1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-23-33-000-2021-00099-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Edna Ruth Buriticá González.
Apoderado: Julieth Ramos Suarez. Demandado: Municipio de Ibagué. Apoderado: Elvia Jenniffer Mesa Naranjo. Tema: Contrato realidad. ASUNTO Decidir sobre las pretensiones de la demanda del presente medio de control, a través del cual se busca la nulidad del acto administrativo identificado con número 1030-39798 del 28 de septiembre de 2020 a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas, además la parte activa pretende se declare la existencia de un contrato realidad con el municipio de Ibagué desde el año 2016 hasta el 2019. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Edna Ruth Buriticá1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Ibagué, en busca de la declaración judicial de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente a través de contratos de prestación de servicios y consecuencia de lo anterior, se ordene le pago de las prestaciones sociales derivadas. 1.1.1.
Pretensiones 2 Declarar la nulidad del acto administrativo No. 1030-39798 de fecha 28 de septiembre de 2020, emitido por el municipio de Ibagué, por medio del cual se negó la existencia de la relación laboral entre la Alcaldía de Ibagué y Enna Ruth Buriticá González, así como el reconocimiento del pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos.
A título de restablecimiento del derecho se declare la existencia de la relación laboral o contrato de trabajo, con base en el principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, entre la alcaldía de Ibagué y la señora Edna Ruth Buriticá 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 32 descripción del documento 14_730012333000202100099001EXPEDIENTEDIGI20230113164012 carpeta 73001-23-33-000-2021-00099-00-LECO documento 018_Demanda.pdf 2 González, durante el lapso comprendido entre los años: 2016, 2017, 2018 y 2019.
Se le conceda reintegro de mi poderdante al cargo que venía desempeñando o a otro igual, de funciones y requisitos afines para su ejercicio. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Nación, alcaldía municipal de Ibagué - secretaría de hacienda municipal de Ibagué - secretaría de planeación municipal de Ibagué a reconocer y pagar al actor, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes las prestaciones sociales dejadas de percibir correspondiente, con base a la escala de honorarios fijados por la alcaldía de Ibagué para los años 2016,2017,2018 y 2019 durante la vigencia de la relación laboral y demás emolumentos laborales a que tiene derecho como: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, compensación por vacaciones no disfrutadas, prima de vacaciones, indemnización por terminación unilateral del contrato, liquidación laboral, indemnización moratoria por los años 2016,2017,2018 y 2019, subsidio de transporte y viáticos en relación con los desplazamientos de las visitas realizadas, pago del reajuste e incremento salarial conforme a la escala salarial fijada por el municipio para los años 2016 hasta el 2019, y demás emolumentos a que tenga derecho de acuerdo con las disposiciones legales y constitucionales.
Que las anteriores sumas sean indexadas. Como consecuencia de la declaración de existencia de la relación laboral se ordene a la entidad la devolución de los descuentos de retención en la fuente, pago de estampillas, pago de pólizas de cumplimiento, y pagos realizados al sistema de seguridad social. Se condene al municipio de Ibagué al pago de perjuicios morales equivalente a mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales vigente.
Se actualice la condena a realizar de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 309 del CPACA y se ordene a la entidad a que de cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. En el caso de que la entidad no cumpla con el pago en los términos antes descritos, se liquiden los intereses comerciales y moratorios de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 192 del CPACA.
Se condene en costas. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: La señora Edna Ruth Buriticá González estuvo vinculada con el municipio de Ibagué – secretaría de hacienda a través de contratos de prestación de servicios en el año 2016, en dicho año suscribió el contrato 0601 de 2016, el objeto contractual que debía desarrollar era prestar los servicios profesionales como administradora de empresas para el grupo de rentas de la secretaría de hacienda, la remuneración por los servicios prestados era de dos millones ochocientos mil pesos (2.800.000).
Para el año 2017, suscribió contrato de prestación de servicios 1339 de 2017, en este debía prestar sus servicios al grupo de tesorería municipal adscrito a la secretaría de hacienda, lo honorarios recibidos eran por dos millones ochocientos 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 32 descripción del documento 14_730012333000202100099001EXPEDIENTEDIGI20230113164012 carpeta 73001-23-33-000-2021-00099-00-LECO documento 018_Demanda.pdf 3 mil pesos (2.800.000).
En el 2018 suscribió contrato de prestación de servicios prestando sus servicios para e grupo de tesorería adscrito a la secretaría de hacienda, recibiendo como contraprestación por los servicios prestados la suma de dos millones ochocientos mil pesos (2.800.000). Durante la ejecución de los contratos en los periodos: 2016, 2017 y 2018, en la Secretaría de Hacienda Ibagué, refirió situaciones de acoso y persecución laboral, por parte del secretario de hacienda, dicha situación fue comunicada al coordinador y solicitó cambio de lugar de trabajo por lo que fue trasladada a la secretaría de planeación - dirección de administración del Sisbén, con el contrato 0755 del 19 de febrero hasta el 19 de octubre de 2019, el objeto contractual que desarrolló en esta dependencia 7. el objeto del contrato consistía en prestar servicios profesionales para la “critica” de los trámites de la dirección de administración del Sisbén de la secretaría de planeación municipal de Ibagué, para fortalecer el sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales en el municipio de Ibagué, la remuneración recibida por los servicios prestado era de dos millos cuatrocientos mil pesos ($2.400.000.00).
Mientras estuvo vinculada al municipio de Ibagué desempeñó personalmente todas las funciones y labores que le fueron encomendadas, le fue asignado puesto de trabajo y computador de escritorio, estuvo bajo la continua subordinación de los jefes inmediatos, supervisores coordinadores, como se evidencia en las conversaciones de WhatsApp en los grupos de trabajo, además se le ordenó el cumplimiento del horario laboral establecido para los funcionarios públicos de lunes a viernes de 7:30 AM a 12:00 M y de 2:00 PM a 6:00 en la secretaría de hacienda y 7:00 a.m. a 12m y 2.00 p.m. a 4.00 p.m. en la secretaría de planeación, como se evidencia en las planillas de asistencia, las cuales eran utilizadas para el control de ingreso, así mismo no se podía ausentar de su lugar de trabajo sin previa autorización del superior o encargado.
El control de ingreso de los contratistas a través de planillas que tal situación consta en la circular 1002-2017 000022 de julio de 2017. A través de reclamación administrativa se solicitó al municipio de Ibagué el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas, dicha petición fue resuelta negativamente a través de acto administrativo identificado con radicado 1030-39798 del 28 de septiembre de 2020.
En la solicitud de conciliación extrajudicial radicada en la Procuraduría 106 Judicial I para asuntos administrativos la entidad presentó formula de no conciliación. 1.2. Contestación de la demanda Municipio de Ibagué.4 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, consideró que los contratos de prestación de servicios no implican subordinación. Explicó que el contratista es independiente en el desarrollo de las obligaciones fijadas en el contrato de prestación de servicios, por lo cual este es autónomo en la forma de cumplir con estas funciones. 4SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 32 descripción del documento 14_730012333000202100099001EXPEDIENTEDIGI20230113164012 carpeta 73001-23-33-000-2021-00099-00-LECO documento 035_ MCPIO IBAGUÉ CONTESTA DEMANDA 000-2021-00099-00.pdf 4 Citó sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado para concluir que los contratos de prestación de servicios están regulados y permitidos por el ordenamiento jurídico colombiano, y este contratista es independiente de quien contrata la ejecución de una o varias obras, de manera que el contratista asume los riesgos para realizar la obra o efectuar el suministro de servicios con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Formuló la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. 1.2.1. Alegatos de conclusión. Demandante. 5 Señaló que la discusión en el caso bajo estudio gira alrededor de la violación al derecho laboral como protección constitucional dispuesto por el artículo 53 de la Constitución Política de 1991 y que se da a favor de los trabajadores, al encontrarse reunidos los elementos que dan existencia al contrato realidad, por tanto, el acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas debe ser declarado nulo.
Reiteró que los testimonios rendidos en audiencia de pruebas por Marco Aurelio Sandoval e Iván Fernando Padilla Gómez permiten evidenciar la subordinación bajo la cual estaba la accionante, como firmar planillas por medio de las cuales se realizaba control de hora de ingreso y de salida. Citó sentencias de la Corte Constitucional, para concluir que el acoso laboral estaba acreditado, y debía declararse la existencia de la relación laboral además del pago por los perjuicios causados por el referido acoso laboral.
Insistió en la importancia del contenida de la circular 002-2017-000022 de julio 27 de 2017 en la que se condena la existencia de subordinación impuesta a los contratistas del municipio. Municipio de Ibagué 6 Manifestó que en el caso objeto de análisis los contratos suscritos por la accionante están regulados por la Ley 80 de 1993 en el artículo 32, de manera que la vinculación de la accionante estuvo enmarcada en la independencia y autonomía como contratista, respecto del elemento de la subordinación debe probarse que la entidad exigió el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato, dichos hechos no fueron acreditados por ninguno de los testigos en audiencia de pruebas se evidencio que el convocante no solo no cumplía horario, sino que, además al haber suscrito dos tipos de contratos de prestación de servicios con dos secretarías es evidente que las obligaciones de dichos contratos eran diferentes y no se cumplían bajo ninguna funciones inherentes a la planta central de personal del municipio, hecho por lo cual no se da la existencia del contrato realidad; pues la naturaleza de sus funciones, no 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 74, descripción del documento 65_ALEGATOS DEMANDANTE(.pdf) NroActua 74 6SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 73, descripción del documento 64_ALEGATOS MCPIO IBAGUÉ(.pdf) NroActua 73 5 implica de ninguna manera cumplir con sus actividades en horarios específicos, ni su permanencia en establecimientos de la administración. Reiteró que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y/o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta, en este tipo de vinculación, es decir, contratos de prestación de servicios, no se admiten los elementos de subordinación ni de dependencia por parte del contratista, y se deben celebrar por el término estrictamente indispensable.
Concluyó que la accionante no logró demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, ni comprobar la actividad personal, la permanencia, la continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que la faculta para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, motivo por el cual deberán negarse las pretensiones de la demanda. 1.2.2.
Elementos probatorios. De acuerdo con los documentos aportados al cartulario y que en ningún momento fueron tachados se tiene que: La señora Edna Ruth Buriticá González prestó sus servicios a través de los siguientes contratos de prestación de servicios: Contrato Inicio Final Objeto Valor 601 de 2016 (adición y prorroga por 19 días calendario) 10 de mayo de 2016. 29 de diciembre de 2016.
“Prestación de servicios profesionales de un administrador de empresas para el grupo de rentas de la secretaría de hacienda municipal.” $ 19.600.000 1339 de 2017, 20 de junio de 2017. 31 de diciembre 2007. “Prestación de servicios profesionales para el grupo de rentas de la secretaría de hacienda municipal.” $ 16.800.000 1308 de 2018 26 de enero 2018 26 de septiembre de 2018.
“Prestación de servicios profesionales para el grupo de rentas de la secretaría de hacienda municipal.” $ 22.400.000 0755 de 2019 (adición y prorroga 19 de febrero de 2019. 19 de diciembre de 2019. “Prestación de servicios profesionales para la crítica de los tramites de la dirección de administración del Sisbén de la secretaría de planeación municipal de Ibagué, para fortalecer el sistema de identificación de potenciales beneficiarios de programas sociales en Ibagué – Tolima.” $ 24.880.000 6 En audiencia de pruebas rindieron testimonio los señores Marco Aurelio Sandoval e Iván Fernando Padilla.
Respecto de los gastos por concepto de estampillas y pólizas que sufragó la accionante la entidad demandada aportó las documentales de las que se extrae:7 Contrato Estampilla pro ancianos Estampilla pro cultura Póliza Retenciones (reteica, retención a empleados) 601 de 2016 $ 392.000 $ 294.000 $ 31.320 $ 169.986 1339 de 2017 $ 763.000 $ 572.000 $ 32.130 $ 62.328 1308 de 2018 $ 448.00 $ 336.000 $ 23.180 $ 83.104 0755 de 2019 $ 384.000 $ 288.000 $ 32.260 $ 101.213 Circular de la oficina jurídica del municipio de Ibagué 1002-2017-000022 en la cual se da “recomendaciones contratos de prestación de servicios”.8 La accionante realizó los correspondientes aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud por el periodo comprendido desde enero de 2016 hasta diciembre de 2019.9 La accionante realizó los correspondientes aportes al sistema General de Seguridad Social en Pensiones: en el año 2016 desde marzo a diciembre, en el año 2017 únicamente en el mes de enero y posteriormente de junio a diciembre, en el año 2018 de enero a septiembre y para el 2019 de enero a diciembre.10 La accionante recibió como contraprestación por los servicios prestados unos honorarios.11 La aseguradora de riegos laborales (ARL) positiva compañía de seguros remitió el historial de las cotizaciones realizadas por la accionante desde el 2016 hasta el año 2023.12
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 152 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier 7SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 58-62. 8SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 32 descripción del documento 14_730012333000202100099001EXPEDIENTEDIGI20230113164012 carpeta 73001-23-33-000-2021-00099-00-LECO documento 015_Circular No. 1002-2017-000022 del 27 de julio de 2017.pdf 9SAMAI expediente digital tribunal.
Actuación expediente digital 54, descripción del documento 39_AGREGARCORRESPONDENCIA_CRYSTALREPORTVIEWER1(.pdf) NroActua 54 10SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 67, descripción del documento 57_AGREGARCORRESPONDENCIA_OFICIOENNARUTHB(.pdf) NroActua 67. 11SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 64. 12SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 51. 7 autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Se resalta que para el momento en que se radicó la demanda aún no había sido expedida la Ley 2080 de 2021 que modificó las competencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por consiguiente, al momento de admitirse el presente medio de control el 16 de noviembre de 2021, se tuvo en cuenta lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con lo establecido en el escrito de la demanda, corresponde a la Sala decidir: Si se acreditaron los elementos necesarios para declarar la existencia de contrato realidad entre la parte accionante y la entidad, es decir la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Por lo cual en caso de que la respuesta sea afirmativa deberá ser revisado el periodo en que fue causado el contrato realidad y las prestaciones sociales derivadas de la declaración de este, sin perjuicio de adoptar las decisiones que de oficio se encuentren en el análisis del asunto. 2.3.1.
Tesis de la Sala Se negarán las pretensiones de la demanda, por no encontrarse acreditado el elemento de la subordinación, se tiene que la accionante prestó sus servicios profesionales para la secretaria de hacienda y la secretaria de planeación, sin embargo no hay prueba que permita evidenciar que estaba sujeta a subordinación por parte de la entidad, ya que los testigos manifestaron haberla visto a la entrada y salida del edificio, sin embargo ninguno de ellos fue compañero en el grupo de trabajo al que estaba adscrita la accionante por lo cual también expresaron que no les consta que recibiera ordenes, en tanto, solo uno de ellos presenció la corrección que debió hacer la accionante al informe de ejecución de actividades, lo que no prueba la subordinación, por otro lado, en el libelo introductorio se refirió un hecho de acoso laboral, al respecto no se aportó ninguna prueba.
La subordinación al ser el elemento decisivo en la configuración de una relación laboral debe acreditarse, en el caso en estudio no se observa ningún medio probatorio a través del cual se concluya que la accionante estaba sujeta a ordenes de perentorio cumplimiento o que desdibujaran la autonomía en la ejecución de sus funciones, dado que el cumplimiento de un horario no es per se un elemento que desvirtúe la subordinación, se negarán las pretensiones de la demanda. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse 8 con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.13 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 9 Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196814, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante 14 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 10 el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales15. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado16 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201617, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin 15 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 17 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 11 embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202118, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese 18 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 12 asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.4.3.
Acoso laboral. El acoso laboral es entendido como toda conducta persistente y demostrable, ejercida sobre un empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral, generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo.
Esta conducta se puede dar en varias modalidades: maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento, inequidad, desprotección, las cuales están descritas por la Ley 1010 de 2006, dentro de esta Ley se establecen medidas preventivas, correctivas y sancionatorias del acoso laboral. De manera que, para poner en conocimiento de la autoridad competente la ocurrencia de hechos que se enmarquen en cualquiera de las modalidades que constituyen acoso laboral se debe realizar a través de escrito dirigido a la autoridad competente de tales situaciones en escrito en el que se detallen los hechos y prueba sumaria de los mismos. 2.5.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la accionante prestó sus servicios profesionales para el grupo de rentas de la secretaría de hacienda municipal y también prestó sus servicios profesionales para la dirección de administración del Sisbén de la secretaría de planeación, desde el 2016 hasta el año 2019. Es del caso, descender a determinar si se acreditaron probatoriamente los elementos que constituyen un contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, para tal efecto se hará un resumen de los hechos probados, para luego pasar a analizar cada uno de los elementos que dan vida al contrato realidad y se expresará con que prueba se encuentra acreditado cada elemento, en caso de que uno o varios elementos no se encuentren acreditados, se explicará tal asunto. 2.5.1.
Hechos probados: Los hechos que se encuentran probados de acuerdo con las pruebas allegadas al cartulario son: - Edna Ruth Buriticá González estuvo vinculada a través de contratos de prestación en los cuales prestó sus servicios profesionales para el municipio de Ibagué desde el año 2016 hasta el año 2018 en el grupo de rentas adscrito a la secretaría de hacienda municipal y en el año 2019 para la dirección de administración del Sisbén de la secretaría de planeación.19 - La tesorería municipal allegó los pagos realizados a la accionante.20 19SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 25, descripción del documento 14_730012333000202100099001EXPEDIENTEDIGI20230113164012 carpeta 73001-23-33-000-2021-00099-00-LECO documentos 010_ContratoNo 601de2016.PDF, 013_1339 del año 2017.PDF, 011_1308 del año 2018.pdf, 017_755 del año 2019.PDF 20SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 64 13 - En audiencia de pruebas Marco Aurelio Sandoval refirió conocer la accionante desde el año 2017 ya que se encontraban a la entrada y salida del edificio, señaló que para esa época sabía que la demandante pertenecía al grupo de cobro persuasivo, refirió que conoció las labores que realizaba la accionante porque ella se lo contó, le consta porque la observó hacer llamadas telefónicas para que los contribuyentes realizaran pagos, mencionó que nunca estuvo como coordinador del grupo al que estaba adscrita la accionante, finalmente refirió que le consta que trabajaba en el tercer piso porque en ocasiones la había visto.
Por parte, Iván Fernando Padilla expresó que fue compañero de la accionante en el edificio ubicado en la calle 14 entre carrera 4° y 5°, relató que la accionante estuvo en varios grupos de trabajo como: cobro persuasivo, archivo, atención al público, también refirió que ella realizaba salidas “a terreno” para cobrar, respecto del acoso laboral refirió que escuchó que dos (02) personas habían iniciado un proceso por dicho tema, reseñó que en ocasiones supo que la accionante debió corregir el informe de ejecución de actividades para poder recibir los honorarios.21 - En atención a los requerimientos emitidos por la secretaría de la corporación y que fueron ordenados por el despacho, el municipio de Ibagué aportó los contratos 601 de 2016, 1339 de 2017, 1308 de 2018 y 0755 de 2019 con sus respectivos anexos. - Así mismo la EAPB o EPS Sanitas aportó el certificado de los aportes realizados por Edna Ruth Buriticá González al Sistema General de Seguridad Social en salud desde el año 2016 hasta el 2019.22 - El fondo de pensiones Protección allegó a este despacho el historial de aportes realizados por Edna Ruth Buriticá González al Sistema General e Seguridad Social en pensiones desde el año 2016 hasta el año 2019. 23 - La aseguradora de riesgos laborales (ARL) positiva allegó los aportes realizados por la accionante.24 Una vez relacionados los hechos probados, se pasa a estudiar cada uno de los elementos que constituyen el contrato realidad, y de resultar probado se expresará con que elemento se encuentra acreditado.
Prestación personal. El elemento de la prestación personal del servicio, la jurisprudencia pacifica del Consejo de Estado respecto del tópico ha definido este elemento: 21SAMAI expediente digita tribunal, actuación expediente digital índice 52, descripción del documento 36_ACTAAUDIENCIA_AUDIENCIADEPRUEBAS(.mp4) NroActua 52 22SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 54 23SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 67, descripción del documento 57_AGREGARCORRESPONDENCIA_OFICIOENNARUTHB(.pdf) NroActua 67 24SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 51. 14 “como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.”25 Así las cosas, se encuentra acreditado que la demandante prestaba sus servicios de manera personal desde el año 2016 para la secretaría de hacienda en el grupo de rentas hasta el año 2018, y para la dirección de administración del Sisbén adscrito a la secretaría de planeación en el año 2019.
Lo anterior es concordante con lo dicho por los testigos en audiencia de pruebas, quienes manifestaron haberla visto en el edificio ubicado en la calle 14 entre carrera 4° y 5°. Remuneración Respecto de la remuneración se tiene que este elemento es propiamente la recibida: “por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.”26 De acuerdo con lo dispuesto en las cláusulas de los diferentes contratos de prestación de servicios denominadas “valor” se establecía el monto general de los contratos y seguidamente en el acápite “forma de pago” se fijaba el valor a pagar de forma mensual, lo que es concordante con la documental aportada por la tesorería municipal en la cual se relacionan los pagos realizados a la accionante, por tal motivo no hay duda respecto de la acreditación de este elemento.
Subordinación Este elemento subordinante es el que determina o no, la existencia de una relación laboral subyacente o contrato realidad, por esto, dicho elemento debe ser acreditado, en efecto las sentencias de unificación del Consejo de Estado del 2016 y 2021, han dado algunos indicios sobre los cuales puede verse de mayor o menor forma probada la subordinación, no obstante, se hace la claridad que en cada caso el juez debe analizar tal elemento, debido a que dependiendo de la función desempeñada puede ser probada de una u otra forma la subordinación. En el asunto bajo estudio, la accionante prestó sus servicios para la secretaría de hacienda – grupo de rentas desde el 2016 hasta el 2018 y para la secretaría de planeación – dirección de administración del Sisbén, dicho lo anterior, se examinará si se acreditan los indicios dados por el máximo órgano de lo contencioso administrativo de cara a probar la subordinación: 25Consejo de Estado sentencia de unificación Sentencia 2013-01143 de 2021. 26Consejo de Estado sentencia de unificación Sentencia 2013-01143 de 2021. 15 i) El lugar de trabajo: en los contratos de prestación de servicio dan cuenta que la accionante tenía como lugar de trabajo el edificio ubicado en la calle 14 con entre las carreras cuarta y quinta, este hecho está respaldado por los testimonios rendidos en audiencia de pruebas por Marco Aurelio Sandoval e Iván Fernando Padilla. ii) El horario de labores: respecto de este indicio el Consejo de Estado enfatizó en que labores de urgencia en el área de la salud necesariamente implican el cumplimiento de un horario, por tal motivo esto debe ser valorado por el juez de acuerdo con el objeto contractual.
En tales términos pese a que la accionante refirió en el libelo introductorio cumplir horario lo cierto es que no obra en el expediente una prueba que acredite tal asunto, más que lo dicho por los testigos, por contera, como lo expresó el tribunal de cierre de esta jurisdicción no es inequívocamente un indicio que pruebe la subordinación. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: en suma, respecto de este indicio “lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.” Vistos los elementos de prueba que obran en el expediente no se avizora por parte de este juez un elemento que pruebe una influencia decisiva por parte de la entidad, pues no se logró acreditar de qué manera fue modificada por parte de la entidad la ejecución del objeto contractual a desarrollar, por tal motivo este indicio no se encuentra acreditado. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral, al respecto la observación hecha por el órgano de cierre de lo contencioso administrativo resaltó “en ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” La accionante no logró acreditar la existencia de subordinación, pues no logró probar la forma en que se le exigía el cumplimiento de ordenes perentorias, pese a que lo esbozo en la demanda, ninguno de los testigos pudo acreditar tal hecho al no haber sido compañeros en la misma dependencia o grupo de la accionante.
Así las cosas, en este punto, vale decir que no hay discusión algún frente a la acreditación de los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, pues como se explicó con antecedencia estos se encuentran probados con las documentales a saber: relación de pagos remitida por la tesorería municipal, contratos de prestación personal del servicio, lo dicho por Marco Aurelio Sandoval e Iván Fernando Padilla quienes manifestaron haberla visto en la oficina de cobro coactivo.
Sin embargo, al examinarse el elemento de la subordinación y si se acreditaron o no los indicios ofrecidos por el Consejo de Estado, se encontró que la parte accionante no logró probar la inserción el circulo rector, organizativo o disciplinario, así como tampoco la exigencia por parte de funcionarios del municipio de 16 cumplimiento de ordenes de manera perentoria, se resalta que los elementos que reposan en el expediente no prueban dicha subordinación, una vez revisados los elementos de prueba, se concluye que la accionante prestaba sus servicios para el municipio de Ibagué en la secretaria de hacienda y la secretaria de planeación, sin embargo ninguno de los funcionarios adscritos al ente territorial ostentaron el cumplimiento de ordenes perentorias y de obligatorio cumplimiento, debido a que corregir u observar el informe de ejecución de actividades no puede ser calificado como subordinación, tal hecho se enmarca dentro de la coordinación entre el contratista y el supervisor del contrato.
Es del caso, referirse frente al cumplimiento de horario, como lo ha dicho el Consejo de Estado el cumplimiento de un horario no es por si solo un elemento que permita acreditar la subordinación, si se tiene en cuenta que las funciones desempeñadas por la accionante dada su naturaleza (secretaria de hacienda en el grupo de rentas y secretaria de planeación en la dirección que administra el Sisbén) deben desarrollarse en el horario de atención al público.
Respecto de la circular 1002- 2017-000022 del 27 de julio de 2017, esta solo manifiesta “que están realizando control de ingreso y salida” sin que esto de ninguna forma pueda ser prueba de la subordinación, en tal circular no hay mayor precisión, por lo que con tal documento no logra probar el elemento subordinante, por otro lado, los testigos manifestaron que no les constaba que la accionante recibiera ordenes debido a que no fueron compañeros ni estuvieron adscritos al mismo grupo de trabajo, señalaron que solo la veían en la entrada o salida del municipio y tenían conocimiento del grupo de trabajo al que pertenecía, pese a que manifestaron que existían varios “jefes” ninguno pudo acreditar que estos definían la forma, modo y cantidad en que la accionante debía desarrollar o ejecutar las obligaciones contractuales, por lo tanto de dichos testimonios solo se extrae que la accionante prestó los servicios para el municipio de Ibagué y recibió un pago como contraprestación por las actividades ejecutadas.
En atención al referido acoso laboral y/o persecución por parte de la accionante, este hecho tampoco resulta probado, ya que en el cartulario brilla por su ausencia documento que respalde tal afirmación, sumado a ello al preguntarse en audiencia de pruebas a Iván Fernando Padilla sobre el particular, este solo señaló que había escuchado que (02) dos personas habían iniciado un proceso, de manera que al cartulario no fue aportado un auto a través del cual una autoridad judicial diera apertura al proceso de acoso laboral o un documento en el cual se pusiera en conocimiento al ente territorial, a los secretarios de hacienda o planeación sobre dicha situación, así como tampoco un dictamen expedido por la junta regional de calificación de invalidez o un dictamen médico, motivo por el cual respecto de esta pretensión se expresa que no fue probada de ninguna manera en el curso del proceso.
En suma, la parte activa de este proceso no logró acreditar el elemento que determina una relación laboral encubierta o subyacente, es decir, la subordinación, en tanto fueron estudiados los indicios que la máxima autoridad judicial de lo contencioso administrativo determinó en la sentencia de unificación jurisprudencial frente al particular, encontrando que no existió sujeción a ordenes impartidas por funcionarios del ente territorial que fueran obligatorias y que se debieran cumplir de manera perentoria, por lo cual deberán negarse las pretensiones de la demanda.
Dicho esto, se reitera, es por la falta de acreditación probatoria del elemento subordinante, debido a que la entidad no sobre paso la línea de la coordinación necesaria para el cumplimiento y desarrollo de las actividades. 2.6. Costas. 17 De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no se evidencia manifiesta carencia de fundamento legal, no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Reconocer como apoderado judicial del municipio de Ibagué a Franz Leonardo Bedoya Rubio.27 CUARTO: De no ser recurrida la providencia, una vez ejecutoriada, archívese. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ausente en comisión. 27SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 82. 18 LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx