SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente: Dra. FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE: 680013333015-2023-00035-01 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos /list_procesos.aspx?guid=68001333301520230003 5016800123 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO rafaelantoniogarciacacua@hotmail.com albarracincadenaabogados@gmail.com DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co ca.gflorez@santander.gov.co cesarandrescarrillo14@gmail.com ln.vcalderon@santander.gov.co TEMA: DERECHOS LABORALES POR DESVINCULACIÓN CON OCASIÓN DE CONCURSO DE MÉRITOS – ACTO SUSCEPTIBLE DE CONTROL - CADUCIDAD MINISTERIO PÚBLICO nmgonzgalez@procuraduria.gov.co Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ejercido por el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER.
I.
ANTECEDENTES A. Fundamentos fácticos 1. El señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO mediante Resolución 024109 del 14 de diciembre de 2015 fue nombrado de manera provisional en el cargo de Secretario nivel asistencial, código 440 grado 1 en la subdirección de la planta de cargos administrativos para la prestación del servicio educativo en el Departamento 2 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 de Santander con cargo al sistema general de participaciones; cargo en el que cumplió sus funciones de conformidad con el Decreto 111 del 30 de mayo de 2018. 2.
Mediante Convocatoria 505 de 2017, la Gobernación de Santander convocó, a concurso de méritos, los empleos en vacancia definitiva provistos mediante nombramiento provisional o encargo. 3. Cumplidas con las etapas del proceso de selección, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió la Resolución 4700 de fecha 13 de marzo del 2020 por medio del cual se conforman las listas de elegibles para proveer una vacante definitiva del empleo denominado secretario nivel asistencial código 440 grado 1 de la planta de cargos administrativos para la prestación del servicio educativo en el Departamento de Santander con cargo al sistema general de participaciones, proceso de selección No 505 de 2017. 4.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante correo de fecha 26 de junio del 2020, comunicó la firmeza de la lista de elegibles, indicando que en los lugares de esta lista y para el cargo ocupado por el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO lo ocuparía el elegible de dicha lista. 5. Mediante Decreto 0322 del 102 junio del 2020, el Gobernador de Santander dio por terminado el nombramiento provisional de MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO del cargo de secretario nivel asistencial código 440 grado 01 de la planta de empleos de la Secretaria de Educación Departamental. 6.
Mediante Sentencia del 10 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección segunda – Subsección A, siendo Consejero Ponente el Honorable Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, se declaró la nulidad del Decreto Departamental 111 de 2018 «Por medio del cual se expide el manual de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración departamental y se dictan otras disposiciones». 7.
Se presentó reclamación administrativa ante el Departamento de Santander, la cual fue negada a través del acto acusado. B. Pretensiones «1.- Que se declare la nulidad del Oficio de fecha 11 de noviembre del 2022 mediante la cual el DEPARTAMENTO DE SANTANDER dio respuesta desfavorable a la reclamación administrativa elevada donde se solicitó el pago de salarios, primas de servicios junto con su respectiva indexación desde el día 02 de junio del año 2020 hasta la presente fecha. 2.- Que se declare que el Departamento de Santander debe cancelar al señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO suma de CUARENTA MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y TRES 3 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 PESOS ($40.255.973) por concepto de salarios y primas de servicios desde el 02 de junio del año 2020 hasta la fecha de presentación de la presente demanda. 3.- Que se declare que al momento del reconocimiento y pago de las sumas adeudadas, esta sean indexadas. 4.- Se ordene a Gobernación de Santander – Secretaria de Salud el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 189 del CPACA. 5.- Se condene en costas y agencias en derecho si la parte demandada se opusiere a las pretensiones de la demanda».
C. Normas violadas y concepto de violación Se invoca en la demanda que, con el actuar de la entidad demandada se han quebrantado derechos de rango legal y constitucional, tales como, el debido proceso administrativo, confianza legítima y desviación de poder consagrados en la Constitución Política de 1991. Frente al principio de confianza legitima, predica su quebrantamiento, alegando que con la expedición del Decreto 111 de 2018 se vulneró los derechos y principios constitucionales a la buena fe, buscándose únicamente un interés que lleva a modificar las condiciones establecidas para los cargos de provisionalidad que actualmente ocupan varios de los funcionarios de la secretaria de salud del departamento de Santander.
Que el Departamento de Santander varió algunas de las condiciones y/o requisitos exigidos para entrar al proceso de selección No 505 que convoca a concurso de méritos para cargos de naturaleza administrativa dentro de la secretaria de salud del Departamento de Santander. Asegura que la administración en todo el procedimiento administrativo pasó por alto no solo el principio de la confianza legítima sino también los derechos constitucionales a la igualdad, estabilidad laboral reforzada y debido proceso administrativo, ya que dentro de los cargos sometidos a concurso se encuentran varios funcionarios que gozan de algunas discapacidades las cuales le da una protección especial y que hacen que su cargos no puedan ser sometidos a dicho concurso; sin embargo, afirma que el Departamento de Santander obvio dichas situaciones, desconociendo estos derechos de protección especial y que están dentro de los mismos principio de la función administrativa y su procedimiento.
Invoca el vicio de desviación de poder, asegurando que, el Gobernador de Santander al emitir el Decreto 111 de 2018, por medio del cual se expide el Manual de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Administración Departamental de Santander, Secretaria de Salud y se dictan otras disposiciones, unifica en un solo acto administrativo los decretos -sic-, lo que asegura, conlleva a una eminente desviación de poder en el entendido que dichas disposiciones no son actos de compilación ni tiene como fin el mejoramiento del servicio ni de las pantas de personal, puesto que es un acto donde únicamente se tomaron los decretos existentes y se pegaron sus consideraciones en este último, 4 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 mas no es un acto administrativo que reúne todos los requisitos que debe tener este tales como la voluntad administrativa, la cual es una condición sine qua non del acto, su razón de ser y que los elementos que lo materializan le atribuyen condiciones de existencia, validez y eficacia, de los que asegura carece el acto, lo que a su juicio, configura la desviación de poder.
Que, para el caso particular, los mismos elementos estructurales del acto administrativo carecen de validez por falta de uno de estos tales como son: sujeto, consentimiento, objeto y causa. Asegura que todo lo anterior sirvió como fundamento para que el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 10 de marzo de 2022 declarara la nulidad del Decreto Departamental 111 de 2018, predicando así que, cuando la administración departamental expidió el acto administrativo de desvinculación del demandante, lo hizo con fundamento en el Decreto 111 de 2018, que fue la columna vertebral del concurso de méritos que realizó el Departamento de Santander, y a su juicio, al estar viciado este nace una nueva oportunidad por la existencia de un nuevo hecho para que el demandante reclame la indemnización que se solicita a través del presente medio de control.
D. Contestación La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, afirmando que, el acto administrativo proferido por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER se ajusta a la legalidad de las normas en que se funda; que no hay una sola norma que haya sido desconocida con la expedición del acto administrativo y que, mal podría pretender la parte demandante que se declare la nulidad de un acto administrativo que no negó sus solicitudes, en primer lugar, por carecer de competencia esa entidad para efectuar de manera unilateral el concurso de méritos; y, en segundo lugar, porque la entidad que resolvió acorde con el lleno de los requisitos legales y por ende no se puede inaplicar.
Que las sentencias a las que hace alusión el apoderado de la parte demandante no se refieren al concurso abierto de méritos – Proceso de Selección No 505 de 2017, sumado a que, el Departamento de Santander no conformó la lista de elegibles ni llevó a cabo el Proceso de Selección No. 505 de 2017, solamente cumplió con el deber legal de respetar los derechos adquiridos por los elegibles en firme; lista de elegibles que invoca, dio como resultado el nombramiento en periodo de prueba de los elegibles y la terminación de unos nombramientos en provisionalidad, entre estos el de MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO motivo por el cual, predica inviable la solicitud del actor, teniendo en cuenta la legalidad que conservan los Acuerdos de la Convocatoria de la CNSC, Proceso de Proceso de Selección No. 505 de 2017 – Santander.
Asegura que, la terminación del nombramiento provisional del actor se da por medio del Decreto 0322 del 02 de junio de 2020, «Por medio de la cual se realiza un nombramiento en periodo de prueba, y se da por terminado un nombramiento en provisionalidad» dentro de los cuales se encuentra la terminación del nombramiento provisional del señor MIGUEL JOAQUÍN CASTAÑO CAAMAÑO, en cumplimiento a lo ordenado por la CNSC, en razón al concurso de méritos adelantado por dicha 5 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 entidad en la Convocatoria 505 de 2017-Santander, etapa que se dio terminada cancelando todos los pagos que se podían cobrar.
Con fundamento en lo anterior, invocó su falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en que no realizó el concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de la planta de personal de la Gobernación de Santander, Proceso de selección No. 505 de 2017; así como la caducidad del medio de control, predicando la presentación de la demanda por fuera del término legalmente previsto.
II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de primera instancia el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró probada la excepción de caducidad formulada por el Departamento de Santander (numeral primero); declaró terminado el proceso (numeral segundo) y se abstuvo de condenar en costas (numeral tercero).
Como sustento de su decisión predicó que, para el demandante surgió una oportunidad de demandar su desvinculación del ente territorial (contenida en el Decreto 0322 del 02 de junio de 2020) cuando el Consejo de Estado nulificó el Decreto 111 de 2018, ya que previo tal decisión, el acto administrativo mantenía incólume su presunción de legalidad, de modo que no le era posible discutir su retiro del servicio, dado que esto había ocurrido por haberse previsto por mérito el cargo que ocupaba en la planta global de empleos con ocasión de la Convocatoria 505 de 2017, y dentro de la cual se expidió el Decreto Departamental 111 de 2018.
Que al ser desvirtuada dicha presunción y a que la decisión judicial adoptó fuerza de cosa juzgada erga omnes, el interés jurídico para el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO para solicitar de la Administración de Justicia el control de legalidad al Decreto 0322 del 02 de junio de 2020, surgió una vez quedó debidamente ejecutoriada la providencia en comento, iniciando así el término de caducidad del medio de control de los cuatro (4) meses siguientes a tal actuación, conforme al literal d) del numeral 2° del artículo 164 del C.P.AC.A. Que, conforme el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, la Sentencia del 10 de marzo de 2022 quedó debidamente ejecutoriada el día 07 de abril de 2022, por lo que, todas las personas que llegaran a considerar que sus derechos subjetivos fueron afectados por el Decreto 111 de 2018 y que fue declarado nulo con posterioridad a su expedición, tenían entre el 08 de abril de 2022 y el 08 de agosto de 2022, para demandar ante esta Jurisdicción los actos administrativos de desvinculación; no obstante, el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO sólo hasta el 15 de diciembre de 2022 inició el trámite conciliatorio ante el Ministerio Público y sólo hasta el 20 de febrero de 2023 interpuso la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, esto es, por fuera de la oportunidad legal para acudir en sede judicial para reclamar la nulidad y el restablecimiento del derecho. 6 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 Pese a lo anteriormente expuesto, consideró posteriormente que, el acto administrativo a demandar, tal y como lo señaló la parte demandada, era el Decreto No. 0322 del 02 de junio de 2020 que desvinculó al actor, y no el Oficio del 11 de noviembre de 2022, ya que con el primero sí se extinguió la situación jurídico laboral de aquel para con el departamento de Santander, razón por la cual su contenido era pasible de control de legalidad; mientras que el segundo fue solo un intento del apoderado de la parte actora de revivir términos y así poder enervar el término de caducidad, actuación que el a-quo invocó, no permitiría, declarando en consecuencia, probado el medio exceptivo de caducidad propuesto por la parte demandada.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN El accionante invoca como tales los siguientes: - El acto a demandar es el oficio de fecha 11 de noviembre del 2022, emitido en respuesta a reclamación administrativa interpuesta, como consecuencia del fallo del H. Consejo de Estado del 10 de marzo del 2022, en el que declara nulo total el manual de funciones de la gobernación de Santander, Decreto 111 del 30 de mayo de 2018, lo que constituye un hecho nuevo emanado de una decisión judicial que tiene efectos jurídicos y afecta los derechos del actor, quien a la fecha de desvinculación no podía ejercer ninguna acción constitucional por su desvinculación, ya que no se encontraba dentro de las causales de estabilidad laboral reforzada y mucho menos el Decreto 111 del 30 de mayo de 2018 se encontraba nulo. - Insiste en señalar que sí hubo mala fe administrativa de la administración departamental, afirmando además que, actualmente el concurso de méritos del departamento de Santander, convocatoria 505, se encuentra demandada ante el H. Consejo de Estado a espera de sentencia definitiva que permitiría reforzar las pretensiones de la presente demanda. - Se demanda un acto expreso que niega una solicitud administrativa, por lo cual no puede aplicarse la caducidad de cuatro (4) meses, más aún cuando la demanda fue presentada dentro del término concedido por la norma. - El carácter de imprescriptibilidad se fundamenta en los principios de solidaridad, de igualdad material y de vida digna, agregando al respecto que, resulta injusto que se permita a la Administración enriquecerse con los recursos que deben cancelarse al empleado, máxime aun cuando, afirma, su desvinculación se dio bajo efectos de actos nulos de pleno derecho, los cuales constituyen un verdadero sustento en el momento en que se ve afectada su capacidad laboral. - Predica que el derecho sustancial a obtener una suma a título de indemnización, no puede ser objeto del mencionado fenómeno de prescripción. Que al «rechazarse la demanda haciendo alusión el fenómeno de la caducidad», habría que concluirse entonces que, eventualmente tendría desde el punto de vista sustancial derecho a obtener una indemnización, pero que no podría hacerlo efectivo desde el punto de vista procesal, pues operó el fenómeno de la caducidad.
Que hipotéticamente se podría declarar que operó el mencionado fenómeno pero que ello no implica que el actor haya perdido el derecho. 7 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 - Una decisión en tal sentido, asegura, desconocería los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, además de desconocer los derechos fundamentales del trabajador, más aún cuando se encuentra en especiales condiciones de vulnerabilidad, toda vez que se pondría en peligro el mínimo vital, el derecho a la seguridad social y la vida digna, sumado a que sus derechos laborales constituyen un ahorro del trabajador y por lo tanto, el privársele de los mismos en beneficio de la administración, resulta injusto y puede constituir un enriquecimiento sin causa de esta. - Finalmente, afirma que, de llegarse a aplicar de manera estricta el fenómeno de la caducidad del Código Contencioso Administrativo, se haría nugatorio el derecho sustancial de una persona que requiere de una especial protección, a partir de una aplicación rigurosa de la normativa procesal, lo que, invoca, constituye un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Sostiene que, en el artículo 228 de la Constitución Política se encuentra el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, el cual guarda concordancia con en el artículo 4 de la misma donde se encuentra el principio de prevalencia de la Constitución, solicitando tener en cuenta el fallo del Honorable Consejo de Estado de fecha catorce (14) de agosto de dos mil veintitrés (2023), que asegura, persigue un caso idéntico y amplio respecto de los actos administrativos que afectaron los derechos individuales y que dan lugar a «admitir la demanda».
IV. INTERVENCIÓN SEGUNDA INSTANCIA El término de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011 venció en silencio. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema Jurídico PJ 1 ¿Se configuró dentro del presente asunto la excepción de caducidad del medio de control, declarada por el a-quo? En caso negativo, acometerá la Sala el estudio de fondo del asunto, estableciendo si: PJ 2 ¿Los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por desconocimiento de las normas en que debieron fundarse y/o desviación de poder, conforme lo alegado en la demanda? PJ 3 ¿Procede el reconocimiento y pago, a favor del señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO de salarios y primas de servicios desde el 02 de junio del año 2020, en forma indexada? 8 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 2.
Tesis de la Sala. Al PJ 1: Sí, se configura la excepción de caducidad, razón por la que, la sentencia de primera instancia será confirmada, pero bajo las razones que pasan a considerarse, relevándose la Sala de acometer el estudio de los demás problemas jurídicos planteados. 3. Argumentos de Sala de Decisión. En orden a desatar el primer problema jurídico planteado, se referirá la Sala a la oportunidad para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento y a continuación, definirá el acto susceptible de control judicial dentro del presente asunto, para posteriormente, acometer el estudio del fenómeno de la caducidad, considerando al efecto los reproches de apelación formulados por el actor contra la sentencia de primera instancia que declaró probado dicho medio exceptivo. 3.1 De la oportunidad para el ejercicio del medio de control - caducidad El H. Consejo de Estado en su reiterada jurisprudencia ha sostenido que la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales se ejercen dentro de un término específico.
Ha sostenido que dicho fenómeno ha de ser entendido como un límite y a la vez como una garantía, puntualizando que es «de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar»1.
Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la Ley y, por ello, si esto no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho2. Por su parte, al juzgador le asiste el deber observar con apremiante cumplimiento su estructuración en todas las etapas del proceso, inclusive de oficio3. 1 Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales, cuatro (4) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), Referencia: Reparación Directa, Radicación: 13001333100420110027501 (53446), Demandante: Álvaro José Álvarez Murillo y Otros, Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.
Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en: i) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014 y ii) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Radicación: 50001-23-31-000-2005-00274-01(39435). 30 de agosto de 2017. 3 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de noviembre de 2021. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Rad. 76001-23-31-000-2011-01595-01 (51078). 9 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 Cabe precisar que la caducidad no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio.
En cuanto a la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda debe interponerse dentro de los 4 meses a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. En casos de retiro del servicio, la caducidad se contabiliza a partir de la ejecución del acto administrativo que desvincula, esto es, a partir de la fecha en que efectivamente fue retirado del servicio, porque es en este momento en que el acto administrativo empieza a producir efectos4. 3.2 Del acto demandable y el ejercicio del medio de control -caso concreto Las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la nulidad del Oficio de fecha 11 de noviembre del 2022 expedido por la Directora Administrativa de Talento Humano del Departamento de Santander (PDF 002 pág. 9-16), por medio del cual se negó la solicitud (PDF 002 pág. 5-8) de reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales, con ocasión de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento que en provisionalidad desempeñaba el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO, en el cargo de Secretario, Nivel Asistencial, Código 440, Graco 01 de la Planta de cargos administrativos para la prestación del servicio educativo en el Departamento de Santander, ordenada a través del Decreto 0322 del 2 de junio de 2020 (PDF 008 pág. 150-151).
Así, y en lo que respecta al acto demandable, esta Sala de Decisión establece que el acto administrativo a demandar no es el Oficio de fecha 11 de noviembre del 2022, a través del cual se dio respuesta a la reclamación administrativa presentada por el accionante; ello, por cuanto dicha decisión no creó, modificó o extinguió situación jurídica alguna para el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO, pues esta fue resuelta por medio del Decreto 0322 del 2 de junio de 2020 a través del cual se dispuso la terminación del vínculo legal y/o reglamentario que en provisionalidad desempeñaba, con miras a proveer en carrera administrativa la vacante definitiva del cargo que ocupaba - Secretario, Nivel Asistencial, Código 440, Graco 01-, en atención al Proceso de Sección 505 de 2017 – OPEC N° 25729 del Sistema General de Carrera Administrativa en la planta de personal de la Gobernación de Santander-.
En este punto conviene precisar que, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general no afecta situaciones consolidadas, ni los derechos reconocidos mediante acto administrativo de carácter particular y concreto bajo el amparo de la disposición general anulada, advirtiéndose sobre el particular 4 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B. Providencia del 21 de octubre de 2021. C.P. César Palomino Cortés. Rad. 20001-23-33-000-2019-00405-01 (1453-21). 10 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 que, el H. Consejo de Estado ha referido los efectos que produce la nulidad de los actos administrativos generales, expresando lo siguiente5: «El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas.
En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio».
(negrilla y subrayado fuera del texto). Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que la situación jurídica del demandante ya se encontraba consolidada al momento de la declaración de nulidad del Decreto 111 de 2018, por lo que dicha circunstancia constituye un hecho sobreviniente, el cual claramente no conlleva a la afectación de situaciones jurídicas definidas, como ocurrió en el asunto puesto a consideración de la Sala, en el que el demandante no ejerció las acciones y recursos pertinentes en su debida oportunidad contra el acto que declaró la terminación de su nombramiento, pretendiendo ahora la nulidad de un nuevo pronunciamiento por él provocado para revivir términos. Y se advierte que, como ha sido considerado en oportunidades anteriores por esta Corporación, en asuntos con fundamentos fácticos y jurídicos similares6, si el demandante estaba inconforme con la terminación de su vínculo laboral debió acudir prontamente a demandar la nulidad del Decreto 0322 del 2 de junio de 2020 que así lo dispuso, y solicitar el restablecimiento del derecho que considera vulnerado, sin necesidad de acudir o esperar la decisión frente a la legalidad del Decreto 111 de 2018, frente al que, dicho sea de paso, aun cuando el demandante invoca el decaimiento del acto, para a partir de ello discutir la legalidad del Decreto 0322 de 2020, en el presente caso se advierte que no desaparecieron los supuestos de derecho que conformaron la lista de elegibles, no siendo esta la consecuencia jurídica de la declaratoria de nulidad del Decreto 111 de 2018, por lo que no se puede asegurar que, en consecuencia, decayó aquel acto que dio por terminado el nombramiento provisional que ostentaba el demandante, no existiendo una relación 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Providencia de 4 de diciembre de 2018. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Rad. 66001 -33-31-002-2007-00107-01. 6 Auto de Sala del 20 de marzo de 2024; Rad. 680013333012-2022-00217-01; Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho; Demandante: Cesar Sneider Durán Toscano; Demandado: Departamento de Santander y Auto de Sala del 11 de septiembre de 2023 Rad. 680813333003-2023-00047-01;
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho; Demandante: Nelfy Rubiela Laporte Cáceres; Demandado: Departamento de Santander. Magistrada Ponente: Claudia Patricia Peñuela Arce. 11 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 de dependencia entre el Decreto 111 de 2018 y el Decreto 0322 de 2020 que implique que solamente al ser declarada la nulidad del primer acto, se pueda acudir a la jurisdicción a discutir la legalidad del segundo, y que permita entonces aceptar que el término de caducidad comienza a correr una vez declarada la nulidad, como erróneamente lo estima el recurrente.
Ahora bien, en torno a la caducidad del medio de control, se advierte, como fue referido en forma antecedente, que, en asuntos como el presente, no se contabiliza la caducidad a partir de la notificación o comunicación del acto administrativo, sino a partir del día siguiente de su ejecución, es decir, se tiene en cuenta la fecha en que materialmente se produjo la desvinculación del servicio.
Así, encontrándose acreditado en el expediente que el señor MIGUEL JOAQUIN CASTAÑO CAAMAÑO fue desvinculado el día 1° de julio de 2020 -fecha en que fue aceptado el nombramiento y se tomó posesión por parte de quien fue nombrada en periodo de prueba dentro de la carrera administrativa (PDF 008 pág. 153)-, el término de cuatro meses para interponer la demanda inició el día 2 de julio de 2020 y feneció el día 2 de noviembre de 2020, por lo que, al haber sido radicada el día 20 de febrero de 2023 -PDF 003 Acta de Reparto-, se configuró la caducidad del medio de control, sin que la solicitud de conciliación extrajudicial promovida el día 15 de diciembre de 2022 suspendiera dicho término, ante su evidente extemporaneidad.
Para la Sala, no resultan de recibo los reproches del demandante referidos al presunto desconocimiento de los derechos del trabajador que, estima, le significa la «aplicación rigurosa de la normativa procesal», pretendiendo con ello la no aplicación del fenómeno de caducidad. Lo anterior, por cuanto los argumentos así invocados desconocen, no solo el deber de ejercicio oportuno de acción que conlleva la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, sino además, la naturaleza indisponible e irrenunciable de la caducidad, que conforme la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, constituye una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello, además de un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica7.
En este orden de ideas, ante la configuración de la caducidad, que constituye un instituto de orden público, esta debe ser declarada, aún de oficio por el Juez, y en contra de la voluntad de las partes, dado que aquella opera por el sólo transcurso del tiempo, sin que su declaratoria pueda considerarse, como lo hace el apelante, vulneradora de los derechos invocados a favor del actor, aun cuando lo peticionado tenga origen en derechos laborales, pues ninguno de tales derechos reclamados ostenta el carácter de imprescriptible ni se encuentra exceptuado por el Legislador de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, siendo el vencimiento de los términos previstos para su ejercicio oportuno, lo que impide el 7 Sección Segunda - Subsección A Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, primero (01) de septiembre de dos mil veintidós (2022), Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, Radicación: 25000 23 42 000 2017 01875 01 (1967- 2020), Demandante: Arnulfo Emilio Barrera Alférez Demandado: La Nación —Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional— Temas: Reajuste del sueldo básico mensual y de la asignación de retiro. 12 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 ejercicio válido del derecho de acción, imponiéndose su declaratoria por virtud del art. 187 de la Ley 1437 de 2011, no resultando admisible su desconocimiento como lo pretende el actor, so pretexto de los derechos que invoca a su favor, pues fue precisamente este quien, con su negligencia, dejó vencer las oportunidades que el Legislador previó para el ejercicio oportuno del medio de control, que de haber observado, le hubiese permitido hacer valer los derechos que ahora estima vulnerados con la declaratoria del fenómeno de la caducidad, que resulta imputable al actor, quien dejó transcurrir el término legal que tenía para impetrar el medio de control.
Finalmente se considera, en lo que respecta a la solicitud del apelante, encaminada a que sea tenida en cuenta la sentencia del Honorable Consejo de Estado de fecha catorce (14) de agosto de dos mil veintitrés (2023) que, aseguró en su escrito de apelación, «persigue un caso idéntico y amplio respecto de los actos administrativos que afectaron los derechos individuales y que dan lugar a admitir la demanda», se advierte que, no solo no fue adjuntada como se anunció en dicho escrito, sino que además, ninguna referencia se efectuó por aquel, que permita su consulta oficiosa, con miras a efectuar la verificación que reclama.
Por lo expuesto, la Sala confirmará el fallo apelado bajo las razones en esta providencia expuestas. 4. Costas -segunda instancia- De conformidad con el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». La Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20238 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 8 Ponencia del Consejero Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar -Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020) 13 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 20234 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”[1].
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: «( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )».
Fuera de texto. Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, pese a que le fue resuelto en forma desfavorable el recurso de apelación a la parte actora, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas a su cargo en esta instancia, comoquiera que no se advierte actuación temeraria o mala fe a ella atribuirle ni conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, así como tampoco una carencia de fundamentación legal en el recurso interpuesto.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE a la sentencia de primera instancia, bajo las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia, conforme lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de Origen.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, 14 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 680013333015-2023-00035-01 peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados9.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en acta de Sala No.8 de 2025 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Ausente con permiso Firmado samai IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 9 CIRCULAR PCSJC24-1 Fecha: 11 de enero de 2024 -Consejo Superior de la Judicatura Presidencia