Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE GLADYS PATRICIA MANTILLA RINCÓN, identificada con C.C. 30.209.441 caraque@consultingandlegal.com DEMANDADO MUNICIPIO DE GIRÓN notificacionjudicial@giron-santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE DIGITAL 680013333013-2020-00269-01 TEMA TERMINACIÓN DEL NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD POR CONCURSO DE MÉRITOS.
No procede el reintegro ni la reubicación de la demandante. La desvinculación obedeció a una causal objetiva. No se acreditó ante la entidad su condición de madre cabeza de familia antes de la terminación de su nombramiento en provisionalidad. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de junio de 20231 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones La demandante pretende que se declare la nulidad de las resoluciones No. 001346 del 30 de junio de 2020, mediante la cual se dio por terminada su vinculación en provisionalidad en el cargo de secretaria ejecutiva, código 425, grado 01, en el Municipio de Girón, y No. 001880 del 4 de septiembre de 2020, que dispuso su nombramiento en cumplimiento de una orden judicial.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene al Municipio de Girón a su reintegro o reubicación en un cargo igual o similar al que desempeñaba en provisionalidad dentro de la entidad, sin solución de continuidad, hasta que la planta de personal sea provista de manera definitiva a través del sistema de carrera administrativa.
Asimismo, pide la reparación integral de los daños ocasionados, distribuidos de la siguiente manera: • Daño material: solicita el pago del lucro cesante futuro, equivalente a la pérdida de ingresos desde su desvinculación y hasta que se profiera 1 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00019. Documento: 17_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.pdf) 2 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folios 1-17 Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 2 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander sentencia definitiva, incluyendo salario, primas, bonificaciones, prestaciones, aportes a seguridad social, cesantías, intereses y demás beneficios económicos. • Daño inmaterial: reclama el reconocimiento de 10 S.M.L.M.V. por los perjuicios morales derivados de su separación del cargo de manera inconstitucional e ilegal, lo que le generó sentimientos de frustración, desolación, impotencia, rabia e injusticia, con afectación a su fuero interno. • Daño a bienes constitucionales y convencionales: pretende el pago de 10 S.M.L.M.V. por la vulneración de derechos fundamentales como la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso, el trabajo, el mínimo vital y la buena fe, a raíz de su desvinculación. Finalmente, solicita el cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el artículo 192 del CPACA, junto con el pago de la indexación, los intereses correspondientes y la condena en costas a la entidad demandada. 2.
Hechos La señora Gladys Patricia Mantilla Rincón afirma que el 4 de septiembre de 2017 se posesionó en provisionalidad en el cargo de secretario ejecutivo, código 425, grado 01, en el Municipio de Girón, conforme a la Resolución No. 0254 de la misma fecha. Señala que, mediante la Resolución No. 001346 del 30 de junio de 2020, la entidad demandada finalizó su vinculación y designó en su reemplazo a una persona de la lista de elegibles del sistema de carrera administrativa en período de prueba.
Relata que es madre de tres hijos, dos de ellos con discapacidad permanente: Juan Sebastián Sánchez Mantilla, con un 45.7 % de discapacidad por esquizofrenia y retraso mental, e Iván Camilo Sánchez Mantilla, con retraso mental severo. Asegura que ostenta la condición de madre cabeza de familia desde 2017, pues el padre de sus hijos reside en Panamá, no contribuye económicamente para la manutención de estos y tiene otra familia.
Sostiene que la entidad tenía conocimiento de esta situación desde su ingreso. Aduce que su desvinculación vulneró sus derechos fundamentales y desconoció la especial protección derivada de su condición de madre cabeza de familia y la discapacidad de sus hijos. Argumenta que la administración omitió aplicar medidas de estabilidad laboral reforzada y no consideró su reubicación en un cargo similar.
Manifiesta que, después de su desvinculación, presentó una acción de tutela, y el Juzgado Segundo Promiscuo de Girón, en sentencia del 21 de octubre de 2020, amparó sus derechos al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada, con la orden de reintegrarla en un cargo de similares características hasta que se resolviera el litigio en sede contenciosa.
Menciona que el Municipio de Girón cumplió parcialmente la orden judicial mediante la Resolución No. 001880 del 4 de septiembre de 2020, reincorporándola, pero limitó su permanencia hasta el 31 de diciembre de 2020, pese a que el fallo de tutela disponía su continuidad hasta la decisión de fondo en la jurisdicción ordinaria. Indica que esta desobediencia vulneró sus derechos fundamentales y le generó afectaciones económicas y personales.
Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 3 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3. Normas violadas y concepto de violación Se citan como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 29, 51, 86, 93 y 94 de la Constitución Política; la Ley 909 de 2004; los artículos 44, 137 y 138 del CPACA; y el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015.
La demandante afirma que los actos administrativos demandados transgreden derechos fundamentales como la dignidad humana, el debido proceso, el derecho al trabajo, el mínimo vital y la protección de las personas con discapacidad como sujetos de especial protección constitucional, así como los principios pro homine y de solidaridad. Señala que, aunque la vinculación en provisionalidad no otorga estabilidad laboral absoluta, la entidad demandada tenía la obligación de implementar acciones afirmativas en favor de quienes ostentan condiciones de especial protección constitucional, como en su caso, al ser madre cabeza de familia y tener a su cargo dos hijos con discapacidad severa.
En respaldo de su postura, invoca las sentencias SU-446 de 2011 y T-595 de 2016 de la Corte Constitucional, las cuales imponen a las entidades públicas el deber de prever mecanismos para priorizar la permanencia de trabajadores en provisionalidad que enfrentan condiciones especiales y asegurar que sean los últimos en ser desvinculados, sin perjuicio del derecho de quienes superan concursos de méritos.
Asegura que su desvinculación desconoció estos mandatos y se efectuó sin evaluar su situación personal y familiar. Precisa que la entidad demandada incumplió lo dispuesto en el artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015, al omitir la priorización de empleados con condiciones de especial protección, como discapacidad o la condición de madre cabeza de familia, antes de la desvinculación. Considera que esta omisión desconoció el principio de solidaridad y afectó directamente su mínimo vital y el de sus hijos, al privarla de su sustento económico.
Por otra parte, acusa a la administración de desobedecer la sentencia de tutela del 21 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Girón, que ordenó su reintegro en un cargo similar hasta la resolución definitiva del litigio en sede contenciosa. Advierte que la Resolución No. 001880 del 4 de septiembre de 2020 limitó su vinculación hasta el 31 de diciembre de 2020, en abierta contradicción con la orden judicial.
Concluye que los actos administrativos demandados violan sus derechos fundamentales y desconocen la protección especial derivada de su condición de madre cabeza de familia y la discapacidad de sus hijos, por lo que solicita su nulidad y el restablecimiento de su derecho. B. Contestación3 El Municipio de Girón se opone a las pretensiones de la demanda al considerar que carecen de sustento legal y fáctico.
Afirma que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a la normativa vigente y gozan de presunción de legalidad. Explica que la desvinculación de la demandante obedeció al proceso de selección No. 464 de 2017, adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), con el propósito de proveer de manera definitiva los empleos vacantes del sistema 3 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 06ContestacionDemanda. Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 4 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander general de carrera administrativa en su planta de personal.
Precisa que la demandante ocupaba el cargo de secretario ejecutivo, código 425, grado 01, en provisionalidad desde el 4 de septiembre de 2017, y que, aunque participó en el concurso de méritos, no logró superar las pruebas para quedar en la lista de elegibles. Sostiene que, conforme a la Ley 909 de 2004 y al Decreto 1083 de 2015, los empleos de carrera deben ser provistos por quienes superan los concursos de méritos, por lo que el derecho de estos prevalece sobre quienes ocupan cargos en provisionalidad.
Indica que, una vez conformada la lista de elegibles, nombró a la persona que obtuvo el derecho al cargo, en cumplimiento del principio de mérito. Aclara que la demandante no acreditó ante la entidad su condición de madre cabeza de familia antes de la desvinculación y que esta información solo fue conocida tras la interposición de una acción de tutela.
Argumenta que la estabilidad laboral reforzada derivada de dicha condición no impide la desvinculación cuando existe una causa objetiva, como el nombramiento de una persona que superó el concurso de méritos. Refiere que, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 21 de octubre de 2020 por el Juzgado Segundo Promiscuo de Girón, vinculó nuevamente a la demandante mediante la Resolución No. 001880 del 4 de septiembre de 2020.
Menciona, sin embargo, que dicha vinculación fue temporal y se extendió hasta el 31 de diciembre de 2020, fecha en la que finalizó la prórroga concedida a otro concursante para su posesión. Agrega que actuó conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable y que respetó los derechos fundamentales de la demandante en el proceso de desvinculación. Enfatiza que la provisionalidad no otorga estabilidad absoluta y que la estabilidad relativa reconocida a los servidores en provisionalidad debe ceder frente al derecho de quien superó el concurso público, por lo que la desvinculación se fundamentó en una causa objetiva y legalmente válida.
C. La sentencia recurrida4 El Juez Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en sentencia del 13 de junio de 2023, negó las pretensiones al considerar que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Señala que la desvinculación se fundamentó en la necesidad de proveer el cargo con la persona que superó el concurso, en aplicación del principio constitucional de mérito, previsto en el artículo 125 de la Constitución Política y la Ley 909 de 2004.
Destaca que el nombramiento en provisionalidad tiene carácter transitorio y cesa cuando el cargo queda ocupado por quien obtuvo el derecho a través de concurso, por lo que la entidad se encontraba facultada para finalizar la relación laboral. Indica que, aunque la demandante alegó su condición de madre cabeza de familia y la discapacidad de dos de sus hijos, esta situación no se acreditó formalmente ante la administración antes de la desvinculación, razón por la cual la entidad no aplicó medidas de protección especiales.
Resalta que, incluso si la demandante gozara de estabilidad laboral reforzada, al momento de su desvinculación no existía un cargo vacante en la entidad donde pudiera ser reubicada, ya que la lista de elegibles superaba el número de vacantes disponibles. 4 Expediente digital en SAMAI. Documento: 2SENTENCIADEPR_202200311SENTENCIAPR(.pdf) Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 5 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Afirma que la administración actuó conforme al marco legal vigente y priorizó el principio de mérito sobre situaciones particulares no acreditadas oportunamente.
Asimismo, menciona que, aunque el juez constitucional concedió un amparo transitorio mediante tutela, condicionó su vigencia a que la demandante acudiera a la jurisdicción contenciosa dentro del plazo establecido. Precisa que, al no cumplirse este requisito, la protección otorgada quedó sin efecto. D. La apelación5 La demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia y conceder las pretensiones, al considerar que el a quo incurrió en errores sustanciales en la interpretación de los hechos y omitió la valoración de pruebas esenciales que acreditaban su condición de madre cabeza de familia, lo que llevó a desconocer la especial protección constitucional que ampara a su núcleo familiar.
Afirma que se equivocó al indicar que no interpuso la demanda dentro del mes siguiente a la notificación del fallo de tutela del 21 de octubre de 2020, pues el expediente demuestra que inició el trámite con anterioridad, al acudir el 1° de octubre de 2020 a la Procuraduría General de la Nación para agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Señala que esta omisión refleja una deficiente apreciación del caso. Sostiene que no se valoraron pruebas que acreditaban su condición de madre cabeza de familia y la discapacidad de dos de sus hijos, aspecto reconocido en la sentencia de tutela del 21 de octubre de 2020. Según señala, tampoco se tuvieron en cuenta documentos esenciales, como registros civiles, historias clínicas y certificaciones, los cuales evidenciaban su situación familiar y económica, a pesar de que la entidad demandada tenía conocimiento de estos hechos y omitió adoptar medidas de protección reforzada.
Manifiesta que su condición de madre cabeza de familia no depende de su estado civil ni de lo consignado en su hoja de vida, sino de su rol como única responsable económica del hogar, en especial, al tener a su cargo personas con discapacidad. Cita la sentencia T-084 de 2018 de la Corte Constitucional, que amplía este concepto más allá de lo formal.
Asegura que la entidad demandada desconoció el principio de solidaridad y la normativa vigente, lo que impactó gravemente su mínimo vital y el de su familia. Además, sostiene que no se valoró la declaración de la exsecretaria de Gestión Humana, quien admitió conocer la discapacidad de sus hijos antes de la desvinculación. Considera que esta omisión vicia los actos administrativos demandados, al desconocer derechos fundamentales y la protección especial que le asiste.
Finalmente, cuestiona la condena en costas por falta de sustento legal. En su criterio, en este caso no se cumplen los requisitos de existencia y cuantía exigidos en los artículos 361 y 367 del Código General del Proceso. E. Trámite del recurso de apelación en segunda instancia Mediante auto del 25 de octubre de 20246, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
A continuación, se sintetiza la intervención del demandado. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 5 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00021. Documento 19_RECURSO DE APELACION CONTRA EL FALLO (.pdf) 6 Expediente digital en SAMAI. Índice 00015. Documento: 9AutoAdmiteRec_20200026901NYRDAutoA(.pdf) Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 6 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El Municipio de Girón7 solicita que se confirme la sentencia de primera instancia al considerar que la desvinculación de la demandante se realizó conforme a la ley y al principio de mérito.
Afirma que el nombramiento en provisionalidad no confería estabilidad reforzada y que la administración debía designar al aspirante que superó el concurso público. Asegura que la demandante no acreditó su condición de madre cabeza de familia antes de la desvinculación y que los registros de seguridad social indicaban una sociedad conyugal vigente, lo que excluía dicha condición según la jurisprudencia. Indica que la protección laboral reforzada no impide la desvinculación de empleados provisionales cuando existe una causa objetiva y legal, como el nombramiento por mérito.
Descarta la vulneración de derechos fundamentales, pues no se acreditaron circunstancias que exigieran un tratamiento especial. Reitera que la supuesta condición de madre cabeza de familia y la discapacidad de sus hijos solo fueron informadas después de la desvinculación, por lo que la administración no tenía conocimiento previo. Respecto a la condena en costas, sostiene que fue impuesta conforme al artículo 365 del Código General del Proceso, el cual dispone su imposición a la parte vencida en juicio.
II. CONSIDERACIONES A. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente el reintegro de la demandante cuando su desvinculación obedeció a la provisión del cargo mediante concurso de méritos y no acreditó ante la entidad su condición de madre cabeza de familia antes de la terminación de su nombramiento en provisionalidad? Tesis: No. Fundamento jurídico: La desvinculación de la señora Gladys Patricia Mantilla Roncón se ajustó a derecho, pues obedeció a una causal objetiva derivada del concurso de méritos adelantado por la CNSC, en aplicación del principio de mérito consagrado en el artículo 125 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 909 de 2004.
La vinculación en provisionalidad no confiere estabilidad laboral y debe ceder ante el derecho de quienes superan el proceso de selección, en virtud de la prevalencia del acceso a los cargos de carrera administrativa por concurso público. Si bien la estabilidad laboral reforzada ampara a ciertos sujetos con especial protección, su reconocimiento exige que la condición sea acreditada ante la administración. Aunque la entidad tenía conocimiento de la discapacidad de sus hijos, no se demostró que supiera con anterioridad que la demandante era la única 7 Expediente digital en SAMAI.
Índice 00020. Documento: 10_MemorialWeb_Otro-PronunciamientoRecur(.pdf) Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 7 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander responsable de su sustento, es decir, que ostentaba la condición de madre cabeza de familia.
Los documentos oficiales en su historia laboral registraban una sociedad conyugal, lo que, si bien no excluye esta figura, permitía inferir una posible corresponsabilidad en el sostenimiento del hogar. Antes de su desvinculación, la demandante no informó que su esposo estuviera ausente de manera permanente o incumpliera sus obligaciones económicas.
Solo con la acción de tutela presentada después de su retiro alegó esta condición, lo que impide concluir que la administración desconoció la alegada circunstancia de vulnerabilidad. Adicionalmente, en cumplimiento del fallo de tutela, la demandante fue vinculada de manera transitoria en la única vacante disponible. No obstante, la convocatoria del concurso de méritos ofertó 55 vacantes y la lista de elegibles estaba conformada por 187 personas con mejor derecho.
Otorgarle prioridad sobre estos aspirantes desconocería la estructura del sistema de carrera administrativa y los principios de igualdad y acceso al empleo público. Para sustentar la tesis planteada, la Sala: (i) analizará el marco normativo aplicable a la carrera administrativa y la provisión de empleos en provisionalidad, con base en la Constitución, la Ley 909 de 2004 y sus disposiciones reglamentarias, con el propósito de determinar si la desvinculación obedeció a una causal objetiva;
(ii) examinará los criterios de estabilidad laboral reforzada y las acciones afirmativas previstas en el Decreto 1083 de 2015 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional para establecer si la demandante reunía las condiciones para acceder a medidas de protección especial; y (iii) concluirá que el acto de retiro acusado se ajustó a derecho, pues respondió al concurso de méritos y no se acreditó que la actora cumpliera los requisitos para acceder a las garantías derivadas de la estabilidad laboral reforzada antes de su desvinculación. C. Marco jurídico 1.
La estabilidad relativa del nombramiento en provisionalidad en un cargo de carrera El artículo 125 de la Constitución Política8 establece que la carrera administrativa es el mecanismo general para el ingreso y permanencia en los empleos públicos, salvo las excepciones legales. Este sistema garantiza que tanto el acceso como el ascenso en los cargos de carrera se basen en el mérito, mediante procesos objetivos, transparentes y libres de discriminación. En desarrollo de este precepto, la Ley 909 de 20049 define la carrera administrativa como un sistema técnico que busca garantizar la eficiencia en la administración pública, la igualdad de oportunidades y la estabilidad laboral de los servidores públicos, siempre bajo el principio del mérito.
No obstante, los artículos 24 y 25 de 8 ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido. 9 ARTÍCULO 27.
CARRERA ADMINISTRATIVA. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna. <Inciso adicionado por el artículo 4 de la Ley 2418 de 2024.
El nuevo texto es el siguiente:> En todos los casos será admisible el establecimiento de medidas diferenciales tendientes a garantizar la eliminación de barreras de acceso a la carrera administrativa, así como las garantías óptimas para el ejercicio del empleo en favor de las personas con discapacidad. En ningún caso las medidas podrán afectar el principio de mérito como factor esencial de la carrera administrativa.
Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 8 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander dicha ley prevén el nombramiento en provisionalidad como una forma excepcional para ocupar cargos de carrera en los casos en que una vacante definitiva10 o temporal11 no haya podido proveerse mediante el encargo de un empleado de carrera administrativa.
Ahora bien, frente a la primacía de los derechos a la estabilidad y movilidad de los empleados en carrera, así como de otras causales objetivas, la estabilidad laboral relativa de los servidores públicos nombrados en provisionalidad debe ceder12, máxime cuando la figura de la provisionalidad es, en esencia, transitoria, en cuanto se crea justamente para cubrir las vacancias definitivas o temporales.
En cualquiera de los casos, la terminación de un nombramiento en provisionalidad en un cargo que esté vacante definitiva o temporalmente debe motivarse. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional13 ha señalado que los empleados públicos que provisionalmente se desempeñan en cargos de carrera gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia que implica la motivación del acto administrativo por medio del cual se desvincule, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cual se erige como una garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad de las actuaciones administrativas.
La motivación puede ser desvirtuada, como lo ha precisado el H. Consejo de Estado, sin embargo, se presume que se expidió con sujeción al ordenamiento jurídico vigente; «entonces, para el éxito de los cargos que pretendan la nulidad del acto acusado, se le han de llevar al juez todas las pruebas que conduzcan a la verdad procesal que el mismo requiere, en aras de la prosperidad del cargo endilgado, razón por la que en términos del artículo 177 del C. de P. C., le corresponde a las partes probar los supuestos fácticos en que apoyan su petitum».14 Como se mencionó anteriormente, para la jurisprudencia constitucional el vínculo provisional en esencia es precario y desaparece objetivamente una vez la razón jurídica que da lugar a la estabilidad relativa que ostentaba también lo hace, generándose una causal objetiva que justifica su desvinculación, como lo son la provisión de un cargo en periodo de prueba o en propiedad con los integrantes de una lista de elegibles, el regreso del titular del cargo de una situación administrativa 10 Decreto 1083 de 2015.
Artículo 2.2.5.2.1 Vacancia definitiva. El empleo queda vacante definitivamente, en los siguientes casos: 1. Por renuncia regularmente aceptada. 2. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción. 3. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa. 4.
Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento provisional. 5. Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario. 6. Por revocatoria del nombramiento. 7. Por invalidez absoluta. 8. Por estar gozando de pensión. 9. Por edad de retiro forzoso. 10. Por traslado. 11. Por declaratoria de nulidad del nombramiento por decisión judicial o en los casos en que la vacancia se ordene judicialmente. 12.
Por declaratoria de abandono del empleo. 13. Por muerte. 14. Por terminación del período para el cual fue nombrado. 15. Las demás que determinen la Constitución Política y las leyes. 11 Decreto 1083 de 2015. Artículo 2.2.5.2.2 Vacancia temporal. El empleo queda vacante temporalmente cuando su titular se encuentre en una de las siguientes situaciones: 1.
Vacaciones. 2. Licencia. 3. Permiso remunerado 4. Comisión, salvo en la de servicios al interior. 5. Encargado, separándose de las funciones del empleo del cual es titular. 6. Suspendido en el ejercicio del cargo por decisión disciplinaria, fiscal o judicial. 7. Período de prueba en otro empleo de carrera. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-245 de 2007 13 Ver sentencia SU-917 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. CP Bertha Lucia Ramírez de Páez.
Bogotá D.C, 2 de mayo de 2007. Radicación número: 25000-23-25-000-2001-05775-01(9034-05). Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 9 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander (como vacaciones o licencias), el encargo de un empleado de carrera que ocupa un cargo jerárquicamente inferior, etc.
Entonces, cuando el acto de retiro de un empleado provisional se fundamenta en el mérito o los derechos de carrera, no es dable exigir argumentos adicionales, porque al tratarse de la materialización de una causal objetiva, el sistema jurídico presume que no existe otro interés de carácter subjetivo en la terminación del vínculo legal y reglamentario del empleado en provisionalidad. 2.
La estabilidad laboral de las madres o padres cabeza de familia nombrados en provisionalidad El principio de igualdad material y los deberes de protección especial obligan a la administración a adoptar acciones afirmativas en favor de las madres y padres cabeza de familia vinculados en provisionalidad15. Aunque estos empleados no gozan de la estabilidad laboral propia de los funcionarios de carrera, su condición exige un trato preferente frente a otros empleados provisionales.
En este contexto, cuando existan vacantes dentro de la entidad, la administración debe garantizar su permanencia o reubicación, siempre que cumplan los requisitos del cargo. La Corte Constitucional ha reconocido la necesidad de implementar medidas de protección para los padres y madres cabeza de familia en provisionalidad. En la Sentencia SU-446 de 201116, estableció algunas subreglas que fueron incorporadas en la normativa vigente, con el fin de evitar que este grupo quedara en una situación de mayor desprotección frente a otros empleados provisionales.
Uno de los principales criterios desarrollados en la jurisprudencia es que, aunque los empleados provisionales no tienen un derecho indefinido a permanecer en el cargo, la administración debe garantizar mecanismos que protejan a quienes se encuentran en condiciones especiales. En este sentido, la Corte ha señalado que los empleados en provisionalidad que son madres o padres cabeza de familia deben ser los últimos en ser desvinculados, siempre que ello no impida la provisión definitiva de los empleos mediante concursos de méritos17.
En situaciones de desvinculación masiva de empleados provisionales, se ha reiterado que la entidad nominadora debe garantizar la continuidad de quienes ostentan esta condición en cargos equivalentes al que ocupaban en provisionalidad, siempre que existan vacantes disponibles. Cuando la reubicación no resulte posible, la administración debe mantener la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud hasta que otro empleador asuma esta obligación18.
El artículo 12 de la Ley 790 de 200219 estableció la obligación de las entidades públicas de adoptar acciones afirmativas en favor de madres cabeza de familia sin 15 Corte Constitucional, sentencia SU-446 del 26 de mayo de 2011, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 Respecto de esos tres grupos la Corte Constitucional manifestó la necesidad de establecer acciones afirmativas: “… [s]in embargo, la Fiscalía General de la Nación, pese a la discrecionalidad de la que gozaba, sí tenía la obligación de dar un trato preferencial, como una medida de acción afirmativa a: i) las madres y padres cabeza de familia; ii) las personas que estaban próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 -fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) las personas en situación de discapacidad.
“En estos tres eventos la Fiscalía General de la Nación ha debido prever mecanismos para garantizar que las personas en las condiciones antedichas, fueran las últimas en ser desvinculadas, porque si bien una cualquiera de las situaciones descritas no otorga un derecho indefinido a permanecer en un empleo de carrera, toda vez que prevalecen los derechos de quienes ganan el concurso público de méritos.
Como el ente fiscal no previó dispositivo alguno para no lesionar los derechos de ese grupo de personas, estando obligado a hacerlo, en los términos del artículo 13 de la Constitución, esta Corte le ordenará a la entidad que dichas personas, de ser posible, sean nuevamente vinculadas en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando.” Corte Constitucional.
Sentencia SU-446 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-595 de 2016. 18 Sentencia SU-691 de 2017 19 ARTÍCULO 12. Reglamentado por el art. 12, Decreto Nacional 190 de 2003 Protección especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 10 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander alternativa económica, personas con discapacidad y prepensionados20.
Posteriormente, la Sentencia SU-389 de 2005 amplió esta protección a los padres cabeza de familia, asegurando su derecho a la misma tutela especial21. Estas disposiciones fueron positivizadas en el parágrafo segundo del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 201522 y, posteriormente, en el artículo 263 de la Ley 1955 de 201923. Dichas normas establecen que cuando la lista de elegibles es inferior al número de vacantes, la administración debe priorizar, antes de retirar a los provisionales, a: (i) personas con enfermedad catastrófica o discapacidad, (ii) padres o madres cabeza de familia, (iii) prepensionados y (iv) empleados con fuero sindical.
Sin embargo, el deber de protección de la administración no es absoluto. Su aplicación depende de la existencia de vacantes y del cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo. La administración no está obligada a crear nuevos empleos ni a garantizar la permanencia indefinida de empleados en provisionalidad. Su deber se circunscribe a aplicar medidas afirmativas dentro del marco de su disponibilidad y capacidad organizativa, ajustándose a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad para evitar la generación de privilegios injustificados. 3.
La protección de los empleados provisionales y su obligación de informar al empleador esa circunstancia La protección especial de los empleados provisionales con condiciones de vulnerabilidad responde a la necesidad de garantizar la estabilidad laboral reforzada de ciertos grupos que, por sus circunstancias, requieren medidas diferenciadas.
Dentro de estos, la normativa y la jurisprudencia han reconocido un orden de protección que incluye, entre otros, a las madres y padres cabeza de familia. con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.
El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-044 de 2004, en el entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen. 20 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T – 092 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño 21 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-386 de 2005. M.P. Jaime Araujo Rentería 22 PARÁGRAFO 2o. Cuando la lista de elegibles elaborada como resultado de un proceso de selección esté conformada por un número menor de aspirantes al de empleos ofertados a proveer, la administración, antes de efectuar los respectivos nombramientos en período de prueba y retirar del servicio a los provisionales, deberá tener en cuenta el siguiente orden de protección generado por: 1.
Enfermedad catastrófica o algún tipo de discapacidad. 2. Acreditar la condición de padre o madre cabeza de familia en los términos señalados en las normas vigentes y la jurisprudencia sobre la materia. 3. Ostentar la condición de prepensionados en los términos señalados en las normas vigentes y la jurisprudencia sobre la materia. 4. Tener la condición de empleado amparado con fuero sindical La jurisprudencia constitucional inspiró la expedición del Decreto 1894 de 2012, así el mencionado Decreto fue expedido por el Gobierno nacional en atención a los pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, como se plasmó en la parte considerativa de ese acto: “Que la jurisprudencia nacional ha venido señalando de manera reiterada y uniforme que las listas de elegibles para la provisión de los empleos de carrera, resultado de los procesos de selección, únicamente pueden ser utilizadas para llenar las vacantes específicamente ofertadas y señaladas en la respectiva convocatoria, y no para proveer otros cargos no convocados a concurso y ocupados por personal provisional, pues ello desconoce no sólo el derecho de estos últimos a participar en igualdad de condiciones en el concurso convocado para proveer el empleo que particularmente ocupan, sino que, además, vulnera las reglas de la convocatoria.” Precisamente las listas de elegibles y su uso para llenar solamente vacantes objeto de la convocatoria a concurso de méritos, es uno de los problemas jurídicos tratados por la Corte Constitucional en su Sentencia SU-446 de 2011, en la que el alto Tribunal sostuvo que, si bien priman los derechos de acceso al empleo público por el mérito, las entidades tienen el deber constitucional de emplear acciones afirmativas que protejan efectivamente a las personas vinculadas en provisionalidad en circunstancias especiales.
Las que se reflejan en el parágrafo segundo del artículo 7o del Decreto número 1227 de 2005, modificado precisamente por el artículo primero del Decreto 1894 de 2012. 23 «ARTÍCULO 263. REDUCCIÓN DE LA PROVISIONALIDAD EN EL EMPLEO PÚBLICO. Las entidades coordinarán con la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC la realización de los procesos de selección para el ingreso a los cargos de carrera administrativa y su financiación; definidas las fechas del concurso las entidades asignarán los recursos presupuestales que le corresponden para la financiación, si el valor del recaudo es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006 (…)
PARÁGRAFO SEGUNDO. Los empleos vacantes en forma definitiva del sistema general de carrera, que estén siendo desempeñados con personal vinculado mediante nombramiento provisional antes de diciembre de 2018 y cuyos titulares a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley le falten tres (3) años o menos para causar el derecho a la pensión de jubilación, serán ofertados por la CNSC una vez el servidor cause su respectivo derecho pensional.
Surtido lo anterior los empleos deberán proveerse siguiendo el procedimiento señalado en la Ley 909 de 2004 y en los decretos reglamentarios. Para el efecto, las listas de elegibles que se conformen en aplicación del presente artículo tendrán una vigencia de tres (3) años. El jefe del organismo deberá reportar a la CNSC, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de publicación de la presente Ley, los empleos que se encuentren en la situación antes señalada.
Para los demás servidores en condiciones especiales, madres, padres cabeza de familia y en situación de discapacidad que vayan a ser desvinculados como consecuencia de aplicación de una lista de elegibles, la administración deberá adelantar acciones afirmativas para que en lo posible sean reubicados en otros empleos vacantes o sean los últimos en ser retirados, lo anterior sin perjuicio del derecho preferencial de la persona que está en la lista de ser nombrado en el respectivo empleo»..
Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 11 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que esta condición se acredita cuando el servidor público: «(i) tiene la responsabilidad permanente de hijos menores o personas incapacitadas para trabajar, (ii) no cuenta con la ayuda de otros miembros de la familia y (iii) su pareja murió, está ausente de manera permanente o abandonó el hogar y se demuestra que esta se sustrae del cumplimiento de sus obligaciones, o cuando su pareja se encuentre presente pero no asuma la responsabilidad que le corresponde por motivos como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental»24.
En este sentido, la jurisprudencia ha señalado que la estabilidad reforzada de las madres y padres cabeza de familia no constituye un beneficio individual, sino una garantía orientada a la protección del núcleo familiar, en especial de los hijos menores o con discapacidad25. Por ello, estos servidores públicos, al igual que los prepensionados y las personas en situación de discapacidad, deben recibir un tratamiento preferencial en el marco de la provisión de empleos de carrera administrativa cuando ocupan un cargo en provisionalidad.
Para armonizar el principio de mérito con la estabilidad en el empleo público y la protección especial de los empleados provisionales en situación de vulnerabilidad, la jurisprudencia constitucional26 ha establecido las siguientes reglas: 1. La asignación de empleos en la carrera administrativa se rige por el mérito, que prevalece en la provisión definitiva de los cargos. 2.
La estabilidad laboral reforzada no implica un derecho a permanecer indefinidamente en un cargo en provisionalidad, ya que la vinculación se mantiene hasta que el empleo se provea en propiedad o se cumplan los requisitos para la desvinculación. 3. La entidad nominadora debe adoptar medidas afirmativas en favor de los sujetos de especial protección constitucional, lo que implica que sean los últimos en ser removidos y, en la medida de lo posible, se les vincule en otros cargos vacantes de la misma jerarquía o equivalencia. 4.
Para acceder a una nueva vinculación provisional en otro empleo vacante, el trabajador debe acreditar su condición de sujeto de especial protección tanto en el momento de la desvinculación como al momento del eventual nombramiento. 5. Si no es posible la reubicación inmediata debido a la existencia de un concursante con mejor derecho, la entidad debe garantizar la prioridad en futuras vacantes27.
Ahora bien, para que el empleador pueda garantizar la protección constitucional y el trato preferente, lo mínimo, por razones de sentido común, es que haya podido conocer la situación del empleado provisional. Ello evita que, violándose el debido proceso, se asuma en un proceso judicial que el empleado se encuentra en una situación de vulnerabilidad con las respectivas consecuencias, sin que el empleador haya tenido conocimiento de ello.
Es claro entonces que el trabajador debe informar 24 Corte Constitucional, sentencia T- 003 del 25 de enero de 2018, MP. Cristina Pardo Schlesinger 25 Sentencia SU-388 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández 26 Sentencias T-003 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, SU-691 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y SU-388 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 27 Sentencia T-342 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. La Corte resaltó que “[e]n la sentencia T-464 de 2019, la Sala Quinta de Revisión estudió el caso de una mujer nombrada en provisionalidad en el ICBF, quien fue desvinculada debido al nombramiento de la persona que ganó el concurso de méritos, cuando se encontraba enferma y estaba en curso una incapacidad médica.
En esa oportunidad se determinó que no era posible ordenar el reintegro de la actora, pues ello vulneraria derechos de la persona que ganó el concurso; sin embargo, consideró que en el evento de que hubiese vacantes disponibles en el momento de notificación de la providencia o en el caso de vacantes futuras en provisionalidad, el ICBF debía nombrar a la actora en un cargo igual o equivalente al que ocupaba antes de su retiro”.
Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 12 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander su situación, y no está relevado de esa carga, otra cosa es que este deber no esté sujeto a formalidad alguna28.
El deber de notificar al empleador se deriva del principio de buena fe que debe observarse en las actuaciones de todas las personas, especialmente en las relaciones y garantías laborales. En el sector público, el trabajador, al ofrecer su capacidad laboral a una entidad pública, confía en que esta no eludirá su responsabilidad, cumpliendo las obligaciones que le corresponden29.
No obstante, este principio actúa de manera bilateral, pues no solo recae una obligación en el empleador, sino también en el empleado; por ello, resulta necesario que este informe a su patrono sobre la condición que lo hace merecedor de una protección especial y en particular de acciones afirmativas. D. Análisis de las pruebas De acuerdo con el marco jurídico que antecede y las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1.
Mediante Resolución No. 2123 del 4 de septiembre de 2017, el Municipio de Girón nombró en provisionalidad a la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón para ocupar una vacante definitiva en el empleo de secretaria ejecutiva, código 425, grado 01. En el acto se estableció que su nombramiento se mantendría «hasta tanto se provea el cargo con la persona que ocupe el primer lugar en la lista de elegibles de acuerdo al concurso de méritos públicos adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)»30. 2.
Posteriormente, el18 de septiembre de 2017, la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón diligenció el formato de afiliación y novedades de trabajador y grupo familiar de Cajasan, en el que registró su estado civil de casada con el señor Jorge Hilario Sánchez Molano y a sus tres hijos: Juan Sebastián, Iván Camilo y Esteban Sánchez Mantilla.
Asimismo, en el documento se indicó que sus hijos Juan Sebastián y Esteban presentaban una condición de discapacidad31. 3. Mediante el Acuerdo No. 2017-000001146 del 22 de diciembre de 2017, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) estableció las reglas del concurso de méritos para la provisión definitiva de 133 cargos vacantes en la planta de personal del Municipio de Girón, dentro del Proceso de Selección No. 464 de 201732. 4.
El 18 de marzo de 2019 el área laboral de la EPS Salud Total expidió un certificado de discapacidad a favor de Esteban Sánchez Mantilla, en el que se consignó un diagnóstico de retraso mental severo de carácter cognitivo, conforme al artículo 5 de la Ley 361 de 199733. 5. Igualmente, la EPS Coosalud certificó que Juan Sebastián Sánchez Mantilla presenta una discapacidad del 45.7%, con diagnóstico de esquizofrenia simple, retraso mental leve y otros deterioros del comportamiento34. 28 Ibídem. «Ahora bien, este deber del trabajador de informar no está sometido a ninguna formalidad en la legislación actual, de modo que atropellaría la Sala el artículo 84 constitucional si impone vía jurisprudencia algún requisito formal para efectos del ejercicio de los derechos que se desprenden de la discapacidad.
De tal suerte que el deber de informar puede concretarse con la historia clínica, con frecuentes incapacidades e, incluso, con la realidad cuando ella es apta para dar cuenta de la discapacidad, en concordancia con el principio de primacía de la realidad sobre las formas». 29 Corte Constitucional. Sentencia T-519/09 30 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 15PruebasContestacionDemanda. Folio 3 31 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 12PruebasContestacionDemanda 32 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 07PruebasContestacionDemanda 33 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folio 36 34 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folios 38-39 Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 13 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 6.
En el expediente obra el formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas, presentado el 17 de junio de 2019 y correspondiente al período del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018. En este documento, la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón reafirmó su relación conyugal con el señor Jorge Hilario Sánchez Molano35. 7.
Mediante Resolución No. 5069 del 3 de abril de 2020, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer 55 vacantes definitivas en el empleo de secretario ejecutivo, código 425, grado 01, identificado con el OPEC No. 67227, dentro del sistema general de carrera administrativa para la planta de personal del Municipio de Girón. Esta lista incluyó un total de 187 elegibles, entre los cuales se encontraban la señora Jenny Paola Ayala Angarita, ubicada en el puesto 29, y el señor Manuel Antonio Eslava Rojas, en el puesto 4136. 8.
Mediante Resolución No. 001346 del 30 de junio de 2020, el Municipio de Girón nombró en etapa de inducción a la señora Jenny Paola Ayala Angarita37. En el mismo acto administrativo, dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón, previo análisis de su hoja de vida para una posible reubicación38. 9.
El señor José Hilario Sánchez Molano, el 22 de julio de 2020, emitió un certificado de no convivencia con la demandante, en el que manifestó que desde hacía dos años residía en la ciudad de Panamá, no contaba con empleo y no aportaba a la manutención de sus hijos39. 10. La señora Gladys Patricia Mantilla Rincón presentó una acción de tutela contra el Municipio de Girón, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso, trabajo, mínimo vital y protección de las personas con discapacidad, presuntamente vulnerados por la terminación de su vinculación en provisionalidad40. 11.
En respuesta a esta solicitud, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Girón, mediante fallo de tutela del 21 de octubre de 2020, amparó sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada y al mínimo vital41. La juez determinó que la accionante ostentaba la calidad de madre cabeza de familia y sostenía económicamente a tres hijos mayores de edad, dos de ellos en condición de discapacidad, lo que la convirtió en sujeto de especial protección constitucional.
También indicó que, si bien su nombramiento era provisional, la desvinculación vulneró su derecho a la estabilidad laboral reforzada al omitirse un análisis previo de su situación particular y del impacto sobre su núcleo familiar. Concluyó que la administración municipal incurrió en una omisión al no aplicar un enfoque diferencial al momento de su desvinculación, lo que generó una afectación directa al mínimo vital de la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón y su familia.
En consecuencia, ordenó su reintegro transitorio en un cargo equivalente hasta que la jurisdicción ordinaria definiera el fondo del litigio, con el propósito de garantizar una protección inmediata frente a un posible perjuicio irremediable. 35 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 10PruebasContestacionDemanda 36 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 08PruebasContestacionDemanda 37 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 09PruebasContestacionDemanda 38 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 14PruebasContestacionDemanda 39 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folio 34 40 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folio 73 41 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 02DemandayAnexos. Folio 73-85 Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 14 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 12.
Mediante Resolución No. 1879 del 4 de septiembre de 2020, se concedió una prórroga de 80 días hábiles, hasta el 31 de diciembre del mismo año, para que el señor Manuel Antonio Eslava Rojas, quien había sido nombrado en el cargo de secretario ejecutivo, código 425, grado 01, tomara posesión42. 13. Como consecuencia de lo anterior y con fundamento en el fallo de tutela mencionado, el Municipio de Girón, mediante Resolución No. 001880 del 4 de septiembre de 2020, nombró nuevamente en provisionalidad a la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón en el cargo de secretaria ejecutiva, código 425, grado 01, «hasta el 31 de diciembre de 2020 y/o hasta que se revoque o modifique la orden judicial emanada por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Girón»43. 14.
Finalmente, en el transcurso de la primera instancia, rindió testimonio la señora María del Pilar Flórez Galvis, quien se desempeñaba como secretaria de Gestión Humana de la entidad demandada44. Señaló que la entidad no contaba con un acto administrativo específico para regular la desvinculación de personas en situación de vulnerabilidad, aunque aplicaba los lineamientos generales establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) para revisar las hojas de vida antes de la desvinculación. Aseguró que, tras una revisión minuciosa del expediente laboral de la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón, no se encontró evidencia que acreditara su condición de madre cabeza de familia ni de sujeto de especial protección. Indicó que esta condición solo se conoció tras la interposición de una acción de tutela.
Sostuvo que los documentos laborales, incluidos los formularios de bienes y rentas y las afiliaciones a seguridad social, registraban una sociedad conyugal vigente con el señor Jorge Hilario Sánchez Moreno, lo que desvirtuaba la alegada vulnerabilidad. Sin embargo, reconoció que el municipio tenía conocimiento de que la demandante tenía tres hijos, dos de ellos con discapacidad, pero aclaró que esta situación no fue considerada al momento de la desvinculación debido a la falta de respaldo documental que acreditara una condición de protección especial.
Destacó que el proceso de desvinculación obedeció al concurso de méritos adelantado desde 2016, el cual culminó con la designación de un titular en el cargo ocupado por la demandante en provisionalidad. Por último, afirmó tener conocimiento de que, a la fecha de la audiencia, la señora Gladys Patricia Mantilla Rincón se encontraba laborando en la planta de personal del Municipio de Girón, cubriendo una licencia de maternidad.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme al marco normativo vigente y no vulneraron los derechos fundamentales de la demandante. La desvinculación de la señora Gladys Patricia Mantilla se fundamentó en el principio de mérito, consagrado en el artículo 125 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 909 de 2004, el cual exige que los empleos de carrera sean provistos mediante concurso público.
Dado que la vinculación en provisionalidad no otorga estabilidad, la administración debía designar a quien superó el proceso de 42 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 16PruebasContestacionDemanda 43 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00001. Archivo en OneDrive: 15PruebasContestacionDemanda 44 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00015. Enlace de audiencia aquí. Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 15 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander selección, por lo que su retiro no constituyó una decisión arbitraria, sino el cumplimiento de la normativa vigente.
Por otra parte, si bien la entidad tenía conocimiento de la discapacidad de dos hijos de la demandante, esta información solo obraba en el formulario de afiliación a la caja de compensación. En ese mismo documento, así como en su declaración de bienes y rentas, afiliación a seguridad social y hoja de vida, figuraba como su cónyuge el señor Jorge Hilario Sánchez Moreno, lo que evidenciaba la existencia de una sociedad conyugal vigente.
Aunque la existencia de una sociedad conyugal no excluye automáticamente la condición de madre cabeza de familia, sí permitía inferir una corresponsabilidad en el sostenimiento del hogar. No se acreditó que la administración conociera la condición de madre cabeza de familia de la demandante antes de la interposición de la acción de tutela, ya que como se mencionó, los documentos oficiales reflejaban un núcleo familiar conformado por su esposo e hijos.
Por lo tanto, la entidad no estaba obligada a adoptar medidas afirmativas frente a una circunstancia que no le fue previamente acreditada. Asimismo, quedó demostrado que la entidad cumplió el fallo de tutela dentro de sus posibilidades al vincular a la demandante en la única vacante disponible en ese momento, generada por la prórroga solicitada por el señor Manuel Antonio Eslava, quien había sido nombrado en ese cargo.
No obstante, el concurso de méritos ofertó 55 vacantes para el empleo de secretario ejecutivo, código 425, grado 1, y la lista de elegibles estaba conformada por 187 personas con mejor derecho al cargo por ostentar la condición de carrera. En este sentido, el hecho de que los hijos de la demandante sean sujetos de especial protección constitucional no implicaba que ella tuviera derecho a permanecer indefinidamente en el cargo en provisionalidad.
Si bien la estabilidad laboral reforzada busca proteger a quienes enfrentan situaciones de vulnerabilidad, esta garantía no es absoluta y debe armonizarse con el principio de mérito. Por ello, la estabilidad de los empleados provisionales es relativa y no puede imponerse sobre el derecho de los elegibles que superaron un concurso público, conforme a la normativa aplicable.
Pretender que la demandante tenía un derecho superior al de estos aspirantes resultaría contrario al principio de mérito y a la estructura del sistema de carrera administrativa. En consecuencia, la administración no estaba obligada a mantener su vinculación ni a desconocer el derecho de los elegibles con prioridad en la provisión del cargo.
Su actuación se ajustó al principio de mérito, al cumplimiento del fallo de tutela y a las restricciones propias del proceso de provisión de empleos públicos. Por lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. E. De la condena en costas de segunda instancia El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia y se abstendrá de disponer condena en costas de segunda instancia, porque no se considera que la demanda y el recurso de apelación se haya presentado con «manifiesta carencia de fundamento legal». Radicado 680013333013-2020-00269-01 Medio De Control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Gladys Patricia Mantilla Rincón Demandado Municipio De Girón 16 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 13 de junio de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que condenó a la demandante en costas de primera instancia. En su lugar, sin condena en costas.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia en sus demás numerales.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 07 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Ausente con permiso] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GOMEZ Magistrada Magistrada