República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Santiago de Cali, dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Expediente: 76001-33-33-010—2025-00013-01 Accionante: Marisol Martínez1 Accionados: Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca2 Junta Nacional de Calificación de Invalidez3 Vinculados: Colpensiones4 Salud Total EPS5 Sura ARL6.
Tema: Pago de honorarios para realización de dictamen de pérdida de capacidad laboral. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia Sentencia: 39 MAGISTRADO PONENTE: EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación formulado por Colpensiones contra la sentencia nro. 19 del 7 de febrero de 20257, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Cali, Valle del Cauca, por medio de la cual se concedió el presente mecanismo de amparo.
I. Demanda8 La señora Marisol Martínez instauró acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con el fin de proteger su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por las entidades accionadas. En el trámite de la acción de tutela fueron vinculados Colpensiones, Salud Total EPS y Sura ARL.
La acción de tutela se fundamenta en los siguientes Hechos: 1 williamvillota225@gmail.com 2 judicial@juntavalle.com; solicitudes@juntavalle.com 3 notificaciondemandas@juntanacional.com 4 notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co 5 notificacionesjud@saludtotal.com.co 6 notificacionesjudiciales@suramericana.com.co; notificjudiciales@suramericana.com.co 7 Archivo 025, expediente digital de primera instancia. 8 Archivo 002, expediente digital de primera instancia. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 2 - En el trámite iniciado por la accionante para determinar el origen de su enfermedad, la EPS Salud Total dictaminó que sus dolencias eran de origen común. Dicha decisión fue controvertida por la accionante, motivo por el cual se remitió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. - El 19 de noviembre de 2024, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca emitió el dictamen nro. 16224062021 realizado a la señora Marisol Martínez.
En dicho dictamen la mencionada junta catalogó las patologías de la accionante como de origen común. - La accionante, inconforme con la mencionada determinación, interpuso recurso de apelación. - Posteriormente, la accionante presentó derecho de petición ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con el fin de que expidiera el respectivo dictamen.
Sin embargo, la mencionada entidad guardó silencio. Las pretensiones de la presente tutela las formuló en los siguientes términos: “1. Tutelar el derecho fundamental del “DEBIDO PROCESO” Art. 29 de la carta política, que de manera evidente señor(a) juez como se pudo demostrar en esta querella constitucional. 2. En consecuencia, de lo anterior, ordénese a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ de la ciudad de Cali representada por el Gerente general.
O a quien haga las veces de representante legal de esta entidad para que ordenen a quien corresponda para que realicen todas las gestiones, y posteriormente que se me Adelante el debido proceso pertinente a mi Caso aquí expuesto. 3. Ordenar A la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN que emita autorización para el desembolso del pago de honorarios, que tiene derecho las Juntas Regionales y nacionales para que; proceda, la JUNTA NACIONAL.
A revisar mi caso de Invalidez, emitiendo nuevo dictamen médico laboral ya que estoy en total desacuerdo con el dictamen que profirió. Colpensiones y la Junta regional en donde se tienen en cuenta de fondo totas mis patologías médicas que a diario me agobian. 4. Ordenar a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA, para el surtimiento del recurso formulado por la accionante contra el dictamen pericial PCL, y dentro delo mismo término, surtido el trámite para el pago de los honorarios que le corresponde asumir, remite el expediente a la Junta Regional mencionada para el surtimiento el recurso ante dicha instancia” Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 3 II.
Contestación frente a la acción de tutela 2.1 Junta Nacional de Calificación de Invalidez9. Sostuvo que no tiene conocimiento de la petición que presuntamente la accionante radicó ante la entidad. Que en el listado de los expedientes pendientes de calificación por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez provenientes de las juntas regionales no se encuentra el de la accionante.
Manifestó que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.5.141 del Decreto 1072 de 2015, compilatorio del Decreto 1352 de 2013, hasta que no se efectúe el pago de los honorarios y la remisión del expediente le es imposible a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez adelantar alguna gestión. De acuerdo a lo expuesto solicitó que se niegue el amparo pretendido por la accionante. 2.3.
Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca10. Afirmó que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante puesto que cumplió con el debido proceso y los términos establecidos en la normatividad vigente, en el trámite de calificación emitido, y que a la fecha no se encuentra pendiente de decisión un nuevo trámite administrativo.
Sostuvo que el recurso de reposición presentado por la accionante fue contestado por la junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, mediante oficio nro. 1 REC- 24-1607 del 28 de enero de 2024, el cual fue notificado a las partes interesadas y a la accionante. Aseveró que la Junta Regional solicitó a Colpensiones la constancia de consignación de los honorarios de la Junta Nacional.
Que una vez sea recibida la certificación de pago de honorarios, remitirá el expediente a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que dé trámite al recurso de apelación. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela o desvincular de la misma a la entidad, teniendo en cuenta que no ha vulnerado ningún derecho fundamental a la accionante. 2.4.
Colpensiones11. Afirmó que la entidad no tiene responsabilidad en la vulneración de los derechos que alega la accionante, puesto que Colpensiones no tiene petición o trámite pendiente por resolver a favor de la ciudadana. 9 Archivo 005, expediente digital de primera instancia. 10 Archivo 013, expediente digital de primera instancia. 11 Archivo 017, expediente digital de primera instancia. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 4 Agregó que la acción de tutela no es procedente porque la accionante cuenta con otros mecanismos ordinarios de defensa judicial.
Señaló que, cuando se presentan recurso contra el dictamen emitido por la Junta Regional, dicha entidad debe ponerlo en conocimiento Colpensiones o del competente para que realice el pago de los honorarios y luego remitir, junto con el comprobante de pago, el expediente, con el fin de que sea desatado el recurso interpuesto. Que el pago de los honorarios debe efectuarse de manera anticipada a la remisión, para lo cual se requiere que la Junta correspondiente allegue la factura electrónica. 2.5.
Salud Total EPS12. Se opuso a lo solicitado en la acción de tutela, por considerar que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. Aseveró que es la ARL la entidad encargada del pago de los honorarios y de la respectiva remisión a la Junta Nacional de Invalidez para que realice la calificación; que, en consecuencia, no es la ARL la encargada de satisfacer gestión requerida por la accionante.
Agregó que la EPS ha autorizados todos los procedimientos ordenados a la accionante por sus médicos tratantes. 2.6. Sura – ARL13. Sostuvo que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, puesto que las pretensiones de la acción de tutela van dirigidas a la apelación del dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalide del Valle.
Que la responsabilidad del pago de honorarios para la realización del dictamen radica en la administradora de fondo de pensiones en la cual se encuentre activa la accionante, por tratarse de una patología de tipo común. De acuerdo a lo expuesto, solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva frente a la entidad y, en consecuencia, se ordene su desvinculación del trámite de tutela.
También pidió que se niegue el amparo constitucional deprecado por la accionante y que se declare la improcedencia de la acción de tutela. IV. Providencia impugnada El Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Cali, mediante sentencia nro. 19 del 7 de febrero de 202514, resolvió: “PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales a la dignidad humana y debido proceso de la señora MARISOL MARTÍNEZ, identificada con 12 Archivo 020, expediente digital de primera instancia. 13 Archivo 022, expediente digital de primera instancia. 14 Archivo 025, expediente digital de primera instancia. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 5 Cédula de Ciudadanía No. 31971.588, conforme a las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO. ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie las actuaciones administrativas correspondientes, tendientes a efectuar la consignación de los honorarios en favor de la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ para que conozca del recurso de apelación propuesto por la accionante en contra del dictamen 16202406021 del 18 de noviembre de 2024, con su respectiva comunicación a las partes, sin que en ningún caso se exceda del término de sesenta (60) días, contados a partir del 29 de enero de 2025, fecha en que la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA le efectuó la solicitud de pago de honorarios.
TERCERO. ADVERTIR a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL VALLE DEL CAUCA que no procederá el desistimiento de que trata el numeral 10, capítulo segundo del anexo de la resolución No. 2050 de 2022, por la falta de consignación oportuna de los honorarios para surtir el recurso de apelación, al no ser una sanción que pueda ser trasladada a la accionante.(…)” Como sustento de su decisión, explicó que, de acuerdo a lo reglado en el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 y en el artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 de 2015, en concordancia con los parámetros señalados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el afiliado no tiene el deber de asumir el costo de los honorarios que se requieran para ser valorado por las Juntas Regionales o la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Que dicha carga les corresponde a los administradores de fondos de pensiones, si la calificación en primera oportunidad determinó el origen común de la enfermedad, y a las ARL, en el evento que la calificación arroje un origen laboral. Expuso que, en el presente caso, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca determinó la enfermedad de la accionante como de origen común y que, en consecuencia, le corresponde a Colpensiones asumir el pago de los honorarios para dar trámite al recurso de apelación interpuesto por la accionante.
IV. Impugnación El 12 de febrero de 2025, Colpensiones15, inconforme con la sentencia de primera instancia, manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para la consecución de derecho económicos y que, si la accionante presenta desacuerdo con lo resuelto por la entidad, debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin.
Agregó que acceder a las pretensiones de la acción de tutela invade la órbita del juez ordinario y su autodominio, además de exceder las 15 Archivo 026, expediente digital de primera instancia. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 6 competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable la protección constitucional.
Por otro lado, manifestó que no se debe acceder a la solicitud de amparo del accionante, puesto que trasgrede el derecho colectivo a la protección del patrimonio público. Posteriormente, a través de escrito radicado el 18 de febrero de 202516, la misma entidad informó que dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela. Señaló que, mediante oficio MDL-H No. 224 de 2025, realizó el pago de los honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
V. Consideraciones 5.1 Competencia Según lo previsto por el art. 32 del Decreto 2591 de 199117, presentada debidamente la impugnación “el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. Conforme la norma citada, esta Corporación tiene competencia para conocer en segunda instancia de la presente acción constitucional, como quiera que Colpensiones presentó recurso de impugnación contra la sentencia nro. 19 del 7 de febrero de 2025. 5.2.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, la acción de tutela es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la accionante, quien solicita que se ordene a la autoridad competente que realice el pago de los honorarios requeridos para que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez revise el dictamen de origen y/o pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
Una vez efectuado el estudio de procedencia de la presente acción de tutela, la Sala verificará si Colpensiones vulneró alguna garantía fundamental de la parte actora al no asumir el pago de los honorarios de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, como requisito para que esa institución revisara el dictamen de pérdida de capacidad laboral efectuado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca y si, en consecuencia, la decisión tomada por la juez de primera instancia tendiente a salvaguardar los derechos fundamentales de la accionante se encuentra ajustada a derecho.
En consonancia con lo anterior, la Sala responderá si la determinación tomada por la a quo trasgrede el derecho al patrimonio público. 16 Archivo 036, expediente digital de primera instancia. 17 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 7 5.3.
Tesis Si bien la accionante cuenta con mecanismo ordinarios de defensa judicial, estos no son idóneos y eficaces para resolver la cuestión constitucional que se debate en el caso particular, teniendo en cuenta que ésta se encuentra en una situación debilidad manifiesta generada por la patología que le fue diagnosticada, denominada “síndrome de manguito rotatorio izquierdo”18.
Someter a la accionante a un trámite ordinario, que conlleva una espera prolongada, amenaza gravemente sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social. La Sala de Decisión confirmará el fallo de primera instancia, teniendo en cuenta que se logró acreditar la vulneración de las garantías fundamentales invocadas y que Colpensiones que es la entidad responsable del pago de los honorarios anticipados a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en la medida que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca catalogó la patología de la accionante como de origen común. La determinación tomada por la a quo no trasgrede el derecho al patrimonio público, puesto que claramente la ley establece que en este caso es Colpensiones el encargado del pago de los honorarios requeridos para la práctica del dictamen por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 5.4.
Marco normativo y jurisprudencial. i. Carácter subsidiario de la acción de tutela. La acción de tutela que consagra el artículo 86 de la Constitución Política, tiene como finalidad según lo expresa el artículo 2o. del Decreto 2591 de 1991 que lo reglamenta, garantizar los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos han sido violados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o por los particulares cuando ejerzan funciones públicas o en ciertos eventos que contempla la ley.
Los derechos amparados a través de la acción de tutela son los derechos fundamentales, es decir, aquellos esenciales de la persona humana, que tienen su fundamento en la idea de dignidad humana y cuya finalidad es la protección de la libertad, la seguridad y la plenitud física y moral del individuo. Tales son, el derecho a la vida, al respeto, a la dignidad de la persona, a la libertad en sus distintas manifestaciones, a la intimidad, al debido proceso, a la información, a la participación política, el de petición y en general, los que se encuentren enumerados en el capítulo 1º del Título II de la Constitución Política, entre otros. 18 Información obtenida del dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
(Fl. 15-19, Archivo 002, expediente digital de primera instancia.) Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 8 No obstante, en virtud del numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo principal, y cuando existiendo otro medio de defensa judicial, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Se lee en la norma: “La acción de tutela no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (Subrayado fuera del texto). De la misma manera el artículo 8 del precitado Decreto establece que: “Aún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Sostiene la Corte Constitucional19 que la protección de derechos Constitucionales fundamentales es un asunto reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial y, que los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos, porque el objeto de la tutela no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, sino fungir como último recurso para lograr la protección de los derechos fundamentales.
La tutela es entonces, una herramienta procesal de carácter subsidiario y residual, significando que su empleo está supeditado a que no exista un medio de defensa, o que existiendo, éste no sea idóneo o, se deba evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
Reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela solo procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos, los mismos no sean eficaces o idóneos para la protección de los derechos fundamentales, evento en el que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la 19 Sentencia T-717/13 de la Corte Constitucional.
Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 9 ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, CP), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección. En consecuencia, la tutela debe reunir, entre otros, los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. La subsidiariedad establece que la acción constitucional es improcedente, “si quien ha tenido a su disposición las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza ni oportuna ni adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional”,20 pues los medios de control ordinarios son verdaderas herramientas de protección dispuestas en el ordenamiento jurídico, a los cuales debe acudirse oportunamente si no se pretende evitar algún perjuicio irremediable. ii.
La calificación de pérdida de capacidad laboral y el pago de honorarios de las juntas de calificación. Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud.
Por otra parte, el inciso 2º del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que, si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
El artículo 43 del Decreto 1352 de 2013 dispuso: “Artículo 43. Recurso de reposición y apelación. Contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, 20 T-753 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
En esa oportunidad, la Sala Novena de Revisión declaró improcedente una acción de tutela, mediante la cual se buscaba cuestionar la legalidad de un acto administrativo de carácter general y abstracto, proferido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá. Allí se sostuvo lo siguiente respecto del presupuesto de subsidiariedad: “[…] la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.
De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Sobre el mismo punto, puede observarse, entre otras, las sentencias T-177 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-065 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa).
Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 10 acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional si se presenta en subsidio el de apelación. Presentado el recurso de apelación en tiempo, el Director Administrativo y Financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez remitirá todo el expediente con la documentación que sirvió de fundamento para el dictamen dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, salvo en el caso en que falte la consignación de los honorarios la Junta Nacional”.
De acuerdo a lo estipulado en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, la actividad realizada por los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez debe ser remunerada y, conforme a lo reglado en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, los honorarios a favor de dichos organismos deben ser asumidos por la entidad de previsión social a la que se encuentre afiliado quien solicita el servicio.
En consonancia con lo anterior, el artículo 17 de la Ley 1562 de 201221, estipuló lo siguiente: “Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo(…)”.
Por su parte, la Corte Constitucional ha afirmado que “…son las entidades del sistema quienes deben asumir el pago de los costos del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. Este es un servicio esencial de la seguridad social cuya prestación no se puede condicionar al pago por parte del usuario”22. iii. Resolución de la impugnación. - Estudio de procedencia de la acción de tutela.
Para la Sala, en el caso bajo estudio se satisface el requisito de subsidiariedad. Al respecto, existen acciones judiciales a través de las cuales la señora Marisol Martínez, puede someter la controversia generada por la falta de definición del pago de honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca para obtener la revisión la calificación de pérdida de capacidad laboral realizada inicialmente por la EPS y la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, trámite que sería de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral. 21 “Por la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”. 22 Sentencia T-265 de 2023.
Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 11 No obstante, dichos mecanismos no son idóneos y eficaces para resolver la cuestión constitucional que se debate en el caso particular, teniendo en cuenta que la accionante se encuentra en una situación debilidad manifiesta generada por la patología que le fue diagnosticada, denominada “síndrome de manguito rotatorio izquierdo”23.
Someter a la accionante a un trámite ordinario, que conlleva una espera prolongada, amenaza gravemente sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social. Téngase en cuenta que la finalidad del dictamen de origen y de pérdida de capacidad laboral permite acceder a prestaciones sociales, como la pensión de invalidez y al reconocimiento de indemnizaciones económicas a cargo de las entidades que hacen parte del sistema de seguridad social.
En esa medida, la calificación de pérdida de capacidad laboral se torna en un servicio esencial en materia de seguridad social24. En palabras de la Corte Constitucional, “…la finalidad de la determinación de un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral tiene un doble sentido: médico y económico. Por una parte, un sentido médico porque permite esclarecer la enfermedad o la perturbación que concretamente dio origen a perder en mayor o menor porcentaje la capacidad referida.
Esto a través de la valoración que realizan los expertos en las diferentes áreas de la medicina. Asimismo, permite esclarecer desde este ámbito de experticia si tuvo un origen común o causa laboral. Por otro lado, un sentido económico porque clarificar el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral permite acceder, en algunos de casos, a una serie de prestaciones del régimen de la seguridad social (i.e. la pensión de invalidez).
En igual sentido, puede dar origen a una serie de indemnizaciones económicas a cargo de las diferentes entidades pertenecientes al Sistema de Seguridad Social25”. Si bien en el trámite ordinario la accionante podría obtener una respuesta frente a su pedimento, esta no podría resultar oportuna, pues mientras se desarrollan las actuaciones pertinentes tendría que continuar ejerciendo sus labores como docente26, sin que se tenga certeza de su aptitud para continuar trabajando, lo que evidentemente conllevaría a un mayor deterioro en su estado de salud.
En suma, la Sala concluye que la presente acción de tutela satisface los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia constitucional. 23 Información obtenida del dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
(Fl. 15-19, Archivo 002, expediente digital de primera instancia.) 24 Sentencia T-265 de 2023. 25 Sentencia T-250 de 2022. 26 Información obtenida del dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca. (Fl. 15-19, Archivo 002, expediente digital de primera instancia.) Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 12 - Análisis del caso concreto.
De acuerdo a lo narrado por la accionante y a las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, se encuentra acreditado que el 18 de junio de 2024, Salud Total EPS efectuó valoración de medicina laboral – calificación en primera oportunidad - a la señora Marisol Martínez, dictaminando la patología que le fue diagnosticada (síndrome de manguito rotador izquierdo) como de origen común27.
Igualmente, el 18 de noviembre de 2024, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca determinó que la enfermedad diagnosticada a la accionante era de origen común28. Teniendo en cuenta que la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el mencionado dictamen, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca resolvió: “NO REPONER, según audiencia celebrada para la Sala Uno de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca el día 28 de enero de 2025.
En consecuencia, se enviará a la Junta Nacional para que se surta el trámite correspondiente al Recurso de Apelación, una vez la entidad responsable del pago de los honorarios a favor de la Junta Nacional remita a esta Junta Regional dicho comprobante, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 del 2015.
Al tenor de lo establecido en la resolución 2050 del 16 de junio de 2022, numeral 10, Párrafo 6 “Recurso”, se le advierte que una vez resuelto el Recurso de Reposición y se conceda la Apelación, si no se cancelan los honorarios y /no informa de la consignación realizada a la Junta Nacional en el plazo máximo de 60 días se entenderá desistido el Recurso de Apelación interpuesto”29.
Finalmente, el 29 de enero de 2025, la Junta Regional de Invalidez del Valle del Cauca requirió a Colpensiones para que efectuara el pago de honorarios, requeridos para dar trámite al recurso de apelación interpuesto por la accionante ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez30. En este contexto, se puede concluir que en el caso particular Colpensiones es la entidad responsable del pago de los honorarios anticipados a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, tal como lo concluyó la juez de primera instancia, teniendo en cuenta que la Junta Regional de Invalidez del Valle del Cauca dictaminó que la patología de la accionante era de origen común. 27 Fls. 20- 27, Archivo 002, expediente digital de primera instancia. 28Fls. 15-19, Archivo 002, expediente digital de primera instancia. 29 Archivo 011, expediente digital de primera instancia. 30 Archivo 025, expediente digital de primera instancia. Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 13 Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 claramente señala que los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez deben ser asumidos por la administradora del fondo de pensiones, en caso de que la calificación de origen sea común. Se itera que, de acuerdo a lo expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el dictamen requerido por la accionante constituye un servicio esencial de la seguridad social, cuya prestación no se puede condicionar al pago de los honorarios.
En consecuencia, la Sala concluye que Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social de la accionante, al incumplir su obligación de efectuar la consignación de los honorarios para la realización del dictamen de pérdida de capacidad laboral por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
En esa medida, se concluye que la orden emitida por la juez de primera instancia, tendiente a tutelar los derechos fundamentales de la accionante, es acertada y no trasgrede de modo alguno el derecho al patrimonio público, si se tiene en cuenta que no se le está endilgando una responsabilidad dineraria que no le corresponda. En este caso, las disposiciones normativas y jurisprudenciales anteriormente reseñadas claramente obligan a la mencionada administradora de pensiones a solventar el costo del dictamen.
Es importante acotar que, si bien Colpensiones, con posterioridad a la impugnación, presentó escrito a través del cual informó que dio cumplimiento a la orden de tutela, no aportó documento alguno que acreditara que efectivamente se efectuó la consignación de los honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Adicionalmente, aunque estuviera acreditado el mencionado pago, en este caso no es factible concluir que se configura un hecho superado.
Lo anterior, debido a que la actuación adelandada por Colpensiones fue consecuencia del cumplimiento de la orden dispuesta en el fallo cuestionado31. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, a través de la cual se concedió el amparo deprecado por la accionante, y en consecuencia ordenó a Colpensiones asumir los gastos por concepto de 31 Al respecto ha señalado la Corte Constitucional: “En lo que respecta a la carencia actual de objeto por hecho superado la Corte ha indicado que responde al sentido obvio de las palabras, es decir, que se explica dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido siempre que se realice antes de un fallo favorable a las pretensiones,31 como producto del obrar de la entidad accionada.
Es decir que su actuación se realice de forma voluntaria.31 En otras palabras, lo que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha ocurrido antes de que diera orden alguna.31 Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo31 lo que se pretendía mediante la acción;31 y que, (ii) la entidad demandada haya actuado o dejado de actuar, por su propia decisión, es decir, voluntariamente.
En este punto, es importante precisar, como lo ha advertido claramente la jurisprudencia constitucional, que la actuación voluntaria de la entidad demandada puede darse en cualquier momento del trámite de tutela, incluso en sede de revisión.” (Negrilla fuera de texto original). Sentencia de Tutela Segunda Instancia Rad. 76001-33-33-010-2025-00013-01 14 honorarios a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que se surta el trámite de la inconformidad formulada por la actora en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral nro. 16202406021 del 18 de noviembre de 2024, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca.
V. Decisión En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la Ley. Falla: Primero. Confirmar la sentencia nro. 19 del 7 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Cali, conforme lo expuesto.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 33. Los Magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS JUAN PABLO DOSSMAN CORTÉZ (firmado electrónicamente) OMAR EDGAR BORJA SOTO