Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 9TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, primero (01) de abril de dos mil veinticinco (2025). MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA ACCIONANTE LUCILA JOYA DE REY agente oficiosa de ANA DELIA LIZARAZO DE JOYA lucilajoyaderey@hotmail.com ACCIONADO NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL desan.notificacion@policia.gov.co desan.scsan-jefat@policia.gov.co segen.tac@policia.gov.co notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680013333014-2025-00021-01 TEMA Conoce la Sala de Decisión la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo del trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. I.
ANTECEDENTES Hechos. Actúa Lucila Joya Lizarazo como agente oficiosa de su señora madre Ana Delia Lizarazo de Joya, quien indica que, el 21 de abril de 1990, el exagente de la Policía Nacional Luis Eladio Joya Lizarazo falleció en simple actividad mientras prestaba servicio en Briceño, Boyacá. Durante su carrera en la institución, acumuló 397.7 semanas de cotización, cumpliendo con los requisitos del artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
Dado que no tenía cónyuge ni hijos, sus padres Alfonzo Joya Lizarazo (q.e.p.d.) y Ana Delia Lizarazo de Joya adquirieron el derecho a la pensión de sobreviviente, conforme al artículo 119 del Decreto 097 de 1989 y el principio de favorabilidad del artículo 288 de la Ley 100 de 1993. En marzo de 2019, su madre solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento de la pensión, pero la entidad negó el derecho, argumentando el incumplimiento de requisitos normativos, sin considerar el principio de favorabilidad ni los derechos fundamentales a la seguridad social y vida digna.
Actualmente, Ana Delia Lizarazo de Joya, de 90 años, se encuentra en estado de vulnerabilidad, sin ingresos propios y con graves problemas de salud. Dada su edad y condición, la acción de tutela se presenta como el único mecanismo eficaz para Acción de tutela. Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander garantizar su derecho a la pensión de sobreviviente, permitiéndole vivir en condiciones dignas.
Pretensiones. Del escrito de tutela se concluye que el accionante pretende sea protegido su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, y, en consecuencia, solicita: “(…)
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales, a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, igualdad, salud, seguridad social y estatuto del trabajo, vulnerados por la Policía Nacional.
SEGUNDO: Ordenar el reconocimiento y pago del derecho a la pensión de sobreviviente en favor de la señora ANA DELIA LIZARAZO DE JOYA por la muerte del exagente de la Policía Nacional LUIS ELADIO JOYA LIZARAZO (q.e.p.d) ocurrida el veintiuno (21) de abril del año 1990, con fundamento en los decretos 097 de 1989, 4433 de 2004 y los artículos 46 y 288 de la ley 100 de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad e igualdad.
TERCERO: Se ordene a la Policía Nacional que en el término de 48 horas contados a partir de la sentencia proceda a la cancelación o pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir en favor de mi señora madre ANA DELIA LIZARAZO DE JOYA, que corresponde al 50% del salario devengado de un exagente de la Policía Nacional o en lo que, concierne en un salario mínimo legal mensual vigente, durante los últimos cuatro (4) años, a la fecha de promoción de la presente acción de tutela.
CUARTO: Que se ordene a la Policía Nacional – Dirección de Sanidad de la Institución a que gestione la filiación y prestación de los servicios de salud a mi señora madre ANA DELIA LIZARAZO DE JOYA, por ser beneficiaria del Sistema de Seguridad Social que rige para la Fuerza Pública.” II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Mediante apoderado de la parte demandada sostuvo que la demandante no cumplía con los requisitos legales para acceder a la pensión de sobreviviente, conforme a la normativa vigente al momento del fallecimiento del causante. Para ello, argumentó que la normatividad aplicable al caso era el Decreto 097 de 1989, el cual establece condiciones específicas para el reconocimiento de dicho derecho, condiciones que, según su interpretación, no se cumplían en el presente caso.
En relación con el principio de favorabilidad invocado por la accionante, la entidad demandada manifestó que dicho principio no podía aplicarse de manera arbitraria. Argumentó que la aplicación de una norma posterior, como la Ley 100 de 1993, resultaría improcedente por cuanto el fallecimiento ocurrió bajo la vigencia del Decreto 097 de 1989.
Acción de tutela. Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Igualmente, expuso que la accionante no había cumplido con los procedimientos administrativos previos para reclamar la pensión de sobreviviente dentro del término establecido, lo que, según su criterio, demostraba la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.
También indica que, la señora Ana Delia Lizarazo de Joya no es usuaria del subsistema de salud de la Policía Nacional ni registra asegurabilidad como beneficiaria de los servicios de salud y tampoco percibe pensión por parte de esa institución y que, que consultada la base de datos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES se constató igualmente que la señora Lizarazo de Joya registra asegurabilidad como beneficiaria en estado activo del magisterio, con fecha de afiliación 17 de enero de 2017.
Finalmente solicitó que se negara la acción de tutela interpuesta por la demandante, al considerar que no existía una amenaza real o actual sobre sus derechos constitucionales. III. EL FALLO IMPUGNADO Mediante providencia del trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025), el A quo resolvió: “PRIMERO: Declarar IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por Lucila Joya Lizarazo como agente oficiosa de Ana Delia Lizarazo de Joya, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. (…)” Como fundamento de su decisión, expuso el A quo: “(…) esta instancia considera que el término transcurrido entre la notificación del acto administrativo y la instauración de la acción de tutela no es prudencial ni razonable para su ejercicio, por lo que es evidente que el requisito de inmediatez no está satisfecho.
(…) la acción de tutela sólo será procedente cuando la vulneración de las etapas y garantías es de tal magnitud, que tornan inefectivo el otro mecanismo de defensa judicial. Por lo tanto, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. En el presente caso, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto i) existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para atacar la decisión de la entidad, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, se encuentra que a este mecanismo puede acudir toda persona que “se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica”. Acción de tutela. Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Adicional a lo anterior, no se evidencia ni se probó la probable configuración de un perjuicio irremediable de carácter inminente, cierto, grave y urgente, de tal forma que sea procedente tomar una decisión de fondo en esta instancia constitucional.” IV.
LA IMPUGNACIÓN La aquí accionante en calidad de agente oficiosa, inconforme con la decisión del Juez de primera instancia, reitera los hechos del escrito de tutela e indica que las decisiones adoptadas por la entidad demandada carecían de fundamento jurídico suficiente y que se sustentaron en interpretaciones erróneas de la normativa aplicable.
Asimismo, expuso que dicha entidad incumplió los principios de legalidad y debido proceso, esenciales en cualquier actuación administrativa o judicial. Aseveró que no se respetaron los procedimientos establecidos y que se omitieron garantías procesales que resultaban imprescindibles para la validez de las decisiones adoptadas. Por otro lado, la accionante manifestó que la actuación de la demandada tuvo consecuencias perjudiciales en el ejercicio de sus derechos, generando una afectación desmedida y contraria a los principios de equidad y razonabilidad.
En este sentido, enfatizó que la interpretación errónea y la falta de motivación de las decisiones adoptadas por el demandado tuvieron un impacto negativo que debía ser corregido mediante la presente acción. V. CONSIDERACIONES Competencia Conforme con lo expuesto en precedencia y acorde con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación es competente para conocer de la impugnación de las sentencias de tutela dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial.
Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para amparar el derecho a la pensión de sobreviviente reclamado por la señora Ana Delia Lizarazo De Joya, el cual fue negado por vía administrativa. Marco Normativo y Jurisprudencial De la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política introdujo la ACCIÓN DE TUTELA para que toda persona pueda: Acción de tutela.
Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander “ reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública ” Para determinar si es procedente el análisis de fondo, resulta necesario establecer si en el presente asunto la parte accionante cuenta con un mecanismo idóneo de defensa judicial, evento en el cual la tutela dado su carácter subsidiario y residual resultaría improcedente, a menos que se configure un perjuicio irremediable.
La Constitución enseña que la acción de tutela tiene cabida frente a cualquier acción u omisión de una Autoridad Pública, que quebrante derechos constitucionales fundamentales siempre y cuando no exista otro mecanismo judicial de defensa (art. 86). Tal postulado implica, por su contenido abierto, que cualquier Autoridad, sin distingos, puede ser sujeto pasivo de dicha acción. La Constitución exige que la tutela debe ser residual; no alude a que las personas pueden acoger cualquier sistema de defensa judicial.
El Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Carta Política, resaltó que la tutela, aunque sea mecanismo residual puede utilizarse sólo para evitar un perjuicio irremediable y con carácter exclusivamente transitorio. La anterior posición jurisprudencial obedece, a la protección de condiciones indispensables y esenciales en la prestación del servicio judicial, como son la independencia y competencia funcional del juez del conocimiento, postura arraigada en el concepto de que el juzgador es quien dispone de todos los elementos para tomar las decisiones pertinentes dentro del proceso.
Esta restricción a la procedibilidad de la tutela no resulta sin fundamento o simplemente caprichosa, pues en realidad tiene el objetivo de salvaguardar las competencias atribuidas por la constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantizando así la independencia judicial y la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos para cada caso, lo cual hace parte esencial del debido proceso.
Por su parte, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dispone: “(…) Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquellos se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” Del carácter subsidiario de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia establece que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un Acción de tutela.
Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (…)” Asimismo, esta disposición enfatiza que la tutela solo procede cuando no existe otro medio de defensa judicial adecuado, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esto implica que la tutela no debe sustituir los procedimientos ordinarios, pero sí puede emplearse excepcionalmente en casos de urgencia manifiesta. Aunque la tutela es subsidiaria respecto de otros mecanismos judiciales, su uso excepcional en casos de perjuicio irremediable refuerza su rol como salvaguarda de derechos. En Sentencia Sentencia C-132/18 la H Corte Constitucional reiteró: “Atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente”. Desde sus primeros pronunciamientos, refiriéndose al carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la Corte explicó: “… la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental.
De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el pago de una indemnización (artículo 6º del Decreto 2591 de 1991).
Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.” (Subrayado de la Sala).
En sentencia T-1008 de 2012, el Alto Tribunal Constitucional estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un Acción de tutela. Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander medio alternativo o facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por la ley.
Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede abusar del amparo constitucional ni vaciar de competencia a la jurisdicción ordinaria, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios judiciales dispuestos por el Legislador para tales fines. Las sentencias T-373 de 2015 y T-630 de 2015 sirvieron luego para que la Corte reiterara que ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, el afectado debe emplearlos de forma principal y no utilizar directamente la acción de tutela.
En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de la administración de justicia. VI.
CASO CONCRETO. De la revisión del expediente y las pruebas allegadas al mismo, advierte esta Colegiatura que la accionante mediante agente oficiosa, pretende sea tutelado el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y mínimo vital de ANA DELIA LIZARAZO DE JOYA, el cual se considera vulnerado por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA, teniendo en cuenta que se le negó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente.
El A quo denegó el amparo solicitado, argumentando que esta acción se debía presentar dentro de un plazo razonable desde la vulneración del derecho alegado, además, enfatizo su procedencia, pues resalta que el mecanismo idóneo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, igualmente, recalco que dicha controversia se debió resolver respetando el debido proceso y las competencias judiciales establecidas Inconforme con lo anterior, la accionante interpone recurso de impugnación reiterando los hechos del escrito de tutela, considerando en su sentir, que para el presente caso se encuentra reunidos todos los requisitos legales y jurisprudenciales para el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, máxime si es sujeto de protección constitucional y la acción de tutela es el mecanismo idóneo para hacer efectivo la protección de los derechos vulnerados por parte de la Policía Nacional.
De la revisión del plenario se observa que la acción de tutela se vio utilizada como un mecanismo alterno, no obstante, el ordenamiento prevé otras vías judiciales ordinarias como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, está acción resulta improcedente dado que existe el mencionado medio judicial idóneo y eficaz para controvertir la decisión administrativa que negó la pensión de sobreviviente.
Acción de tutela. Radicado 680013333014-2025-00021-01 Fallo de segunda instancia. Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La tutela como mecanismo transitorio requiere la demostración de un perjuicio irremediable, caracterizado por su urgencia, la cual, para este caso la accionante no ha probado la existencia de un perjuicio de tal magnitud que justifique la intervención, aunque, si bien se hace referencia a las condiciones económicas y de salud de la accionante, no se han aportado elementos de convicción suficientes que permitan concluir que se encuentra en una situación de vulnerabilidad extrema que haga imprescindible dicha intervención. Así las cosas, advierte la Sala que, no se ha demostrado la configuración de un perjuicio irremediable que haga necesaria la procedencia excepcional de la tutela, comoquiera que esta acción constitucional no puede utilizarse como una vía alterna para suplir la inactividad procesal de la accionante, razón por la cual confirmará el fallo de primera instancia que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de primera instancia del trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferido por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia REMITIR el expediente digital a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, y líbrese comunicación al Juzgado de origen informando lo aquí resuelto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala Virtual según Acta No. 035 de 2025 [Aprobado electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Salva Voto] [Aprobado electrónicamente] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada