REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE DIGITAL Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01(2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL Tema: CADUCIDAD OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia proferida el día 12 de julio de 2024, mediante la cual, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, niega las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presentó demanda contra la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP, con el fin que se le reconocieran las siguientes: “DECLARACIONES Y CONDENAS “1.
Que, se declare la nulidad de las Resoluciones RDO-230 del 21 de febrero de 2018 por medio de la cual se profiere resolución sancionatoria por suministrar en forma incompleta la información solicitada y la Resolución RDC-173 del 12 de abril de 2019, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO-M-230 del 21 de febrero de 2018, expedidas por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por ser contrarios a la Constitución y las disposiciones legales que regulan la materia, conforme lo expuesto en el acápite correspondiente. 2.
Que, a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos deprecada, se ordene a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, la terminación de los procesos coactivos que por decisión de los actos administrativos se encuentren en curso para el pago efectivo de la sanción, así mismo que se ordene el levantamiento de las medidas cautelares de embargo decretadas y se proceda a la devolución de los dineros que por concepto de multa fueron cobrados por la entidad.
Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 2 3. Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en los artículos 361 a 366 del Código General del Proceso, se condene en costas a la entidad demandada. 4.
Que, una vez producida la sentencia por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la misma deba ser cumplida por la entidad demandada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 195 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”. Las anteriores pretensiones las soporta en los siguientes:
HECHOS “PRIMERO: La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP – Subdirección de determinación de obligaciones fiscales de la Dirección de Parafiscales mediante requerimiento UGPP 20146200876221 del 25 de marzo de 2014 solicitó a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR allegar en el término de quince días calendarios, los documentos necesarios para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema de Seguridad Social Integral por los periodos del 1/01/2011 al 31/12/2013.
SEGUNDO: La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP – Subdirección de determinación de obligaciones fiscales de la Dirección de Parafiscales mediante auto No. RPC M-797 del 8 de junio de 2017 formuló cargos en contra de la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR por suministrar información incompleta.
TERCERO. La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP con auto No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018 sancionó a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR con la suma de $189.371.650, por haber suministrado en forma incompleta la información solicitada dentro del expediente administrativo 20151520058011285 respecto del periodo comprendido entre 01/01/2011 al 31/12/2013.
CUARTO. La COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR a través de apoderado interpuso oportunamente recurso de reconsideración contra la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, el cual fue admitido a través de la Resolución RDC343 del 29 de junio de 2018.
QUINTO. Con auto de fecha 28 de septiembre de 2018 se dispuso “ordenar el archivo de la investigación adelantada a COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA COINTRASUR por los periodos 01/01/2011 al 31/12/2013” dentro del expediente 20151520058011285.
SEXTO. No obstante, mediante Resolución No. RDC 173 del 12 de abril de 2019, dentro del mismo expediente en donde se había proferido el archivo de las diligencias, esto es, el 20151520058011285; y ocho meses posteriores al archivo del proceso, se dispuso a confirmar la sanción Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 3 contenida en la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018 por valor de $189.371.650 con ocasión del periodo 1/01/2011 al 31/12/13.
SÉPTIMO. La Resolución No. RDC 173 del 12 de abril de 2019, por la cual se confirmó la sanción contenida en la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018 por valor de $189.371.650 con ocasión del periodo 1/01/2011 al 31/12/13, no ha sido notificada a mi representado, en consideración a que la citación para notificar personalmente dicho acto administrativo fue enviada a la dirección del apoderado judicial, pese que desde finales del año 2018 este había cambiado de domicilio y por tanto registró en la Cámara de Comercio una nueva dirección, razón por la cual la empresa de correo devolvió el citatorio.
Cambio de domicilio que también se realizó en el registro nacional de abogados.
OCTAVO. La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP – ante la devolución del citatorio para notificación personal por cambio de dirección del apoderado del investigado, omitió notificar personalmente a la persona jurídica vinculada directamente al proceso, máxime cuando por parte de la persona jurídica investigada, se consideraba agotado el procedimiento dentro del expediente 20151520058011285, en razón a la ejecutoria del auto de archivo de las mentadas diligencias y en consecuencia no existía para la persona jurídica y el apoderado obligación de hacer seguimiento al proceso.
NOVENO. El representante legal de la accionante tuvo conocimiento de la existencia del acto sancionatorio como consecuencia del embargo de la cuenta del Banco de Colombia; caso para el cual solicitó copias que fueron suministradas el día 13 de mayo de 2021.
DÉCIMO. Dada la naturaleza del acto administrativo -sancionatorio no tributariose radicó solicitud de conciliación prejudicial día 2 de septiembre 2021, la cual fue admitida mediante auto del 23 de noviembre de la misma anualidad. La audiencia se llevó a cabo el 2 de diciembre de 2021 conforme la constancia No. 129 del 13 del mismo mes y año.” CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP Mediante apoderado judicial, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP presentó contestación a la demanda1, oponiéndose a cada una de las pretensiones por carecer de fundamento jurídico y probatorio.
Señaló que los hechos expuestos deben ser acreditados en el proceso y se pronunció sobre ellos, precisando que algunos no le constan y se atiene a lo que pruebe la parte demandante. Como principal argumento de defensa, alega la caducidad de la acción, citando los artículos 138 y 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Manifiesta que el plazo de cuatro meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del 1 Documento 0.1 del Expediente Digital del Juzgado, pagina 190-216 Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 4 derecho inició desde la notificación de la Resolución N° RDC 173 del 12 de abril de 2019, la cual fue recibida mediante aviso el 26 de junio de 2019, lo que demuestra que la demanda fue presentada fuera del término legal.
Igualmente, la demandada señala que el proceso de determinación se llevó a cabo conforme al artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 y que la notificación de la resolución en cuestión se realizó en estricto cumplimiento de las normas del Estatuto Tributario, por lo que considera que la parte demandante no puede alegar desconocimiento de la decisión. Manifiesta que, respecto de la notificación |de la Resolución N° RDC 173 del 12 de abril de 2019, esta fue recibida mediante aviso del 26 de junio de 2019, como queda demostrado en el anexo de los antecedentes administrativos, y advierte que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP realizó el proceso de determinación acorde al artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP manifiesta oponerse a todas las declaraciones y pretensiones de la demanda, y hace énfasis en la nulidad de la Resolución Sancionatoria No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, que impuso sanción por no suministrar información en el plazo establecido, y de la Resolución No. RDC 173 del 12 de abril de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración. Afirma que dichos actos administrativos fueron expedidos en ejercicio de sus facultades legales y gozan de presunción de legalidad, la cual no ha sido desvirtuada por la parte demandante con pruebas suficientes.
Asimismo, argumenta que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP tiene como labor proteger los recursos del Sistema Integral de Seguridad Social, evitando la evasión de pagos que incumben a los trabajadores y pensionados que dependen de estos fondos, y por lo mismo, es la autoridad pública encargada de garantizar el pago correcto y oportuno de las contribuciones parafiscales, razonando que que sus actuaciones están amparadas por la Constitución Política y la ley, lo que significa que no actúa arbitrariamente, sino que cumple un propósito legítimo en defensa del interés general.
Por lo expuesto previamente, propone como excepción la caducidad de la acción, y solicita se dé por terminado el proceso y se ordene su archivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 12 de julio de 20242, negó las pretensiones de la demanda. En tal sentido, dispuso: “PRIMERO: Declarar probada de la excepción de caducidad del presente medio de control formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, conforme a lo expuesto. 2 Índice 00075 del Expediente Digital del Juzgado Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 5 SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Abstenerse de condenar en costas por las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO: Por Secretaría, realizar las anotaciones de rigor, dejando las constancias correspondientes en el sistema y una vez en firme, archivar el proceso.” Como sustento de su decisión, adujo: “(…) tal y como se evidencia del contenido de la documental aportada al plenario, la notificación del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, no se surtió en debida forma, pues la dirección a la cual fue remitida la comunicación para que compareciera a notificarse personalmente no correspondía al domicilio para notificaciones de la cooperativa.
Lo anterior se desprende del contenido del certificado de existencia y representación legal de la cooperativa obrante en el plenario, y como se dejó registrado en la planilla de devolución del envió, en la que se indicó que en el lugar no residía el destinatario de la comunicación. No obstante, y a efectos de contabilizar la ocurrencia del fenómeno jurídico de la caducidad en el presente asunto, lo correcto sería tomar como fecha de la misma, el 10 de mayo de 2021, fecha para la cual la parte demandante, a través de escrito dirigido a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, puso de presente el conocimiento que tenía de dicha Resolución. Sin embargo, el despacho contabilizará la caducidad tomando como fecha de notificación del acto demandado, el 13 de mayo de 2021, fecha en la que la propia parte demandante afirma haber conocido el contenido de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019.
Entonces, a partir del día siguiente, esto es, del 14 de mayo de 2021, deben contabilizarse los 4 meses contemplados normativamente3 para impetrar oportunamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, se tiene que el demandante tenía hasta el 14 de septiembre de 2021, para presentar oportunamente la demanda, no obstante, tenemos que el 2 de septiembre de 2021, fue presentada por la parte demandante ante la Procuraduría 27 Judicial II Administrativa de Ibagué, la solicitud de conciliación prejudicial, suspendiendo el término de caducidad cuando quedaban 13 días para su configuración Se debe precisar que no puede tenerse como fecha de reanudación de la caducidad el 13 de diciembre de 2021, como lo pretende entender la parte demandante, pues de acuerdo al contenido del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, la solicitud de conciliación extrajudicial solo suspendió el término de caducidad de la acción hasta cuando se vencieron los 3 meses siguientes a su presentación, esto es, el 2 de diciembre de 2021.
Así entonces los 13 días restantes que, al tenor del pronunciamiento jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado citado párrafos atrás, 3 Articulo 138 y 164 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 6 al tener que contabilizarse en días calendario, el plazo vencía el 15 de diciembre de 2021, fecha hasta la cual la parte demandante podía presentar la demanda oportunamente.
No obstante, se advierte que tan solo hasta el 11 de enero de 2022, fue radicada la demanda, esto es, habiéndose superado el termino de caducidad señalado. Por lo anterior, el despacho encuentra configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, como quiera que, para la fecha de presentación de la demanda el término con que contaba la parte demandante para acudir a la jurisdicción ya había fenecido, razón por la cual se declarará probada la excepción de caducidad formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y se negaran las pretensiones de la demanda (…)” RECURSO DE APELACIÓN4 Inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, el apoderado judicial de la parte demandante interpone recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, argumentando que esta vulnera el debido proceso y desconoce la normativa aplicable.
El recurrente sostiene que se incurrió en un defecto sustantivo al aplicar el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 en lugar del artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, lo que llevó al A Quo a concluir erróneamente que la demanda fue presentada cuando ya había operado la caducidad del medio de control. Afirma que, la decisión transgrede el derecho a una salvaguardia judicial efectiva, pues la declaración de caducidad se fundamentó en una disposición inaplicable al caso concreto.
Como consecuencia, el fondo del asunto no fue resuelto, y destaca que el artículo 9 del Decreto 491 de 2020 modificó el plazo de suspensión del término de caducidad a cinco (5) meses, y que, debido a la vacancia judicial, la fecha límite para presentar la demanda se trasladó al 11 de enero de 2022, fecha en la que efectivamente se radicó. Finalmente, solicita que se revoque el fallo proferido el 12 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y, en su lugar, se profiera una nueva sentencia que resuelva de fondo el asunto.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 09 de agosto de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia del 12 de julio de 2024, por medio de la cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda. 4 Índice 00078 del Expediente Digital del Juzgado 5 Índice 00081 del Expediente Digital del Juzgado Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 7 CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Corresponde a la Corporación, entrar a determinar, si fue procedente haber declarado probada la excepción de caducidad del medio de control, o si, por el contrario, se debe revocar dicha decisión al encontrarse acreditado la solicitud de conciliación extrajudicial suspendió el término de caducidad por 05 de meses, como lo alega la parte recurrente.
MARCO NORMATIVO El término de caducidad prescrito en la ley está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no, así, para que opere la caducidad, deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Precisa la sala, que si bien lo que se busca es que la Jurisdicción entre a conocer un asunto litigioso en materia de Nulidad de un acto Administrativo y el correspondiente restablecimiento del derecho; es necesario, en primer lugar, que la demanda se presente dentro del término de caducidad.
El término de caducidad de la acción está regulado en el artículo 138 y 164 numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece que Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.
Ha recordado el H. Consejo de Estado, que la institución de caducidad, constituye uno de los elementos que debe tener en cuenta el juez a la hora de estudiar la procedibilidad de la acción y la admisibilidad de la demanda. En forma concreta ha resaltado: “La fijación de un término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 8 ventiladas en vía judicial”6.
En relación con la suspensión del término de caducidad de la acción, dispone el capítulo 3, artículo 2.2.4.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015: “Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (…)”.
Por su parte, el artículo primero del Decreto 1167 del 19 de julio de 2016, que modificó el artículo 2.2.4.3.1.1.2. Del Decreto 1069 de 2015, en el parágrafo primero, señaló los asuntos no susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contenciosos administrativa, así: "Artículo 2.2.4.3.1.1.2. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.
Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo 2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. Parágrafo 3°. Cuando el medio de control que eventualmente se llegare a interponer fuere el de nulidad y restablecimiento de derecho, la conciliación extrajudicial sólo tendrá lugar cuando no procedan recursos en vía gubernativa o cuando esta estuviere debidamente agotada, lo cual deberá acreditarse, en legal forma, ante el conciliador, Parágrafo 4°.
El agotamiento de la conciliación como requisito de 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de agosto de 2009, Rad No. 25000-23- 25-000-2005-03749-01(1267-07). Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 9 procedibilidad, no será necesario para efectos de acudir ante tribunales de arbitramento encargados de resolver controversias derivadas de contratos estatales." CASO CONCRETO La Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima LTDA, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDO-230 del 21 de febrero de 2018 y RDC-173 del 12 de abril de 2019, expedidas por la entidad demandada.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y la devolución de los valores cobrados en virtud de la sanción impuesta, al considerar que, la UGPP vulneró el debido proceso al confirmar una sanción dentro de un expediente que ya había sido archivado previamente mediante auto del 28 de septiembre de 2018.
Mediante sentencia del 12 de julio de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y negó las pretensiones de la demanda, considerando que la suspensión del término de caducidad por la conciliación solo operó por tres meses, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, y no por cinco meses como lo argumentaba la parte demandante con base en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Asimismo, indicó que, el término de caducidad venció el 15 de diciembre de 2021, mientras que la demanda solo fue presentada el 11 de enero de 2022, es decir, fuera del término legalmente establecido. Inconforme con la decisión del A Quo, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que el fallo vulneró el debido proceso y aplicó una norma inaplicable al caso concreto, pues al momento de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, aún se encontraba vigente el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que extendía la suspensión del término de caducidad a cinco meses en virtud de la emergencia sanitaria por el COVID-19.
En este orden de ideas, corresponde a la Corporación entrar a determinar, si fue procedente haber declarado probada la excepción de caducidad del medio de control, o si, por el contrario, se debe revocar dicha decisión al encontrarse acreditado la solicitud de conciliación extrajudicial suspendió el término de caducidad, como lo alega la parte recurrente.
Se avizora que, mediante la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social impuso una sanción a la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda. por la suma de $189.371.650, derivada del suministro incompleto de la información requerida dentro del expediente administrativo 20151520058011285, correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2013.
Ahora bien, se vislumbra que, el 26 de abril de 2018, la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., a través de su apoderado, Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 10 interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución No. RDO-230 del 21 de febrero de 2018, siendo este admitido mediante la Resolución RDC- 343 del 29 de junio de 2018.
De las pruebas obrantes en el expediente, se aprecia que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, resolvió confirmar la sanción impuesta en la Resolución No. RDO- 230 del 21 de febrero de 2018, por el monto de $189.371.650, en relación con el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2013.
No obstante, el 21 de mayo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social remitió comunicación a la dirección calle 90 No. 12-28, oficina 201, en Bogotá D.C., con el fin de surtir la notificación personal del contenido de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019; sin embargo, se advierte que dicha notificación fue devuelta por la empresa de servicios postales, al no encontrarse el destinatario en el citado domicilio.
De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., la dirección registrada para efectos de notificación corresponde a la carrera 8 No. 7-35 de Chaparral, Tolima, lo que evidencia una posible inconsistencia en el trámite de notificación de la mencionada resolución. Finalmente, se aprecia que, el 10 de mayo de 2021, el gerente de la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., solicitó información a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social respecto del embargo de sus cuentas bancarias en el marco del expediente administrativo 20151520058011285, momento en el cual tuvo acceso al contenido de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, como se evidencia a continuación: Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 11 En virtud de lo anterior, se tomará como fecha de notificación de los actos administrativos demandados el 10 mayo de 2021, como quiera que en el mismo escrito, se afirma el conocimiento de la Resolución la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019.
Así las cosas, se advierte que la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) confirmó la sanción impuesta a la Cooperativa de Transportadores del Sur del Tolima Ltda., fue conocida por la demandante el 10 de mayo de 2021, fecha en la que tuvo acceso a su contenido con ocasión del embargo de su cuenta bancaria.
En consecuencia, el término de cuatro (4) meses para interponer la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho inició el 11 de mayo de 2021, por lo que la parte demandante tenía hasta el 11 de septiembre de 2021 para presentar la acción ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, se advierte que dicho término fue suspendido el 02 de septiembre de 2021, con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 27 Judicial II Administrativa de Ibagué, habiendo transcurrido hasta ese momento tres (3) meses y veintiún (21) días del término de caducidad.
El acta que declara fallida la conciliación extrajudicial, por falta de ánimo conciliatorio entre las partes, fue expedida el 13 de diciembre de 2021. Sin embargo, la suspensión del término de caducidad solo operó hasta los tres Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 12 (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud, es decir, hasta el 02 de diciembre de 2021.
Por lo tanto, el término de caducidad se reanudó el 03 de diciembre de 2021, quedando nueve (09) días restantes para la presentación de la demanda, lo que significa que la fecha límite para interponerla era el 11 de diciembre de 2021. Dado que la demanda fue radicada el 11 de enero de 2022, es claro que operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
Lo anterior, se condensa en el siguiente cuadro ilustrativo: Anotación. Fecha. Notificación de la Resolución No. RDC-173 del 12 de abril de 2019 10 de mayo de 2021 Inicia término de caducidad 11 de mayo de 2021 Presentación solicitud de Conciliación Prejudicial 02 de septiembre de 2021 Término transcurrido hasta el día anterior a la presentación de la solicitud de conciliación 3 meses y 21 días Entrega de certificación de no conciliación 13 de diciembre de 2021 (Superados los 3 meses) Reanudación termino de caducidad 03 de diciembre de 2021 Fecha en la que operó la caducidad 11 de diciembre de 2021 Fecha de presentación de la demanda 11 de enero de 2022 OPERÓ LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Por otro lado, no son de recibo para la Sala los argumentos expuestos por la parte recurrente, al sostener que, el artículo 9 del Decreto 491 de 2020 modificó el plazo de suspensión del término de caducidad a cinco (5) meses.
Si bien en un momento determinado dicha disposición tuvo aplicación, lo cierto es que el Decreto 564 de 2020 estableció expresamente lo siguiente: "( ) Que en relación con el inciso 3º del artículo 9° del Decreto 491 de 2020, se aplicará lo que dispone el presente decreto para la suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. Que en relación con el artículo 10 del Decreto legislativo 491 de 2020 y, en general, con las actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que se dispone en el presente decreto.
Que, de acuerdo con lo anterior, los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.” (Resalta y Subraya la Sala) Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 13 De lo anterior, se desprende que, la suspensión de los términos de caducidad no quedó determinada exclusivamente por el Decreto 491 de 2020, sino que, su regulación fue sujeta a lo dispuesto en el Decreto 564 de 2020, el cual estableció una suspensión generalizada hasta que el Consejo Superior de la Judicatura ordenara la reanudación de los términos judiciales y, como quiera que lo anterior se dio el día 01 de julio de 2020, la solicitud de conciliación extrajudicial solo suspendió el término de caducidad de la acción hasta cuando se vencieron los 3 meses siguientes a su presentación, esto es, el 02 de diciembre de 2021, tal como lo indicó el A Quo.
Finalmente, esta Corporación se aparta de lo decidido por el Juzgado de Conocimiento en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de apelación, en razón a que resulta improcedente negar las pretensiones de la demanda cuando estas no fueron objeto de estudio ni análisis de fondo, por haber operado la caducidad de la acción. En consecuencia, habidas las consideraciones precedentes la Sala CONFIRMARÁ PARCIALMENTE la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del presente medio de control formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el sentido de REVOCAR el numeral SEGUNDO, de conformidad con lo expuesto en este considerativo DE LA CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000- 2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. De acuerdo con lo anterior se toma la siguiente, DECISIÓN Expediente: 73001-33-33-001-2022-00001-01 (2024-0830) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SUR DEL TOLIMA LTDA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL 14 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, en Sala de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del presente medio de control formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el sentido de REVOCAR el numeral SEGUNDO, de conformidad con lo expuesto en este considerativo SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase al Juzgado de origen.
La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado Electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx