TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 29 de enero de 2026 Radicación 860013333001-2019-00338-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante María Carmenza Gualteros Demandados E. S. E. Hospital Local de Puerto Asís Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Contrato realidad Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este asunto en el que se debate el reconocimiento del contrato realidad y pago de las prestaciones sociales derivadas de dicho reconocimiento, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ2-025-21 del 9 de septiembre del 2021.
Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 3 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente1: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda impetrada por MARIA CARMENZA GUALTEROS en contra de la ESE HOSPITAL JOSE MARIA HERNANDEZ y otros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida.». II.
ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Contestación de demanda. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Apelación de la parte demandada. 2.7. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes2: «PRIMERA: Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, resultante de un silencio administrativo negativo, por vulnerar las normas constitucionales y legales que consagran los derechos mínimos de los trabajadores, directamente relacionadas con la dignidad humana, la igualdad y el trabajo.
SEGUNDA: ORDENAR, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, que establece el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades 1 One drive, PDF 01. 2 One drive PDF 52. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, a la Empresa Social del Estado Hospital Local de Puerto Asís – Putumayo, que reconozca y pague los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones propias de la relación laboral que subyace en los contratos de convenio sindical vigentes entre el 1 de abril de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, en las siguientes cuantías: 1.
Auxilio de cesantía: $2.800.365 2. Intereses a las cesantías: $280.365 3. Prima de navidad: $3.156.321 4. Prima de vacaciones proporcional: $1.985.123 5. Prima de servicios: $2.800.365 6. Indemnización moratoria prevista en el Decreto 797 de 1949, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de mora en el pago del auxilio de cesantías, contabilizada desde el 1 de enero de 2016. 7.
Indemnización moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por no consignarse el auxilio de cesantías a más tardar el 14 de febrero de 2015, la cual deberá contabilizarse hasta el 31 de diciembre de 2015. TERCERA: ORDENAR, con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, que establece el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, a la Empresa Social del Estado Hospital Local de Puerto Asís – Putumayo, que reconozca y pague los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones propias de la relación laboral que subyace en los contratos de convenio sindical vigentes entre el 1 de noviembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2017, en las siguientes cuantías: 1.
Auxilio de cesantía: $2.456.907 2. Intereses a las cesantías: $245.907 3. Prima de navidad: $2.987.021 4. Prima de vacaciones proporcional: $1.543.876 5. Prima de servicios: $2.212.401 6. Indemnización moratoria prevista en el Decreto 797 de 1949, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de mora en el pago del auxilio de cesantías. 7.
Indemnización moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por no consignarse oportunamente el auxilio de cesantías. CUARTA: Condenar a los demandados al pago de las costas y agencias en derecho que se causen con ocasión del trámite del presente proceso.» 2.2. Hechos relevantes de la demanda 2. La demandante manifiesta que fue vinculada a la ESE Hospital Local de Puerto Asís mediante convenios sindicales celebrados a través de la organización SINTRACOLSALUD, en los siguientes periodos: del 1.º de abril al 31 de diciembre de 2014; del 2 de enero al 31 de diciembre de 2015; del 1.º de noviembre al 31 de diciembre de 2016; y del 2 de enero al 31 de diciembre de 2017. 3.
Refiere que ddurante todos los periodos de vinculación, la demandante prestó sus servicios de manera personal y directa, sometida a una relación permanente de subordinación y dependencia frente a la ESE Hospital Local de Puerto Asís, pese a la formal intermediación sindical. En la práctica, los funcionarios de la entidad demandada ejercían control, dirección y vigilancia sobre su labor, imponiéndole horarios fijos de trabajo, control de asistencia mediante planillas y verificación directa, llamados de atención, extensión unilateral de la jornada laboral, incluyendo turnos nocturnos, así como la prestación de servicios los fines de semana, todo ello sin remuneración adicional. 4.
Asimismo, la demandante estaba obligada a solicitar permisos para ausentarse temporalmente del servicio, los cuales podían ser negados, y no tenía la posibilidad de Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co enviar reemplazos, lo que evidencia la inexistencia de autonomía propia de una relación contractual independiente. 5.
El 16 de octubre de 2018, la demandante presentó derecho de petición solicitando el reconocimiento y pago de las acreencias laborales, invocando el principio de primacía de la realidad. En respuesta, la entidad expidió el 18 de octubre de 2018 una constancia de extremos laborales, negando la existencia de relación laboral, sin dar respuesta de fondo a lo solicitado, lo que dio lugar a la configuración de un acto administrativo presunto por silencio administrativo negativo.
Con fundamento en lo anterior, la demandante reclama el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones derivadas de las relaciones laborales mantenidas. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación 6. Señaló como normas violadas el artículo 90 de la Constitución Política Colombiana, y el artículo 137 del CPACA. 7.
La demandante sostiene que al acto demandado vulnera sus derechos laborales mínimos, toda vez que en la realidad existió una verdadera relación laboral caracterizada por la subordinación, continuidad y dependencia. Afirma además que la entidad actuó de mala fe, abusando de su posición dominante al encubrir una relación laboral mediante la figura de intermediación sindical, con el propósito de evadir el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, pese a que las funciones desempeñadas correspondían al giro ordinario de las actividades de la ESE y debían ser contratadas de manera directa. 2.4.
Contestación de demanda 8. La ESE propone como excepción principal la inexistencia de relación laboral, al sostener que la demandante nunca fue vinculada directamente por la entidad, sino que prestó sus servicios a través de convenios sindicales celebrados con los sindicatos SINTRACOLSALUD, SIPS y SINALSALUD, en el marco de contratos de prestación de servicios.
Afirma que dicha modalidad contractual se caracteriza por la autonomía e independencia del contratista, sin que se configure subordinación ni dependencia frente a la ESE. 9. Sostiene que las actividades desarrolladas por la demandante se ejecutaron bajo la dirección del sindicato, el cual asumía las obligaciones laborales respecto de su personal, manteniendo indemne a la entidad contratante.
Añade que la exigencia de horarios, instrucciones o reportes no constituye subordinación, sino una relación de coordinación necesaria para la adecuada prestación del servicio público, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. En ese sentido, la ESE afirma que el convenio sindical no desnaturalizó el contrato de prestación de servicios y que cualquier eventual incumplimiento debía ser tramitado directamente con el sindicato, no con la entidad.
También niega haber obligado a la demandante a afiliarse a los sindicatos, señalando que dicha afiliación fue voluntaria. 10. Como segunda excepción, plantea la inexistencia de obligaciones y el cobro de lo no debido, argumentando que, al no existir relación laboral, no se causaron salarios, prestaciones sociales ni indemnizaciones, y que la demandante no tenía vínculo contractual directo con la ESE.
En tercer lugar, propone la excepción de pago total de las obligaciones, Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co indicando que la entidad canceló íntegramente los valores pactados en los contratos suscritos con los sindicatos, por lo que no adeuda suma alguna. 2.5.
Sentencia apelada 11. El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. En relación con la prestación personal del servicio, se constató que la actora prestó servicios de servicios generales en distintos periodos, a través de convenios sindicales suscritos entre la ESE y los sindicatos SINTRACOLSALUD y SINALSALUD, sin que existiera continuidad en la vinculación, lo que llevó al despacho a concluir que las pretensiones se referían a dos vínculos distintos.
Si bien las labores desarrolladas eran de carácter cotidiano, el Juzgado consideró que estas no necesariamente correspondían a funciones propias de la entidad, por lo que podían ser contratadas mediante prestación de servicios sin generar relación laboral. Además, no se aportó prueba de un contrato directo entre la demandante y la ESE, ni de un vínculo laboral con los sindicatos que permitiera inferir subordinación. 12.
Respecto de la remuneración, se acreditó que la demandante recibió pagos periódicos bajo la figura de compensación sindical, tramitados a través del sindicato, incluyendo el pago de aportes al sistema de seguridad social. No se demostró que dichos pagos encubrieran un salario ni que existiera una forma de remuneración propia de una relación laboral. 13.
En cuanto a la subordinación, el despacho concluyó que no se probó la existencia de órdenes, control de horario, llamados de atención, exigencia de permisos, supervisión directa o dependencia jerárquica frente a la ESE. Tampoco se estableció quién impartía instrucciones ni si la actora debía rendir informes, por lo que se consideró que no se desvirtuó la autonomía e independencia propias del contrato de prestación de servicios, ni la figura de coordinación funcional. 14.
El Despacho resaltó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba, al no aportar elementos probatorios suficientes, no asistir a la audiencia de pruebas ni hacer comparecer a sus testigos, incumpliendo el deber previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso. 2.6. Apelación de la parte demandante3 15. La parte demandante interpone recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, alegando error en la apreciación de las pruebas, al considerar que el juzgado desconoció reglas legales y jurisprudenciales sobre la presunción de la relación laboral. 16.
El recurrente sostiene que el juzgado omitió aplicar el principio conforme al cual, una vez acreditada la prestación personal del servicio, se presume la existencia de subordinación laboral, correspondiendo al demandado desvirtuar dicha presunción. A su juicio, el fallo apelado invirtió indebidamente la carga probatoria al exigirle a la demandante la demostración plena de la subordinación y al fundamentar la decisión en la ausencia de testigos y en la falta de prueba directa de órdenes o control. 3 One drive PDF 54.
Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 17. Invoca el principio de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, resaltando que las formalidades contractuales no pueden prevalecer sobre la realidad material de la prestación del servicio.
En apoyo de esta tesis, cita jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, según la cual basta la demostración de la prestación personal del servicio para que opere la presunción legal del contrato de trabajo. 18. El recurso enfatiza que dicha presunción está prevista expresamente en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo y, para el caso de trabajadores oficiales, en el artículo 20 del Decreto 2127 de 1945, normas que imponen al empleador la carga de probar que la actividad se ejecutó de manera autónoma e independiente.
Finalmente, solicita que se revoque la sentencia. 2.7. Trámite de segunda instancia 19. Este despacho mediante auto del 12 de marzo de 2025 admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial demandante4 contra la sentencia proferida el 3 de abril de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, la cual negó las pretensiones de la demanda.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Contrato realidad – primacía de la realidad. 3.4.2. Prescripción en el contrato realidad. 3.4.3. Análisis y decisión del caso concreto. 3.5. Condena en costas. 3.1.
Competencia 20. Conforme a lo dispuesto en el artículo 125, 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 3.2. Problema Jurídico 21. Corresponde a la Sala establecer si, a partir del acervo probatorio, se demostró la existencia de una relación laboral real entre la señora María Carmenza Gualteros y la E.S.E. Hospital Local de Puerto Asís, pese a que su vinculación se formalizó mediante convenios sindicales y contratos de prestación de servicios, y, en consecuencia, si resulta procedente declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social reclamados. 3.3.
Tesis de la Sala 22. La Sala resuelve negativamente el problema jurídico planteado, por cuanto del análisis del acervo probatorio no se acreditó la existencia de una relación laboral real entre la señora MARÍA CARMENZA GUALTEROS y la E.S.E. Hospital Local de Puerto Asís, en particular el elemento esencial de la subordinación, razón por la cual no se desvirtúa la naturaleza jurídica de los convenios sindicales y contratos de prestación de servicios 4 Samai, índice 5.
Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co suscritos. En consecuencia, no hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado ni a ordenar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social reclamados. 3.4.
Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 23. Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas que regulan la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: 3.4.1. Contrato laboral - primacía de la realidad 24. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en su numeral 3 les permite a las entidades estatales la vinculación de personal mediante contrato de prestación de servicios.
En la normativa en comento se dispuso: «[…] 3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable […]». 25. La Ley permite colegir que, para realizar este tipo de contratos, es requisito que la actividad a realizarse no pueda ser desempeñada por el personal de planta o que requiera conocimientos especializados. 26.
Adicionalmente, es necesario hacer una lectura sistemática del Art. 32 de la Ley 80 de 1993, con el Art. 7 del Decreto 1950 de 1973 que prevé: «[…] Artículo 7º.- Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad […].» 27. El Art. 7 se constituye en una limitante para el uso indiscriminado del contrato de prestación de servicios. Si bien la Ley 80 señaló la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios, las funciones de carácter permanente no pueden ser ejercidas por el personal vinculado a través de contrato de prestación de servicios. 28.
A su vez, cuando el Consejo de Estado definió al contrato de prestación de servicios lo hizo en los siguientes términos5: 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- Subsección B. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente N° 20001-23-39-000-2017-00410-00 (4521-2022). Sentencia de 4 de mayo de 2023. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av.
Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «(…) El contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.» (Subraya la Corporación) 29.
De acuerdo con lo anterior, el contrato de prestación de servicios debe ser de naturaleza temporal, limitado al tiempo necesario para llevar a cabo una labor específica. Su uso está restringido a tres escenarios: (i) cuando las funciones no son permanentes de la entidad, (ii) cuando no se pueden realizar con personal de planta, (iii) o cuando se necesitan conocimientos especializados. 30.
Ahora bien, la Jurisprudencia, amparada en el marco jurídico señalado, ha dicho que es viable demostrar la existencia de un contrato o relación laboral cobijado bajo la figura del contrato de prestación de servicios. Para ello es necesario acreditar la existencia de tres elementos esenciales del contrato de trabajo (art. 23 CST) consistentes en: a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato y c) Un salario como retribución del servicio. 31.
En ese orden de ideas, recae en la parte actora demostrar que prestó sus servicios a favor de la parte demandada de forma personal y continua, que por dichos servicios recibió remuneración y que durante todo el tiempo en que estuvo vinculado mediante contrato de prestación de servicios existió relación de subordinación o dependencia, elemento fundamental que permite determinar claramente la existencia de la relación laboral, pues en los contratos de prestación de servicios la actividad es ejercida de forma autónoma e independiente.
En palabras del Consejo de Estado6 la parte interesada deberá demostrar: «[…] que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia7 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios, una verdadera relación laboral.». 32.
Así, la consecuencia lógica de demostrar la existencia de estos tres elementos esenciales del trabajo, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda -Subsección B, C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00139-01 N° interno: 1064 – 2022.
Sentencia de 18 de mayo de 2023. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av.
Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co (Art. 53 de la Constitución Política8), será la declaratoria de la existencia de una verdadera relación laboral y el derecho al reconocimiento de todos los derechos laborales derivados de la misma. 33.
Por su parte, el reconocimiento de las prestaciones sociales se hace a título de restablecimiento del derecho y la liquidación de las mismas debe hacerse con base en lo percibido por un empleado de planta en cargo similar al de la parte demandante, sin que de ello se pueda declarar la calidad de empleado público, por cuanto para ostentar dicha calidad es necesario: «…cumplir requisitos constitucionales y legales tales como el nombramiento y la posesión, la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal».9 34.
En este estado de cosas, es pertinente reseñar que la normativa colombiana ha fijado que, para ejercer un cargo en calidad de empleado público, es necesario que se haga el nombramiento o elección en conjunto con la posesión para entrar a ejercer las funciones propias10 de dicho empleo. 35. Es dable en este punto destacar que en el ordenamiento jurídico colombiano existen tres clases de vinculación con el Estado, como empleado público con una relación legal y reglamentaria; como trabajador oficial a través de una relación contractual laboral y mediante contrato de prestación de servicios. 36.
En el caso de estos últimos, si se llega a demostrar la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral se hace imperativo ordenar el reconocimiento de los derechos que se derivan de esa relación laboral, sin que ello implique que se posea la calidad de empleado público, en tanto como ya se advirtió la calidad de empleado público se obtiene mediante el cumplimiento de requisitos legales y constitucionales. 37.
Así las cosas, el contrato de prestación de servicios debe entenderse como una figura de carácter excepcional, concebida por el legislador para atender necesidades específicas y transitorias de la administración pública, bajo parámetros normativos claramente delimitados. 3.4.2. Prescripción en el contrato realidad 38. Ahora bien, respecto a la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de la declaración de un contrato realidad, así como al estudio de la prescripción de estos 8 “Art. 53.
El congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad sobres formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad (…) “. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-555 de 1994. 10 El art. 122 y 125 de la Constitución Política de 1991, prevén: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…)” “Art. 125 Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co derechos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 201611, fijó criterios jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento, estableciendo que, cuando una persona pretenda el reconocimiento de una relación laboral con el Estado y el consecuente pago de las prestaciones correspondientes, con base en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades contractuales, deberá presentar su reclamación dentro del término de tres años contados a partir de la finalización del vínculo contractual. 39.
Dicha decisión también precisó, entre otros aspectos, que los aportes al sistema de pensiones tienen carácter imprescriptible por tratarse de prestaciones periódicas, lo que implica que su reclamación no está sujeta a los límites temporales ordinarios ni requiere conciliación previa, dada la naturaleza irrenunciable y cierta de tales derechos. 40.
Así mismo, se definió que, una vez comprobada la existencia del vínculo laboral, el juez contencioso-administrativo deberá pronunciarse sobre los aportes pensionales, incluso si no fueron solicitados de forma expresa, en aras de garantizar la efectividad de los derechos del trabajador. 41. Además, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se unificó la postura frente a la omisión de afiliación del contratista al sistema de salud y riesgos laborales por parte de la administración, así como la improcedencia del reembolso de los aportes que este hubiese realizado en exceso, reiterando que dichos aportes tienen naturaleza parafiscal, por lo cual, no son susceptibles de devolución, y se ratificó la existencia de continuidad en la prestación del servicio, incluso en ausencia de afiliación por parte de la entidad estatal, al considerar que dicha omisión no interrumpe el vínculo ni exonera a la administración de su responsabilidad frente a la protección integral del trabajador.
Las reglas son las siguientes: 11En síntesis, la sentencia SUJ2-005-16 del Consejo de Estado determinó las siguientes reglas jurisprudenciales: “i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro-operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.” Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av.
Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co «3.4. Síntesis de las reglas objeto de unificación: 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. (…)12”. 3.4.3. Análisis y decisión del caso concreto 42.
Conforme a lo planteado en el recurso de apelación, el análisis de este Tribunal se circunscribe a establecer si la sola acreditación de la prestación personal del servicio permite presumir la existencia del elemento de subordinación. 43. Como se indicó previamente, la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de declarar la existencia de una relación laboral encubierta bajo la figura del contrato de prestación de servicios.
Para ello, es indispensable la acreditación de los tres elementos esenciales del contrato de trabajo previstos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo: (i) la prestación personal del servicio; (ii) la subordinación o dependencia continuada del trabajador respecto del empleador; y (iii) una remuneración como retribución del servicio. 44.
Al respecto, el Consejo de Estado13 ha precisado que el denominado contrato realidad se configura cuando se demuestra la prestación personal y remunerada de servicios propios de la actividad misional de la entidad, ejecutados en sus instalaciones, con sus medios de trabajo y bajo órdenes y condiciones que exceden la mera coordinación contractual, hasta configurar una verdadera relación de dependencia y subordinación. 45.
En este contexto, y conforme a la línea jurisprudencial aplicable en esta Jurisdicción, no es viable presumir la subordinación, por cuanto se trata del elemento central que debe ser demostrado. Solo una vez acreditado dicho elemento resulta procedente aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, siendo carga de la parte actora probar la existencia de una relación laboral encubierta 46.
De otro lado, se tiene que la subordinación es aquella situación en la cual existe por parte del empleador o nominador la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento respecto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE- S2-2021, 9 de septiembre de 2021, Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda- Subsección B. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Expediente N° 20001-23-39-000-2017-00410-00 (4521-2022). Sentencia de 4 de mayo de 2023. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Lo anterior conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 47. En ese sentido, corresponde a esta Corporación examinar el material probatorio obrante en el expediente y determinar si, en la ejecución de los contratos, la demandante estuvo efectivamente sometido a subordinación frente a la E.S.E. El estudio debe partir de los parámetros establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-202114, que fija los criterios jurisprudenciales para valorar este tipo de situaciones.
En esos términos, con base en el acervo probatorio obrante en el expediente, se tiene demostrado lo siguiente: 48. Lugar de trabajo: la demandante desempeñó sus funciones de manera presencial en la sede la E.S.E. 14 “La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
“ Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 49. En cuanto al horario de labores, esta Sala observa que las pruebas obrantes en el expediente no permiten acreditar la modalidad bajo la cual el demandante prestó sus servicios, en tanto las labores contratadas sí debían ser desarrolladas al interior de la E.S.E por el convenio sindical suscrito con la entidad hospitalaria; sin embargo, las pruebas no reflejan el horario seguido por la señora Gualteros. 50.
Únicamente reposa una solicitud del sindicato en donde se le señala a la demandante: «La presente es con el fin de informarle que se requieren de los servicios de aseo en el módulo administrativo en el primer piso, en el horario correspondiente de 7:00 a.m a 8:00 am, actividad que será realizada a quien le corresponda los turnos del área de consulta externa, dicha tarea se realizará sin afectar sus actividades ya establecidas.» 51.
En conclusión, de lo anterior no se probó con suficiencia el cumplimiento de un horario laboral (días trabajados o jornada laboral completa) y si bien ello se hubiera acreditado, la sujeción a un horario no confirma la existencia de subordinación, lo anterior bajo el entendido que podría ser un mecanismo de coordinación contractual15. 52.
En cuanto al ejercicio real de dirección y control sobre las labores ejecutadas, es preciso destacar que la participación directa, continua y determinante de la entidad contratante en la forma de ejecución del servicio resulta un criterio relevante para establecer la existencia del elemento de subordinación. En tal sentido, le correspondía al demandante demostrar que su actividad se desarrolló bajo la órbita organizativa de la entidad, sujeta a instrucciones permanentes, supervisión jerárquica y lineamientos institucionales que excedieran el marco propio de la mera coordinación contractual. 53.
No obstante, en el presente asunto no obran elementos probatorios que permitan arribar a dicha conclusión. Contrario a lo sostenido por el recurrente, la subordinación no puede presumirse. Si bien no existe una exigencia probatoria rígida que imponga su demostración exclusiva mediante testimonios, lo cierto es que la prueba documental allegada no permite establecer la existencia de órdenes concretas, directrices reglamentarias o requerimientos funcionales impartidos directamente por la E.S.E., (únicamente existen requerimientos del sindicato) ni acredita, en consecuencia, los rasgos propios de una relación laboral. 54.
Por otra parte, la invocación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, exige que para su aplicación se acredite de manera efectiva que la relación se desarrolló bajo los elementos materiales propios de un vínculo laboral, circunstancia que no se configura en el presente caso.
No resulta suficiente la afirmación genérica según la cual el demandante prestaba sus servicios en condiciones similares a las de un funcionario de planta; por el contrario, era necesario demostrar que se encontraba sometido a un poder jerárquico permanente, así como a un control disciplinario propio de una relación de subordinación, extremos que no fueron probados en el proceso. 55.
En consecuencia, no se acreditó el elemento esencial de la subordinación, indispensable para la configuración de una relación laboral. En ese orden de ideas, no se logró desvirtuar la naturaleza jurídica de los contratos de prestación de servicios celebrados 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicación: 860013333001-2019-00338-01 Demandante: María Carmenza Gualteros Av. Colombia, Carrera 9 No. 21-108 Barrio Jorge Eliecer Gaitán – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co al amparo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Por lo tanto, el acto administrativo demandado no es anulable y se revocará la sentencia de primera instancia. 3.5. Costas procesales 56. En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA16, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia al apelante, en virtud a que el recurso de apelación no prosperó. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDENAR en costas, en segunda instancia a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia, Liquídense por el Juzgado de primera instancia.
TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado 16 Artículo 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI