TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ7 Manizales, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013339-005-202500303-01 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE PIEDAD DEL SOCORRO MUÑOZ SANTA ACCIONADOS SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE CALDAS - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) - FIDUCIARIA LA PREVISORA ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 112 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. La accionante manifestó que es pensionada según Resolución número 1091 del 12 de marzo de 2010, del Fomag. 2. Por lo anterior, presentó renuncia a su cargo de docente en propiedad, la cual fue aceptada a partir del 1 de marzo de 2011, según Acto núm. 0586 del 16 de febrero de 2011. 3.
El 4 de marzo de 2025, a través del módulo “sistema humano”, presentó derecho de petición solicitando la reliquidación pensional. 4. Sin embargo, pese a las gestiones adelantadas, las entidades responsables no dieron respuesta a la solicitud incoada por la accionante. 5. Por lo expuesto, la señora Piedad Del Socorro Muñoz Santa acudió al mecanismo de amparo constitucional, promoviendo acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de Petición, que consideró vulnerado por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas y el Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio -Fiduciaria La Previsora (FOMAG), ante la falta de respuesta a su solicitud.
(1 002)1 I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados
6. SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE CALDAS. Informó que, el 11 de marzo de 2025, adelantó las gestiones administrativas necesarias para el reconocimiento de la prestación a la accionante, consistentes en la validación de la documentación aportada, la elaboración de la liquidación respectiva y su envío a la Fiduprevisora S.A. – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a efectos de estudio y eventual aprobación. 7.
Informó que, a la fecha de presentación de la presente diligencia, el trámite figuraba en la etapa de “En validación liquidación FOMAG”, lo que puso de presente que no le era posible expedir el acto administrativo que resolviera de fondo la solicitud, hasta tanto la FIDUPREVISORA S.A emitiera el visto bueno definitivo del proyecto de acto administrativo que le fue remitido 8.
Explicó entonces, que la actuación de la Secretaría quedaba sujeta a la decisión final de dicho Fondo, conforme a lo que establece el marco normativo aplicable 9. En virtud de lo anterior, y dado que considera haber actuado con la debida diligencia en cuanto a la solicitud de la accionante, la Secretaría de Educación de Caldas solicitó que se declare que la entidad no vulneró el derecho fundamental invocado por la accionante.
(4 004) 10. La Fiduprevisora S.A., guardo silencio. I.III. Sentencia de primera instancia. 11. El juez de primera instancia accedió las pretensiones de la tutela y dispuso: « PRIMERO. TUTELAR el derecho fundamental de petición en materia pensional de la señora PIEDAD DEL SOCORRO MUÑOZ SANTA, identificada con cédula de ciudadanía núm. 25.243.799, conforme lo expuesto.
SEGUNDO. ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CALDAS – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y a la FIDUPREVISORA S.A., en su calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), que resuelvan de fondo la petición pensional radicada por la parte accionante el 6 de marzo de 2025, para lo cual deberán: - El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) - Fiduprevisora S.A., a través de su representante legal y/o quien haga sus veces, dentro del término de 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente decisión, proceda a la aprobación o rechazo de la liquidación remitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el 11 de marzo 2025. - La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la recepción de la respuesta por parte del Fomag - Fiduprevisora S.A., expida y notifique a la interesada el acto administrativo definitivo que resuelva la petición radicada el 6 de marzo de 2025. » 12.
El despacho, al analizar las pruebas allegadas, constató que las entidades accionadas incurrieron en omisiones relevantes dentro del trámite de reliquidación de la pensión de vejez solicitada por la accionante. En efecto, aunque la Secretaría de Educación de Caldas cumplió con la etapa de validación y remitió la liquidación correspondiente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, administrado por la Fiduprevisora S.A., lo cierto fue que este último no emitió decisión alguna respecto de su aprobación o rechazo, ni comunicó pronunciamiento a la dependencia territorial. 13.
Esta inactividad administrativa desconoció el principio de coordinación y colaboración armónica entre las entidades públicas y, en consecuencia, generó una afectación directa y comprobada al derecho fundamental de petición en materia pensional, cuya garantía exigía respuestas de fondo, oportunas y congruentes. 14. En este sentido, el despacho recordó que, conforme a la naturaleza de la solicitud elevada el 6 de marzo de 2025, el término máximo para resolverla vencía el 6 de julio del mismo año, de acuerdo con lo previsto en la normativa vigente.
No obstante, a la fecha de la decisión judicial no se había expedido respuesta por parte de las entidades accionadas, situación que prolongó de manera injustificada la incertidumbre de la peticionaria frente a su situación pensional. 15. Así las cosas, el despacho consideró acreditada la vulneración del derecho fundamental de petición y, en consecuencia, dispuso ampararlo, ordenando al FOMAG – Fiduprevisora S.A. y a la Secretaría de Educación de Caldas que, mediante acto administrativo expreso, resolvieran de manera pronta, clara y de fondo la solicitud presentada, asegurando la satisfacción del núcleo esencial del derecho, entendido este no como la concesión de lo solicitado, sino como la garantía efectiva de obtener una decisión en los términos fijados por la jurisprudencia constitucional y la legislación vigente.
(5 006) I.IV. Impugnación 16. FIDUPREVISORA S.A. como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG. La entidad señaló que la expedición y notificación de los actos administrativos constituye una atribución exclusiva de la Secretaría de Educación, de manera que sus competencias no comprenden la facultad de reconocer, modificar, corregir, adicionar u ordenar prestaciones mediante tales actos.
En ese mismo sentido, indicó que tampoco le es posible efectuar desembolsos mientras no medie un acto administrativo en firme que así lo determine. 17. Precisó que, conforme a lo previsto en la normativa aplicable, su función se limita al estudio de los proyectos de acto administrativo remitidos por las Secretarías de Educación a nivel nacional, frente a los cuales emite concepto de aprobación o de negación, devolviendo posteriormente el resultado a la autoridad territorial competente. 18.
Sostuvo que el proyecto actualmente se encuentra en la entidad en la etapa de validación de la liquidación que le fue remitida por el ente territorial. 19. En esa medida, consideró que no se ha configurado vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, razón por la cual estimó que el mecanismo de amparo constitucional resulta improcedente en el presente asunto. 20.
En consecuencia, solicitó a esta Corporación declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta. (7 007) II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 21. La controversia a dirimir se centra en determinar si ¿Teniendo en cuenta las funciones de la Fiduprevisora como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante? 22.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para el Derecho de Petición. y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
23. SOBRE EL DERECHO DE PETICIÓN. El artículo 23 de la Constitución, consagra el Derecho de Petición como una garantía que permite “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. La misma norma faculta al legislador para reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar otros derechos constitucionales. 24.
La Corte Constitucional ha reiterado que el derecho de petición “resulta determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa” dado que permite “garantizar otros derechos constitucionales, como los derechos de acceso a la información, la libertad de expresión y la participación política”.2 25. La jurisprudencia constitucional destaca que una de las modalidades del derecho de petición es el de petición de información y, en esa medida, la satisfacción de ese derecho implica una relación que no se puede apartar del acceso a la información como una garantía constitucional específica.3 26.
La corte, establece el contenido de los elementos esenciales de este derecho: (i) Formulación de la petición. Cualquier persona podrá dirigir solicitudes respetuosas a las autoridades4, quienes tienen la obligación de recibirlas, tramitarlas y responderlas de acuerdo con los estándares establecidos por la ley. También podrán formularse ante particulares en los términos del artículo 32 de la Ley 1437 de 2011.
(ii) Pronta resolución. Las autoridades públicas y las organizaciones privadas tienen el deber de otorgar una respuesta en el menor plazo posible, sin que se exceda del máximo legal establecido. (iii) Respuesta de fondo. Se concreta en el deber de resolver la petición de forma: clara, esto es, que la misma sea inteligible y contenga argumentos de fácil comprensión; precisa, es decir que la respuesta atienda a lo solicitado y se excluya toda información impertinente y que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; congruente, esto es que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y consecuencial, lo que significa que si la petición es presentada dentro de un trámite procedimental del cual conoce la respectiva autoridad, ésta deberá dar cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente.
(iv) Notificación de la decisión. Atiende al deber de poner al peticionario en conocimiento de la decisión adoptada. La Corte ha explicado que es la administración o el particular quien tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión, pues su conocimiento hace parte del núcleo intangible de ese derecho.5 27.
Es importante destacar el deber de respuesta de fondo, que implica que la contestación no sea una mera formalidad, sino que aborde sustancialmente la cuestión planteada por el peticionario. La omisión o el retardo injustificado en la respuesta no solo configura una vulneración del derecho fundamental, sino que también puede acarrear responsabilidades disciplinarias para los servidores públicos, como lo establece el artículo 31 de la Ley 1755 de 2015. 2 Sentencia SU-213 de 2021 3 Sentencia T-114 de 2018 4 Artículos 23 de la Constitución y 13 de la Ley 1437 de 2011. 5 Sentencia T-245 de 2024 28.
En cuanto al procedimiento que debe seguir el personal docente para solicitar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y económicas, el decreto 1272 de 2018 desarrolla el trámite así: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. La atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones económicas que reconoce y paga el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será efectuada a través de la entidad territorial certificada en educación o la dependencia que haga sus veces.
Para tal efecto, la entidad territorial certificada en educación correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1. Recibir y radicar, en estricto orden cronológico. las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.
Expedir, con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. 3. Subir a la plataforma que se disponga para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la sociedad fiduciaria. 4.
Suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley y en esta Subsección. 5.
Remitir a la sociedad fiduciaria copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
PARÁGRAFO. Todos los actos administrativos que sean expedidos por la entidad territorial certificada en educación, a través de los cuales se reconozcan prestaciones económicas a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán contar con la aprobación previa por parte de la sociedad fiduciaria, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.3. Uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. En el marco de las gestiones reguladas en la presente subsección, las entidades territoriales certificadas en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberán privilegiar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el fin de garantizar los principios de las actuaciones administrativas previstos en la Ley 1437 de 2011, en especial, los de eficacia, economía y celeridad.
Por consiguiente, para todas las gestiones reguladas en la presente subsección, la sociedad fiduciaria deberá disponer de una plataforma tecnológica que permita procesos ágiles y expeditos.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.4. Término para resolver las solicitudes de reconocimiento pensional que amparan el riesgo de vejez. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos pensionales que cubran el riesgo de vejez o las indemnizaciones sustitutivas y las demás solicitudes que se deriven de ajustes o reliquidaciones de estas prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.” La entidad Fiduciaria en ningún momento puede proceder a realizar reconocimientos, modificaciones, correcciones, adiciones u otros de actos administrativos, ni proceder a realizar pago alguno mientras no exista el acto administrativo que así lo determine, teniendo en cuenta que se trata del respaldo contable de la erogación de los dineros del erario público. 29.
De acuerdo con lo expuesto, debe precisarse que Fiduprevisora S.A. en calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le corresponde en relación con las solicitudes de reconocimiento de las prestaciones sociales en favor de los docentes, de acuerdo con el Decreto 1272 de 2018 que rige la materia, son: 1.
ESTUDIAR los proyectos de acto administrativo (Resolución) que remiten las Secretarías de Educación a nivel nacional, devolviendo el resultado, en calidad de negado o aprobado, dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación completa del mismo en el aplicativo destinado para ello y la remisión física del expediente. 2. PAGAR las prestaciones sociales reconocidas a través de una Resolución (Acto administrativo) que única y exclusivamente pueden promulgar las Secretarías de Educación a nivel nacional, una vez dicho ente territorial nos remita toda la documentación legalmente necesaria para proceder con el pago, es decir, copia de la resolución con constancia de ejecutoria y orden de pago sin errores. 30.
En suma, el Decreto 1272 de 2018 establece un procedimiento claramente definido para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, en el que concurren tanto las Secretarías de Educación como la sociedad fiduciaria administradora del Fondo. Cada entidad cumple un rol específico y complementario dentro del trámite, lo que busca garantizar la legalidad, transparencia y celeridad en el manejo de los recursos públicos.
De ahí que el cumplimiento estricto de las funciones asignadas a cada actor resulte indispensable para asegurar la eficacia del derecho de los docentes a obtener una respuesta oportuna y ajustada a derecho frente a sus solicitudes prestacionales. 31. Finalmente, en relación con el requisito de subsidiariedad, debe recordarse que el artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela únicamente procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta disposición fue desarrollada por el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que consagra como causal de improcedencia la existencia de otros recursos judiciales, sin perjuicio de la posibilidad de acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio. 32. La jurisprudencia constitucional ha precisado que el análisis de subsidiariedad impone al juez un estudio de las circunstancias concretas de cada caso, con el fin de verificar si los medios ordinarios son idóneos y efectivos para la protección de los derechos comprometidos.
Así, se ha entendido que un medio es idóneo cuando resulta materialmente apto para garantizar la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados, y es efectivo cuando puede brindar protección oportuna frente a la amenaza o vulneración alegada. En ese sentido, ha sostenido la Corte que: “la idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas, ni ser descartadas de manera general, sin consideración a las circunstancias particulares del caso sometido a conocimiento del juez” 6 33.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos escenarios en los que la acción de tutela resulta procedente pese a la existencia de mecanismos ordinarios de defensa judicial. En este sentido, la Corte, en la sentencia T-035 de 2025, precisó que el amparo procede: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley no resulta idóneo ni eficaz frente a las particularidades del caso, evento en el cual el amparo se concede como mecanismo definitivo; y (ii) cuando, pese a existir un medio idóneo, este no evita la ocurrencia de un perjuicio irremediable, supuesto en el cual la tutela se admite como mecanismo transitorio.”7 34.
Ahora bien, la misma sentencia, desarrolla que, entre los factores que deben ponderarse para establecer la idoneidad y efectividad de los mecanismos judiciales ordinarios, la Corte ha destacado: (i) la condición de la persona que promueve la acción y si ostenta la calidad de sujeto de especial protección constitucional; y (ii) la situación de debilidad manifiesta en la que pueda encontrarse el accionante, particularmente cuando se compromete su mínimo vital o se amenaza con una afectación seria a su vida digna.
En palabras de la Corte, este análisis no significa desplazar el requisito de subsidiariedad, sino que implica una flexibilización de su aplicación, atendiendo al 6 Sentencia T 061 de 2024 7 Sentencia T 035 de 2025 principio de interpretación más favorable a la persona y a la prevalencia de los derechos fundamentales. 35. En conclusión, la valoración de la subsidiariedad exige un examen cuidadoso del caso concreto y de la situación personal del accionante, evitando respuestas meramente formales.
De este modo, la tutela conserva su carácter de mecanismo excepcional, pero al mismo tiempo asegura la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando los medios ordinarios no resultan suficientes o eficaces para evitar su vulneración o la consumación de un perjuicio irremediable. II.III. Caso concreto 36. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 37.
La demandante presentó solicitud el día 6 de marzo del 2025, la Secretaría De Educación del Departamento de Caldas, Fondo De Prestaciones Sociales Del Magisterio, en aras de que se tramitara por parte de dichas entidades, la reliquidación de su pensión. (1 002) 38. Desde el 11 de marzo de 2025, el estado de la solicitud se encontraba En Validación Liquidación FOMAG” (4 004) 39.
Por lo anterior y en atención a la omisión al respecto de emitir una respuesta, el 19 de agosto de 2025 la actora, presentó escrito de tutela, solicitando le sea protegido el derecho fundamental de Petición. (1 002) 40. La entidad territorial accionada, afirma que de su parte no se configura ninguna violación al derecho fundamental de petición de la demandante, argumentando que, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, había realizado todas las acciones tendientes a atender la solicitud de la accionante.
(4 004) 41. La Fiduprevisora no emitió pronunciamiento al respecto. 42. En consecuencia, el Juez de primera instancia protegió los derechos de la actora, ordenando al Departamento De Caldas – Secretaría De Educación y a la Fiduprevisora S.A., en su calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), que, en un plazo de cuarenta y ocho horas, emitieran una respuesta de fondo, clara y precisa a la solicitud.
(5 006) 43. Ante tal decisión, la Fiduprevisora S.A., presentó impugnación, al estimar que la orden impartida por la juez de primera instancia es improcedente, toda vez que no se ha configurado vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. (7 007) 44. Así las cosas, en el presente caso se advierte que la solicitud de reliquidación pensional presentada por la accionante constituye, en esencia, el ejercicio del derecho fundamental de petición, razón por la cual las entidades competentes tienen el deber de resolverla en los términos previstos por la ley, mediante una respuesta de fondo, clara, precisa y oportuna.
La omisión o retardo en dicha contestación constituye una vulneración directa al núcleo esencial del derecho fundamental invocado. 45. En relación con la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, la Sala observa que su actuación se ajustó al procedimiento legalmente establecido, toda vez que remitió la solicitud de la accionante a la Fiduprevisora S.A., en su calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), entidad que es la llamada a pronunciarse sobre la procedencia o improcedencia de la reliquidación pensional.
En este sentido, no puede atribuírsele a la Secretaría la paralización del trámite, por cuanto cumplió con la actuación que le correspondía dentro del marco legal. 46. Distinta es la situación de la Fiduprevisora S.A., que, pese a haber recibido la solicitud remitida por la Secretaría, no adelantó el estudio ni emitió pronunciamiento alguno dentro del término legalmente previsto.
Tal omisión implica la vulneración del derecho fundamental de petición de la accionante, en la medida en que este derecho no se satisface únicamente con la recepción de la solicitud, sino con la expedición de una decisión de fondo, motivada y dentro de los plazos señalados por la normatividad. 47. Ahora bien, conviene precisar que, conforme a lo dispuesto en el decreto 1272 de 2018 en el artículo 2.4.4.2.3.2.4, las autoridades cuentan con un término máximo de cuatro (4) meses para resolver las solicitudes en materia pensional, término que en el presente caso se encuentra más que superado, teniendo en cuenta que la solicitud fue radicada el 6 de marzo del 2025. 48.
En consecuencia, resulta claro que la Fiduprevisora incumplió su deber de responder en tiempo y que con ello desconoció el derecho fundamental de petición de la accionante. III. CONCLUSIÓN 49. Se confirmará la acción de tutela materia de revisión. 50. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, por las consideraciones efectuadas en precedencia.
SEGUNDO: Notificar por el medio más eficaz y expedito.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado