SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680013333015-2019-00371-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS FRANCISCO ROJAS DELGADO abogadasoniacaro@hotmail.com DEMANDADO: ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA notificaciones.judiciales@amb.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No 059 TEMA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – LABORAL MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 30 de septiembre 2022, proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 En síntesis, indicó la demandante que fue nombrada en provisionalidad mediante la Resolución núm. 001731 del 17 de septiembre de 2014, con acta de posesión núm. 1 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 001. Fol. 1-152 DEMANDA Y ANEXOS. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 251 de 18 de septiembre de 2014, en el cargo de Profesional Universitario.
Código 219, Grado 15, de planta de personal del Área Metropolitana de Bucaramanga2. Refirió que, desde la fecha de su vinculación hasta la fecha de terminación de su provisionalidad, la demandante ejecutó y desarrolló de manera ininterrumpida las funciones propias de su cargo desde la Subdirección Ambiental, en los Procesos Sancionatorios Ambientales y demás actividades relacionadas con el cargo que desempeñaba.
Sostuvo que, durante todo este tiempo nunca fue objeto de investigaciones disciplinarias, de ningún llamado de atención o reporte de inconvenientes en el desarrollo de su cargo por parte de sus superiores. Manifestó que, durante los meses de agosto, septiembre, octubre y noviembre del año 2018, la oficina de Control Interno Administrativo realizó una auditoría en las instalaciones de la Subdirección Ambiental del AMB, frente a los diferentes procesos, tales como sancionatorio ambiental, seguimiento PGIRS hospitalarios similares, seguimiento y control a empresas forestales o industrias forestales, certificados ambientales para CDA, entre otros.
La auditoría concluyó por parte del equipo auditor, con la presencia de varios hallazgos administrativos con incidencia disciplinaria en contra de la señora Martha Isabel Sánchez Rojas. El día 15 de marzo de 2019, mediante la Resolución núm. 152 del 15 de marzo de 2019, el AMB resolvió terminar el nombramiento que en provisionalidad desempeñaba la señora Martha Isabel Sánchez Rojas, en el cargo Profesional Universitario, Código 219, Grado 15 de la planta global de personal de dicha entidad.
Asimismo, la entidad decidió que la insubsistencia de la prenombrada estaría condicionada al levantamiento del fuero sindical mediante sentencia ejecutoriada emitida por la jurisdicción laboral, toda vez que, al momento de su desvinculación, ostentaba la calidad de revisora fiscal del sindicato SINTRAMUNICIPALES seccional Bucaramanga. 2 En adelante, AMB.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 La demandante interpuso recurso de reposición, fincado en que no se indicaron las razones expresas atinentes al servicio que dieron lugar a la insubsistencia de su nombramiento y en que no existía una sanción disciplinaria en su contra.
El medio recursivo fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución núm. 357 del 6 de mayo de 2019. Finalmente, al culminar el proceso laboral de levantamiento de fuero, la señora Martha Isabel Sánchez Rojas fue desvinculada de la entidad demandada el día 6 de noviembre de 2019, mediante el oficio CD 9650. 1.1.2. Pretensiones En la demanda se solicitaron las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se declare la nulidad de la Resolución 152 de fecha 15 de marzo de 2019 y de la Resolución 357 de fecha 06 de mayo de 2019; expedidas por el Área metropolitana de Bucaramanga “A.M.B”; por medio de los cuales se decidió no prorrogar el nombramiento en provisionalidad de la Doctora MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS, quien ocupaba el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO CÓDIGO 219 GRADO 15 de la planta global de personal del ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA- “A.M.B”.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de Restablecimiento del Derecho, ordénese el reintegro de mi representada MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO CÓDIGO 219 GRADO 15 de la Planta global de personal del Área Metropolitana de Bucaramanga –“”A.M.B”, adscrito a la Subdirección Ambiental, con efectividad a la fecha de desvinculación del servicio, al grado y cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, pero de funciones afines a las que tenía al momento de producirse su desvinculación, sin solución de continuidad desde su desvinculación, esto es, desde el día 06 de noviembre de 2019 hasta que se haga efectivo su reintegro.
TERCERO: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, el Área Metropolitana de Bucaramanga – “A.M.B”, reconozca y pague al actor o a quien represente sus derechos, todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos de asignación básica correspondiente al cargo que venía ocupando es decir PROFESIONAL UNIVERSITARIO CÓDIGO 219 GRADO 15 de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 la Planta global de personal del Área Metropolitana de Bucaramanga-“A.M.B”, junto con los incrementos legales desde cuando se produjo su desvinculación, hasta cuando efectivamente sea reintegrada su empleo o reubicada en uno de igual o mejor condición coma sin solución de continuidad.
CUARTO: Que se condene al Área Metropolitana – “A.M.B” al pago de salarios junto con los todos los emolumentos, incluida la bonificación anual dejada de percibir por mi representada desde el momento de su retiro hasta su reintegro efectivo.
QUINTO: Que se tenga al Área Metropolitana de Bucaramanga, como administrativa y patrón patrimonialmente responsable de la totalidad de daños y perjuicios morales, psicológicos y materiales causados a los demandantes MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS y a su compañero permanente FRANCISCO ROJAS DELGADO, por la desvinculación laboral de mi representada en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO CÓDIGO 219 GRADO 15 de la Planta de personal del Área Metropolitana de Bucaramanga- “A.M.B.
SEXTO: Se indemnicen los perjuicios Morales causados a mi representada Doctora MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS y a su compañero permanente FRANCISCO ROJAS DELGADO. Lo anterior por la antijurídica desvinculación de la entidad de mi poderdante, con lo que se causó pena moral, dolor, sufrimiento, fracaso, tristeza y congoja no solo a mi representada sino también a su compañero permanente por la desvinculación repito, antijurídica, perjuicios que se estiman al equivalente a 350 S.M.L.M.V al momento del pago, discriminados de la siguiente manera: […]» 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se invocaron los artículos 29 y 125 de la Constitución Política, el artículo 40 de la Ley 909 de 2004 y los criterios jurisprudenciales de las sentencias SU-917 de 2010 y T-007 de 2008 de la H. Corte Constitucional. Seguidamente, indicó que los actos administrativos acusados fueron expedidos con falsa motivación, porque los supuestos de hecho esgrimidos son contrarios a la realidad, pues se pretendió estructurar de manera engañosa y simulada una causal reconocida por la jurisprudencia para desvincular a la parte actora.
Además, planteó que no se le podía endilgar la presunta responsabilidad por los hallazgos de tipo administrativo en el procedimiento de gestión ambiental, porque el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 responsable de dicho trámite, como se evidencia en la caracterización, era el subdirector ambiental.
Sumado a ello, puso de presente que no existieron pruebas para soportar de manera objetiva la causal alegada por el AMB, por lo que se acudió a criterios subjetivos, olvidando la estabilidad laboral intermedia reconocida por la Corte a la demandante. Insistió en que la demandante no afectó el servicio de la entidad o su normal desarrollo, de modo que la motivación de los actos administrativos de desvinculación son el ejemplo de una mera arbitrariedad del nominador.
Argumentó que, para el momento de la expedición de los actos acusados y de la presentación de la demanda, no existían formatos para calificar a los funcionarios en provisionalidad del AMB, por lo que no hubo un concepto de mala calificación por parte del superior jerárquico Adicionalmente, manifestó que los actos administrativos vulneraron su derecho al debido proceso y contradicción, por cuanto se le privó de obtener un juicio adecuado en el que se analizara su responsabilidad clara y específica.
Aunado a ello, anotó que la entidad no ofreció certeza de los daños y afectaciones que sufrió, por lo que una presunción no podía dar lugar a la declaratoria de insubsistencia. Finalmente, acotó que la entidad demandada no valoró la réplica elaborada frente a los hallazgos administrativos advertidos y que, sin valorarlos, dispuso iniciar una indagación disciplinaria preliminar para, tres días después, desvincularla del servicio, sin la existencia de un fallo disciplinario. 1.2.
Contestación de la demanda La parte demandada, AMB3, se opuso a las pretensiones de la demanda, porque en su consideración, sí existieron razones suficientes para expedir los actos administrativos demandados, de conformidad con el precedente constitucional. Acto seguido, refirió que la desvinculación de la demandada obedeció a los hallazgos administrativos advertidos en la auditoría realizada por la Oficina de Control Interno Administrativo a la subdirección ambiental, en los que se atribuyó a 3 One Drive. 001.
CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 009. 21 JULIO 2020. CONTESTA DEMANDA AMB. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 la demandante una presunta dilación injustificada en el desarrollo de sus actividades que afectó el servicio de la entidad.
Recalcó que la razón para desvincular a la señora Sánchez Rojas fue la deficiencia del servicio por ella prestado, es decir, se ofrecieron motivos inherentes al servicio. De este modo, desestimó los argumentos de la demanda y la falsa motivación alegada por la parte actora. Por último, aseveró que no existían pruebas que permitieran inferir la responsabilidad de la Administración frente al presunto daño sufrido por la demandante. 1.3.
La sentencia apelada4 El Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Al efecto, después de referirse a las pruebas -en especial al informe de auditoría- consideró que la entidad demandada motivó con suficiencia la decisión cuestionada.
De este modo, recordó la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos y no acogió los argumentos de la parte demandante tendientes a señalar que no era la responsable directa del proceso de gestión ambiental. Sobre este aspecto, explicó que, pese a existir un subdirector ambiental, la señora Sánchez Rojas en su condición de empleada pública adscrita a esta dependencia, también tenía responsabilidad en la inactividad en el trámite procedimental.
Así las cosas, consideró que la declaratoria de insubsistencia no se basó en criterios subjetivos, sino en un informe de auditoría interna, conocido plenamente por la demandante, el cual «concluyó que dentro del proceso de gestión ambiental y el manejo de los procesos ambientales sancionatorios no se estaban atendiendo con la celeridad debida».
De igual forma, el a quo puso de relieve que el informe de auditoría «indicó de manera clara y expresa que la hoy demandante mantenía inactivos los expedientes a su cargo, en algunos casos hasta por caso 2 años». Asimismo, desestimó el 4 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 046. 30 SEPTIEMBRE 2022. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 planteamiento de la caducidad de 20 años de la acción sancionatoria ambiental, como argumento para incumplir con los términos en el trámite procedimental a su cargo.
Por otro lado, destacó que la inexistencia del formato de calificación para los servidores públicos provisionales, no «enerva un hecho objetivo, cierto y empíricamente comprobado, de que el servicio público para el que fue nombrada no estaba siendo prestado en los estándares que se espera de todo (sic) persona que preste sus labores para el Estado».
Por contera, explicó que «para la desvinculación de un servidor público en provisionalidad, no se hace necesario que se falle de fondo el trámite disciplinario iniciado en su contra» y citó al órgano de cierre de esta jurisdicción, que en su jurisprudencia ha establecido que no es necesario finalizar la investigación disciplinaria para retirar al funcionario en provisionalidad. 1.4.
Fundamentos de la apelación La parte demandante5, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Para ello, precisó que en la demandada se invocaron como causales de retiro «razones atinentes al servicio»; pero estimó que el análisis crítico respectivo no fue realizado.
Por ende, elaboró varios cuestionamientos en relación con la afectación de la función pública y en torno a la vulneración del artículo 10 de la Ley 1333 de 20096, pues desde su perspectiva, no se causó ninguna afectación al servicio por la presunta mora. Insistió en que el a quo se limitó a transcribir las pruebas documentales y testimoniales con sus folios, sin valorarlas.
Refirió que el análisis probatorio quedó enunciado en los títulos de cada acápite en la providencia, pero que no fue efectivamente desarrollado. 5 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 049. 18 OCTUBRE 2022. RECURSO APELACION DEMANDANTE 6 «ARTÍCULO 10. Caducidad de la acción. La acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivos, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo […]».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Aceptó como ciertos los hechos consignados en el informe de la auditoría y aceptó que los procesos a cargo de la señora Martha Isabel Sánchez Rojas presentaron inactividad, al punto que se ejerció la facultad disciplinaria en su contra.
De igual manera, reiteró los argumentos que propuso en la demanda y en los alegatos de conclusión, con fundamento en los elementos de juicio obrantes en el expediente, a saber: 1. Los testigos no conocieron de quejas, denuncias o demandas que cursaran en contra del AMB por las actuaciones de la demandante, así como tampoco de llamados de atención o procesos disciplinarios adelantados en contra de la actora por el mal desempeño de sus funciones. 2.
Del testimonio de la doctora Aura Carolina Parra Mora puede extraerse, desde su perspectiva, que la caducidad de la acción sancionatoria ambiental es de 20 años y que la etapa de investigación no tiene un término determinado en la Ley 1333 de 2019, lo cual, debido al proceso de recaudo probatorio, podría extenderse por varios años. 3.
No podría determinarse, bajo su óptica, la afectación al servicio público de dicha servidora, por cuanto los procesos a su cargo se encontraban en etapa de investigación. Además, porque la Subdirección Ambiental del AMB no tenía establecido ningún plan interno de trabajo o procedimiento administrativo en el que se definieran de manera clara y precisa los tiempos en que los funcionarios sustanciadores de los procesos debieran llevar a cabo las actuaciones propias de cada una de estas investigaciones.
Iteró que la desvinculación estaba viciada de falsedad por motivos engañosos, dado que no existió prueba objetiva que permitiera determinar la afectación del servicio público y en atención a que el AMB no estableció un régimen de calificación del desempeño de los funcionarios nombrados en provisionalidad. A su turno, no controvirtió los resultados del informe de auditoría, porque participó en el desarrollo del proceso.
Lo que cuestionó fue la presunta afectación del servicio por los hallazgos obtenidos. En tal sentido, aclaró que sus argumentos se dirigieron a sostener que «no existió ni existe prueba con el (sic) cual pueda inferirse que la demandante afectó el servicio de alguna manera». Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Por último, adujo que la norma aplicable no estableció un término procesal para emitir las decisiones dentro del trámite.
En cuanto a ello, recordó que el término de caducidad de la acción sancionatoria ambiental es de 20 años, por lo que la demandante no incurrió en incumplimiento alguno, ya que los procesos a su cargo se encontraban en la etapa de investigación, es decir, la entidad no había perdido el ejercicio de la potestad sancionatoria por razón del tiempo. 1.5.
Trámite de segunda instancia El expediente fue redistribuido por parte del Despacho 002 al Despacho 009 a cargo de la Magistrada ponente, conforme el Acuerdo PCSJA22.12026 del 15 de diciembre de 20227. Con providencia del 7 de julio de 2022, se admitió el recurso de apelación, de conformidad con el art. 247 de la Ley 1437 de 2011 y, en la misma providencia, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. 1.5.1.
La parte demandante, no se pronunció. 1.5.2. La parte demandada, AMB8, aseguró que los reparos contra la sentencia de primera instancia no tienen asidero fáctico o jurídico. Asimismo, sostuvo que el apelante pretendía que el a quo compartiera y adhiriera a sus razonamientos. Sin embargo, enfatizó en el hecho de que se podía apreciar que el juez realizó una minuciosa labor de enlistar cada uno de los elementos probatorios y el sentido en que fueron utilizados como sustento de su decisión. En consecuencia, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 1.5.3.
El Ministerio Público, guardó silencio. 7 «Por el cual se crean cargos permanentes en algunos tribunales y juzgados administrativos del territorio nacional y se dictan otras disposiciones». 8 SAMAI. Índice 00012 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 153 del CPACA, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. En consecuencia, la Sala procede a resolver la presente controversia en segunda instancia 2.2.
De los límites de la apelación Para responder al problema jurídico que se planteará a continuación, la Sala, en aplicación del principio dispositivo y de congruencia, limitará su competencia a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Además, se referirá a lo probado en el proceso exclusivamente en relación con los reproches formulados. 2.3.
El problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación9, el cual consiste en establecer si: ¿Son nulas las Resoluciones núm. 000152 del 15 de marzo de 2019 y 000357 del 06 de mayo de 2019 respectivamente, mediante las cuales se dispuso la terminación del nombramiento que en provisionalidad desempeñaba la señora MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS, en el cargo de Profesional Universitario Código 219, Grado 15, de la planta de personal del AMB? Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo y jurisprudencial de 9 Art. 328 del CGP.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 la insubsistencia de los empleados en provisionalidad, (ii) la obligatoriedad del precedente y, (iii) valoración de las pruebas obrantes en el expediente. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. De la insubsistencia de los provisionales El artículo 125 de la Constitución Política10 dispone que los empleos estatales son de carrera administrativa, exceptuando los de elección popular, libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que la Ley determine. No obstante, ante la ausencia de personal en carrera administrativa que ocupe los cargos públicos en vacancia temporal o definitiva, se torna procedente el nombramiento en provisionalidad para proveerlos en los eventos que, se insiste, no sea posible hacerlo por el sistema de concurso, o por encargo con otro empleado de carrera.
Conviene entonces señalar, en cuanto al retiro de los provisionales, que durante la vigencia de la Ley 443 de 1998 fue pacífica la posición del H. Consejo de Estado11, en el sentido de que no resultaba necesario motivar el acto de desvinculación de los empleados nombrados bajo tal situación administrativa. Sin embargo, dicha situación cambió con la expedición de la Ley 909 de 2004, normativa que, además de restringir en forma drástica los nombramientos provisionales, otorgando prevalencia al encargo para proveer los empleos de carrera “mientras se surte el proceso de selección […] una vez convocado el respectivo concurso”, impuso el deber al nominador de motivar los actos administrativos de retiro de los provisionales. 10 «Artículo 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. // Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. // El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. // El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. // En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción […]». 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 13 de marzo de 2003. C.P. Tarsicio Cáceres Toro. Rad. 4972-01. Posición reiterada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Rad. 0319-08. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado12, en consonancia con lo arriba señalado, reiteró que, si la declaratoria de insubsistencia del nombramiento en provisionalidad se daba en vigencia la Ley 909 de 2004, tal resolución debía efectuarse a través de acto administrativo motivado, por medio del cual la Administración expresara las razones que llevaron a la toma de la decisión, aun cuando el nombramiento se hubiera efectuado en vigencia de la Ley 443 de 1998.
Lo anterior también se acompasa al precedente de la H. Corte Constitucional13, el cual ha sido reiterativo en señalar que los empleados en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral relativa, de tal suerte que, cuando carece de motivación el acto administrativo por medio del cual se declara la insubsistencia de su nombramiento, se desconocen y conculcan los principios constitucionales de igualdad, del mérito en el acceso a la función pública y se afectan los derechos al debido proceso y desde luego, a la estabilidad laboral intermedia que les asiste14.
Dicha estabilidad relativa se manifiesta en que el retiro de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una motivación coherente con la función pública y el interés general, razón por la cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas como puntales del retiro de su servicio. Con lo anterior se busca proteger, entre otras cosas, el derecho al debido proceso del empleado provisional, el acceso en condiciones de igualdad al servicio público y las garantías propias que exige un Estado Social de Derecho15.
Así las cosas, solo son constitucionalmente admisibles los motivos de insubsistencia16 que atiendan a razones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto y por supuesto, la razón principal debiera consistir en la 12 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Sala Plena. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 13 Posición reiterada hace más de una década por esa H. Corporación. Entre otras: SU-250/98 y SU-917/10. 14 Corte Constitucional. Sentencia SU-556 del 24 de julio de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Exp. T- 3.275.956, T-3.319.445 y T-3.347.236. 15 Ibidem. 16 Según el artículo 41 de la Ley 909 de 2004 son causales de retiro del servicio, para quienes desempeñen empleos estatales: (i) la declaratoria de insubsistencia en los cargos de libre nombramiento y remoción, (ii) la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa, (iii) la declaratoria de insubsistencia del periodo de prueba y (iv) la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del provisional.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo17. 2.4.2. De la obligatoriedad del precedente constitucional El precedente judicial es entendido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades de todo orden al momento de tomas una decisión o emitir un fallo18.
La H. Corte Constitucional ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial sobre el precedente constitucional como fuente de derecho en el ordenamiento nacional y sobre la importancia del mismo para el ejercicio de la función judicial; tanto así, que su desconocimiento es causal de procedibilidad (sustantiva) de la acción de amparo19.
El carácter vinculante del precedente constitucional obedece a que en él se fija el alcance de un derecho fundamental o se señala la interpretación de un precepto de la forma que más se ajusta a la Carta Política, de tal manera que su pretensión es garantizar el núcleo esencial del derecho fundamental cuyo alcance es fijado por la H. Corte Constitucional20.
Lo anterior cobra mayor vigencia si en cuenta se tiene que la H. Corte Constitucional tiene a su cargo la guarda de la supremacía de la norma de normas y, por tanto, cuandoquiera que en ejercicio de sus competencias fija el alcance de una norma a partir de los presupuestos constitucionales o la aplica de un determinado modo a un caso concreto, no está generando jurisprudencia, está es fijando doctrina constitucional que, por envolver la interpretación de la Constitución, tiene un carácter vinculante, pues pasa a formar parte de las fuentes del derecho y por tanto, se erige en obligatoriedad para todos los jueces de la República, sin distingo alguno21. 17 Corte Constitucional.
Sentencia C-431 del 2 de junio de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. Exp. D-7916. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-615 del 9 de noviembre de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Exp. T- 5.661.689. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-351 del 5 de mayo de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Exp. T- 2878204. 20 Corte Constitucional.
Sentencia SU 917 del 16 de noviembre de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Exp. Acumulados T-2116104; T-2123871 y otros. 21 Consejo de Estado. Sentencia del 19 de enero de 2017. C.P. Rocío Araujo Oñate. Rad. 11001-03-15-000- 2016-00424-01(AC). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 En síntesis, el precedente constitucional es vinculante, tanto para jueces, como para los demás órganos del Estado, quienes, conociéndolo, están obligados a su aplicación22, comoquiera que desconocerlo equivale a desconocer la constitución misma, de tal manera que su cumplimiento no es una facultad discrecional, sino un deber de ineludible cumplimiento23. 3.
De las pruebas obrantes en el expediente 3.1. Pruebas que resultan importantes para resolver el problema jurídico. • Nombramientos en provisionalidad de la demandante24. • Certificación de funciones de la señora Martha Isabel Sánchez Rojas25. • Resolución núm. 000152 del 15 de marzo de 2019, «por medio de la cual no se prorroga un nombramiento en provisionalidad»26. • Informe de auditoría interna del 26 de diciembre de 201827. • Resolución núm. 000357 del 6 de mayo de 2019, mediante la cual se confirmó íntegramente la Resolución núm. 000152 del 15 de marzo de 201928. • Testimoniales de: Catalina Cano Barón, Sandra Johana Parra Patiño, Aurora Carolina Parra Mora y César Augusto García Gómez29. 4.
Análisis de las pruebas y el problema jurídico planteado Una vez relacionados los hechos probados dentro del expediente, procede la Sala a realizar un análisis de estos, de cara al planteamiento jurídico, y con ello dará respuesta al problema jurídico señalado en precedencia. 22 En caso de criterios o posturas divergentes entre la Corte Constitucional y otra Alta Corporación, han de prevalecer los del Tribunal Constitucional, cuando se defina el contenido y alcance de un texto legal desde la perspectiva propia de los postulados superiores.
Su desconocimiento configura el defecto de violación del precedente. 23 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 15001-23-33-000-2014-00358-02 (65634). 24 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 001. Fol. 1-152 DEMANDA Y ANEXOS. Folios 52 a 79. 25 Ibid.
Folios 77 a 78. 26 Ibid. Folios 133 a 136 27 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 009. 21 JULIO 2020. CONTESTA DEMANDA AMB. HOJA DE VIDA TOMO I. Folios 187 a 218. 28 Ibidem. Folios 219 a 222. 29 One Drive. 001. CUADERNO 1 – PRINCIPAL. 039. 13 OCTUBRE 2021. VIDEO AUDIENCIA DE PRUEBAS Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 En el proceso se encuentra acreditado que la demandante fue nombrada en provisionalidad el día 17 de septiembre de 2014, en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 15 del AMB.
Asimismo, probado está que su nombramiento fue prorrogado a través de ocho resoluciones hasta el 6 de mayo de 2019, fecha en la que se dispuso su retiro del cargo a través de la Resolución núm. 000152 del 15 de marzo de 2019, confirmada a través de la Resolución núm. 000357 del 6 de mayo de 2019. El juez de primera instancia consideró que la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados no fue desvirtuada y que no se configuró una falsa motivación, dado que las decisiones se apuntalaron en hechos ciertos vertidos en un informe de auditoría, el cual arrojó que los procesos a cargo de la señora Martha Isabel Sánchez Rojas «no se estaban atendiendo con la celeridad debida» y con los estándares esperados en la función pública.
Así mismo, el a quo señaló que, para la desvinculación del servidor provisional, no era necesario contar con un fallo disciplinario, porque «la facultad discrecional y la facultad disciplinaria son concomitantes, no excluyentes y sin que una dependa de la otra». Inconforme con lo decidido, la parte demandante en el recurso de apelación esgrimió que el juez de primer grado no realizó un análisis crítico de las pruebas y que solo las transcribió. Además, refirió que los testigos no conocieron de quejas, denuncias o demandas que cursaran en contra del AMB por las actuaciones de la demandante, así como tampoco de llamados de atención o procesos disciplinarios adelantados en contra de la actora por el mal desempeño de sus funciones.
De igual manera, aclaró que en ningún momento desconoció el contenido del informe de auditoría, el cual consideró cierto. Su principal reproche -aclaró- es que «no existió ni existe prueba con el (sic) cual pueda inferirse que la demandante afectó el servicio de alguna manera», dado que el AMB no estableció un régimen de calificación para los provisionales y en razón a que la caducidad de la acción sancionatoria ambiental es de 20 años.
Pues bien, en el presente asunto la Sala encuentra que durante los días 23 y 26 de diciembre de 2018, la Oficina de Control Interno Administrativo a la Subdirección Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Ambiental del AMB, realizó una auditoría interna, en la cual encontró los siguientes hallazgos: «[…] Proceso Sancionatorio SA-013-2017 […] 4) Sin más actuación 14 meses inactivo el proceso. […] En atención ala (sic) replica (sic) presentada la cual es está debidamente probada, se aprecia oficio SAM 450.2017 de julio 19 de 2017, a donde se asigna entre otros procesos, el radicado a la profesional MARTHA ISABEL SÁNCHEZ, lo que determina establecer que la profesional MARCELA RIVEROS ZARATE no posee ninguna respetabilidad (sic) en la presunta dilación injustificada de la actividad procesal de dicha investigación […]». […] Pero acontece, que del mismo oficio de asignación, se establece que el proceso sancionatorio está en cabeza de la profesional MATHA (sic) ISABEL SANCHEZ (sic), a la cual se le asignará la presunta dilación injustificada y por ende se trasladara (sic) a ésta la presunta falta disciplinaria así, o la que el ente de control determine, ley 734 de 2002, ARTÍCULO
50. FALTAS GRAVES Y LEVES (…) […] Con el fin de proteger el derecho a la profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ ROJAS, presentó argumentos dentro del término de traslado, los cuales fueron analizados por el grupo auditor y se determina que los mismos son alegaciones de justificación basada en la carga laboral, falta de procedimientos o insuficiencia de personal que no puede ser medido por este despacho, sino que el mismo debe ser analizado por el órgano competente el cual la dará el alcance conveniente para tenerlo como una justificante que pueda desvanecer su presunta responsabilidad. […] Proceso Sancionatorio SA-011-2017 […] 3) A la fecha de la auditoría han transcurrido más de 1 año el proceso inactivo el cual está asignado a la abogada Marcela Riveros Zarate. […] Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Se detecta un hallazgo de tipo administrativo en el entendido de la falta de celeridad en la actuación administrativa […]. […] En atención a ala (sic) replica (sic) presentada la cual está debidamente probada, se aprecia oficio SAM 450 2017 de julio 19 de 2017, donde se asigna entre otros procesos, el radicado 011 de 2017 a la profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic), lo que determina establecer que la profesional MARCELA RIVEROS ZARATE no posee ninguna responsabilidad en la presunta dilación injustificada de la actividad procesal de dicha investigación. Pero acontece, que del mismo oficio de asignación, se establece que el proceso sancionatorio está en cabeza de la profesional MATHA (sic) ISABEL SANCHEZ (sic), a la cual se le asignará la presunta dilación injustificada y por ende se trasladará a ésta la presunta falta disciplinaria así, o la que el ente de control determine. […] Con el fin de proteger el derecho de profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic) ROJAS, presentó argumentos dentro del término de traslado, los cuales fueron analizados por el grupo auditor y se determina que los mismos son alegaciones de justificación basada en la carga laboral, falta de procedimientos o insuficiencia de personal que no puede ser medido por este despacho, sino que mismo debe ser analizados por el órgano competente el cual le dará el alcance conveniente para tenerlo o no como una justificante que pueda desvanecer su presunta responsabilidad. […] Proceso Sancionatorio SA-032-2017 Se apertura investigación el 15 de diciembre de 2015, proceso asignado al contratista ALBERTO CASTILLO, y se formulan cargos con auto 013 del 19 de febrero de 2016 y auto decreto de pruebas del 07 de abril de 2016.
Etapa probatoria superior a 4 meses no existe auto prorrogando. Se efectúa solicitud de concepto técnico el 10 de mayo de 2018, dirigido a MARTHA ISABEL SANCHEZ, esto es, pasados 2 años 3 meses y 9 días, el cual se proyecta por la profesional LIZ MONICA LEON SAAVEDRA, lo cual al parecer se le reasigno (sic) la investigación. El anterior oficio es reiterado a MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic) con fecha 15 de junio de 2018 y un tercero con fecha 18 de julio de 2018, ninguno de los oficios es atendido por la profesional ya que no existe evidencia de ello, en atención que con fecha 24 de julio de 2018 la Bióloga Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 LIZETH GRACIELA MANTILLA CABEZA bajo memorando hace remisión de concepto técnico el cual es proyectado igualmente por FRANCISCO ROJAS DELGADO. […] Proceso Sancionatorio SA-0004-2017 1) Apertura 09/03/2017 notificada por aviso el 06/07/2017 2) No existe más actuaciones, lo que constituye una inactividad procesal por parte de la profesional a la cual se le asigno (sic) la investigación MARCELA RIVEROS ZARATE.
Se detecta un hallazgo de tipo administrativo en el entendido de la falta de celeridad en la actuación administrativa […]. […] En atención a la replica (sic) presentada la cual está debidamente probada, se aprecia oficio SAM 450 -2017 de julio 19 de 2017, donde se asigna entre otros procesos, el radicado 011 de 2017a la profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic), lo que determina establecer que la profesional MARCELA RIVEROS ZARATE no posee ninguna responsabilidad en la presunta dilación injustificada de la actividad procesal de dicha investigación. Pero acontece que, del mismo oficio de asignación, se establece que el proceso sancionatorio está en cabeza de la profesional MATHA (sic) ISABEL SANCHEZ (sic), a la cual se le asignará la presunta dilación injustificada y por ende se trasladara (sic) a ésta la presunta falta disciplinaria, o la que le ente de control determine. […] Con el fin de proteger el derecho la profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic) ROJAS, presentó argumentos dentro del término de traslado, los cuales fueron analizados por el grupo auditor y se determina que los mismos son alegaciones de justificación basada en la carga laboral, falta de procedimientos o insuficiencia de personal que no puede ser medido por este despacho, sino que el mismo debe ser analizado por el órgano competente el cual le dará el alcance conveniente para tenerlo o no como una justificante que pueda desvanecer su presunta responsabilidad. […] Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Proceso Sancionatorio SA-0019-2015 1) Apertura 24/08/2015. 2) Solicitud Concepto Técnico 23/02/2016 3)Entrega Informe Técnico 16/03/2016 4) Visita Técnica 21/10/2016 5) No existe más actuaciones, con inactividad procesal de más de 2 años.
Se detecta un (sic) hallazgos de tipo administrativo en el entendido de la falta de celeridad en la actuación administrativa […]. […] Se acepta la réplica de la entonces profesional del AMB IVONNE MARITZA ORTEGA ARDILA, bajo el entendido que la misma renunció al cargo y dicha renuncia fue aceptada por resolución del 5 de julio de 2016 con efectos a partir del 6 de julio del mismo año. En atención a ala (sic) replica (sic) presentada la cual está debidamente probada, se aprecia oficio SAM 450.2017 de julio 19 de 2017, donde se asigna entre otros procesos, el radicado 010 de 2015 a la profesional MARTHA ISABEL SANCHEZ (sic), lo que determina establecer que la profesional IVONNE MARITZA ORTEGA ARDILA no posee ninguna responsabilidad en la presunta dilación injustificada de la actividad procesal de dicha investigación. Pero acontece que, del mismo oficio de asignación, se establece que el proceso sancionatorio está en cabeza de la profesional MATHA (sic) ISABEL SANCHEZ (sic), a la cual se le asignará la presunta dilación injustificada y por ende se trasladara (sic) a ésta la presunta falta disciplinaria así, o la que el ente de control determine. […]».
(Destacado y subrayado fuera de texto). La Sala observa que en el acto administrativo impugnado se indicó que el contenido del informe hacía «parte integral» de la resolución que declaró la insubsistencia de la señora Sánchez Rojas. Asimismo, se destaca que la parte demandante no refutó los hallazgos vertidos en el documento, sino que, por el contrario, expresó de manera explícita que lo allí señalado era totalmente cierto.
En ese orden, la Sala tiene por descontado que la demandante sí presentó atrasos en el desarrollo de sus funciones como Profesional Universitaria del AMB, lo cual Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 condujo a que los procedimientos sancionatorios ambientales a su cargo presentaran una inactividad que superó, en algunos casos, dos años.
Conviene reiterar que no es materia de debate, en esta instancia, las razones por las cuales la señora Martha Isabel Sánchez Rojas presentó una mora en sus labores y no mantuvo al día los trámites asignados; por manera que escapa al resorte de esta Corporación analizar si existió o no una justificación válida para que esa situación se presentara, comoquiera que la parte demandante no alegó tal circunstancia en los reproches ofrecidos en el recurso de apelación. Lo que se cuestiona en la impugnación, no es otra cosa que la valoración de las pruebas en torno a la afectación de la función pública, pues la parte actora considera que en la sentencia de primera instancia no se desplegó ningún análisis crítico acerca de los elementos de juicio obrantes en el plenario.
Frente a este reparo, la Sala advierte que el juez de primer grado sí efectuó una valoración del acervo probatorio e incluso desató, uno a uno, los cargos formulados en la demanda. Así, resolvió lo concerniente: i) a la presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) al cargo de falsa motivación; iii) a la responsabilidad de la demandante y al argumento de la responsabilidad del Subdirector Ambiental; iv) a las pruebas que fundamentaron la causal objetiva de insubsistencia, en especial el informe de auditoría; v) la réplica frente a los hallazgos administrativos y vi) la desvinculación ante la inexistencia de una decisión de orden disciplinario.
Sobre esa base, finalmente concluyó: «Conforme a lo expuesto, se evidencia que los actos administrativos demandados, estos son, las Resoluciones Nos. 000152 del 15 de marzo de 2019 y 000357 del 6 de mayo de 2019, contaban con la suficiente motivación que permitió arribar a la conclusión de que la señora MARTHA ISABEL SÁNCHEZ ROJAS no debía serle prorrogado su nombramiento como Profesional Universitario Código 219, grado 15 de la planta de personal del Área Metropolitana de Bucaramanga, Subdirección Ambiental, a partir de una serie de hechos ciertos, objetivos y empíricamente comprobados, como lo exige la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa.
Así las cosas, NO se encuentra mérito suficiente para declarar la nulidad de las referidas resoluciones, y en consecuencia se impone negar las pretensiones de la demanda». Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Por lo anterior, no es de recibo el señalamiento de ausencia de valoración probatoria en la providencia impugnada, por cuanto el operador judicial sí desplegó el análisis crítico de todas las pruebas, incluidas las testimoniales, recabadas al interior del proceso.
Cosa distinta es que la recurrente no comparta las conclusiones a las cuales arribó el fallador, por lo que tenía el deber de explicar cuáles pruebas no se valoraron en debida forma. A este respecto, en el medio recursivo solo se dijo que el a quo omitió tener en cuenta que los testigos no conocieron de quejas, denuncias o demandas que cursaran en contra del AMB por las actuaciones de la demandante, así como tampoco de llamados de atención o procesos disciplinarios adelantados en contra de la actora por el mal desempeño de sus funciones.
En lo tocante a estas afirmaciones de los declarantes, la Sala encuentra que en el informe de auditoría se dejó constancia de los procesos disciplinarios en contra de la demandante, por causa de la dilación en el ejercicio de sus funciones. Así las cosas, aunque no existe prueba de los resultados de estas actuaciones o de alguna sanción de esta naturaleza impuesta a la señora Sánchez Rojas, emerge con nitidez que los asertos ofrecidos por los testigos, al menos en este punto, no coinciden con el contenido de las pruebas documentales.
Igualmente, se advierte que no todos los deponentes afirmaron desconocer las actuaciones adelantadas en contra de la funcionaria por los incumplimientos en las labores desempeñadas. Por ejemplo, la testigo Catalina Caro Barón indicó que sí estaba al tanto de los llamados de atención realizados a la demandante, debido a la demora que presentó en los procesos ambientales a su cargo.
Indicó que las no conformidades pendientes de resolución fueron la causa de su desvinculación. No obstante, de manera contradictoria, consideró posteriormente que la actora era muy responsable y cumplida con sus labores. Así las cosas, una vez más quedó demostrado que en la sentencia recurrida sí se analizaron los elementos acreditativos que militan en el expediente y que, las omisiones de la entonces Profesional Universitaria, dieron lugar a procesos disciplinarios en su contra y a la terminación de su provisionalidad, por lo que este planteamiento no tiene vocación de prosperidad.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Y con mayor motivo cuando no es requisito sine qua non que existan quejas o procesos adelantados de distinta índole en contra de la entidad, por el mal desempeño de su empleado provisional, para que el nominador pueda optar por la desvinculación de tal funcionario, en razón del buen servicio o impedir su interrupción. Ahora bien, la Sala también observa que el argumento principal sobre el cual descansa el recurso, se hace estribar en la ausencia de prueba fehaciente sobre la afectación del servicio público a causa de la mora atribuida, por cuanto la caducidad de la acción sancionatoria ambiental es de 20 años; no existía precisión en los tiempos para llevar a cabo las actuaciones y no se contaba con un un régimen de calificación para los provisionales.
Sobre el particular, el AMB no probó que existiera al interior de la entidad alguna circular o un mapa de procesos establecido, en los que se establecieran de forma puntual los términos para surtir las actuaciones dentro del procedimiento sancionatorio ambiental, más allá de lo dispuesto en la normativa aplicable. Cabe precisar que estos instrumentos facilitan el cumplimiento de los deberes que por ministerio de la ley son asignados a los servidores públicos que ocupan un empleo dentro del Estado, lo cual hace más explícitas las relaciones especiales de sujeción que tiene todo servidor público al posesionarse en un cargo público.
En tal sentido, la descripción detallada de las funciones y los términos para ejecutarlas facilitaría la evaluación de la eficiencia y el cumplimiento de objetivos misionales; pero de los servidores públicos en propiedad, quienes en últimas son los sujetos pasivos de tales evaluaciones, al punto que pueden ser removidos de su cargo ante una calificación insatisfactoria.
Por ende, la entidad demandada no estaba obligada a elaborar un método de evaluación para los empleados provisionales, pues esta decisión, además de ser facultativa, tendría lugar como una suerte de política institucional, dentro de un marco de apoyo y seguimiento a la gestión de la entidad. No obstante, la Sala destaca que la ausencia de una directriz o de un detallado mapa de procesos, como lo exige la recurrente, no puede implicar, en modo alguno, que el empleado público en provisionalidad esté desprovisto de un término célere y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 prudente para ejercer su labor y, tampoco impide el cumplimiento eficiente de los deberes y cargas impuestas por el legislador, toda vez que, a tenor del artículo 122 superior, no puede existir un empleo público sin funciones detalladas en la Ley o reglamento.
En consonancia con lo anterior, es preciso recordar que el artículo 209 superior establece que la función administrativa «está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones».
(Destacado y subrayado de la Sala). El principio de celeridad debe considerarse como un mandato de optimización orientador de la actuación de la administración pública y por tanto una garantía constitucional que debe orientar todas las gestiones administrativas a favor del ciudadano y con mayor motivo en temas ambientales. Así también quedó recogido en el artículo 4º del CPACA, en cuyo numeral 13 quedó consignado que las actuaciones administrativas deben adelantarse con arreglo a este principio, en virtud del cual «las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas».
(Destacado de la Sala). Con fundamento en lo expuesto, para la Sala es claro que el hecho de que la caducidad de la acción sancionatoria ambiental sea de 20 años y que la Ley 1333 de 2019 no estipule un término determinado para surtir la etapa de investigación o formulación de cargos, no puede erigirse como un argumento válido para mantener inactivo el procedimiento de manera arbitraria e indefinida.
No pasa por alto el Tribunal que las autoridades ambientales30 requieren realizar estudios y recolectar las pruebas necesarias para aportar evidencias fundamentadas para el procedimiento sancionatorio (artículo 22)31 y determinar si 30 Para la fecha de la insubsistencia, el AMB era considerada una autoridad ambiental. 31 «Artículo 22 Ley 1333 de 2009.
Verificación de los hechos. La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 resulta procedente o no la formulación de cargos (artículo 24)32; pero en que en este caso la parte demandante ni siquiera intentó demostrar que durante los periodos cuestionados en la auditoría, adelantó alguna otra actuación necesaria para el recaudo probatorio o el impulso procesal.
La demandante sencillamente se allanó a la mora y se escudó en que la dilación no causó detrimentos a la función pública o al AMB. De este modo, es claro que sí hubo una afectación del servicio y a la función pública, porque la Carta apela al principio de celeridad como un mandato de optimización y principio orientador con suficiente fuerza como para constituirse como instrumento para la resolución de los procedimientos administrativos ambientales.
En consideración de la Sala, la ausencia de un término para el inicio formal del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental y para la formulación de cargos, antes que permitir extender su extensión por varios años, propugnó por un ejercicio célere de esta potestad, conforme lo prevé el artículo 80 superior, con miras a «prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados», conforme lo ha sostenido la H. Corte Constitucional: «Finalmente, el deber de punición frente a los daños ambientales se consagra igualmente en el artículo 80 de la Constitución, en el que se señala la posibilidad de imponer sanciones de acuerdo con la ley.
De este precepto emana la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, cuyo fin es el de garantizar la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado»33.
(Destacado de la Sala). mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios». 32 «Artículo 24 Ley 1333 de 2009. Formulación de cargos. Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental.
En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor y en caso de que haya riesgo o afectación ambiental, estas circunstancias se deberán indicar en la motivación del pliego de cargos, así corno indicar y explicar los tipos de agravantes.
Contra el acto administrativo que formula cargos no procede recurso alguno». 33 Corte Constitucional. Sentencia C-219 del 19 de abril de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Exp. D-11662. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 Bajo ese horizonte de comprensión, es claro que la falta de diligencia en las actuaciones a cargo de la exfuncionaria implicó una afectación a la función pública e impidió garantizar de forma eficiente y célere la conservación, preservación, protección y uso sostenible del medio ambiente y de los recursos naturales, pues probado está que en los expedientes a su cargo hubo inactividad de meses e incluso años, por lo que existió una razón objetiva para finiquitar su vínculo provisional.
En este punto, es preciso señalar que la demandante nunca objetó el hecho de encontrarse atrasada en las funciones que tenía a su cargo y por ello, los argumentos expuestos en el recurso no permiten desvirtuar las omisiones invocadas por el nominador sobre el desempeño de la señora Martha Isabel Sánchez Rojas en el acto administrativo y las razones que llevaron a declararla insubsistente.
En el acto de desvinculación se expusieron razones reales y ciertas tocantes al desempeño laboral de la actora, que no se diluyen frente al argumento infundado de una ausencia de término en clave legal o reglamentaria, por lo que no se trató de una decisión arbitraria adoptada por el AMB, entidad que expidió el acto acusado bajo criterios de razonabilidad dentro del margen de discrecionalidad que la Ley le concede, comoquiera que, según la evidencia, contaba con motivos válidos y suficientes para garantizar la prestación de una adecuada, oportuna y correcta función pública.
En conclusión, la decisión de remover a la demandante del cargo que ocupaba en provisionalidad, se dio luego de valorar su desempeño y concluir que su gestión no era adecuada, ni se ajustaba a los factores de conveniencia, oportunidad, eficiencia y celeridad, que son algunas de las cuestiones que debe apreciar el nominador en cada caso.
Finalmente, no es de recibo aceptar la configuración de una falsa motivación o esgrimir que se trató de una decisión arbitraria por parte de la Administración, pues estuvo precedida de supuestos de hecho y razones reales, objetivas y ciertas, que persiguieron garantizar la prestación de una adecuada, oportuna y correcta función pública, de tal manera que se confirmará la sentencia impugnada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 5. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, no se impondrá condena en costas en esta instancia. Esto se debe a que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, no se evidenció una falta de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que justificara tal imposición. Por el contrario, esta parte en su escrito manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
Esta decisión está alineada con la reciente postura jurisprudencial del H. Consejo de Estado34, que ha abandonado el criterio objetivo-valorativo en favor de un criterio subjetivo para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales35. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: AVÓQUESE el conocimiento del presente proceso, por parte del Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: SIN CONDENA en costas, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 34 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021). 35 Consejo de Estado. Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023.
C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Martha Isabel Sánchez Rojas y otros Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga Radicado: 680013333015-2019-00371-01 CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
QUINTO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial del Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 008 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema de Gestión SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada