artículo 328 del CGP, ello no obsta para el ejercicio de la facultad oficiosa que le asiste al juzgador de segunda instancia en materia de Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 excepciones, consagrada en el artículo 187 del CPACA, cuando señala que «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». (resalta la Sala); es lo cierto que tal facultad refiere a cuando el superior “encuentre probada” alguna excepción, hipótesis que permite abordar en el sub examine, el análisis sobre el medio exceptivo de la caducidad o cualquiera otro, si a ello hubiere lugar, que hubiere dejado de ser declarado por el a quo. 5.1.
Regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad. La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir diversas clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas.
No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una tercera modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.
Es así como en el caso de los contratos de prestación de servicios, de ser desdibujados sus elementos esenciales, corresponderá decidir sobre la existencia de una relación laboral a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato en ejercicio de las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público, tal como lo ha definido en forma pacífica y de tiempo atrás la jurisprudencia vinculante del máximo órgano de esta Jurisdicción13, lo cual ha reiterado14; al respecto, la Corte Constitucional profirió el Auto No. 492 de 202115, y recientemente el Auto No. 344 de 202416, ambos en sede 13 Sección Segunda -Subsección B. CP César Palomino Cortés. Sentencia del 26 de julio de 2018.
Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00799-01(2778-13). Actor: Pablo Emilio Torres Garrido. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, CP William Hernández Gómez, providencia del 28 de marzo de 2019. Referencia: Nulidad, Radicación: 11001-03-25-000- 2017-00910-00 (4587), Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, Demandado: Héctor José Vásquez Garnica, Temas: Acción de Lesividad, falta de jurisdicción, recurso de reposición. 15 Radicado CJU-317 16 expediente CJU-4916 Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 de decisión de conflicto de competencia entre jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativo.
La Corte Constitucional en sentencia C-154-9717, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad respecto de apartes de la Ley 80 de 1993 "por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa", determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: «(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
“En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución, el legislador definió el contrato laboral como “aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración”. Esto significa que la relación laboral con el Estado, que surge de la relación legal y reglamentaria o del contrato de trabajo, no importa el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato, tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario.
Por su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el legislador como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados//En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
“ El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
“El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta 17 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
“Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
“c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
“Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.» (Negrilla por fuera del original).
Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo18 sobre el tema en estudio ha advertido: «…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos. 18 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda.
CP: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.» Precisa además el H. Consejo de Estado: «Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» Señaló también las consecuencias de develar una relación laboral en la apariencia de contrato de prestación de servicios, indicando en su momento que la tesis apuntaba a reconocer al contratista que demostrara los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el título de reparación de un daño, tal como lo precisó en sentencia del 4 de febrero de 201619, se precisó lo siguiente: «(…) Ello implica que los derechos económicos laborales deben reconocerse, no a título de restablecimiento del derecho, sino a título de reparación del daño, porque quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público.
Bajo tal entendimiento, no podría ordenarse que la situación del contratista volviera al estado de cosas propio de un empleado público porque jamás ha ostentado dicha condición, en cambio, la Sala ha reconocido que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios18, siendo la sentencia constitutiva de dicho derecho.» 19 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B CP Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 4 de 2016.
Expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 Referencia: 0316- 2014 Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Autoridades Departamentales. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de la Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se haya celebrado contratos de prestación de servicios que entrañan una relación laboral; de tal manera que, configurada tal relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hubieren querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza « en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado». De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Conforme lo dicho, el contrato de prestación de servicios es procedente para la administración, cuando mediante la planta de personal no puede obtener el desarrollo de actividades por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.
En el primer evento, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional20 y el Consejo de Estado21, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P). 20 Sentencia C-154 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara. 21 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, CP Carlos A. Orjuela G. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 Al respecto, la OIT en la recomendación del año 2006, numeral II, indicó: «…13 Los Miembros deberían considerar la posibilidad de definir en su legislación, o por otros medios, indicios específicos que permitan determinar la existencia de una relación de trabajo.
Entre esos indicios podrían figurar los siguientes: a) El hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única y principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo, y b) el hecho de que se paga una remuneración periódica al trabajador; de que dicha remuneración constituye la única o la principal fuente de ingresos del trabajador; de que incluye pagos en especie tales como alimentación, vivienda, transporte, y otros; de que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; de que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para ejecutar su trabajo; el hecho de que no existen riesgos financieros para el trabajador.» Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse durante todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia22 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 5.2. Relación laboral en el sub examine - contratos de prestación de servicios -elemento subordinación. El material de pruebas da cuenta de la vinculación contractual de la actora con el departamento de Risaralda, si bien por períodos comprendidos desde el mes de abril de 2016, se advierte que a los de dicha anualidad no se hará alusión en estas líneas, en virtud a que se trata de un lapso frente al cual no fue incoada la demanda, ni se agotó tampoco la correspondiente reclamación administrativa.
Bajo tal premisa, se encuentran en el plenario la prueba de la vinculación contractual de la actora con el departamento de Risaralda, por períodos comprendidos entre el 20 de abril de 2017 y el 07 de diciembre de 2018, con interrupciones entre uno y otro, conforme se desprende de las minutas contractuales adjuntadas como anexos de la demanda, con sus respectivas actas de inicio, otros documentos post contractuales como las actas parciales y/o finales, de liquidación23, sumado a las copias de minutas, otros documentos pre contractuales -estudios previos-, informes de actividades y de interventoría, y al certificado aportado como parte de los antecedentes administrativos por la entidad territorial accionada donde se relacionan cada uno de los contratos suscritos entre las partes24: 23 Samai Juzgado – índice 2.
Documento 2 – Hojas 16 y s.s. 24 Samai Juzgado - índice 26. Documento 19 (Hojas 44 y s.s.) 25 Anexos de la demanda. Samai Juzgado – índice 2 Documento 2 26 Antecedentes administrativos. Samai Juzgado - índice 26. Documento 19. 27 Acta de inicio en anexos de la demanda. Samai Juzgado - índice 2 Documento 2 28 Acta final en antecedentes administrativos.
Samai Juzgado – índice 26. Documento 19. 29 A pesar de indicar en certificación fecha final 18 de noviembre de 2018, obra minuta de adición y prórroga así como acta de liquidación, de la cual se desprende el 07 de diciembre de 2018 (Samai Juzgado – índice 26. Documento 19 – Hojas 254 y s.s.) 30 Anexos de la demanda. Samai Juzgado – índice 2 Documento 2 31 Antecedentes administrativos.
Samai Juzgado - índice 26. Documento
19. CANTIDAD ORDEN PREVIA O CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS No. PERÍODO OBJETO VALOR TOTAL DEL CONTRATO FOLIO DESDE HASTA 1 0738 de 2017 20-04-2017 19-11-2017 Prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de los establecimientos educativos de los doce municipios no certificados del departamento de Risaralda.. $8.168.930 16 y s.s.25 130 y s.s.26 2 1498 de 2017 01-12-2017 26-12-2017 Prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de los establecimientos educativos de los doce municipios no certificados del departamento de Risaralda. $1.050.291 22 y s.s.27 318 y s.s.28 3 0368 de 2018 19-01-2018 07-12-201829 Prestar servicios de apoyo a la gestión en las instalaciones de los $12.195.000 32 y s.s.30 245 y s.s.31 Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 Se advierte en este punto, que la descripción del objeto contractual, se encuentra inmersa en cada una de las minutas contractuales y/o actas, pruebas que se itera, datan de información desde el año 2017 y 2018.
Es de señalar, además, que coinciden o tienen gran similitud en la relación de las “OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA”, los cuales se describen así: Contratos 0738 de 2017 y 0368 de 2018: «1. Prestar los servicios de apoyo a la gestión en la Institución Educativa INSTITUTO GUATICA del municipio de GUATICA. 2. Garantizar las condiciones de aseo y el cuidado de las zonas verdes o áreas que le sean asignadas por el supervisor, acorde a los horarios de la Institución Educativa, sin interrumpir la jornada académica. 3.
Velar por el cuidado de los elementos utilizados para la ejecución de sus tareas. 4. Llevar a cabo la apertura, cierre de puertas y control de llaves de las instalaciones del establecimiento educativo, durante el desarrollo de las actividades. 5. Informar al coordinador o al rector de la institución cualquier novedad ocurrida en la zona o en los equipos bajo su custodia. 6.
Realizar el traslado, montaje y desmonte de material mobiliario y de equipamiento dentro de las instalaciones. 7. Verificar y estar atento del estado de los salones y el funcionamiento de las instalaciones y del equipamiento del establecimiento educativo.» (Se subraya y resalta); - Contrato 1498 de 2017 (según informes de actividades presentados al supervisor32): «1.
Llevar a cabo la apertura y cierre de puertas y control de llaves y acceso del personal a las instalaciones del establecimiento educativo», 2. Realizar el traslado, montaje y desmontaje del material mobiliario y equipamiento dentro de las instalaciones y locales. 3. Conocer y estar atento del estado de los salones, el funcionamiento de las instalaciones y del equipamiento del establecimiento educativo. 4.
Realizar funciones básicas de aseo. 5. Responder por los elementos utilizados para la ejecución de sus tareas o actividades y darles el uso adecuado para el cual están destinados.» (Subraya la Sala). Con fundamento en los lapsos acreditados dentro de los extremos temporales antedichos, se ocupará la Sala en el análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, como ya se indicó, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, siendo este último especialmente el objeto de alzada por la parte actora. 32 En antecedentes administrativos.
Samai Juagado – índice 26. Documento 19 (Hojas 330 y 331) Con Adición establecimientos educativos de los doce municipios no certificados del departamento de Risaralda. Adición $772.350 Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 En ese sentido, el contrato de prestación de servicios se desnaturaliza cuando se demuestre la configuración de los tres elementos esenciales y constitutivos de la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada, los cuales deben ser acreditados en forma incontrovertible.
Al respecto, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha indicado: «Ahora bien, con base en el tratamiento jurisprudencial que se ha dado al contrato realidad, se concluye en cuanto a su configuración que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es: la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva y, en particular, la subordinación y dependencia continuada en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de un servidor público, siempre y cuando la subordinación continuada que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito»33 (Negrillas y subrayas de la Sala).
Igualmente, sobre el tema en estudio ha advertido: «Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.»34 (Negrillas y subrayas de la Sala) 33 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 19 de febrero de 2009. Expediente 3074-2005. CP Bertha Lucía Ramírez de Páez. 34 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda.
CP: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10). Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 Y, en la nueva Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de fecha 9 de septiembre de 202135 que fuera proferida por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en materia de “contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud”, dedicó de igual modo un capítulo al tema de la subordinación continuada, como el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás relaciones contractuales como la de prestación de servicios y previó la prueba de indicio para este elemento, a través de determinadas circunstancias que permiten inferir su existencia: «Subordinación continuada 102.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.36 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de 35 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23- 33-000-2013-0007401(2200-16);
C.P. William Hernández Gómez. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,37 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.” (Negrillas y subrayas de la Sala) De conformidad con la jurisprudencia en cita, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo, ello por cuanto la carga de la prueba consagrada en el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por remisión supletoria del artículo 211 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como regla general que supone el onus probandi, compete a quien eleva la pretensión o alega los supuestos de hecho en que se funda la misma. 37 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 Sobre el particular, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha señalado: «A lo expresado se debe agregar que la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, según el aforismo «onus probandi incumbit actori», dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y a acreditar la presencia real de los elementos anteriormente señalados dentro de la actividad desplegada, especialmente el de subordinación continuada que, como se mencionó, es el que de manera primordial desentraña la existencia de una relación laboral encubierta.
Así, se deben revisar en cada caso las condiciones en las cuales se prestaron los servicios, en aras de esclarecer bajo el análisis probatorio pertinente la verdadera naturaleza de la relación existente entre las partes, para no adoptar conceptos que de manera formal y restrictiva homogeneicen las causas propuestas ante esta jurisdicción, en detrimento del análisis sustancial particular que amerita cada asunto.»38 En el caso bajo estudio, sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), esta Corporación evidencia que en efecto concurren, en cuanto está acreditado por la parte demandante que prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales en favor del ente accionado, y aunque en efecto por la naturaleza de la vinculación por prestación de servicios lo que percibía el mismo fue a título de honorarios, debe precisarse que lo elemental para dar por acreditado este elemento del contrato laboral, es que fruto de la labor ejercida, aquel recibía como contraprestación una remuneración sin que interese la calificación o denominación de la misma, dado que en aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la C.P., lo relevante no es la formalidad que le quieran dar las partes sino dentro de su acepción más amplia o genérica, lo que realmente es, una remuneración, encontrando así la Sala acreditados ambos elementos arriba enunciados.
Es relevante referir, en virtud de los motivos de apelación del sujeto por activa, que las pruebas enunciadas en precedencia, específicamente las documentales, permiten deducir sin lugar a dubitaciones que la actora, durante todo el tiempo en que realizó actividades bajo la modalidad de prestación de servicios, lo hizo en calidad de vigilante y/o conserje, así como de auxiliar de servicios generales para la realización de actividades de « apoyo a la gestión» teniendo como obligación, entre otras, «llevar a cabo la apertura, cierre de las puertas y control de las llaves de las instalaciones del establecimiento educativo» y «garantizar las condiciones de aseo 38 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de abril de 2019, Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00685-01(2192-15), Actor: Luz Stella Martínez Gómez, Demandado: Gobernación del Atlántico – Secretaría de Educación, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 y cuidado de las zonas verdes o áreas que le sean asignadas», como se desprende claramente de los mismos contratos de prestación de servicios suscritos, en cuanto a su objeto arriba señalado, así como en la descripción de las obligaciones contractuales.
Respecto de la subordinación como elemento de la relación laboral, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que constituye el elemento esencial y diferenciador de la relación laboral con otro tipo de vínculo, conforme se reitera en la sentencia del 1º de marzo de 201839, en la cual se define la subordinación así: «En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente».
En relación con la subordinación, se sostiene en el fallo impugnado que el material probatorio allegado por la demandante es insuficiente para demostrar que la labor por ésta desempeñada era permanente y sin continuada dependencia, pues incluso que, si bien en efecto la ejecución de sus actividades eran realizadas durante un horario o jornada como se ha pretendido alegar, ello bien puede ser solo una expresión del principio de coordinación en el ámbito del seguimiento de sus obligaciones contractuales, sumado al hecho que por existir cuatro auxiliares de servicios generales contratados bajo la misma modalidad, no luce extraña tal figura de la coordinación de actividades.
Al respecto, estima la Sala, contrario a lo invocado por el a quo, este elemento sí se encuentra acreditado en el presente plenario, a través de las pruebas documentales ya relacionadas, además con la prueba testimonial recaudada en la audiencia de pruebas que, en contraposición a lo expuesto por la entidad demandada en sus argumentos de defensa y en la sentencia impugnada, sí da cuenta de las 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter.
Sentencia del 1 de marzo de 2018. Expediente 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 condiciones en que se desarrolló la prestación de los servicios de la demandante, actividades y características propias de la misma, prueba testimonial a cuyo análisis se aplica la Sala, dada la inconformidad de la alzada frente a dicho medio de prueba practicado.
En la audiencia de pruebas llevada a cabo el 23 de julio de 2024 por el Despacho de conocimiento y de la cual da cuenta el acta respectiva obrante en el expediente digital40 obra la prueba testimonial, así: Fue recibido el testimonio del señor Wilson Herney Mesa Romero (compañero de trabajo de la parte actora), adujo en relación con el caso, que conoce a la señora Yesica Leandra Marín Romero, porque han sido amigos de toda la vida, son de Guática, que él vive a una cuadra del Instituto Guática donde ella trabajaba, que constantemente la veía y hablaban del trabajo de ella, que le tocaba cumplir un horario de 7:30 de la mañana, ya que tenía que entrar al colegio antes que los muchachos llegaran y salía después que ellos se iban para la casa; que lo que a ella le correspondía era hacer aseo y después de que los muchachos salían, le tocaba continuar realizando sus oficios hasta que terminara, tipo 3:30 o 4:00 de la tarde, de lunes a viernes.
Anota que le consta lo dicho además porque a ella le tocaba hacer aseo también en los andenes, que debía estar parada en la puerta y él la veía ahí en el colegio trabajando, insiste que mientras los muchachos tuvieran que estar en el colegio, la accionante también debía permanecer allí. Precisa que las labores que realizaba la señora Yesica, era hacer aseo, abrir la puerta, los mandados del colegio, en general, oficios varios; sobre la coordinación de las labores de la actora dentro del colegio, indica que tiene entendido que lo hacía el rector a quien llamó “Ferney Castro Colorado” y la otra, la profesora “Nidia” que ya falleció y la secretaria del colegio, de ellos indica que eran quienes daban las órdenes a la demandante.
Al interrogársele si sabe si la accionante podía faltar al colegio y en caso tal enviar algún reemplazo, señaló que no, que tiene entendido que ella debía cumplir con su horario todos los días. 40 Sami Juzgado – índice 36. Documento 27. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 Agrega el testigo sobre los períodos de tiempo en que supo que la demandante cumplía con las labores que acaba de mencionar, que no recuerda exactamente la fecha, pero que si sabe que fue en el año 2017 trabajando, momento para el cual él era conductor y operador de maquinaria en el municipio de Guática, sin manejar un horario específico ya que era independiente, era libre de poner su horario, por cuanto tiene una volqueta y los viajes los hace siempre que le resulten, de lo contrario no, no tiene un horario establecido.
Por su parte, dice que él como tal no era visitante de la institución educativa, sino que pasaba constantemente por la ubicación y la vía del colegio, donde constantemente veía a la actora allí trabajando. Al insistírsele la razón por la cual conoce que Yesica Leandra debía cumplir un horario, indicó que la veía cuando subía de la casa de ella, llegaba y salía en el mismo horario todos los días, además reitera que eran muy amigos, aclara que no era necesariamente que la viera todos los días, pero que ella sí debía trabajar así todos los días, debía pasar por la casa de él y por eso la veía que se dirigía a su trabajo, que no podría afirmar que todo el tiempo se percatara que allí estaba, pero sí que ese era el trabajo de ella y tenía que cumplir con estar en el colegio todos los días y en los horarios indicados.
Sobre el conocimiento que adujo de las personas que indicó estaban encargados de coordinar las actividades en el colegio (rector, profesora y secretaria indicados anteriormente), dijo que al rector lo conoce y es quien dirige el colegio, de las otras dos personas, era la misma demandante quien le comentaba que eran “los jefes” de ella.
Que no presenció de manera directa instrucciones u órdenes que se le hubieran impartido a la señora Yesica Leandra. Pasa igualmente por los estrados judiciales – a instancia de la entidad demandada- para rendir declaración, el señor Carmen Alberto Guerrero Pérez (vinculado con la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en la institución educativa Sagrada Familia en ejercicio de las funciones de rectoría), adujo en relación con el caso, que él llegó a la institución educativa Instituto Guática en el año 2017 y para ese momento ya todos los funcionarios ejercían sus labores, que por tanto ya ellos sabían qué hacer y que no hacer; que recuerda que lo único que les pedía comedidamente a las niñas (que eran cuatro en ese momento), era que en la mañana cuando lloviera llegaran temprano para hacer el respectivo “secamiento” de la sede, de resto, indica que ellos mismos organizaban su Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 horario, organizaban su programa, ellas mismas decían si van a salir o a quedarse, y estaba bien, que lo hacían “con toda la libertad del caso”.
Aclara seguidamente que en su dirección siempre que emite órdenes lo hace por escrito, se refiere a órdenes taxativas que deben ser de estricto cumplimiento. Aduce que, hasta el momento, a ninguno de los funcionarios de servicios generales, les indicó lo relativo a manual de funciones, salvo a los profesores que se les indica qué hacer y en qué horario, etcétera, que con los primeros no lo veía necesario, ya que él únicamente estaba atento a que la institución estuviera aseada, a que no entraran los animales, sobre todos los perros a hacer cosas ahí, pero que de resto, nunca emitió órdenes por escrito a ninguno de ellos.
Se le indaga a este deponente de qué manera se coordinaban las actividades que debía ejecutar la señora Yesica Leandra en la institución educativa, a lo que respondió que ellos mismos (que eran cuatro), organizaban su horario, que ellos se ponían de acuerdo, dos venían a cierta hora y los otros a una distinta, que cuadraban como a ellos les convenía, que su supervisión consistía en que la institución estuviera limpia para el cumplimiento de las actividades académicas.
Sobre el seguimiento de las actividades en su rol de supervisor frente a la demandante, explicó que leyó el contrato una vez que fue cuando llegó a la institución, y con base en eso, la manera de supervisar era solamente mirar que todo estuviera funcionando bien; que realmente no fueron muchas las sugerencias para que se cumpliera con el objeto del contrato, que a la única persona que le sugirió alguna vez fue al vigilante y porque tuvieron un incidente, pero que a los funcionarios de servicios generales y a los de jardinería, no les sugería nada, normalmente era de manera oral.
Advierte el declarante que las actividades contractuales que realizaba la señora Yesica Leandra eran esencialmente “el aseo de la institución junto con las demás niñas, el aseo de los salones, los patios, los pasillos, pero como dije hace un rato, ellas mismas se cuadraban el horario, coordinación y yo lo único que hacíamos era verificar que tuvieran aseado todo”; que la forma como disponían la distribución de actividades, “naturalmente lo hacían hablando entre ellas, poniéndose de acuerdo, una semana iban unos a un horario, otros a otro horario, etcétera”.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 Que cree que el Instituto Guática tenía 12 sedes, la sede principal estaba en el municipio y las otras en diferentes veredas, que las cuatro personas encargadas de los servicios generales, estaban asignadas en la sede principal; se le interroga si la demandante que tenía a su cargo servicios generales, debía también atender la portería, a lo cual contestó “a veces ellas se encargaban de portería, sobre todo, creo que fue, no recuerdo en qué momento, porque entró un señor buscando a una persona, a un estudiante y nos dimos cuenta que ese estudiante no estudiaba allí, entonces como precaución dijimos, cuando puedan ayúdennos ahí, o las que tengan el aseo en el sector central que llamamos nosotros, esté atento por si pasa algo”, pero en esencia, esas labores las hacía un señor llamado Esteban.
Específicamente se la indaga si en caso de enfermedad de la señora Yesica, ella podía ausentarse o faltar el día que quisiera, ante lo cual señaló que “podría faltar cuando quisiera y a la hora que quisiera, ellas ya se ponían de acuerdo para que las labores que ellas tenían que hacer las hiciera otra o a veces ni se ponían de acuerdo”¸ que por tanto, Yesica no necesariamente tenía que ir a cumplir con su contrato.
El despacho procede a preguntarle al declarante, si eventualmente dentro de las actividades de aseo que realizaba la demandante, éste quedaba mal hecho, o no lo cumplía, o por no ir ese día se presentaba falta de aseo en el colegio, él qué hacía y si alguna vez tuvo que hacerle una observación sobre este punto, adujo “no señor, no fue necesario hacerle observaciones a ninguna de ellas”.
De las pruebas referidas en precedencia, señala la Sala que se deduce con claridad que dentro de las actividades ejercidas por la demandante, mientras sostuvo su vínculo a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, al interior del establecimiento educativa Instituto Guática, se encontraba implícita la de vigilancia o conserjería, como se deja incluso plasmado de manera expresa en las mismas minutas contractuales (obligación número 4 u obligación 1 trascritas anteriormente: «Llevar a cabo la apertura, cierre de las puertas y control de llaves de las instalaciones del establecimiento educativo.»), y tal como quedó evidenciado a través de las declaraciones testimoniales recibidas en el curso del proceso, que refirieron a su apoyo en la portería de la institución; así mismo es claro que realizaba actividades relacionadas con oficios varios de dicha institución para las vigencias 2017 y 2018, respectivamente; esto es, se colige que el objeto para el cual fuera contratada y que coincide por demás en ambas anualidades, se comprende que asignada al mismo centro educativo, entrañaba actividades generales entre el aseo, Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 cuidado, la vigilancia o apoyo en portería y principalmente como auxiliar de servicios generales.
Todo el acervo probatorio obrante en el plenario en su conjunto, para la Sala, contrario a lo concluido por el a quo, permite acreditar el elemento de la subordinación en este asunto, en cuanto ponen de manifiesto que la demandante prestó sus servicios para la demandada como contratista de prestación de servicios, que cumplía funciones de auxiliar de servicios generales -oficios varios y vigilante o conserje en plantel educativo del departamento de Risaralda; igualmente, se observa expresamente de las obligaciones o alcances de cada una de las minutas contractuales, que su función consistía en actividades de aseo, limpieza, mantenimiento y cuidado de las instalaciones, sumado al apoyo en la portería para el momento de ingreso y salida de personal; – actividades que, en cuanto al modo, tiempo (horario) y lugar, por modo alguno puede ser considerado como parte de una facultad de mera coordinación con el contratante como se sustenta en el proveído impugnado basado en manifestaciones del rector del centro educativo que pasó por los estrados judiciales -Carmen Alberto Guerrero Pérez-, o que fuera opcional o de organización voluntaria, o que tuviese autonomía para determinar en qué momento asistía o no a cumplir con las tareas asignadas, ya que, en cuanto al horario, éste sí debía ser impuesto por superiores -como el otro declarante lo manifestó, por parte del rector-, en aras por demás de la necesidad del servicio y conforme a las características propias de las actividades plasmadas en cada uno de los contratos suscritos, y debía cumplirlo la accionante en forma estricta y sin retirarse de las instalaciones del centro educativo durante las horas de duración de la jornada estudiantil; sin que pueda pasar por alto este colegiado, la obligación pactada tal cual como consta en los contratos, al momento de indicar explícitamente que la señora Yesica Leandra debía: «2.
Garantizar las condiciones de aseo y el cuidado de las zonas verdes o áreas que le sean asignadas por el supervisor, acorde a los horarios de la Institución Educativa, sin interrumpir la jornada académica» (Subraya y negrilla propias). De tal forma, no queda duda respecto del desempeño del actor en las mismas condiciones de un empleado de planta de una institución educativa o del departamento de Risaralda.
Además, se desvanece el sustento del a quo de considerar vagas las manifestaciones del testigo Wilson Herney Mesa Romero, en cuanto refiere que dicho testimonio recibido resulta ser prueba insuficiente para demostrar la subordinación y/o permanencia del servicio por parte de la demandante, al Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 considerar que el mismo nunca estuvo presente o escuchó que el rector de la institución educativa le diera órdenes o le impusiera un horario, que simplemente lo supuso por ser el de mayor jerarquía en ese lugar, y que además por su ocupación de conductor y operario ofrece duda en relación con la posibilidad de constatar las labores, turnos, fecha y lugares donde prestaba sus servicios la señora Yesica Leandra Marín Romero.
Señala esta colegiatura judicial que quedó acreditado que dicho declarante que concurrió a la diligencia judicial, si bien no fue compañero de trabajo de la actora en las instalaciones del centro educativo Instituto Guática – Risaralda para cuando aquella cumplió sus funciones como auxiliar de servicios generales y/o conserje, sí indicó ser su amigo, vivir a una cuadra de la institución y constarle en varias oportunidades la forma como aquella debía cumplir con un horario establecido y con unas funciones impuestas, circunstancia que por tanto, bien permite considerarle como un testigo de oídas, al haber manifestado no constarle directamente los hechos materia de prueba.
Y bajo tal premisa, resalta esta Magistratura que «el testimonio de oídas constituye un medio de prueba cuya valoración no puede desecharse o desestimarse, sin más, por el sólo hecho de que la versión que rinda el declarante haya llegado a su conocimiento por la transmisión que de la misma le hubiere realizado otra persona y no por la percepción directa de los hechos respectivos”, como lo reitera la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en fallo del 14 de junio de 201841, en el cual trae a cita este párrafo de fallo precedente de la misma alta corporación, en los cuales se le otorga mérito probatorio al testimonio de oídas, sujeto claro está a un mayor rigor de análisis conforme el criterio de la sana crítica y en conjunto con los demás elementos probatorios obrantes en el proceso, en cuanto «como ocurre con cualquier otro medio de prueba admitido por la ley, la valoración del testimonio de oídas deberá realizarla el juez de manera conjunta con los demás elementos probatorios que hubieren sido oportuna y regularmente acopiados en el proceso, con el agregado de que en estos casos debe tenerse especial cuidado para efectos de someter la versión del declarante a un tamiz particularmente riguroso con el fin de evitar que los hechos a los cuales se les otorgue credibilidad resulten finalmente distorsionados por el proceso de comunicación a que se encuentra sometida una declaración de tal naturaleza, puesto que es evidente que el relato de los hechos que realizará el testigo de oídas no dirá relación con aquellos que él hubiere percibido de manera directa sino que se referirá a hechos respecto de los cuales tuvo conocimiento de manera indirecta, por la referencia o transmisión que sobre los mismos le 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia del 14 de junio de 2018. Radicación No.: 250002342000201403801-01 (3954- 2016). Demandante: Néstor Duarte Ubaque. Demandado: Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 hubiere efectuado otra persona».
En tal virtud «el juzgador ha de ser particularmente cuidadoso en verificar, entre otros aspectos de importancia, i).- las calidades y condiciones del testigo de oídas; ii).- las circunstancias en las cuales el propio testigo de oídas hubiere tenido conocimiento, indirecto o por referencia, de los hechos a los cuales se refiere su versión; iii).- la identificación plena y precisa de la(s) persona(s) que, en calidad de fuente, hubiere(n) transmitido al testigo de oídas la ocurrencia de los hechos sobre los cuales versa su declaración, para evitar así que un verdadero testimonio pueda confundirse con un rumor, en cuanto proviniere de fuentes anónimas o indeterminadas; iv).- la determinación acerca de la clase de testimonio de oídas de que se trata, puesto que estará llamado a brindar mayor confiabilidad el testimonio de oídas de primer grado que aquel que corresponda al grado sucesivo por ser el resultado de haber escuchado a otro relatar unos hechos de los cuales dicho tercero tuvo conocimiento por el relato que, a su turno, recibió de otra persona y así sucesivamente.» Así, de la valoración de la prueba con el grado de rigor exigible, no se advierte circunstancia alguna que afecte la credibilidad e imparcialidad de dicho declarante, por el contrario, se avizora consistencia y congruencia en sus apreciaciones y sobre hechos que indica le constan desde su perspectiva, No se advierte en su declaración manifestaciones que entrañen parcialidad o falta de credibilidad, que imponga desestimarla en los términos del artículo 211 del CGP, por lo que para la Sala esta declaración tiene pleno mérito probatorio, por encontrarse en evidente coherencia con los demás elementos de prueba documental y a la luz de las reglas de la sana crítica.
Estima la Sala que, si la actora tenía a su cargo como actividades a realizar mantenimiento de zonas verdes, mover, montar y desmontar mobiliario, encontrarse a cargo del aseo de salones, pasillos y en general de la institución educativa, así como apoyo en la portería, entre otras, consulta la lógica que todas ellas debían concretarse en horarios estrictos para cubrir dichos oficios todo el tiempo en que el colegio permaneciera en realización de sus servicios, aspecto que el mismo departamento de Risaralda admite en el contenido de los contratos suscritos, cuando señala, se itera, que todas esas tareas, se asignarían por el supervisor «acorde a los horarios de la Institución Educativa, sin interrumpir la jornada académica», y quedó dicho que en el Instituto Guática la demandante llegaba como antes de las 7:30 am que era el ingreso de los estudiantes y hasta las 3:30 o 4:00 pm.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 Carecen así de fundamento las afirmaciones del testigo Carmen Alberto Guerrero Pérez, en su calidad de rector de la institución educativa para las que prestó sus servicios la accionante, referente a la presunta libertad, autonomía u opción de coordinación se tenía para presentarse a trabajar, ausentarse, o faltar, esto es, básicamente que no se encontraba sometida al cumplimiento de un horario y mucho menos de órdenes que se le impartieran.
Tales argumentos y los similares que durante su exposición en audiencia emitió este deponente, no tienen por modo alguno la aptitud para desvirtuar el elemento de la subordinación, toda vez que si la actora tenía a su cargo todas las tareas que ya se han enunciado en anteriores líneas mientras permaneciera en funcionamiento el centro educativo, y que inclusive eran cuatro personas quienes realizaban lo mismo o actividades semejantes, lo explicable es que aquellas debían concretarse en las jornadas precisas para cubrirlas por todo el tiempo que fuera necesario, de tal modo que su asistencia al lugar de trabajo no es viable considerarlo al arbitrio o voluntad del contratista, sino que era impuesto de acuerdo a las necesidades del servicio que debe ser continuo, se repite, durante mínimo el estricto horario de la jornada escolar, además del tiempo adicional al cierre que implicaba dejar todo en óptimas condiciones diariamente y para el día siguiente.
Todo lo antedicho permite a esta Sala considerar que la comunidad probatoria existente en el sub judice, no deja asomo de duda respecto de la realización de las actividades, por parte de la demandante, sometida a la subordinación del ente accionado, en las mismas condiciones de un servidor público. Estima la Sala que, si bien las deponentes que declararon ante la justicia dan fe únicamente del desempeño de la actora en sus labores para el año 2017, que no mencionaron la anualidad 2018, obra adicionalmente en el plenario, copia de los “ESTUDIOS PREVIOS” que datan de esa última anualidad42, donde se lee en la “DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD”, lo siguiente: «Actualmente en el Departamento de Risaralda, existen 86 establecimientos educativos, de los cuales 38 corresponden a Centros educativos Rurales donde hay deficiencia de personal de servicios generales y en los establecimientos educativos restantes se requiere de apoyo, teniendo en cuenta que estos establecimientos educativos son amplios además de contar con muchas sedes a las cuales deben atender y con personal existente, se hace físicamente imposible dicha atención, por lo que es forzoso apoyar con personal de apoyo 42 Samai Juzgado – índice 26.
Documento 19 (Hojas 233 y s.s.) de los antecedentes administrativos. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 por contratación. Debido a la extensión – dimensión y distancias de las sedes que componen los establecimientos educativos se hace necesario en algunos casos, contratar varias personas de apoyo para un mismo establecimiento educativo.
Las entidades del estado tienen la obligación de mantener sus bienes en condiciones de cuidado y buen mantenimiento, buscando la prestación del Servicio con calidad, así mismo en cuanto hace relación al personal Directivo, Administrativo y demás que prestan sus servicios en cada entidad, el estado debe brindar condiciones de aseo, seguridad y buen manejo de los bienes, para que aquellos funcionarios puedan desempeñar en condiciones dignas su labor.
El Departamento de Risaralda, no es ajeno a estas obligaciones, es por ello que a través de la secretaría de educación, tiene por mandato la obligación de establecer los mecanismos necesarios que le permitan la conservación y el buen uso de los bienes entregados a los establecimientos educativos el cabal y efectivo cumplimiento de las funciones.
Con base en lo establecido en la ley 715 de 2001, la distribución de recursos del sector educativo, debe propender por financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos; por lo tanto, le asiste la obligación a la Secretaría de Educación de mantener, evaluar y promover la calidad educativa, entendiendo por estos verbos rectores la obligación que tiene la Secretaría de Educación de responder por los procesos educativos de carácter técnico administrativo y jurídico y para ello contar con unas instalaciones debidamente aseadas, entre otras, de tal manera que le brindemos a nuestros niños, niñas y personal que presta sus servicios en cada una de las instalaciones Educativas, un ambiente armónico que propenderá hacia la materialización de los programas de Calidad, Eficiencia y Cobertura Educativa.
Dando cumplimiento al plan de acción de la Secretaría de Educación de la vigencia 2018. (…)» (Subraya la Sala) En el mismo sentido, obran actas parciales y/o finales de diferentes contratos suscritos (0738 de 201743, 1498 de 201744 y 0368 de 201845), con la descripción de actividades idénticas o similares a las enunciadas previamente en la prueba en mención, a manera de ejemplo: 43 Ibídem (Hojas 51 y s.s.) 44 Ibídem (Hojas 321 y s.s.) 45 Ibídem (Hojas 139 y s.s.) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 También, se halla “INFORME DE ACTIVIDADES CONTRATISTSAS PRESTACIÓN DE SERVICIOS”, presentado por el al supervisor de su contrato, a manera de ejemplo: - Del contrato 0738 de 201746: - Del contrato 1498 de 201747: 46 Ibídem (Hojas 60 y s.s.) 47 Ibídem (Hojas 330 y s.s.) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 - Del contrato 0638 de 201848: Y finalmente, vale la pena referir a algunos informes de interventoría durante la relación contractual de la señora Yesica Leandra Marín Romero con el 48 Ibídem (Hojas 143 y s.s.) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 departamento de Risaralda, suscritos por el rector de la Institución Educativa Oficial “Instituto Guática”, todas de diferentes fechas de 2017 y 2018, para distintos contratos, pero con similar o incluso idéntico contenido49: Carece así de sustento el argumento de defensa de la entidad accionada, en lo que atañe a que las instrucciones sobre la forma de cumplir con las actividades obedecían solo al principio de coordinación como parte de la supervisión del contrato, y que fuera avalado en el fallo recurrido, circunstancias que no son admisibles para el tipo de objeto pactado y las actividades ejecutadas en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, por cuanto, como es de público conocimiento, el funcionamiento de las instituciones educativas es permanente y la función que cumplía la demandante era ineludible y continua en cuanto relacionada con la conserjería o servicios generales.
El caudal probatorio, dentro del cual se encuentran también las minutas contractuales arriba referidas, acompañadas de documentos tanto precontractuales 49 Ibídem (Hojas 59, 69, 81, 89, 98, 106, 115, 142, 151, 160, y demás) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 como de la ejecución misma, permite colegir que las actividades de la actora siempre fueron las mismas, que perduraron en el tiempo y que por su naturaleza siempre estuvieron sujetas a las directrices y órdenes provenientes de las autoridades educativas respecto de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que debían desarrollarse, por lo que tiene pleno mérito y es determinante en estructurar una verdadera relación laboral.
Resalta esta Magistratura que, independientemente de que se hubiera acreditado con prueba testimonial, las circunstancias de sometimiento o subordinación de la demandante a las condiciones impuestas por el ente accionado, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado50 ha establecido que el elemento de la subordinación además se presume para este tipo de tareas de vigilancia o conserjería– en cuanto no se concibe la función de vigilancia en forma autónoma o independiente, en razón de su naturaleza y finalidad, acorde con la necesidad del servicio de entidades cuya misión, precisamente, corresponde a la formación educativa y cuidado de los estudiantes, lo que permite afirmar que existe un sometimiento permanente de éste a las directrices, órdenes e instrucciones emanadas de las autoridades educativas, conforme lo explica el alto tribunal, y lo reitera en sentencia de fecha 9 de abril de 202151, que versa sobre un asunto de similitud fáctica al de la referencia, respecto de servicios de vigilancia prestados igualmente en favor de la entidad territorial que funge como demandante en el presente asunto, cuando anota: «La sección segunda de esta Corporación ha sido del criterio de que los vigilantes, por la labor que desarrollan, carecen de autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones (…) si una persona presta servicios como vigilante por varios años resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma. (…) En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas del accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que, al explicar el alcance del objeto, le asignaron las siguientes actividades: «1. 50 Sentencia del 06 de agosto de 2020.
Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00315-01(5461-19). Actor: Netgivia Milena Bedoya Morales. Demandado: Municipio de Pereira – Risaralda. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P Gabriel Valbuena Hernández. Sentencia del 9 de abril de 2021, expediente No. 66001-23-33-000-2015-00126-01 (4701-2017) Actor: Jonathan Espinosa López.
Accionado: Municipio de Pereira (Risaralda) Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 Controlar el ingreso del personal autorizado. 2. Comunicar al supervisor en forma oportuna sobre las inconsistencias y anomalías relacionadas con los asuntos, elementos o situaciones operativas que se presenten en desarrollo de sus actividades. 3.
Realizar las actividades objeto del presente contrato en forma proactiva, atendiendo las necesidades del Establecimiento Educativo (…) Por lo tanto, si bien el reclamante se vinculó al municipio de Pereira (Risaralda), a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación, tal como lo determinó el a quo».
(Resaltó la Sala). De este modo la jurisprudencia del H. Consejo de Estado52 reitera la presencia del elemento subordinación en relación con este tipo de actividades como la vigilancia, requeridas para el funcionamiento de las instituciones estatales, entre ellas las educativas, que requieren de los servicios de vigilancia; así lo ha explicado: «( ) La función de celador subsiste y puede subsistir bajo una relación legal y reglamentaria y por ello puede derivarse el reconocimiento de la existencia de una relación laboral.
La labor de vigilancia no puede considerarse prestada de forma autónoma pues el celador no puede decidir en qué lugares presta el servicio ni en qué horario. Es más ni siquiera puede ausentarse del trabajo sin causa previa y debidamente justificada pues pondría en riesgo los bienes confiados a su cuidado, en otras palabras, existe una relación de subordinación. De acuerdo con los razonamientos precedentes la Sala concluye que en el asunto conciliado puede haber una relación de carácter laboral durante el tiempo en que el demandante se desempeñó como vigilante de las instalaciones del colegio Francisco de Paula Santander del Municipio de Duitama ( ).».
(Negrilla fuera del texto) La anterior posición fue ratificada53 por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en pronunciamiento en que frente a la subordinación en las funciones de vigilancia manifestó que éstas son necesarias de forma permanente para el cumplimiento de la misión de la entidad: «Advierte la Sala que si una persona presta servicios como vigilante - celador resulta inadmisible afirmar que realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad. 52 Sección Segunda.
Sentencia de 3 de mayo de 2007. CP: Jesús María Lemos Bustamante, expediente No. 4583-2004, actor Martín Gallo Gallo. Esta posición ha sido reiterada por la misma Sección en su subsección B, entre otras, en Sentencia de 30 de julio de 2009, CP Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado 05001233100020000472801; y en sentencia de 11 de marzo de 2010, CP Bertha Lucía Ramírez.
Expediente 050012331000200204024-01. 53Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 2 de mayo de 2013. CP: Alfonso Vargas Rincón, expediente No. 2027-2012, actor: Lizardo Antonio Restrepo. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 Carecería de cualquier lógica que los servicios de vigilancia se prestaran ocasionalmente, siendo que la seguridad de la entidad puede verse afectada en cualquier momento, lo que exige la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice la guarda de la misma.
Lo anterior permite concluir que para cumplir con las labores de vigilancia, la persona contratada para tal fin, debe atender y obedecer las órdenes de sus superiores, a quienes les corresponde determinar en qué forma, horario y dependencia se debe prestar el servicio, es decir, que el elemento de la subordinación es indispensable para que se pueda desarrollar tal servicio».
Respecto de esta presunción del elemento subordinación, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha explicado para actividades de vigilancia, de enfermería, entre otras, que «la regla general es la de la subordinación, por lo que ésta se debe presumir. En consecuencia, le corresponderá a las entidades demandadas desvirtuar dicha presunción»54 Y, para el caso de las actividades de servicios generales, a través de contratos de contratos de prestación de servicios, el H. Consejo de Estado55, en pronunciamiento del 6 de agosto de 2020, ha señalado que la subordinación se infiere de la naturaleza misma de las funciones, en cuanto este criterio jurisprudencial parte de la base que no es posible cumplir tal tipo de función de forma independiente, con elementos propios y sin sujeción a horarios y a órdenes impartidas por superiores: «(…) Si bien los testimonios recepcionados no son determinantes para demostrar la existencia de una relación laboral, son indiciarios en cuanto la prestación de servicios desarrollada por la actora se ejecutó de forma subordinada, en todo caso, la subordinación se afirma por sí misma, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escriben como obligaciones, actividades de servicios generales y secretaria, cuya naturaleza no es posible cumplir de forma liberal, con elementos propios y sin atención a horarios y órdenes superiores.
(…) De lo expuesto, probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica, al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas fueron ejecutadas de forma subordinada, bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor; las cuales corresponden a las desempeñadas por un “auxiliar de servicios generales”, por lo cual se confirmará el sentido del fallo de instancia.» 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. M.P Gabriel Valbuena Hernández.
Sentencia de 21 de abril de 2016, expediente No. 13001-23-31-000-2012-00233-01(2820-14). Actora: Luz Elvira Montes Díaz. Accionado: Nación -Ministerio de Defensa- Policía Nacional. 55 Sentencia del 06 de agosto de 2020. Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00315-01(5461-19).
Actor: Netgivia Milena Bedoya Morales. Demandado: Municipio de Pereira – Risaralda. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 En este punto, resulta oportuno señalar que en sentencia de la Sección Segunda Subsección A de esa misma alta Corporación56, se ha reafirmado su postura en cuanto a las auxiliares de servicios generales y secretarias al manifestar: «Valoradas las pruebas mencionadas, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala logra evidenciar que el manejo del trabajo de limpieza y aseo, y el secretarial, respectivamente, llevan inmersos la imposición de órdenes y directrices por parte de quienes, en efecto, pueden ejercer la línea de autoridad en la institución educativa. [ ] Tampoco puede pensarse que la actora era autónoma e independiente en el desarrollo de las labores secretariales, porque aquello riñe con la naturaleza misma de los servicios, en ese contexto, las tareas relacionadas con la actividad a su cargo debían circunscribirse a las indicaciones particulares y puntuales de su jefe inmediato, pues de otra forma no podía elaborar los documentos solicitados, atender las llamadas telefónicas y suministrar información al público interno y externo del centro de formación.» En el mismo sentido, la siguiente decisión, que es anterior en el tiempo a la previamente citada, el Consejo de Estado57, al analizar el objeto contractual, concluye: «(…) 58.
Entonces, constato el objeto, su alcance y las obligaciones contractuales, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, aunado a que la labor fue de auxiliar (ASEADORA), por lo que la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana critica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral…» Siguiendo esa misma línea, se observa el siguiente razonamiento de la sección segunda del Consejo de Estado58: «(…) En ese sentido, las señoras Agudelo Gallego y Agudelo Agudelo, expusieron de manera consistente, coherente y espontánea, que la demandante, Martha Lucía Duque Ángel, prestó sus servicios a la Institución Rafael Uribe Uribe del municipio de Pereira, que tenía que cumplir las órdenes de la rectora, que implicaban determinar el lugar de prestación de servicios, tanto en cuanto a la sede, como al área dentro de la misma lo que denota un poder de subordinación al que le cabe el adjetivo de «continuada».
Además, que debía solicitarle a esta los permisos que requiriera para ausentarse de sus 56 Sentencia del 25 de julio de 2024, Exp. Rad. 66001-23-33-000-2017-00296-01 (2564-2020), demandante Gloria Esperanza Toro Salgado, demandado: municipio de Pereira. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) - Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00154-01(3841-17) - Actor: Elsa Tulia Sanz Aguirre - Demandado: Municipio de Pereira. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 22 de junio de 2023. - Radicado: 66001-23-33-000-2017-00170-01 (1323- 2020) - Demandante: Martha Lucía Duque Ángel - Demandado: Municipio de Pereira - Tema: Relación laboral encubierta – Prueba de la continuada subordinación y dependencia. Ley 1437 de 2011.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 labores. Adicionalmente, por tratarse de labores de servicios generales se puede inferir la carencia de libertad y autonomía técnica y directiva, a los que hace referencia el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo …» Así, de la naturaleza del empleo mismo de la señora Yesica Leandra Marín Romero, se deduce su falta de libertad para llevar a cabo las funciones de conserje, servicios generales o de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas en Establecimientos Educativos Oficiales o en donde la Secretaría de Educación de Risaralda la requiriera, e igualmente que no se trataba de labores de carácter científico o que requirieran conocimientos especializados ajenos a la función administrativa, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios o por turnos establecidos por la misma entidad a través de la rectoría del colegio, de quien recibía las órdenes y directrices la demandante, sobre la forma de realizar las actividades.
De la misma manera, para la Sala es evidente que las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, en cuanto se desempeñó en las mismas actividades de conserje y servicios generales, de acuerdo con los parámetros que disponía el ente territorial, sin autonomía ni independencia; es decir, no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación, lo que desdibuja las características propias de un contrato u orden de prestación de servicios.
Bajo este entendido, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tal como lo afirma la entidad demandada, señala esta Magistratura que tal facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal, tal como lo ha indicado de manera reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional 59 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: «(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;
(ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;
(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral».
Lo expuesto permite concluir que cuando la demandante desarrolló sus labores como conserje y/o como auxiliar de servicios generales bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes que le eran impartidas, en cuanto por la naturaleza de las funciones, éstas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio educativo y la logística en la seguridad de los planteles de educación a cargo del ente accionado.
Lo anterior pone de manifiesto, en virtud del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (art. 53 constitucional), que en el presente caso existió una verdadera relación laboral 59 Sentencia C-614 de 2009. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 45 durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, específicamente en los períodos comprendidos entre el 20 de abril de 2017 y el 07 de diciembre de 2018, con sus respectivas interrupciones, en la que concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación en la que insiste el sujeto por activa en la presente instancia, período total que sin necesidad de hacer mayores razonamientos, se colige queda a salvo del fenómeno jurídico de prescripción, sin perjuicio de las salvedades que se harán en adelante dentro de estas mismas consideraciones.
Conforme lo expuesto, concluye la Sala que le asiste razón a la parte actora en sus argumentos de impugnación, ante lo cual se impone para este Cuerpo Colegiado revocar la sentencia recurrida, y en su lugar, tener por configurada en este caso una verdadera relación laboral durante la vinculación a través de contratos de prestación de servicios entre el demandante y la entidad pública accionada, en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política.
En tal virtud, establecida la causación del derecho a la declaratoria de la relación laboral y, con miras a determinar si hay lugar al reconocimiento de los conceptos laborales reclamados, procederá la Sala a analizar previamente lo referente al fenómeno de la caducidad del medio de control. 5.3. Caducidad del medio de control y su incidencia en el restablecimiento del derecho en materia de contrato realidad.
Es de anotar previo al análisis del punto en mención, que este Tribunal dentro del presente proceso, al resolver recurso de apelación en contra del auto que dispuso rechazar parcialmente la demanda, mediante proveído del 03 de noviembre de 202260, indicó acogerse a la tesis referente a que la caducidad del medio de control en esta clase de asuntos (contrato realidad), en consonancia con los principios pro actione y pro damato, solo puede ser definida con la decisión de fondo, una vez se estudie la configuración de los elementos de la relación laboral, conforme al 60 Sala Segunda de Decisión. Magistrada Ponente: Dufay Carvajal Castañeda.
(Samai Juzgado – índice 3. Documento 3). Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 46 parágrafo 2º del artículo 17561, el numeral 3º del artículo 182A62 y 18763 del CAPACA. 61 «ARTÍCULO 175. Contestación de la demanda. Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: 1.
El nombre del demandado, su domicilio y el de su representante o apoderado, en caso de no comparecer por sí mismo. 2. Un pronunciamiento sobre las pretensiones y los hechos de la demanda. 3. Las excepciones. 4. La relación de las pruebas que se acompañen y la petición de aquellas cuya práctica se solicite. En todo caso, el demandado deberá aportar con la contestación de la demanda todas las pruebas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el proceso. 5.
Los dictámenes periciales que considere necesarios para oponerse a las pretensiones de la demanda. Si la parte demandada decide aportar la prueba pericial con la contestación de la demanda, deberá manifestarlo al juez dentro del plazo inicial del traslado de la misma establecido en el artículo 172 de este Código, caso en el cual se ampliará hasta por treinta (30) días más, contados a partir del vencimiento del término inicial para contestar la demanda.
En este último evento de no adjuntar el dictamen con la contestación, se entenderá que esta fue presentada en forma extemporánea. 6. La fundamentación fáctica y jurídica de la defensa. 7. El lugar donde el demandado, su representante o apoderado recibirán las notificaciones personales y las comunicaciones procesales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.
(Numeral 7, modificado por el Art. 37 de la Ley 2080 de 2021)
PARÁGRAFO 1. Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder. Cuando se trate de demandas por responsabilidad médica, con la contestación de la demanda se deberá adjuntar copia íntegra y auténtica de la historia clínica pertinente, a la cual se agregará la transcripción completa y clara de la misma, debidamente certificada y firmada por el médico que haga la transcripción. La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto.
PARÁGRAFO 2. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A…». (Negrillas y subrayas fuera de texto original) 62 «ARTÍCULO 182A. Sentencia anticipada.
Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el' inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 47 Así, respecto de la figura procesal de la caducidad de la acción o medio de control, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado64 ha considerado que se trata de un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden y seguridad jurídica para los asociados y para la administración, desde la perspectiva del derecho procesal, el cual genera certidumbre en cuanto a los tiempos de que disponen las personas para hacer valer sus derechos ante las respectivas autoridades jurisdiccionales, mediante los instrumentos judiciales puestos a su disposición. Por lo tanto, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que se manifiesta en toda caducidad, implica la pérdida de la oportunidad del administrado para reclamar por la vía judicial los derechos que consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública.
De conformidad con la norma y el pronunciamiento jurisprudencial traídos a cita, es claro que la caducidad como institución procesal implica el ejercicio oportuno de la acción judicial para hacer efectivo un derecho sustancial, lo que le impone al demandante la carga de impulsar el litigio en un lapso determinado, en este caso, No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2.
En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.
El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.
En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4. En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.
PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso».(Negrillas y subrayas fuera de texto original) 63 «ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus…».(Negrillas fuera de texto original) 64 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia Del 10 de octubre de 2018. Radicación Número: 08001-23-33-000- 2017-00258-01(61748). Actor: Nación – Fiscalía General de la Nación. Demandado: Rodolfo Steckerl Sucesores y Compañía Ltda. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 48 por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 164, numeral 2, literal d), señala la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de este tipo de procesos, lo siguiente: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.» (resaltado fuera del texto).
En materia del denominado contrato realidad, la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 201665 previó que el fenómeno de la caducidad en este tipo de asuntos debe ser analizado exclusivamente en la sentencia, en cuanto la ocurrencia del mismo no obsta para la efectividad de derechos pensionales de carácter imprescriptible, de tal manera que estableció como salvedad de los efectos de la caducidad, los derechos pensionales derivados del contrato realidad, cuando, por regla general, la caducidad del medio de control impide el acceso a los derechos involucrados en la acción procesal que no fue incoada dentro del término de legal para demandar en tiempo; ello en consideración al linaje constitucional y fundamental del derecho a la seguridad social; así lo expresó el Alto Tribunal: «En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.» Conforme al precedente en cita, en relación con asuntos en los cuales se depreca la existencia de un contrato realidad, la reclamación de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social en pensiones, derivados de la 65 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 49 relación laboral declarada, por su carácter de prestación periódica e imprescriptible, está exceptuada de la caducidad del medio de control (artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA); lo cual impone al juzgador de lo contencioso administrativo pronunciarse frente a los aportes con destino al sistema pensional.
De este modo, en caso de configurarse el fenómeno de la caducidad del medio de control, cuyo ejercicio está sujeto al término de los cuatro (4) meses, ello si bien impide la efectividad del derecho sustancial pretendido, deja a salvo lo relacionado con la reclamación de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social en pensiones, dado su carácter de imprescriptible y de prestación periódica.
Con fundamento en el marco legal y jurisprudencial que antecede, respecto de la figura jurídica de la caducidad del medio de control, se aplica la Sala al examen de este aspecto en el sub lite, y la incidencia que en materia de contrato realidad tiene la materialización de este fenómeno jurídico. La reclamación de la relación laboral invocada en la demanda, con el consecuencial reconocimiento de emolumentos laborales, fue formulada por la demandante el 05 de noviembre de 202166; y resuelta en forma negativa con el oficio No. 35208 de fecha 22 de diciembre de 202167 notificado en esta misma fecha68, por lo que el término para presentar la demanda corría hasta el día 23 de abril de 2022, sin embargo, por caer dicha fecha en día inhábil, se extendía entonces hasta el hábil siguiente – 25 de abril de 2022- y sin que de la documentación anexa al expediente, se desprenda que se suspendió la contabilización del término de caducidad, ya que no medio solicitud de conciliación extrajudicial.
Y, a su turno, la demanda fue presentada el 29 de abril de 202269: 66 Samai Juzgado – índice 2. Documento 2 (Hojas 52 y s.s.) 67 Ibidem (Hojas 58 y s.s.) 68 De conformidad con lo manifestado por las partes en el proceso (Hecho 17 de la demanda – Samai Juzgado, índice 2, documento 2, hoja 3 y contestación al mismo por el departamento de Risaralda – Samai Juzgado, índice 26, documento 19, hoja 7) 69 Samai Juzgado – índice 2.
Documento 1. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 50 Así, es claro entonces que se superó el término de cuatro meses establecido en la norma para formular demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, la cual fue presentada 4 días después de vencido el término, por lo que procede la Sala a declarar probada de oficio la excepción de caducidad y de manera especial, en lo que respecta a la pretensión sobre el reconocimiento y pago de las acreencias prestacionales y/o laborales que surgen de la declaratoria de la relación laboral suscitada entre la señora Yesica Leandra Marín Romero y el departamento de Risaralda, en tanto el Consejo de Estado ha referido sobre los efectos de la caducidad en estos casos, tal y como quedara dilucidado en precedencia, que de su alcance se exceptúa lo concerniente a los aportes para pensión, dada la condición periódica del derecho pensional y su característica de irrenunciabilidad.
En este sentido debe darse aplicación a la directriz constitucional que indica que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, el cual tiene carácter imprescriptible, en acogimiento a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado70 en la que se sostuvo en relación con aportes a pensión: «(…) 51. Con independencia de cuál sea el régimen al que se encuentre afiliada la actora, pues no está corroborado en el expediente tal aspecto, se debe atender a que los fines para los cuales están destinados los aportes a pensión, dado que corresponde al contratista por ley sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por ley a efectuar su pago, posteriormente resulta inviable ordenarse su devolución, así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, pues, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando “un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho pensional como tal”. 70 Sentencia del 06 de noviembre de 2020.
Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 66001-23-33-000-2015-00433-01 (2197-19). Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 51 52. Resuelto lo anterior se reiterará lo que en pronunciamientos anteriores indicó esta ponente frente a que una vez determinada la existencia del realidad sobre las formas, lo ordenado no es procedente, ya que por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, “lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer”. 53.
De lo expuesto, se orientará que el reconocimiento de aportes en seguridad social solo se hará sobre los aportes a pensión y la forma correcta de ordenarlos pagar al demandado, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada por esta Subsección, es que a título de restablecimiento del derecho la Administración determine mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la actora, y cotizar al respectivo fondo de pensiones donde se encuentre afiliada la demandante, la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, en los periodos en los que se demostró la relación laboral. 54.
Para tales efectos, la interesada deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.» Por tal razón, la orden procedente en el asunto sub examine, consiste en que la entidad demandada deberá tomar los períodos en que la demandante fungió como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de aquella, mes a mes, teniendo en cuenta los honorarios pactados y, si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y, los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador; y, que para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante todos sus vínculos y en la eventualidad de que no las hubiese efectuado o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Además, como las cotizaciones a pensión constituyen un derecho inherente a la relación laboral, todo tiempo laborado por la accionante a través de contratos de prestación de servicios, se tendrá en cuenta para efectos pensionales. Se concluye entonces que, como consecuencia de la revocatoria del fallo de primer grado ya anunciado en estas líneas, se dispondrá la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado y, se ordenará lo que a título de restablecimiento del derecho procede en el presente caso, conforme a lo explicado a lo largo de estas consideraciones.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 52 6. COSTAS. La Sala no condenará en costas a la parte demandada vencida en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias 71 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso72, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 71 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.
Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.
Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora:Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 53 Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
Esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000- 2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, principalmente aparezcan causadas y comprobadas, en consonancia con el contenido del artículo 365 del CGP.
En sede constitucional la Sección Segunda – Subsección A73 del Máximo Órgano de lo Contencioso al analizar la acción de tutela promovida por la señora Rosa Edilma Restrepo Mejía en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda amparó las prerrogativas constitucionales invocadas y dejó sin efecto la condena en costas impuesta a esta por ser la parte vencida al considerar que «(…)…no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.».
En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.
FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
2. DECLÁRASE PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD de manera especial en lo que respecta a la pretensión sobre el reconocimiento y pago 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 14 de marzo de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2018-04698-00, acción de tutela. Accionante: Rosa Edilma Restrepo Mejía. Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo.
Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 54 de las acreencias prestacionales y/o laborales que surgen de la declaratoria de la relación laboral suscitada entre la señora Yesica Leandra Marín Romero y el departamento de Risaralda, misma que no aplicará a los aportes pensionales, de conformidad con lo argumentado en la parte motiva de este fallo.
3. SE DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo oficio No. 35208 del 22 de diciembre de 2021, expedido por el departamento de Risaralda, mediante el cual fue negado el reconocimiento y pago de los emolumentos prestacionales y/o laborales solicitados por la demandante, conforme las razones expresadas en la parte considerativa de la presente providencia. 4.
Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, el departamento de Risaralda deberá tomar los períodos entre el 20 de abril de 2017 y el 07 de diciembre de 2018, en que la demandante fungió como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de aquella, mes a mes, teniendo en cuenta los honorarios pactados y, si existe diferencia entre los aportes realizados como tal y, los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante todos sus vínculos y en la eventualidad de que no las hubiese efectuado o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, según lo analizado en el acápite pertinente de esta sentencia. 5.
Declárese que el tiempo laborado por la actora entre el 20 de abril de 2017 y el 07 de diciembre de 2018, se debe computar para efectos pensionales, salvo las interrupciones. 6. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda, por lo vertido en la parte motiva de esta sentencia.
7. SIN COSTAS en esta instancia, por lo considerado. 8. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Radicación: 66001-33-33-002-2022-00162-02 (D-0206-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 55
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»