1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-006-2020-00081-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Hernán Mendoza Arias.
Apoderado: Alexandra Torres Peralta. Demandado: Municipio de Guamo. Apoderado: Paola Alexandra Solórzano Martínez. Tema: Primacía de la realidad sobre las formalidades - contrato realidad. ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 27 de marzo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, en la que denegó las pretensiones. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Hernán Mendoza Arias1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Guamo solicitando se declare la existencia de un contrato realidad con la entidad y la nulidad del acto administrativo a través del cual la entidad territorial negó el reconocimiento de la relación laboral. 1.1.1.
Pretensiones. 2 Se declarare nulo el oficio número 3862 del 19 de julio de 2019, mediante el cual el municipio de Guamo negó el reconocimiento de una relación laboral desde el 02 de mayo de 2016 y hasta el 31 de mayo de 2017 y el pago de las prestaciones sociales derivadas. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los siguientes conceptos: cesantías definitivas, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, subsidio de transporte, pago de los valores dejados de percibir por concepto de dotación y demás factores salariales, en igualdad de condiciones que aquello que devengan como empleados de la planta del municipio de guamo Tolima, horas extras, festivos y dominicales, sanción por la no 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 001Cuaderno Principal.pdf página 29. 2 consignación oportuna de las cesantías a un fondo, sanción por no afiliación a salud y pensiones, e indemnización moratoria por el no pago oportuno de todas las acreencias laborales.
Se declare que la terminación del contrato fue sin justa causa por parte del empleador. Se condene a la accionada a reconocer y pagar con indexación las sumas reconocidas. Se condene al municipio del Guamo – Tolima a pagar la indemnización moratoria contenida en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo por no pago de las acreencias laborales.
Se reintegre el porcentaje cancelado en exceso por aportes a seguridad social en salud 8.5% y pensión 12% realizado por mi cliente en virtud del contrato celebrada con la demandada. Se ordene a la demandada a que dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: El señor Hernán Mendoza Arias, prestó sus servicios como vigilante para el municipio del Guamo - secretaría administrativa través de contratos de prestación de servicios en los siguientes periodos: desde el 2 de mayo de 2016 al 31 de agosto de 2016, del 1 de septiembre de 2016 al 30 de noviembre de 2016, del 3 de enero de 2017 al 1 de febrero de 2017 y del 6 de marzo de 2017 hasta el 31 de mayo de 2017.
Los anteriores periodos se dieron en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Guamo: DAM 194 del 2 de mayo de 2016, DAM 374 del 1 de septiembre de 2016, DAM 544 del 1 de diciembre de 2016, DAM 007 del 03 de enero de 2017 y, S.G.M. 140 del 06 de marzo de 2017. Las funciones que desarrollaba el señor Mendoza Arias eran: conducir e informar de manera planificada, organizada y veraz los procedimientos, actividades, tramites y demás que requiere cada persona que asista a las instalaciones administrativas adscritas a la administración municipal, como contraprestación por los servicios prestados le era pagada la suma de un millón seis cientos treinta y dos mil quinientos cuarenta y cinco pesos ($1.632.545), durante el vínculo recibía órdenes de la secretaría administrativa del municipio del Guamo – Tolima.
La entidad territorial mediante oficio 3862 del 19 de julio de 2019, negó el reconocimiento de la existencia de una verdadera relación laboral y, por ende, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales solicitadas. 1.2. Contestación de la demanda 3SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 001Cuaderno Principal.pdf página 28. 3 1.2.1.
Municipio del Guamo.4 Se opuso a todas las pretensiones por considerar que no concurren los elementos que la Ley y la jurisprudencia exigen para que pueda configurarse la nulidad del acto y el subsiguiente reconocimiento de derechos laborales a favor del demandante. Señaló que, la relación existente entre Hernán Mendoza Arias y el municipio del Guamo obedeció a una relación de carácter contractual y no laboral, no obstante, el señor Mendoza Arias estuvo vinculado con el ente territorial, lo hizo mediante contratos u órdenes de prestación de servicios y no mediante contrato laboral, ni como empleado de la planta de personal.
Explicó que, las actividades que desarrolló el demandante en los contratos de prestación de servicios, suscritos con el municipio, no estaban a cargo de ningún funcionario de la entidad, tal como lo reflejan las constancias emitidas por el técnico I de Recursos Humanos; por lo que la necesidad para contratar los servicios de un tercero, se hacía evidente, en virtud del primer inciso del numeral 3°, artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Agregó que, la contratación del señor Hernán Mendoza Arias se dio porque las actividades requeridas por la entidad eran “apoyo a la gestión a través de la prestación de servicios como orientador del CDI ubicado en la Vereda Chontaduro del Municipio del Guamo - Tolima, instalación adscrita a la administración municipal del Guamo-Tolima” dicha actividad no podía realizarse con el personal de planta.
Refirió que designar un supervisor no implica por si sola una subordinación sin embargo la función del supervisor es una labor de coordinación, agregó que la parte actora no probó los elementos para declarar la existencia de una verdadera relación laboral, por el contrario, la documental da cuenta que se trataba de un contrato de prestación de servicios suscrito bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, los cuales no dan derecho a reconocimiento de prestaciones laborales.
Propuso como excepciones buena fe y la excepción genérica. 1.2.2. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 27 de marzo de 2023, en la que negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en COSTAS en esta instancia a la parte actora, para tal efecto fíjese la suma correspondiente al 4% de lo pedido.
TERCERO: Para efectos de la notificación de la presente sentencia, se ordena que por Secretaría se realice conforme a los artículos 203 y 205 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la 2080 de 2021.
CUARTO: Archívese el expediente, previas las anotaciones correspondientes.” 4SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 024ContestaciònDemandaYExcepcionesMunicipioGuamo20210713.pdf 4 Los argumentos sobre los cuales edificó el fallo la juez de instancia se sintetizan en: Refirió que los contratos de prestación de servicios obrantes en el cartulario dan cuenta de la vinculación del señor Hernán Mendoza Arias con el municipio del Guamo, cuyo objeto consistía en prestar sus servicios de apoyo como orientador en los bienes de propiedad del Municipio del Guamo, esto es, en las instalaciones donde funciona el CDI de la zona rural en la Vereda Chontaduro y, en la planta de sacrificio municipal del Guamo, lo anterior, en aras de suplir necesidades del servicio y garantizar puntos de contacto entre la administración municipal del Guamo – Tolima y los usuarios, beneficiarios y/o visitantes de las diferentes instalaciones adscritas a ella.
Sin embargo, ante la ausencia de elementos de prueba, no es posible determinar con certeza la periodicidad, el cumplimiento de horarios, actividades y trámites por él realizados o, la persona que le impartía órdenes para poder concluir que no se estaba bajo una relación contractual. Agregó que, si bien de acuerdo con el objeto de los acuerdos celebrados el señor Mendoza Arias realizaba actividades como orientador, lo cierto es que no obra en el plenario prueba relacionada con la forma, modo y tiempo en que le impartieron instrucciones o le asignaron actividades, es de señalar que, se revisaron los informes presentados y, lo que en ellos aparece es sucinto y conforme las tareas encomendadas y contratadas.
Concluyó que, no se probó que el señor Hernán Mendoza Arias (q.e.p.d.), estuviera en las mismas condiciones que otros empleados de la planta de personal de la alcaldía municipal del Guamo, habida cuenta, de que la labor que desarrollaba no era de carácter permanente y necesaria para el funcionamiento de la entidad, así como tampoco se logró probar que el contratista no contaba con independencia y autonomía para el desarrollo de sus actividades 1.3.
Recurso de apelación. El extremo activo inconforme con la decisión tomada en primera instancia, instauró recurso de apelación. Argumentó que en asunto bajo estudio existen suficientes medios probatorios que dan cuenta de la existencia de una relación laboral entre el accionante y la entidad, consideró que la primera instancia realizó una incorrecta valoración probatoria de las pruebas allegadas.
Refirió que, de conformidad con el material probatorio se tiene probado que existió unidad de la relación laboral, una evidente continuidad de la prestación del servicio por parte del señor Hernán Mendoza Arias en vida, y en consecuencia la presencia del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. Mencionó una vez analizado el asunto en comento, si existió una relación laboral verdaderamente subordinada y personal, y que constituía una necesidad, por tanto; el contrato de prestación de servicios se restringe a aquellos casos en los que la entidad pública requiera adelantar labores ocasionales, si son permanentes dicho vínculo contractual se desdibuja en favor de una relación laboral, tal como ocurrió en el caso bajo en estudio, configurados los elementos de la relación laboral.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 5 El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si los elementos que configuran el contrato realidad se encuentran acreditados con las pruebas allegadas al cartulario.
Dando respuesta al anterior interrogante, determinará si se configuró o no un contrato realidad con la entidad demandada. 2.3.1. Tesis de la Sala Se confirmará la sentencia de primera instancia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, esto, en virtud de que no existe prueba que acredite la existencia del elemento de la subordinación, en consecuencia, al no acreditarse la subordinación con las pruebas obrantes en el cartulario, no se puede declarar la existencia de un contrato realidad, en tanto, incumbe a las partes a las luz del artículo 167 del CGP probar los hechos que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, es así que al tratarse de la primacía de la realidad sobre las formalidades – contrato realidad, el elemento que se debe probar es la subordinación, y al no existir en el cartulario pruebas que permitan evidenciar la existencia, no hay paso a declarar la existencia de un contrato realidad. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no 6 puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.5 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 7 Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19686, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración 6 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales7. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado8 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 20169, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin 7 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 9 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 9 embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202110, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es 10 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 10 improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5.
Caso concreto En el presente asunto el accionante busca que se declare la existencia de una relación laboral entre el accionante y el municipio del Guamo junto con el pago de las prestaciones sociales derivadas, además de la nulidad del acto administrativo a través del cual el ente territorial negó el reconocimiento de la relación laboral.
La sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué denegó las pretensiones de la demanda al no encontrar acreditado el elemento de subordinación, ya que las pruebas no acreditan que el accionante estuviese bajo la subordinación del ente territorial. Inconforme con tal decisión la parte accionante formuló recurso de apelación, argumentando que en primera instancia no habían valorado de manera adecuada las pruebas, y que de acuerdo con la jurisprudencia respecto del particular se debía acceder a las pretensiones de la demanda, por encontrarse cumplidos los elementos que dan vida a un contrato realidad.
Para resolver los puntos de apelación se deberá analizar las pruebas allegadas al proceso, para posteriormente determinar si se cumplen con los tres (3) elementos que configuran el contrato realidad, es decir, prestación, personal del servicio, remuneración y subordinación, en caso de que resulten probados se relacionará la prueba con la cual se encuentra satisfecho dicho elemento. 2.5.1.
Hechos probados. - Contrato de prestación de servicios DAM 194 de 2016.11 - Contrato de prestación de servicios DAM 374 de 2016.12 - Contrato de prestación de servicios DAM 007 de 2017.13 - Contrato de prestación de servicios SGM 140 de 2017.14 - Anexos de los contratos de prestación de servicio.15 - Reclamación administrativa.16 - Respuesta a la reclamación administrativa dada por el ente territorial.17 11SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf página 36 – 43. 12SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf página 143 – 146. 13SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf página 275 – 287. 14SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf página 317 – 323. 15SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf 16SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf página 324 – 326. 17SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 003SUBSANACION DEMANDA.pdf página 18 – 19. 11 - Documento a través del cual el señor Pedro Ramírez Torres “certifica” que el accionante era compañero y recibía el turno a las 10 pm en el coliseo municipal Luis Rincón Bonilla.18 Prestación personal del servicio Este elemento, se entiende como aquel servicio que es prestado por el contratista “de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.”19.
Está acreditado en el presente asunto, pues vistos los objetos contractuales a través de los cuales fue vinculado este debía fungir como orientador en el CDI de la vereda chontaduro y en la planta de sacrificio municipal, sumado a esto las obligaciones contractuales incluyen funciones de cuidado en las instalaciones físicas, además de los estudios previos en los cuales se expone la necesidad de que personal riente a los ciudadanos en las diferentes instalaciones físicas de los bienes del municipio, por lo cual se extrae de estas que el accionante debía prestar personalmente su servicio.
Remuneración De acuerdo con lo dicho pro el Consejo de Estado, se entiende por remuneración aquella que recibe el contratista “por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” Este elemento se encuentra acreditado que el accionante recibía como contraprestación de los servicios o funciones que desarrollaba un pago denominado honorarios, los cuales se realizaban de forma mensual después de presentar el informe de ejecución de actividades, tales comprobantes de pago fueron aportados por la entidad accionada en la contestación de la demanda.20 Subordinación Al ser dicho elemento el que define la existencia o no de un contrato realidad, debe analizarse rigurosamente, esto debido a que el concepto de subordinación dependiendo de la labor desempeñada puede encontrarse acreditada de distintas, dicho lo anterior, se hace menester reiterar los indicios fijados por el Consejo de Estado para determinar si existe tal elemento subordinante: “i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad 18SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 003SUBSANACION DEMANDA.pdf página 28. 19 Consejo de Estado 2013-01143 de 2021 20SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 2_730013333006202000081021EXPEDIENTEDIGI20230523113214 documento 024ContestaciònDemandaYExcepcionesMunicipioGuamo20210713.pdf y 025AnexosContestacionDemandaMuicipioDelGuamo20210713.pdf 12 laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” De esta manera pasa entonces a analizarse si existió subordinación entre el accionante y el municipio del Guamo, para tal efecto se estudiarán los indicios 13 brindados por el consejo de estado en la sentencia del año 2021 que unificó la subordinación en el contrato realidad.21 i) El lugar de trabajo: se tiene que Hernán Mendoza Arias tenía como lugar de trabajo las instalaciones del CDI ubicado en la zona rural vereda chontaduro del municipio o la planta de sacrificio.
En estos lugares de desempeñaba apoyando la gestión como orientador además de labores de cuidado y preservación. ii) El horario de labores: no obra en el cartulario prueba que acredite el cumplimiento de un horario, no obstante, al desempeñarse como orientador en el CDI de manera lógica se extrae que debía asistir dentro del horario de atención al público, dada la naturaleza del objeto contractual.
Sin embargo, como antecede, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo establece que este indicio no desvirtúa por si solo la autonomía e independencia del contratista. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: frente a este indicio, en suma, el Consejo de Estado ha dicho que “lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.” En el expediente digital no obra prueba que permita acreditar que le eran exigido el cumplimiento de órdenes, así como tampoco ningún hecho que desdibuje la autonomía, ya que al revisar las documentales aportadas en la demanda como en la contestación, de estos no se extrae que el ente territorial haya desplegado acciones a través de los funcionarios de la secretaria administrativa al accionante respecto de la forma y modo en que debía desarrollar el objeto contractual. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: las labores que cumplía el accionante no eran realizadas por ningún funcionario de planta adscrito al municipio del Guamo, así las cosas, se tiene que no se reúnen los elementos del contrato realidad, al estar ausente material probatorio que acredite tal subordinación. Con antecedencia, se estableció que en el asunto en comento la parte accionante no logró probar la subordinación, a partir del material probatorio obrante en el cartulario (las aportadas con la demanda y en la contestación) se logró probar que el accionante prestaba sus servicios de manera personal y que a cambio del desarrollo de estas actividades recibía un pago que se denomino honorarios y los cuales se pagaban de manera mensual después de haber presentado el informe de ejecución de actividades al supervisor.
Sin embargo, al revisar el elemento de la subordinación, de las pruebas aportadas al proceso ninguna logra acreditar tal elemento, así, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso el cual es aplicable por remisión del 306 del C.P.A.C.A., “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” En un caso similar el Consejo de Estado22 determinó que en los procesos en los que se busca el reconocimiento de un contrato realidad 21Consejo de Estado radicado 2013-01143 22Consejo de Estado radicado 05001-23-33-000-2016-01020-01 14 “finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.” (negrilla y subrayado fuera de texto original).
Así las cosas, en el asunto en comento no existe discusión frente a los elementos de prestación personal del servicio y la remuneración, no obstante, frente al elemento de subordinación, no se logró probar que el accionante estuviese subordinado, ya que los elementos aportados no dan cuenta de dicha subordinación, por el contrario, los informes de ejecución de actividades permiten evidenciar una labor de coordinación entre el contratista y el supervisor del contrato, sin en que ello exista subordinación alguna o sujeción a ordenes, es por ello que los argumentos expuestos por el accionante no son acogidos, pues como se explicado con antecedencia, de los elementos que reposan en el expediente no se puede extraer la subordinación alegada. 2.6.
Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos expuestos en el escrito de apelación, tampoco se observa carencia de fundamento legal, motivo por el cual no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
15 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho al apelante conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ausente en comisión. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx