Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER SANCIONATORIO DEMANDANTE TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA identificada con NIT. 830.509.871-6, representada legalmente por JAIME EDUARDO BUENDÍA BASTIDAS, identificado con C.C. No. 13.890.562 transjbuendialtda@hotmail.com Kameldejesus@gmail.com DEMANDADO SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE notificajuridica@supertransporte.qov.co; atencionciudadano@supertransporte.qov.co; haivealejandrolopezlopez@yahoo.com MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
RADICADO Y LINK DE EXPEDIENTE 680813333001-2017-00382-01 TEMA Sanción por exceso de peso en vehículo de carga. Vulneración del principio de legalidad. La Supertransporte impuso la sanción con base en oficios internos y en una resolución que reproduce disposiciones anuladas. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de marzo de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, que concedió las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La sociedad TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 29909 del 29 de diciembre de 2015, No. 21798 del 16 de junio de 2016, No. 51713 del 30 de septiembre de 2016 y No. 26641 del 16 de junio de 2017, mediante las cuales la Superintendencia de Transporte (en adelante Supertransporte) la sancionó con multa de 5 SMLMV equivalentes a $2´947.500.oo.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que «se dejen sin efectos» los actos enjuiciados y que se condene en costas a la demandada. 2. Hechos La parte demandante señala que en el 2013 se le impuso una infracción de transporte a su vehículo con placas SUF-398 por infringir presuntamente la Resolución No. 10800 de 2003, la cual establece los límites de peso en los vehículos de carga.
Refiere que, con ocasión de lo anterior, la Superintendencia de Transporte expidió la Resolución No. 29909 de 2015 en la que le abrió una investigación por la aparente violación a la Ley 336 de 1996 y le concedió el término de 10 días para presentar descargos. Agrega que se opuso a los cargos formulados dentro de los 15 días siguientes, en aplicación del término que prevé el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011.
Menciona que mediante la Resolución No. 21798 de 2016 la Superintendencia la sancionó de manera arbitraria y desproporcionada con una multa de 5 SMLMV. 1 Expediente físico, folios: 4 a 15 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Afirma que, como consecuencia de ello, el 26 de junio de ese mismo año interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la resolución sancionatoria, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable a través de las Resoluciones No. 57713 del 30 de septiembre de 2016 y No. 26641 del 16 de junio de 2017.
Agrega que esta última fue notificada un año después de haberse interpuesto el recurso, el 12 de julio de 2017. Considera que la demandada violó el principio de reserva de ley al graduar la sanción y posteriormente modificarla con fundamento en unos montos sancionatorios que no están en la ley, lo que contradice la sentencia C-066 de 1999.
Argumenta que, para la época de los hechos, el régimen sancionatorio establecido en el Decreto 3366 de 2003 estaba suspendido con ocasión de los autos proferidos por el H. Consejo de Estado el 22 de mayo de 2008, 24 de julio de 2008 y 24 de septiembre de 2009. Sostiene que, como consecuencia de los efectos de dichas providencias, la administración no contaba con parámetros para graduar las sanciones.
Dice, además, que la Supertransporte no tiene la facultad para graduar sanciones a su arbitrio, pues se trata de una competencia única y exclusiva del legislador y/o del ejecutivo. 3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se enlistan como normas violadas las siguientes: artículos 189.11 y 121 de la Constitución Política; artículo 4 y 10 del Decreto 3366 de 2003;
Decreto 1554 de 1998, Decreto 176 de 2001, artículo 22 del Decreto 173 de 2001; artículo 96 de la Ley 1450 de 2011; y las Leyes 336 de 1996 y 1437 de 2011. La sociedad demandante considera que también se desconocen (i) la sentencia T- 1161 de 2000 de la Corte Constitucional, que establece el principio de legalidad en el derecho sancionador, según el cual las conductas sancionables deben estar descritas en una norma previa (tipicidad) y fundamentadas legalmente, sin que su definición pueda delegarse a una autoridad administrativa; y (ii) la sentencia C-066 de 1999, que analiza el artículo 89 de la Ley 336 de 1996, en el cual se ordena al Gobierno Nacional expedir las reglamentaciones para cada modo de transporte en un plazo de un año. Manifiesta que la Supertransporte impuso la sanción con base en el oficio interno No. 20168000002473, en lugar de aplicar normas con fuerza de ley, lo que contraviene el principio de legalidad.
Indica que, según el artículo 189.11 de la Constitución Política y la sentencia C-66 de 1999, la facultad para definir y graduar las sanciones corresponde únicamente al Congreso. Añade que no le está dado al Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria, definir y graduar sanciones, pues dicha facultad está sometida al principio de reserva de ley.
Argumenta que no existe una norma vigente que permita la dosificación de sanciones en casos de sobrepeso de carga, lo cual hace que la Supertransporte carezca de facultades para imponer sanciones. Sostiene que el Decreto 3366 de 2003, mediante el cual se reglamentó el régimen sancionatorio de la Ley 336 de 1996, fue suspendido por el Consejo de Estado en autos del 22 de mayo de 2008, 24 de julio de 2008 y 24 de septiembre de 2009.
Dice que, en virtud de lo anterior, los artículos del Decreto que especificaban la graduación de sanciones dejaron de surtir efectos, eliminando así cualquier base normativa para imponer sanciones relacionadas con el transporte de carga. Precisa que la Ley 336 de 1996, modificada por la Ley 1450 de 2011, no establece la sanción de acuerdo con la levedad o gravedad de la infracción y tampoco determina los sujetos de la multa, por lo que la demandada no puede adecuar las conductas discrecionalmente.
Deduce, con fundamento en lo anterior, que si el Consejo de Estado determinó la improcedencia de tasar las multas con el Decreto reglamentario 3366 de 2003, por limitar las sanciones contenidas en la Ley 336 de 1996, la Supertransporte lesiona flagrantemente sus derechos al utilizar un oficio interno para imponer la sanción. RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Destaca que la imposición de sanciones debe estar claramente regulada y no puede basarse en criterios internos que no tienen fuerza de ley, lo cual se enmarca en el principio de legalidad sancionadora, que establece que las sanciones deben estar claramente definidas en la ley y no en documentos administrativos internos. Subraya, por otra parte, que en el Decreto 3366 del 21 de noviembre de 2003 el Gobierno Nacional modificó las sanciones de 10 a 15 SMMLV.
Señala que la Supertransporte se está arrogando funciones de graduación de sanciones al imponer una multa de 1 SMMLV por cada 5 kg de sobrepeso, las cuales están reservadas para el legislador y el ejecutivo. Explica también que no es el sujeto generador de la carga, por ende, la sindicalización hecha por la Superintendencia es una adecuación de la conducta que viola el debido proceso.
Agrega que el vehículo sancionado operaba bajo la figura de la vinculación transitoria, por lo cual la demandada debía investigar al operador del vehículo y al generador de la carga, que es la empresa despachadora, para establecer su responsabilidad, pero, a pesar de esto, solo adelantó la investigación en su contra. También alega que la demandada le violó el debido proceso al conceder solo 10 días para rendir los descargos, cuando de acuerdo con el CPACA el término mínimo es de 15 días.
Expone, finalmente, que operó el fenómeno de la caducidad, porque la administración dejó vencer el término de 6 meses para tomar una decisión dentro del procedimiento sancionatorio. Asimismo, considera que se configuró el silencio administrativo positivo, dado que la demandada no resolvió el recurso de apelación dentro del año siguiente a su interposición. B. Contestación La Superintendencia de Transporte2 se opone a las pretensiones.
Argumenta que las Resoluciones No. 29909 del 29 de diciembre de 2015, No. 21798 del 16 de junio de 2016, No. 51713 del 30 de septiembre de 2016 y No. 26641 del 16 de junio de 2017 se ajustan a lo dispuesto en el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011, en concordancia con el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, modificada por el artículo 1 código 560 de la Resolución 10800 de 2003, y el artículo 51 del Decreto 3366 de 2003.
Considera que la demanda no tiene sustento fáctico ni jurídico, dado que impuso la sanción de acuerdo con sus competencias y en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Sostiene, en cuanto a la supuesta vulneración del principio de legalidad, que la sanción fue impuesta conforme al marco jurídico que regula la materia.
Añade que dicha sanción obedeció a que el vehículo afiliado o vinculado a la empresa transitó con sobrepeso en carga sin los permisos necesarios para hacerlo, incurriendo así en la infracción prevista en el código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 del 12 de diciembre de 2003, esto es, permitir, facilitar, estimular, autorizar o exigir transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente.
Señala que, si bien el Decreto 3366 de 2003 estuvo suspendido provisionalmente en varias oportunidades por diferentes demandas de nulidad, estos procesos ya fueron resueltos de fondo y se declararon nulos los artículos 14.a, 15, 16, 20, 21, 22, 47 y 48.5., por ende, la sanción se impuso con base en una norma vigente. Insiste en que la apreciación de la demandante respecto de la inexistencia de norma que regule el procedimiento sancionatorio por infracción de las normas de transporte y las sanciones es errada, ya que el Decreto 3366 de 2003 se encuentra vigente y este en su artículo 51 establece el procedimiento para la imposición de sanciones.
Explica, también, que el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 establece los criterios de gradualidad de la sanción, los cuales se aplicaron en este caso. 2 Expediente físico, folios: 186 a 201 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Señala que dio apertura a la investigación administrativa en contra de la sociedad demandante con base en el Informe Único de Infracciones de Transporte (lUIT) No. 392246 y el tiquete de báscula No. 1159 del 11 de agosto de 2013, en los cuales se registró que el vehículo de placas SUF398 transitaba con sobrepeso de 255 kg.
En cuanto a la vinculación de terceros en el procedimiento sancionatorio, repara en que la sociedad demandante no utilizó las herramientas jurídicas para que se vinculara a quien ella consideraba responsable. Advierte, en ese mismo sentido, que las empresas de transporte pueden repetir en contra de los propietarios de los vehículos afiliados cuando infringen las normas que rigen el sector.
Dice que, además, la demandante tiene la obligación de controlar a sus vinculados, asociados y afiliados por ser la entidad habilitada por el Estado para prestar el servicio público de transporte de carga por vía terrestre, por ende, nace una responsabilidad individual. Enfatiza que la delegación genera deberes correlativos en las empresas frente a los usuarios del servicio, sus vinculados y/o afiliados, dado que, si no se hiciese así, carecería de sentido la conformación de estas y el Estado delegaría la prestación del servicio directamente a los propietarios de los vehículos.
Resalta, por otra parte, que era obligación del demandante probar los argumentos planteados en su escrito de oposición, entre ellos, que cumplió con el límite permitido, sin embargo, no lo hizo. Advierte que no es cierto que se haya configurado el silencio administrativo positivo respecto del recurso de apelación, dado que se decidió dentro del año siguiente a su interposición. C. La sentencia recurrida3 En sentencia del 6 de marzo de 2019 el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja resolvió: Primero. DECLARAR la nulidad de las resoluciones N.“ 21798 del 16 de junio de 2016, 51713 del 30 de septiembre de 2016 y 26641 del 16 de junio de 2017 proferidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. CONDENAR a la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, a título de restablecimiento del derecho, a efectuar la devolución de la suma de dos millones ochocientos veintitrés mil quinientos doce pesos ($2.823.512) a favor de la empresa TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA, la cual fue cancelada por esta última el día 2 de noviembre de 2017 (folios 174-177) en virtud de lo dispuesto en el artículo primero de la resolución No. 21798 del 16 de junio de 2016.
El anterior valor deberá ser actualizado teniendo en cuenta la fórmula consignada en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandada a favor de la parte demandante. LIQUÍDENSE de conformidad con el artículo 366 del CGP. La juez de primera instancia indica que en el presente caso no operó el silencio administrativo positivo, dado que el recurso de apelación contra la Resolución No. 21798 del 16 de junio de 2016 se interpuso el 11 de julio de ese mismo año, por ende, la entidad tenía hasta el 11 de julio de 2017 para resolver el recurso.
De este modo, concluye, la administración actuó dentro del término legal, al proferir la decisión el 16 de junio. Advierte que el Decreto 3366 de 2003 que reglamentaba la Ley 336 de 1996 fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de mayo de 2016, por ende, la Supertransporte no podía reglamentar dicha ley ni graduar las sanciones a su arbitrio, pues, en virtud del principio de legalidad, estas deben estar escritas en norma previa y tener fundamento legal.
Considera, asimismo, que la Superintendencia de Transporte se extralimitó al sancionar a la demandante con normas internas, el oficio No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, pues la facultad de establecer y modificar sanciones es 3 Expediente físico, folios: 255 a 261 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander exclusiva del legislador, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 114 de la Constitución Política y la Ley 336 de 1996.
Con fundamento en lo anterior, declara la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se impuso la sanción a la sociedad demandante. D. La apelación La Superintendencia de Transporte4 solicita que se revoque la sentencia, se declaren probadas las excepciones planteadas en la contestación y se condene en costas a la parte demandante.
Dice que el a quo erró al afirmar que la sanción se sustentó en el Oficio No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, pues aplicó las normas del régimen sancionatorio del sector transporte, entre ellas, la Ley 336 de 1996. Añade que, por ello, el análisis que elaboró el juez no afecta la legalidad de los actos demandados. Reitera que adelantó el procedimiento e impuso la sanción de acuerdo con sus funciones de inspección, vigilancia y control, respetando el debido proceso y el principio de legalidad.
Manifiesta que, si bien gradúo la sanción de manera discrecional, lo hizo dentro de los montos fijados en la Ley 336, por ende, no se extralimitó en la aplicación de los topes. Señala que de acuerdo con el tiquete de báscula No. 1159 del 11 de agosto de 2013 se probó que el vehículo SUF398 transitaba con sobrepeso de 255 kg, por lo que la demandante transgredió el código 560 del artículo 1 de la Resolución No. 10800 de 2003.
Por último, pretende que se revoque la condena en costas, comoquiera que no existe prueba de su causación, además, porque actuó con buena fe y lealtad procesal. E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 15 de julio de 20195 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia y el 19 de marzo de 20216 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo. 1.
El demandante7 solicita que se confirme el fallo de primera instancia. Alega que la decisión del a quo es acertada porque quedó probado que la Supertransporte trató de reglamentar la Ley 336 de 1996 con el oficio interno No. 20168000006083, arrogándose competencias propias del legislador. Añade que el Decreto 3366 de 2003, que reglamentaba la Ley 336 de 1996, en relación con las sanciones, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, lo que dejó un vacío normativo que la Superintendencia no podía llenar mediante actos administrativos internos y basada en criterios no autorizados. 2.
La Superintendencia de Puertos y Transporte8 pide que se revoque la sentencia. Reproduce en su totalidad los argumentos del recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia.
B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: 4 Expediente físico, folio 262 a 265 5 Expediente físico, folio 382 6 Expediente digital SAMAI. Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 102AlegatosConclusion 7 Expediente digital SAMAI.
Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 002AlegatosConclusion 8 Expediente digital SAMAI. Índice 00006. Documento 2ED_LINKEXPEDIENTEDIGITA(.pdf) documento: 004AlegatosConclusión RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander ¿Son ilegales los actos administrativos demandados por imponer la sanción con fundamento en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce íntegramente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003, declaradas nulas por el Consejo de Estado, y en oficios internos? Tesis: sí. Fundamento: El principio de no reproducción de actos suspendidos o anulados impide que las disposiciones de estos sirvan de base para actos posteriores.
Asimismo, de acuerdo con el principio de legalidad, la conducta reprochada o la falta endilgada debe estar descrita en la ley con anterioridad a su ocurrencia, de manera que no le está dado a la autoridad hacer interpretaciones e imponer sanciones por conductas que no están tipificadas como sancionables. En el presente caso, los actos administrativos demandados son ilegales porque se fundamentan en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce íntegramente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003, declaradas nulas por el Consejo de Estado.
Al haberse declarado la nulidad parcial de este, las disposiciones sancionatorias replicadas en la resolución mencionada -la cual perdió su fuerza ejecutoria desde el año 2008- carecen de fuerza ejecutoria, lo que afecta la validez de cualquier actuación administrativa sancionatoria sustentada en ellas. Los actos también son ilegales porque la Supertransporte graduó la sanción con base en el Oficio No. 20168000002473 de 2016 y no en una norma de rango legal, con lo cual desconoció los principios de tipicidad y reserva de ley que rigen en materia sancionatoria.
En consecuencia, con la expedición de los actos administrativos demandados la Supertransporte vulneró el debido proceso y el principio de legalidad. Para sustentar la tesis planteada, la Sala: (i) analizará el principio de legalidad en materia sancionatoria, desde sus dos componentes, tipicidad y reserva de ley; (ii) expondrá el marco normativo aplicable para imponer sanciones en el sector del transporte público terrestre automotor por sobrepeso de carga y explicará los parámetros legales para su dosificación; y, por último, (iii) valorará las pruebas practicadas en el proceso para concluir que se configura la nulidad de los actos demandados por violación del principio de legalidad en materia sancionatoria y del derecho al debido proceso.
C. Marco jurídico 1. Principio de legalidad en materia sancionatoria El artículo 29 de la Constitución Política9 consagra la potestad sancionatoria del Estado y establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, por la autoridad competente y con pleno respeto de las garantías procesales.
Como parte de estas garantías, el sancionado tiene derecho a que la conducta reprochada sea estructurada bajo los principios de legalidad,10 tipicidad,11 antijuridicidad12 y culpabilidad13. El principio de legalidad14 exige que la conducta reprochada o la falta endilgada esté descrita en la ley con anterioridad a su ocurrencia, de manera que no le está dado a la autoridad hacer interpretaciones e imponer sanciones por conductas que no 9 ARTICULO 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. 10 La legalidad se refiere al conocimiento previo de la conducta reprochable y su consecuencia. Corte Constitucional. Sentencia C-713/12, Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo; y, Sentencia C-107 de 2013, M.P. Dra. María Victoria Calle Correa. 11 La tipicidad, íntimamente relacionada con la legalidad, es la descripción clara, expresa y precisa, que la norma hace de la conducta, permitiendo su enjuiciamiento ante el incumplimiento.
Corte Constitucional. Sentencia C-412-15, M.P. Alberto Rojas Ríos. Corte Constitucional. Sentencia C-219-17. 12 La antijuridicidad por la que debe determinarse la lesión del interés jurídicamente tutelado. 13 La culpabilidad, en tanto debe realizarse una valoración de la actuación subjetiva del agente, evaluándose las circunstancias de la realización del comportamiento y estableciéndose la presunta culpabilidad con la que ha actuado el investigado para que dicho aspecto sea objeto del debate probatorio. 14 Corte constitucional C-228 de 2010 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander están tipificadas como sancionables.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional15, este principio se desarrolla en dos dimensiones; tipicidad y reserva de ley. 1.1. Principio de tipicidad El principio de tipicidad16, como componente del principio de legalidad, implica que tanto la infracción como la sanción deben estar previamente establecidas por el legislador, salvo las faltas que por su carácter técnico requieran de una remisión normativa.
La doctrina autorizada17, refiriéndose al alcance de los principios de legalidad y tipicidad en el contexto del proceso administrativo sancionatorio, señala: b. LEGALIDAD Y TIPICIDAD. Constituye presupuesto básico de las estructuras garantísticas del Estado de Derecho, el de la legalidad previa de las descripciones fácticas reprochables y punibles.
El principio de legalidad tan profundamente ligado al concepto mismo de debido proceso, adquiere una nueva dimensión con sustento en las viejas conquistas liberales, el de la necesidad de que el legislador determine las conductas que por su trascendencia, magnitud e importancia deben ser objeto de reproche (…) c. LEGALIDAD Y SANCIÓN. Complemento inevitable de la anterior visión de la legalidad, es su vinculación con el otro extremo de su contenido, el de la lógica disposición legal de una sanción a quien incursione por el sendero de lo definido legalmente como reprochable.
A ese respecto sobra advertir que de manera clara en el ordenamiento jurídico colombiano (art. 29 constitucional) se tiene que en la medida en que esta disposición contentiva del derecho fundamental al debido proceso establece con claridad meridiana que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, debe existir una correlación e integralidad entre las conductas reprochables y la consecuencia sancionadora a la misma establecida en la norma que no puede ser rota en manera alguna por el operador de la norma.
Sobre esa base constitucional la pena o sanción a ser impuesta con ocasión de la infracción del orden jurídico en desarrollo del derecho sancionador administrativo, debe preexistir a los hechos y conductas infractoras en lo que acertadamente identifica la Corte Constitucional como un desarrollo del principio de lex previa. La sanción hace parte de la legalidad previa a la conducta reprochable, lo que implica que a esa conducta solo le puede corresponder la sanción que previamente el legislador ha establecido y no otra diferente.
Se actuaría arbitrariamente, y por lo tanto estaría viciada de inconstitucionalidad o ilegalidad cualquier sanción, como puede ser la de imposición de multa según el ejemplo que acompaña al cuestionario formulado, que no se impone conforme a la descripción de la norma que la estableció de manera previa a la conducta que se pretende sancionar.
(negrillas fuera del texto original) En consecuencia, las normas sustanciales y procedimentales que regulan la potestad sancionatoria del Estado son de interpretación restrictiva. En estos escenarios, la actividad interpretativa está limitada por el principio pro homine, de manera que no están permitidas las analogías ni las interpretaciones que desfavorezcan al investigado. 1.2.
Principio de reserva de ley El principio de reserva de ley, como una segunda dimensión del principio de legalidad, comprende la «preterminación legal» de las conductas sancionables, las clases y la cuantía de la sanción que debe ser impuesta18. Es decir que ciertas materias o asuntos jurídicos deben ser regulados a través de una ley o estar fundamentada en esta.
No obstante lo anterior, en materia sancionatoria, la tipificación de las infracciones y sus elementos básicos son de competencia exclusiva del legislador a través de leyes o normas con fuerza material de ley, dado que la constitución no le atribuye esta competencia al Ejecutivo19. De acuerdo con la Corte Constitucional20, los elementos básicos de la sanción son: «(i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación 15 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 16 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Germán Alberto Bula Escobar, Concepto del 5 de marzo de 2019, Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403) 17Jaime Orlando, Santofimio Gamboa, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, pág. 281. 18 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 19 Corte Constitucional sentencia C – 135 de 2016 20 Corte Constitucional sentencia C- 699 de 2015 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición». Por su parte, el Consejo de Estado21 señala que el principio de legalidad no se puede flexibilizar al punto de permitir la arbitrariedad de la administración, por ende, en el derecho sancionador el legislador debe establecer los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas en los tipos en blanco o los criterios que se deberán tener en cuenta para determinar con claridad la conducta, la sanción que será impuesta, y el procedimiento que se deberá seguir por parte de la autoridad competente para imponer la sanción. En este orden de ideas, el régimen sancionatorio en materia de transporte es competencia exclusiva del legislador, por ende, en este sector no le está dado al ejecutivo entrar a tipificar conductas y mucho menos establecer la sanción ni el rango de movilidad para su graduación. Al respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado22 ha sido clara y consistente en señalar que el ejecutivo no está facultado en ningún caso para expedir normas en materia sancionatoria, ya que esto vulneraría el principio de legalidad. 2.
Las disposiciones anuladas del Decreto 3366 de 2003 El legislador definió el régimen de sanciones para el sector transporte en el Título IX de la Ley 336 de 1996, por medio de la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, fijando las conductas susceptibles de sanción y los parámetros para la graduación de la sanción de acuerdo con el tipo de transporte.
En sentencia del 19 de mayo de 2016, el Consejo de Estado23 declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 57 del Decreto 3366 de 2003, al concluir que el legislador no le otorgó al ejecutivo la facultad de regular las conductas que configurarían las sanciones por infracción a las normas de transporte.
Frente a esto dijo: Como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a reserva de ley, la Sala concluye que al no encontrarse tipificadas en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 las conductas de que tratan los artículos demandados, habrá de decretarse su nulidad, máxime cuando ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas.
La nulidad de los referidos artículos, por tipificar conductas sancionables sin respaldo legal y establecer rangos de movilidad para multas con base en unos rangos diferentes a los previstos por el legislador, permite concluir que cualquier norma o acto administrativo de inferior jerarquía, cuya nulidad no haya sido declarada, y que contenga disposiciones similares o iguales en el ámbito del transporte terrestre, resulta inaplicable por las mismas razones por las cuales el alto tribunal declaró nulos los artículos mencionados.
Esto incluye aquellos que establezcan sanciones o rangos de movilidad diferentes a los fijados expresamente por el legislador. En cuanto al régimen sancionatorio previsto en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, el Consejo de Estado24 también ha indicado que el Gobierno Nacional no puede establecer una sanción específica dentro de un rango ya previsto por el legislador.
Esta facultad corresponde exclusivamente a las autoridades competentes, quienes deben verificar la conducta sancionable dentro de los rangos fijados en la ley al momento de imponer la sanción. Esto dijo: En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 5 de marzo de 2019, MP.
Germán Alberto Bula Escobar, rad: 11001-03- 06-000-2018-00217-00(2403) 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, MP Guillermo Vargas Ayala, rad. 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001-03-24-000-2008-00098-00 23 ibidem 24 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 17 de julio de 2018, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2004- 00092-01 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con ésta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 33625.
En sentencia del 3 de mayo de 2007 el Consejo de Estado26 declaró la nulidad de los artículos 13, 14 y 20 del Decreto 176 de 2001 por haber fijado rangos para imponer multas a las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros dentro de los límites ya previstos por el legislador en el parágrafo de la Ley 336 de 1996. Frente a los rangos de la sanción, señaló: Distinto es que los aludidos artículos 13, 14 y 20 reglamentarios establezcan rangos determinados para las sanciones pecuniarias según la falta que se cometa, lo cual no es viable jurídicamente dado que esos rangos ya están establecidos por la ley, como son los fijados en el artículo 46, parágrafo, de la Ley 336 de 1996, tal como se lee en su texto antes transcrito, que para el caso del Transporte Terrestre se determina entre uno (1) y setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales mensuales vigentes.
Además, de las normas transcritas se observa que ellas restringen el monto de la multa, siendo que dicha graduación le corresponde a las autoridades competentes, “…Teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción”, a voces de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 336 de 1996. (negrillas fuera del texto original) En otra sentencia, esa corporación27 declaró la nulidad de los artículos 49 a 60 del Decreto 1553 de 1998, mediante los cuales el Gobierno Nacional establecía un régimen sancionatorio con topes mínimos y máximos dentro de los parámetros de la sanción establecida en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, por infracción a las normas de transporte en el sector público de taxis.
Al respecto dijo: Así las cosas, los artículos enjuiciados 49 a 60 del Decreto reglamentario 1553 de 1998, al ocuparse de conductas o hechos que son sancionables con multa, fijándoles un monto determinado o único de la multa a imponer en cada caso, exceden el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, incluyendo su parágrafo, por cuanto éste no da margen para que dentro del rango que señala se fijen otros rangos y menos una cifra única de la multa a imponer.
(negrilla fuera del texto original) En conclusión, la Ley 336 de 1996 establece las conductas que constituyen una infracción a las normas de transporte y los parámetros de graduación de las sanciones, sin delegar facultades al Gobierno Nacional o a la administración para crear o modificar estos parámetros. Cualquier decisión que contravenga estos límites vulnera el principio de tipicidad y el derecho al debido proceso del sancionado, en tanto excede el marco normativo impuesto por el legislador y afecta el principio de seguridad en materia sancionatoria. 3.
Sanción de multa en el sector de transporte público terrestre automotor por sobrepeso de carga y los parámetros legales para su dosificación De conformidad con el artículo 9 de la Ley 105 de 199328 la sanción de multa por infracción a las normas que regulan cada modo de transporte se podrá imponer, entre otros, a los operadores y a las empresas del servicio público de transporte.
En concordancia con lo anterior, en los artículos 44 a 52 de la Ley 336 de 199629 el legislador estableció las sanciones y el procedimiento que debe seguir la autoridad competente para imponer a los sujetos identificados en el artículo atrás mencionado una sanción por infracción a las normas de transporte. 25 Sentencia de 3 de mayo de 2007, expediente núm. 200300086 01, consejero ponente doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta. 26 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 3 de mayo de 2007, MP.
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2003- 00086-01 27 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 17 de julio de 2018, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad: 11001-03-24-000-2004- 00092-01 28 establece los sujetos de las sanciones a quienes se les impondrá sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, que son los siguientes: Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales, Las personas que conduzcan vehículos, Las personas que utilicen la infraestructura de transporte, Las personas que violen o faciliten la violación de las normas, Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte, Las empresas de servicio público.
El mencionado artículo también establece el tipo de sanciones que se pueden imponer, siendo estas: Amonestación, Multas, Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación, Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora, Inmovilización o retención de vehículos. 29 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte» RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El artículo 4630 ibidem señala que, con base en la graduación que establece esa misma disposición, las multas oscilarán entre 1 y 2000 SMLMV teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción, en los siguientes casos: a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación. b) Suspensión o alteración parcial del servicio. c) El sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante. d) Incremento o disminución de las tarifas de prestación de servicios no autorizada, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso y carga. e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.
El mismo legislador en el parágrafo del citado artículo establece los parámetros para imponer la sanción cuando se trata del transporte terrestre de 1 a 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Ahora, mediante el Decreto 3366 de 200331 el Gobierno Nacional estableció un nuevo régimen de sanciones por infracción a las normas de transporte público terrestre, así como el procedimiento para imponerlas.
El artículo 41 ibídem disponía: Serán sancionadas con multa de once (11) a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes las empresas de Transporte Terrestre Automotor de Carga, que incurran en las siguientes infracciones: a) Permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente;
En desarrollo del artículo 5432 ibidem, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución No. 10800 de 2003, mediante la cual reglamentó el formato para el informe de infracciones de transporte y asignó un código a cada infracción para su diligenciamiento. Para las empresas de transporte público terrestre automotor de carga estableció, entre otras, la conducta descrita en el artículo 1, código 560, esto es: Artículo 1º.
Codificación. La codificación de las infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor será la siguiente: (…) Sanciones a las empresas de transporte público terrestre automotor de carga (…) 560 permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente.
No obstante, como se explicó en un acápite anterior, los artículos del decreto 3366 que estaban relacionados con el régimen sancionatorio, entre ellos el artículo 41, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de mayo de 2016. Por consiguiente, la resolución mencionada, al estar fundada en dicho decreto y codificar las mismas infracciones declaradas nulas, es inaplicable desde el momento en el que se ordenó la suspensión del decreto.
Al respecto el alto tribunal precisó: la aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso comprendido entre la suspensión provisional del Decreto 3366 de 2003 y la sentencia proferida el 19 de mayo de 2016, resultaba improcedente toda vez que transitoriamente había perdido su fuerza ejecutoria al suspenderse los efectos del Decreto 3366 de 2003 Para esa corporación, permitir que la Resolución 10800 produzca efectos y que de ella se deriven infracciones administrativas, haría nugatoria la decisión de nulidad parcial del Decreto 3366, comoquiera que esta es una reproducción exacta de las sanciones y abriría la puerta a maniobras fraudulentas en detrimento de los 30 Modificado parcialmente por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011. 31 En sentencia del 19 de mayo de 2016 el Consejo de Estado31 declaró la nulidad de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 34, 36, 39, 40, 41, 42, 43, 44, y 57 32 Artículo 54.
Reglamentado por la Resolución de Mintransportes. 10800 de 2003. Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.
RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander derechos de los ciudadanos, lo cual guarda relación directa con el artículo 237 del CPACA, que señala: Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. En conclusión, la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 3366 de 2003 implica que las disposiciones de la Resolución 10800 de 2003 perdieron validez al reproducir las mismas normas anuladas.
En consecuencia, el juez, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 del CPACA, está facultado para inaplicar de oficio dicha resolución, al evidenciar que infringe la Constitución y la ley. Bajo este razonamiento es posible declarar la nulidad de un acto administrativo en el que se impone una sanción con base en alguna de las infracciones descritas en la Resolución 10800.
Esta medida garantiza el principio de legalidad en materia sancionatoria y el derecho al debido proceso del sancionado. D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1. El 11 de agosto de 2013 el vehículo de placas SUF-398 ingresó a la báscula del peaje La Lizama 2 y registró 17.680 kg de carga33.
Según la tirilla de la báscula, el vehículo automotor llevaba un sobrepeso de 680 kg. En virtud de lo anterior, la policía de carreteras diligenció el informe de infracciones de transporte No. 39224634. En el documento se indica que se incurrió en el código de infracción 560. 2. Mediante Resolución No. 29909 del 29 de diciembre de 201535, la Superintendencia de Transporte abrió investigación administrativa en contra de la sociedad TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., dado que el vehículo antes referenciado, que transportaba carga para dicha empresa, al parecer excedió los límites de peso establecidos.
En la resolución se cita como marco normativo el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, los Decretos 173 de 2001 y 1842 de 2007 y las Resoluciones No. 10800 de 2003, artículo 1 cód. 560; 4100 de 2004; 2888 de 2005; y 1782 de 2009. El único cargo en contra de la sociedad demandante se formuló así: presuntamente transgredió lo dispuesto en el artículo 1°, código de infracción 560 esto es. ‘‘( ) Permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente (…)” de la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, en concordancia con lo previsto en el literal d) del articulo 46 de la Ley 336 de 1996, modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011; toda vez que el vehículo de placa SUF-398 presuntamente transportaba mercancías excediendo el peso máximo autorizado, el día de los hechos antes citados, según el acervo probatorio allegado.
(…) En este sentido, en el evento de comprobarse violación a la normatividad aludida, ello dará lugar a la imposición de la sanción señalada en el literal a) del parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, que al tenor establece: "‘Artículo 46.-Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en ¡os siguientes casos: Parágrafo.-Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte: ( ) a. Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes;
(…)” 33 Expediente físico, folio 203 34 Expediente físico, folio 202 35 Expediente físico, folios: 204 a 206 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.
El 16 de junio de 201636 la Superintendencia de Transporte emitió la Resolución No. 21798 en la cual declaró a la demandante responsable de contravenir el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1993, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, por incurrir en la conducta descrita en el artículo 1, cód. 560 de la Resolución 10800 de 2003, y, en consecuencia, la sancionó con multa de 5 SMMLV para el año 2013.
La Supertransporte tuvo como pruebas el tiquete de báscula de la estación de pesaje La Lizama 2 emitido el 11 de agosto de 2013 y el IUIT No. 392246 de la misma fecha. Asimismo, aplicó el artículo 8 de la Resolución 4100 de 2004, el cual establece el límite de peso de los vehículos de transporte de carga tipo camión así37: Refirió que, de acuerdo con lo anterior, la empresa investigada llevaba un peso de 17.680 kg, es decir, un sobrepeso de 255, dado que el permitido es de 17.000 kg, con una tolerancia de 425.
Al momento de imponer la sanción aplicó el artículo 46 de la Ley 336 de 1996 y el Oficio No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016, por medio del cual adoptó un nuevo modelo de gradualidad para determinar el monto de la sanción aplicable a las empresas de transporte de carga que infringieran las normas, veamos: En concordancia con lo anterior, graduó la sanción así:
4. TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA38 interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución No. 21798, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable mediante las Resoluciones No. 51713 del 30 de septiembre de 2016 (reposición)39 y No. 26641 del 16 de junio de 2017 (apelación)40. De acuerdo con el anterior recuento fáctico, la Sala llega a las siguientes conclusiones: 1.
Vulneración del principio de legalidad por aplicación de normas de inferior jerarquía para graduar la sanción Al analizar el contenido del oficio interno No. 20168000006083 del 18 de enero de 2016 la Sala encuentra que le asiste razón al a quo. En este acto la Supertransporte creó, de manera arbitraria, un modelo de graduación distinto al previsto por el legislador.
Se estableció un esquema escalonado con multas fijas según el peso del vehículo, de la siguiente manera: para un peso entre 17.426 y 18.700 kg, multa de 5 SMLMV; entre 18.701 y 22.100 kg, 20 SMLMV; y para más de 22.101 kg, 50 SMLMV. De acuerdo con lo anterior, esta disposición es contraria a lo previsto en el parágrafo del artículo 46 de la Ley 336 de 1996, el cual prevé que las multas en materia de 36 Expediente físico, folios: 217 a 221 37 Información extraída de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=15600 38 Expediente físico, folios: 224 a 227 39 Expediente físico, folios: 227 a 232 40 Expediente físico, folios: 233 a 241 RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander transporte terrestre deben oscilar entre 1 y 700 SMLMV, sin delegar en la administración la facultad de definir los criterios de graduación. En este contexto, al adoptar este modelo de graduación de la multa por sobrepeso, la Superintendencia de Transporte se arrogó facultades propias del legislador, vulnerando no solo el principio de legalidad, sino también el derecho al debido proceso de la sociedad TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., al imponerle una sanción basada en disposiciones de inferior jerarquía y carentes de sustento legal.
Cabe precisar que la imposición de sanciones se debe regir estrictamente por los parámetros previstos en la ley, los cuales comprenden tanto la tipificación de las conductas como la determinación de los montos sancionatorios. Por consiguiente, cualquier actuación que desconozca el principio de reserva de ley, como la creación de criterios sancionatorios mediante disposiciones internas de inferior jerarquía, vulnera el debido proceso y, en consecuencia, se configura la nulidad del acto administrativo sancionatorio. 2.
Vulneración del principio de legalidad por aplicación de normas anuladas al momento de tipificar la conducta e imponer la sanción La sanción impuesta a la sociedad TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA. vulnera el principio de legalidad de las faltas, no solo por las razones expuestas por el a quo, sino también por las que se explican a continuación. Para la Sala, los actos administrativos demandados son ilegales porque la sanción impuesta se fundamentó en la Resolución 10800 de 2003, la cual reproduce textualmente las disposiciones sancionatorias del Decreto 3366 de 2003.
Este decreto fue parcialmente anulado por el Consejo de Estado, dado que el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria al tipificar conductas sancionables en materia de transporte, vulnerando así el principio de legalidad. Es claro que la tipificación de conductas es una competencia exclusiva del legislador, que no puede ser delegada ni ejercida mediante decretos reglamentarios, resoluciones, oficios o memorandos internos. La administración le endilgó a la demandante la infracción de la conducta descrita en el código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, que establece las conductas sancionables para las empresas de servicio público automotor de carga.
Este acto administrativo constituye una transcripción literal del artículo 41 del mencionado decreto, como se muestra en el siguiente cuadro: Artículo 41 Decreto 3366 de 2003 Código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003 permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente permitir, facilitar, estimular, propiciar, autorizar, o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado, sin portar el permiso correspondiente No obstante lo anterior, la Resolución 10800 perdió su fuerza ejecutoria desde el año 2008, cuando el Consejo de Estado suspendió provisionalmente el Decreto 3366, por ende, no era posible que la Supertransporte iniciara un proceso sancionatorio en contra de la actora, basado en la comisión de una infracción que ya no estaba tipificada en el ordenamiento jurídico, extralimitándose en sus facultades.
Aunque la Supertransporte citó el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 como fundamento de la sanción, esta disposición no define ni especifica conductas sancionables, y mucho menos autoriza a la administración para tipificarlas. Este vacío normativo no puede ser suplido mediante decretos reglamentarios ni actos administrativos de inferior jerarquía, como lo hizo la demandada al regular conductas en la Resolución 10800.
Hacerlo contraviene el principio de legalidad. Entonces, cualquier actuación administrativa que se sustente en esta resolución vulnera el derecho al debido proceso, como ocurrió en el presente caso. Adicionalmente, la autoridad demandada se limitó a citar el código 560 de la Resolución 10800 de 2003, sin precisar cuál de los seis supuestos de hecho allí RADICADO: 680813333001-2017-00382-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA., DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander descritos habría sido el infringido por la demandante., lo cual vulneró su derecho al debido proceso.
En materia sancionatoria, es indispensable que la autoridad que imputa los cargos identifique de manera clara, precisa y específica la conducta reprochada, permitiendo al investigado ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción. Finalmente, la única prueba utilizada por la Superintendencia para sancionar a la demandante fue el Informe Único de Infracción al Transporte No. 392246, elaborado con base en el código 560, el cual, se insiste, reproduce íntegramente una de las conductas tipificadas en el artículo 41 del Decreto 3366 de 2003.
Este informe, al carecer de sustento legal válido, no podía ser considerado un medio de prueba idóneo para imponer la sanción. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, comoquiera que la nulidad de los actos demandados se configura por violación del principio de legalidad en materia sancionatoria y del derecho al debido proceso.
Asimismo, porque la Superintendencia de Transporte al momento de sancionar a la sociedad TRANSPORTES JAIME BUENDÍA LTDA aplicó normas sancionatorias no consagradas en la ley, lo cual invalida todo el procedimiento sancionatorio adelantado en contra de la sociedad demandante. E. Absolución de la condena en costas de primera y segunda instancia El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal, la Sala revocará la condena en costas de primera instancia y se abstendrá de condenar en segunda, comoquiera que no se advierte que la demandada haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 6 de marzo de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, en el cual se condena en costas de primera instancia a la demandada, en su lugar, NO CONDENAR en costas.
SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás numerales la sentencia, mediante la cual se concedieron las pretensiones.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 09 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada