1 SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado ponente: Pedro Olivella Solano (E)1 Montería, catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE TUTELA SEGUNDA INSTANCIA Radicación: 23001-33-33-011-2025-00203-01 Demandante: Goens Morelos Monterrosa Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Derecho de Petición I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por la parte accionada frente al fallo proferido el veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se concedió el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el señor Goens Manuel Morelos Monterrosa, ordenando a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–.
II.
ANTECEDENTES 2.1 Hechos El señor Goens Manuel Morelos Monterrosa presentó acción de tutela el 13 de junio de 2025 contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, con el propósito de obtener la protección inmediata de su derecho fundamental de petición. De acuerdo con lo expuesto en su escrito, el accionante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho y se profirió sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba del 20 de octubre de 2023 acogiendo las pretensiones, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado el 27 de febrero de 2025.
Y quedó ejecutoriada el 29 de abril de 2025. 1 El suscrito Magistrado se encuentra encargado de las funciones de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba por decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado a través del Acuerdo N° 035 del 11 de febrero de 2025. 2 SIGCMA El el 16 de mayo de 2025 radicó ante la UGPP petición de cumplimiento de la sentencia judicial, la cual fue remitida por correo certificado de la empresa ENVIA y registra recibido de la entidad de fecha 21 de mayo de 2025.
A la fecha no se ha recibido respuesta de la solicitud elevada. 2.2 Petición de amparo El accionante pretende el amparo de su derecho fundamental de petición, y que se le ordene a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– resolver de fondo la petición radicada el 21 de mayo de 2025, acogiendo, negando lo solicitado o explicando los trámites que debe o ha realizado la entidad para dar cumplimiento a la solicitud de cumplimiento de sentencia. 2.3 Contestación Sostuvo que no ha vulnerado el derecho fundamental de petición del señor Goens Manuel Morelos Monterrosa, toda vez que la sentencia judicial cuyo cumplimiento se reclama quedó en firme el 29 de abril de 2025, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuenta con un plazo máximo de diez (10) meses para expedir el acto administrativo correspondiente y efectuar el pago, término que vencerá el 29 de febrero de 2026.
Manifestó que la entidad ya inició las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a la providencia, creando la Solicitud de Obligación Pensional (SOP) y avanzando en la etapa de normalización documental, en la que se verifican, digitalizan e indexan los documentos del expediente. Explicó que, de conformidad con su estructura interna y la normativa vigente, el trámite incluye la determinación de derechos, la expedición del acto administrativo, su notificación y la inclusión del beneficiario en la nómina de pensionados a través del FOPEP, organismo encargado del pago.
Argumentó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para exigir el cumplimiento de fallos judiciales, pues la Ley ha previsto plazos específicos y, en caso de incumplimiento, existen otros medios como el proceso ejecutivo. Por las razones anteriores, se opuso a las pretensiones del accionante y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por no ser la vía adecuada para el reclamo de lo pretendido. 2.4 Fallo de primera instancia Mediante providencia del veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025), el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Montería resolvió conceder el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el señor Goens Manuel Morelos Monterrosa. 3 SIGCMA El despacho consideró acreditado que, si bien la UGPP había recibido el derecho de petición radicado el 21 de mayo de 2025 solicitando el cumplimiento de la sentencia que le reconoció la pensión gracia del señor Morelos Monterroza, no ha emitido una respuesta clara, precisa y de fondo dentro del término legal previsto en la Ley 1755 de 2015.
A juicio del juez de primera instancia, la entidad accionada incurrió en una omisión sustancial al no pronunciarse oportunamente sobre el estado del trámite ni explicar las gestiones adelantadas o los plazos para su culminación, a pesar de que se trataba de la ejecución de una providencia judicial en firme. En consecuencia, se ordenó a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, a través del subdirector de Determinación de Derechos Pensionales o quien hiciera sus veces, resolver de manera clara, congruente y de fondo la solicitud del accionante, dentro del término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la providencia, y notificar la decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, sin que ello necesariamente signifique que la respuesta deba ser dada en el sentido solicitado. 2.5 Impugnación La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP–, solicitó la revocatoria de la sentencia de tutela por considerar que no se configuró vulneración alguna del derecho fundamental de petición del señor Goens Manuel Morelos Monterrosa.
La UGPP sostuvo que la solicitud radicada por el accionante el 21 de mayo de 2025 fue incorporada al trámite administrativo correspondiente para dar cumplimiento a la sentencia judicial que le reconoció la pensión gracia, creando la Solicitud de Obligación Pensional (SOP) y adelantando la etapa de normalización documental. Explicó que la decisión judicial quedó en firme el 29 de abril de 2025 y que, de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la entidad cuenta con un plazo máximo de diez (10) meses para expedir el acto administrativo y efectuar el pago, plazo que vence el 29 de febrero de 2026.
También expuso unas situaciones administrativas de fuerza mayor consistentes en suspensiones de términos por la implementación del cambio en el sistema de información y la falta de recurso e infraestructura tecnológica para la atención de las peticiones de los ciudadanos, generando una imposibilidad material, por la excesiva carga laboral y la falta de recurso humano que impide resolver dentro de los plazos que da la ley las peticiones pensionales de los ciudadanos ante la evidente congestión de solicitudes. 4 SIGCMA Argumentó que la acción de tutela resulta improcedente, dado que no se acreditó la existencia de una vulneración actual e injustificada del derecho de petición ni un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional, toda vez que la entidad se encuentra dentro de los términos legales para dar respuesta de fondo y cumplir la providencia. Señaló que, en todo caso, el mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales es el proceso ejecutivo, no la acción de tutela.
Reiteró que ha actuado dentro del marco de la legalidad, adelantando las actuaciones necesarias para materializar el reconocimiento y pago de la pensión gracia conforme a la normativa aplicable. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Sea del caso manifestar en primera medida que esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte demandante de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, ya que este Tribunal es el superior funcional del Juez que profirió la decisión. 3.2.
Problema jurídico Corresponde a esta instancia determinar si la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– vulneró el derecho fundamental de petición del señor Goens Manuel Morelos Monterrosa, al no haber proferido una respuesta clara, precisa y suficiente frente a la solicitud radicada el 21 de mayo de 2025, mediante la cual requirió el cumplimiento de la sentencia judicial que le reconoció la pensión gracia, previo a lo cual deberá establecer este Tribunal si la demanda planteada satisface los requisitos de procedibilidad cuando lo que se solicita ante el Juez constitucional es el cumplimiento de una sentencia judicial. 3.3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales concedida por la Constitución Nacional a todos los ciudadanos. Del desarrollo normativo y jurisprudencial de la normal se ha interpretado de manera pacífica y reiterada que esta acción de amparo constitucional tiene carácter subsidiario y es aceptada su procedencia cuando no existan otros medios de defensa judicial o cuando existiendo un medio idóneo el mismo sea ineficaz para la efectiva protección de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados, en estos eventos la tutela tiene vocación de 5 SIGCMA procedencia como mecanismo de defensa para evitar lo que ha considerado la jurisprudencia constitucional como perjuicio irremediable. 3.4.
Procedencia de la Acción de Tutela De acuerdo con lo anterior, para la procedencia de la tutela la Corte ha determinado que deben estudiarse los presupuestos relativos a: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. Respecto a la subsidiariedad la Corte Constitucional también ha complementado factores que deben observarse respecto a la posición y situación de la parte accionante en el asunto que la motiva a solicitar el amparo.
Con relación a la legitimación en la causa por activa, se tiene en cuenta que la protección constitucional es solicitada a través de apoderado por la persona que considera lesionado su derecho fundamental, en este caso, el señor Goens Manuel Morelos Monterrosa, quien elevó ante la entidad accionada solicitud de cumplimiento de sentencia. Al tiempo se cumple la legitimación en la causa por pasiva puesto que la acción constitucional convoca como parte pasiva a la UGPP, como encargada de dar trámite y respuesta a la solicitud presentada por la accionante.
Así mismo, se considera cumplido el presupuesto de inmediatez, toda vez que la acción de tutela fue presentada de forma oportuna, teniendo en cuenta que la petición que el accionante hizo a la UGPP, fue radicada el 21 de mayo de 2025, alegando en todo caso que no fue respondida a la fecha de interposición de la demanda. En torno el requisito se subsidiariedad, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, en principio, sobre el derecho de petición, la Corte Constitucional en múltiples oportunidades ha reiterado la procedencia de este mecanismo para el amparo de este derecho iusfundamental.
Ahora, sobre la procedencia de la acción de tutela para hacer cumplir providencias judiciales ejecutoriadas, si bien la Corte Constitucional ha indicado que las autoridades públicas y particulares deben cumplir los fallos judiciales con el fin de garantizar la efectiva materialización de los derechos fundamentales y el pleno goce de estos por quienes acuden a la administración de justicia, respecto a la procedencia de la tutela para el cumplimiento de providencias judiciales, la Corte ha estimado lo siguiente: «…no obstante su carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las circunstancias de cada caso.
Ello implica que el juez de tutela está en la obligación de determinar 6 SIGCMA si en el asunto que se somete a su consideración se hace necesario la protección por esta vía». Conforme a lo expuesto, la acción de tutela procede de manera excepcional para lograr el cumplimiento de fallos judiciales cuando los mecanismos judiciales alternativos con que cuenta la persona para hacer cumplir el fallo no son idóneos, ni gozan de la misma eficacia que la solicitud de amparo.
En concordancia, a través de la Sentencia T-712 de 2016 se establecieron algunos criterios para que proceda la tutela cuando se persigue el cumplimiento de decisiones judiciales, los cuales son: (i) La autoridad que debe cumplir lo ordenado en la sentencia se niega a hacerlo, sin justificación razonable; (ii) la omisión o renuencia a cumplir la orden emanada de la decisión judicial quebranta directamente los derechos fundamentales del peticionario, en consideración con las especiales circunstancias en las que se encuentra; y (iii) el mecanismo ordinario establecido en el ordenamiento jurídico para proteger el derecho fundamental carece de idoneidad, por lo que no resulta efectivo para su protección. 3.5.
Caso concreto En el caso bajo estudio el accionante solicitó ante la UGPP dar cumplimiento a la sentencia del 20 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Córdoba confirmada mediante fallo del 27 de febrero de 2025 del Consejo de Estado. Esta solicitud fue radicada a través de la empresa Envía, con la guía N°. 866000237487 y fue recibida por la UGPP el 21 de mayo de 2025, según se observa en los anexos aportados con la demanda.2 Es menester señalar, como así lo ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del primero de julio de 20213, que en principio esta acción constitucional no es procedente para tramitar dicho tipo de solicitudes, pues, las partes tienen a su alcance otro mecanismo judicial, como el proceso ejecutivo, el cual ha estimado la Alta Corporación resulta idóneo; no obstante, destacó en todo caso, que si bien la tutela es residual, excepcionalmente puede a través de esta vía solicitarse el cumplimiento de sentencia judicial, ante la existencia de un perjuicio irremediable, y siempre que se justifique por qué el interesado no ha podido acudir a dicho mecanismo judicial.
En esta oportunidad el Alto Tribunal sostuvo: “II. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial 2 Expediente digital cuaderno primera instancia Documento PDF No. 01 página 7 3 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, primero (1.°) de julio de dos mil veintiuno (2021), Referencia: ACCIÓN DE TUTELA, Radicación 11001-03-15-000-2021-00329-01 7 SIGCMA El señor Ventura Meléndez Ureta impugnó la sentencia dictada el 8 de marzo de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, concretamente discutió el ordinal quinto, a través del cual se declaró improcedente la acción de tutela respecto de la pretensión tendiente a ordenar a Colpensiones expedir el acto administrativo que dé cumplimiento a las providencias judiciales proferidas a su favor.
Para sustentar su disenso, en síntesis, argumentó que el proceso ejecutivo no es procedente para lograr la observancia del precepto judicial consistente en el reconocimiento de la pensión de jubilación, puesto que se trata de una obligación de hacer y, por tanto, se rige por el procedimiento fijado en el inciso 1° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, según el cual el reconocimiento pensional debió efectuarse dentro de los 30 días siguientes contados desde la comunicación de la sentencia. Al respecto, se advierte que si bien es cierto la norma invocada por el peticionario regula el plazo para el acatamiento de las sentencias dictadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo por parte de las autoridades a quienes corresponda su materialización, también lo es que, en caso de que la entidad no atienda la obligación impuesta, los interesados pueden solicitar la ejecución del proveído judicial.
Al respecto, el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, determina que, una vez transcurrido el término previsto en el artículo 192 ibidem, sin que se haya cumplido la condena, la autoridad judicial librará mandamiento ejecutivo, según las reglas fijadas en el Código General del Proceso.
Sobre el particular, resulta importante precisar que ciertamente, como lo alegó el accionante, en la sentencia cuya materialización se pretende se ordenó tanto el reconocimiento como el pago de la prestación mencionada. Sin embargo, ello no impide acudir al mecanismo judicial precitado, puesto que este es procedente para obtener la satisfacción de las órdenes del pago de sumas dinerarias, de obligaciones de dar otro bien distinto o de hacer.
En efecto, el artículo 424 del Código General del Proceso prevé la primera situación, mientras que el artículo 426 de la misma codificación regulariza el segundo y el tercer evento, que en este asunto es el que resulta de especial interés, por lo cual se transcribe a continuación: “Si la obligación es de dar una especie mueble o bienes de género distinto de dinero, el demandante podrá pedir, conjuntamente con la entrega, que la ejecución se extienda a los perjuicios moratorios desde que la obligación se hizo exigible hasta que la entrega se efectúe, para lo cual estimará bajo juramento su valor mensual, si no figura en el título ejecutivo.
De la misma manera se procederá si demanda una obligación de hacer y pide perjuicios por la demora en la ejecución del hecho”. En ese orden de ideas, no le asiste razón al accionante, al considerar que la vía ejecutiva no constituye un medio idóneo y eficaz para obtener su reconocimiento pensional, ordenado mediante sentencia judicial, por lo cual, como lo concluyó la Subsección que conoció la primera instancia de esta acción constitucional, este mecanismo resulta 8 SIGCMA improcedente para exigir a Colpensiones la expedición del acto administrativo deprecado.
En relación con lo expuesto, debe tenerse en cuenta el carácter excepcional y residual de la acción de tutela, el cual exige que se diriman los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales que se reclaman, en un principio, a través de las vías ordinarias dispuestas para el efecto, situación que en el caso bajo de estudio no ocurrió. Sin embargo, es necesario examinar si en el asunto bajo estudio se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice la exigencia de subsidiariedad y amerite analizar de fondo el presente asunto, por lo que a continuación se examinará este aspecto” (subrayado por fuera del texto).
Conforme la pauta jurisprudencial transcrita, estima la Sala que el tutelante cuenta con otro mecanismo judicial a su alcance, como lo es el proceso ejecutivo, ya que existen unos fallos judiciales que contienen una obligación clara, expresa y exigible, lo que lo habilita para acudir a la vía judicial para solicitar su ejecución, como mecanismo idóneo para ello.
Lo anterior, toda vez que con el carácter subsidiario de la acción de tutela lo que se persigue es que esta no se convierta en una vía alternativa o herramienta que reemplace los mecanismos judiciales ordinarios o especiales de protección de los derechos y de la administración de justicia, sino que se erija como un mecanismo extraordinario encaminado a la protección constitucional de los derechos fundamentales.
Precisa la Sala que, aunque la parte accionante indica en la petición de la demanda que la acción de tutela busca la salvaguarda del derecho de petición y que se ordene resolver de fondo la solicitud elevada ya sea acogiendo lo solicitado, negándolo o explicando los tramites que se deben adelantar para dar cumplimiento a una decisión judicial, lo cierto es que revisado el escrito de la petición radicada el 21 de mayo de 2025 que obra como anexo de la demanda, la pretensión expresa consiste en que se de cumplimiento a la sentencia expidiendo a la mayor brevedad el acto administrativo ordenando que se reconozca y liquide la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status pensional y se paguen los intereses moratorios ordenados en la sentencia4.
Entonces, cualquier orden judicial que pudiere ser emitida por el Juez de tutela estaría encaminada precisamente a procurar el cumplimiento de la sentencia, excusándose en la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados. De acuerdo con lo informado por la UGPP durante el trámite tutelar, la entidad se encuentra realizando todas las gestiones necesarias para expedir el acto administrativo que en derecho corresponda; adicionalmente alegó que el accionante no acreditó un perjuicio 4 Expediente digital cuaderno primera instancia Documento PDF No. 01 página 9 9 SIGCMA irremediable, cuestión que en efecto no fue alegada ni demostrada por el actor en el trámite tutelar.
Estima además la Sala, que por tratarse de la solicitud de cumplimiento de una decisión judicial, la entidad se encuentra dentro del plazo de 10 meses que otorga el artículo 192 del CPACA para dar cumplimiento al fallo, además, la UGPP informó que se están desplegando los trámites necesarios para expedir el acto administrativo que en derecho corresponda.
En este sentido el apoderado manifiesta que la entidad ha sometido los documentos aportados al expediente pensional, a los procesos de unificación, completitud y estudio de verificación de la autenticidad de estos, por lo cual el expediente ha sido remitido al área de determinaciones con el fin de que la referida petición sea resuelta y una vez sea expedido, se realizarán los respectivos trámites de notificación y el pago correspondiente si a ello hubiere lugar.
Así las cosas, cuando se trata de resolver condenas consistentes en el pago de dineros como en el caso que nos ocupa, las entidades públicas entre las que se incluye la UGPP, tienen un plazo de 10 meses a partir de la ejecutoria de la sentencia para dar cumplimiento al fallo judicial, y desde la fecha de ejecutoria de la sentencia no se ha excedido dicho término. Así las cosas, si el Juez de tutela dispone que se expida el respectivo acto administrativo reconociendo y liquidando la prestación en los términos de la sentencia, como se peticiona en la solicitud radicada por el actor ante la UGPP, estaría materialmente ordenando a la entidad accionada que proceda a la liquidación y pago de la prestación pensional, cuestión que escapa de la órbita del Juez constitucional, quien no se encuentra facultado para procurar el cumplimiento de fallos judiciales a través de este mecanismo preferente y sumario.
Conforme lo indicado, la Sala considera que le asiste razón a la entidad impugnante, pues la tutela no es el mecanismo procesal idóneo, toda vez que la accionante busca obtener la expedición del acto administrativo que le reconozca y page la prestación producto de la sentencia expedida en su favor, siendo así, la presente acción de tutela no supera el juicio de subsidiariedad e idoneidad, conforme lo expuesto en líneas anteriores, por tanto, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, por medio de la cual se amparó el derecho fundamental de petición del actor, y en su lugar procederá a declarar la improcedencia de la acción constitucional de conformidad con lo considerado.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 10 SIGCMA FALLA PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia proferido el veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se concedió el amparo al derecho de petición del señor Goens Morelos Monterrosa, en su lugar, declarar improcedente la acción constitucional, conforme lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia, en la forma prevista en el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 “Por medio del cual se regula la remisión de expedientes de tutela a la corte constitucional para el trámite de su eventual revisión”.
Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO (E) MARIA BERNARDA MARTINEZ CRUZ