EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES – Marco jurisprudencial / DECLARATORIA DE BIENES DE INTERÉS CULTURAL – Marco normativo - Síntesis del caso: El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia remitió al Tribunal el Acuerdo No. 010 de 2022, por el cual el Concejo Municipal de Barbosa declaró patrimonio cultural vivo del municipio a la Banda de Música San Antonio, agrupación con más de 108 años de trayectoria.
El acto fue aprobado en sesiones del Concejo el 23 y 27 de noviembre de 2022 y sancionado el 30 del mismo mes. Tras su recibo en la Gobernación, se puso en marcha el trámite de revisión de legalidad previsto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986. En dicho análisis, el Subsecretario señaló que el Concejo carecía de competencia para declarar bienes de interés cultural, función que la Ley 397 de 1997 y la Ley 1185 de 2008 asignan expresamente a las alcaldías o gobernaciones, previo concepto del Consejo de Patrimonio Cultural correspondiente.
Agotado el término de fijación en lista, sin que se presentaran intervenciones, la Sala Segunda de Oralidad procedió a resolver la validez del Acuerdo. Extracto: […] La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º1 y 1212 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma. […] Los bienes de interés cultural representan la Nación, siendo testimonio de su historia y su cultura, dan cuenta de eventos o personajes, de la consolidación de instituciones, lugares asociados a hechos o tradiciones vivas, ideas o creencias. […] De esta lectura se reitera que a nivel territorial la declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural corresponde a las alcaldías y gobernaciones, según corresponda y previo concepto de la entidad delegada para por el Ministerio de Cultura. […] En efecto, y de conformidad con las disposiciones normativas transcritas, en la parte considerativa de esta providencia, el patrimonio cultural está constituido por bienes materiales, inmateriales, productos y representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana.
Como se observa, la Ley 397 de 1997 asignó la competencia para la declaratoria de monumentos nacionales y de bienes de interés cultural de carácter nacional al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura, previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, y a nivel territorial asignó tal competencia tratándose de bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a las alcaldías y las gobernaciones, previo concepto del Consejo de Patrimonio Cultural competente.
Decisión: El Tribunal determinó que el Concejo Municipal de Barbosa incurrió en extralimitación de funciones, al asumir una competencia que, conforme a los artículos 8 de la Ley 397 de 1997 y 4 del Decreto 763 de 2009 (hoy compilado en el Decreto 1080 de 2015), corresponde exclusivamente al alcalde municipal. La Sala recordó que la declaratoria y manejo de los bienes de interés cultural del ámbito municipal están atribuidos a las alcaldías, previo concepto del Consejo de Patrimonio Cultural, y no a las corporaciones edilicias.
En consecuencia, el Acuerdo fue expedido sin la habilitación legal necesaria, lo cual afecta su validez por falta de competencia. Por ello, el Tribunal declaró la invalidez total del Acuerdo No. 010 de 2022, ordenó comunicar la decisión a las autoridades pertinentes y devolver las diligencias al despacho de origen. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, treinta (30) de agosto de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL REVISIÓN DE ACUERDO DEMANDANTE GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – SUBSECRETARIO DE PREVENCIÓN DEL DAÑO NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO No. 10 “POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA PATRIMONIO CULTURAL VIVO DEL MUNICIPIO DE BARBOSA, ANTIOQUIA A LA BANDA DE MÚSICA SAN ANTONIO Y SE DICTAS OTRAS DISPOSICIONES” RADICADO 05001-23-33-000-2023-00094-00 INSTANCIA ÚNICA ASUNTO COMPETENCIA DE LOS ALCALDES Y NO DE LOS CONCEJOS PARA DECLARAR BIENES DE INTERÉS CULTURAL.
SENTENCIA 17 EXPEDIENTE 2023 00094 1.
ANTECEDENTES El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico del Departamento de Antioquia, en ejercicio de las facultades conferidas por el Decreto Departamental 202170000521 del 31 de enero de 2021, y en ejercicio de las atribuciones consagradas en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, las cuales fueron delegadas mediante Decreto 2021070000883 del 22 de febrero de 2021 y en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a este Tribunal el Acuerdo No. 010 “POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA PATRIMONIO CULTURAL VIVO EN EL MUNICIPIO DE BARBOSA, ANTIOQUIA, A LA BANDA DE MÚSICA SAN ANTONIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” expedido por el Concejo Municipal de Barbosa (Antioquia) el día 30 de noviembre de 2022, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 2 1.1.
Supuestos fácticos - Por medio del Acuerdo No. 010 de 2022, el Concejo Municipal de Barbosa declara como patrimonio cultural vivo del Municipio a la banda de música San Antonio. - El mencionado Acuerdo, estableció la siguiente normatividad: “ARTÍCULO PRIMERO. Declárese la BANDA DE MÚSICA SAN ANTONIO patrimonio cultural vivo del Municipio de Barbosa, Antioquia, con ocasión de los cientos ocho (108) años de vida musical y artística y por llevar más de cinco generaciones deleitando con sus tonadas a la comunidad barboseña, en todas las épocas del año, pero especialmente en la semana mayor y por su alusión al Patrimonio del Municipio de Barbosa, Antioquia “San Antonio de Padua”.
ARTÍCULO SEGUNDO. Declárese día conmemorativo de la Banda de Música San Antonio del Municipio de Barbosa, Antioquia el 13 de junio de cada año.
PARÁGRAFO. El fin de semana siguiente a la fecha en mención, la Banda de Música San Antonio del Municipio de Barbosa, Antioquia, realizará una presentación como conmemoración en su día.
ARTÍCULO TERCERO. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación legal y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” - El Acuerdo No. 010 de 2022 del municipio de Barbosa fue aprobado en sesiones ordinarias del mes de noviembre realizadas el 23 en comisión y el 27 en plenaria, según constancia suscrita por la Secretaria General del Concejo. - El día 30 de noviembre de 2022, fue sancionado el Acuerdo No. 010 de 2022 y publicado en la misma fecha, según constancia que acompaña el acto administrativo. - Señala la parte, que el Acuerdo fue recibido en la Gobernación mediante radicado del Sistema de Gestión Documental Mercurio, número 2022010525172. 1.2.
Fundamentos de derecho Como fundamentos de derecho se señala los artículos 6°, 121 y 123 de la Constitución Política, numerales 3) y 8) del artículo 41 de la Ley 136 de 1994, Ley 397 de 1997 modificada por la Ley 1185 de 2002, Decreto 1080 de 2015 Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 3 modificado y adicionado por el Decreto 2358 de 2019, inciso 1° del artículo 5° de la Ley 489 de 1998. 1.2.1.
Concepto de validez Señala que el Concejo Municipal tiene competencia para tramitar y aprobar los acuerdos municipales, sin embargo, el asunto o materia a tratar fue atribuido a otra autoridad administrativa, lo que le resta la habilitación general que ostenta y lo lleva a emitir un acto que presenta una causal de invalidez. Indica que la Ley 1185 de 2008, que modificó la Ley 397 de 1997, por la cual se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura y se crea el Ministerio de Cultura, en su artículo 5° establece el procedimiento para la declaración de bienes de interés cultural, en donde se indica que es a la entidades territoriales, a quienes les corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.
Manifiesta que es competencia de los alcaldes municipales y no de los concejos, la declaratoria de patrimonio cultural, a nivel municipal, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, esto en razón al principio de coordinación entre niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993.
Expresa que la competencia entendida como el conjunto de atribuciones y facultades que corresponde a la corporación, es un elemento de validez, la cual surge del derecho objetivo (Constitución, ley o reglamento), la cual adjudica las atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de las tareas que se le encomienden.
Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 4 1.3. Trámite y consideraciones preliminares Con fundamento en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986 el proceso se fijó en lista por el término de 10 días, durante los cuales el Procurador Judicial o cualquier persona podían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo.
Vencido el término de fijación se constató que no hubo ningún pronunciamiento No encontrando entonces causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente caso previas las siguientes. 2. CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia De conformidad con lo preceptuado por el artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo en su numeral cuarto (4°), en conjunto con el numeral décimo (10) del artículo 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 2.2. Problema jurídico La Sala entrará a resolver si ¿el Acuerdo N° 010 de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Barbosa excedió sus competencias al declarar la banda de música San Antonio, patrimonio cultural vivo del municipio de Barbosa, por lo que deberá declararse su invalidez? Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 5 2.3.
Marco normativo 2.3.1. Extralimitación de funciones La Constitución Política en cuanto a la conducta de los servidores públicos, en sus artículos 6º1 y 1212 ha señalado que estos responden por la infracción del texto constitucional y las leyes, y también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precisando de esta forma que en modo alguno pueden llevar a cabo funciones distintas de aquellas atribuidas por la norma.
En desarrollo de tales postulados, la Corte Constitucional3 ha sostenido que el Estado como concepto jurídico-político y abstracto requiere de personas para la expresión de su voluntad, por lo tanto, cuando estas personas actúan no lo hacen por su cuenta sino como representantes de la organización política, y teniendo en cuenta la connotación de Estado de Derecho se tiene que todo organismo, entidad y órgano tiene asignada una función. Destaca la Corte que para establecer en qué momento el órgano está en ejercicio de su función es menester cotejar el comportamiento del servidor público, con la norma jurídica preexistente que le faculta, dado que solo puede serle imputado al Estado lo que el derecho así le ha señalado de forma previa.
En apoyo también de los artículos 121 y 122 de la Constitución, destaca la intérprete constitucional que las funciones atribuidas a los organismos del Estado se encuentran enunciadas en el ordenamiento jurídico, reiterando que deben estar previamente señaladas, por tal motivo, cualquier conducta desplegada por un funcionario sin estar anticipadamente asignada constituye una acción inconstitucional, ilegal o por fuera del reglamento por falta de competencia, en este sentido cualquier acción que se salga del marco normativo de la función configura una extralimitación de la función pública.
El Consejo de Estado en relación con el tópico ha dicho: “(…) no habrá competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el 1 ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 2 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 3 CConst, sentencia C-396/06 Dr. Jaime Araújo Rentería Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 6 principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público.”4 2.3.2.
Declaratoria de bienes de interés cultura Los bienes de interés cultural representan la Nación, siendo testimonio de su historia y su cultura, dan cuenta de eventos o personajes, de la consolidación de instituciones, lugares asociados a hechos o tradiciones vivas, ideas o creencias5. La Constitución Política6 le asigna al Estado la obligación de promover y fomentar el acceso a la cultura a través de la educación, la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en el proceso de crear identidad nacional; el patrimonio cultural, el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales corresponde protegerlos al Estado, pertenecen a la nación, son inalienables, inembargables e imprescriptibles.
La Ley 397 de 1997 posteriormente modificada y adicionada por la Ley 1185 de 2008, contiene normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura; fue reglamentada de forma parcial por el Decreto 763 de 2009. En su artículo 4º este Decreto, en relación con las competencias institucionales públicas de las entidades frente al patrimonio cultural, señala que a los municipios por medio de las alcaldías, les compete declarar los bienes de interés cultural y le da competencias análogas a las de autoridades nacionales, en el sentido de que elaborarán y administrarán una lista indicativa de candidatos a bienes de interés cultural y definirán cuáles de los bienes que allí se enuncien requieren de un plan especial de manejo y protección. El Decreto 763 de 2009 “por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997, modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material”, Artículo 7, compilado por el Decreto 1080 de 2015, Artículo 2.4.1.3 se refiere a la, “Declaratoria de bienes de interés cultural” remite al procedimiento 4 Sección Tercera, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, 30 de julio de 2008, Radicación número: 11001-03- 26-000-2004-00003-00(26520) 5 Definición tomada de la página web del Sistema Nacional de Información Cultura: www.mincultura.gov.co/areas/patrimonio/patrimonio-cultural-en-Colombia/bienes-de-interes- culturalBICNAL/Paginas/default.aspx Consultado el 22 de marzo de 2019. 6 Artículos 70 y 72 Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 7 contemplado en el artículo 8° de la Ley 397 de 1997, y advierte en su inciso final que las declaratorias de bienes de interés cultural sin seguir el procedimiento establecido por la ley estarán viciadas de nulidad.
El artículo 8° de la Ley 397 de 1997 reza: “Artículo 8º.- Declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación. Modificado por el art. 5, Ley 1185 de 2008. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.
A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura.” (Subraya fuera de texto).
De esta lectura se reitera que a nivel territorial la declaratoria y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural corresponde a las alcaldías y gobernaciones, según corresponda y previo concepto de la entidad delegada para por el Ministerio de Cultura.
3. CASO CONCRETO El Subsecretario de Prevención del Daño Antijurídico de Antioquia remite al Tribunal Administrativo el Acuerdo No. 010 de 2022 “Por medio del cual se declara patrimonio cultural vivo del municipio de Barbosa, Antioquia a la banda de música San Antonio y se dictan otras disposiciones” señalando que su validez está viciada en tanto el Concejo Municipal de Barbosa no le compete tal declaratoria a través de acuerdo, ya que la función ha sido legalmente asignada al alcalde de la localidad, violentando el elemento competencia. En efecto, y de conformidad con las disposiciones normativas transcritas, en la parte considerativa de esta providencia, el patrimonio cultural está constituido por bienes materiales, inmateriales, productos y representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana.
Como se observa, la Ley 397 de 1997 asignó la competencia para la declaratoria de monumentos nacionales y de bienes de interés cultural de carácter nacional al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura, previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, y a nivel territorial asignó tal competencia tratándose de bienes de Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 8 interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a las alcaldías y las gobernaciones, previo concepto del Consejo de Patrimonio Cultural competente.
De todo cuanto se ha expuesto, la Sala encuentra que el Acuerdo No. 010 del 30 de noviembre de 2022, por medio del cual se declara patrimonio cultural vivo del municipio de Barbosa (Ant), a la banda de música San Antonio y se dictan otras disposiciones, lo realiza la corporación edilicia sin tener competencia, toda vez que los artículos 8º de la Ley 397 de 1997 y el 4º de Decreto 769 de 2003 atribuyen tal función a las alcaldías tratándose de los municipios.
En este orden se declarará la invalidez total del acuerdo acusado. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ TOTAL del Acuerdo No. 010 del 30 de noviembre de 2022 “´POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA PATRIMONIO CULTURAL VIVO DEL MUNICIPIO DE BARBOSA, ANTIOQUIA A LA BANDA DE MÚSICA SAN ANTONIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” expedido por el Concejo Municipal de Barbosa.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta decisión a la Secretaria General del Departamento de Antioquia, y a los señores Alcalde Municipal y Presidente del Concejo Municipal de Barbosa – Antioquia.
TERCERO: DEVUÉLVANSE las diligencias a la oficina de origen CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO SANDRA LILIANA PEREZ HENAO ADRIANA BERNAL VÉLEZ Revisión de Acuerdo Radicado: 05001-23-33-000-2023-00094-00 9 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.