SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ, identificado con C.C. No. 13.512.723 clgomezl@hotmail.com DEMANDADO CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) Notificacionesjudiciales@cremil.gov.co; MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680813333001-2023-00069-01 TEMA No se configura la cosa juzgada, comoquiera que no existe identidad de causa petendi entre el proceso anterior y el presente.
Además, porque el asunto versa sobre la reliquidación de una asignación de retiro, esto es, una prestación periódica, lo cual exige un análisis más flexible y material del fenómeno, conforme a los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja que declaró la cosa juzgada.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones El demandante pretende que se declare la nulidad del Oficio No. CREMIL 20453762 del 18 de diciembre de 2019, expedido por la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES, mediante el cual se le negó el reajuste de la asignación de retiro, específicamente en lo que respecta a la correcta liquidación e inclusión de la prima de antigüedad, tomando el 100% del sueldo básico, y no el 70%.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que se le reajuste el valor reconocido por la prima de antigüedad en la asignación de retiro, para que el 38.5% de dicha partida se calcule sobre el 100% del sueldo básico, y no sobre el 70, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación SUJ2-015 CE-S2 2019, aplicando la fórmula señalada en dicho fallo, esto es: (salario x 70%) + (salario x 38.5%) = asignación de retiro.
Pide también el reconocimiento y pago del retroactivo pensional que se derive del reajuste reclamado, que las sumas reconocidas sean actualizadas, se ordene el pago de intereses de mora y se condene en costas a la demandada. 2. Hechos El demandante señala que el 5 de septiembre de 1996 ingresó al Ejército Nacional para cumplir con el servicio militar obligatorio.
Refiere que, posteriormente, el 1 de 1 Gestión de otros Despachos. Actuación 9. Documento: 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CONSTANCIAINCORPORAE(.pdf). Archivo: 001DemandaConanexos 2 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander diciembre de 1998, se vinculó como soldado voluntario, y desde el 1 de noviembre de 2003, se oficializó su vinculación como soldado profesional, permaneciendo en la institución durante más de 20 años.
Informa que mediante la Resolución No. 6225 del 8 de agosto de 2017 la demandada le reconoció su asignación de retiro. Agrega que, al advertir que dicha asignación estaba mal liquidada acudió a las vías administrativa y judicial para obtener el reajuste. Manifiesta que el 25 de abril de 2019 el Consejo de Estado profirió una sentencia de unificación relacionada con el reajuste de las asignaciones de retiro de los soldados profesionales, en la que se estableció la forma correcta de liquidar la prima de antigüedad.
Menciona que antes de la emisión de dicha sentencia ya había impugnado la legalidad del acto administrativo que le negó la reliquidación de la asignación de retiro sobre el 70%, por lo que debido a esa situación desistió de sus pretensiones iniciales y presentó una nueva solicitud para que se aplicara la extensión de los efectos de la sentencia de unificación. Refiere que, no obstante lo anterior, la demandada se negó a aplicar sus efectos.
Subraya que el 11 de febrero de 2020 le solicitó al Consejo de Estado extenderle los efectos de la sentencia de unificación, sin embargo, mediante providencia del 23 de septiembre de 2021 dicho tribunal rechazó la solicitud por considerarla improcedente. 3. Normas violadas y concepto de violación El demandante invoca como normas violadas los artículos 13, 25, 29, 48, 53, 58 y 229 de la Constitución Política y 13.2, 16 y 18 del Decreto 4433 de 202, las Leyes 1437 de 2011 y 923 de 2004, y la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019 proferida por el H. Consejo de Estado.
Manifiesta que las normas de rango constitucional citadas resultan vulneradas, porque al realizar una liquidación equivocada y desigual, se trasgrede el principio de favorabilidad laboral y el derecho a la igualdad de oportunidades para los trabajadores. Alega que CREMIL está desconociendo la forma adecuada en que se debe liquidar la asignación de retiro, puesto que, en lugar de aplicar el porcentaje de la prima de antigüedad sobre el 100% de la asignación básica, lo aplica solo sobre el 70%, lo cual contraviene lo estipulado en el mencionado decreto y la sentencia de unificación. Sostiene que la liquidación se debe hacer sobre el 100% del sueldo básico, adicionando el 38.5% de la prima de antigüedad, es decir, (salario x 70%) + (salario x 38.5%) = asignación de retiro.
Considera que en su caso no se configuró la cosa juzgada, ya que desistió de las pretensiones de la primera demanda. Resalta que lo solicitado en esta ocasión difiere sustancialmente de lo planteado en ese proceso, ya que inicialmente pedía que la partida computable correspondiente a la prima de antigüedad no se sumara directamente al salario básico para luego aplicar el 70%; mientras que en esta nueva actuación pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación, en la que se estableció que el 38.5% de dicha prima debe calcularse sobre el 100% del sueldo básico.
Enfatiza que los términos establecidos en la sentencia de unificación son más favorables a sus intereses, razón por la cual desistió de la demanda anterior para reclamar que el 38.5% de la prima de antigüedad se liquide sobre el 100% del sueldo básico, operación que le resulta más beneficiosa. En apoyo de su argumento, el demandante cita el auto interlocutorio No. 0932- 20142 del Consejo de Estado, en el cual se aclaró que, dado que el derecho pensional es una prestación periódica, el demandante tiene derecho a solicitar la 3 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander reliquidación de su mesada pensional cuantas veces lo considere necesario, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que haya agotado los recursos correspondientes.
Agrega que el alto tribunal ha sostenido que la cosa juzgada en materia pensional no es absoluta, sino relativa, comoquiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones solo afectan las mesadas que ya han sido objeto de decisión, no aquellas que se causen después de la ejecutoria de la sentencia. Por último, cita otras sentencias del Consejo de Estado que reafirman que la cosa juzgada en materia pensional es relativa, permitiendo la reliquidación de las mesadas pensionales causadas después de una decisión judicial.
B. Contestación de la demanda2 La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se opone a la prosperidad de las pretensiones. Considera que en el presente caso no es procedente extender los efectos de la sentencia de unificación, puesto que la liquidación de la prima de antigüedad, tal como se realizaba antes de la sentencia de unificación, ha sido revisada y ajustada conforme a la jurisprudencia, aplicando criterios más beneficiosos para los soldados profesionales.
Reconoce los efectos jurídicos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pero argumenta que el proceso de asimilación de esta sentencia ha requerido tiempo y presupuesto. Dice que ha puesto en marcha diferentes medidas administrativas para cumplir con los términos de la sentencia de unificación, permitiendo a los soldados profesionales solicitar la extensión de los efectos de esta sentencia. Asegura que, en su momento, aplicó la interpretación de la normativa vigente sobre la liquidación de la asignación de retiro, específicamente el Decreto 4433 de 2004 y el concepto emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que indicaba que la prima de antigüedad debía ser calculada sobre el salario básico, lo que generó controversia hasta que el Consejo de Estado emitió su sentencia de unificación. Enfatiza que en caso de que se deba declarar la cosa juzgada, la figura no opera de manera absoluta, ya que se trata de una prestación periódica, y, por tanto, los ajustes pueden solicitarse en función de nuevas mesadas pensionales causadas después de la ejecutoria de la sentencia. Plantea que, en caso de que prosperen las pretensiones de la demanda, se debe aplicar la prescripción sobre las mesadas pensionales conforme a la normativa aplicable y la jurisprudencia. C. La sentencia apelada3 Mediante sentencia del 26 de noviembre de 2024 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja declaró la cosa juzgada.
Como fundamento de su decisión, el juez señala que el demandante desistió de las pretensiones de una demanda anterior, y que, conforme al artículo 314 del CGP, ello implica la renuncia a las pretensiones, y que el auto que lo decide tiene la misma connotación que tendría una sentencia definitiva, puesto que produce los efectos de cosa juzgada.
Considera que, por lo tanto, la controversia respecto a las pretensiones del demandante ha sido resuelta y no puede ser reabierta. Observa, al hacer el análisis detallado de los elementos de la cosa juzgada, que el objeto y la causa de la controversia en los dos procesos son idénticos, porque en ambos el actor busca la reliquidación de la asignación de retiro por concepto de la prima de antigüedad, 2 Gestión de otros Despachos.
Actuación 9. Documento: 9_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_CONSTANCIAINCORPORAE(.pdf). Archivo: 010Contestacion20230717 3 Gestión de otros Despachos. Actuación 17. Documento: 14Sentencia_20230006900NyRcosaju(.pdf) 4 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander específicamente en cuanto a la interpretación de los artículos 13.2, 16 y 18 del Decreto 4433 de 2004.
Argumenta que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los cambios jurisprudenciales no pueden afectar situaciones ya consolidadas. D. La apelación4 El demandante pide que se revoque la sentencia de primera instancia. Considera que el a quo concluyó erróneamente que el objeto de la presente demanda ya había sido resuelto mediante el auto del 23 de julio de 2019, por medio del cual se aceptó el desistimiento de la demanda con el radicado No. 68081333300120180018100.
Señala que, aunque efectivamente presentó una demanda anterior para obtener el reajuste de su asignación de retiro, las pretensiones relativas a la prima de antigüedad en esta nueva demanda son diferentes a las planteadas en la primera. Explica que, en el primer proceso, la controversia giraba en torno a la correcta interpretación y aplicación del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, ya que la entidad demandada liquidaba la asignación de retiro sumando el sueldo básico y el 38.5% de la prima de antigüedad, aplicando de manera indiscriminada el 70% sobre el total.
Advierte que, encontrándose en curso el primer proceso, el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ2-015-CE-S2-2019, en la que precisó que el 38.5% de la prima de antigüedad se debía calcular sobre el 100% del sueldo básico y no sobre el 70%, como lo había interpretado la entidad. Dice que, al evidenciar que esta nueva interpretación era más beneficiosa para él, desistió de la demanda con el fin de presentar una nueva solicitud administrativa basada en dicha sentencia. El demandante sostiene que no existe identidad de objeto entre los procesos, pues en el primero discutía la interpretación del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, mientras que en el actual cuestiona el ajuste en la base de liquidación de la prima de antigüedad, específicamente su cálculo sobre el 100% del sueldo básico.
Argumenta que no existe identidad de causa petendi, dado que existen hechos nuevos que modifican el enfoque de la controversia y se discuten actos administrativos diferentes. Dice que, en caso de operar la cosa juzgada, esta no es absoluta, pues en los casos de reajuste de prestaciones periódicas, como las pensiones y asignaciones de retiro, se puede solicitar la reliquidación de las mesadas que se causan con posterioridad a la decisión. Alega, por último, que, pese a existir una sentencia de unificación que indica la forma en que se debe liquidar la asignación, la entidad demandada sigue liquidando la prima de antigüedad sobre el 70% del sueldo básico.
E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 28 de febrero de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia y se corrió traslado a las partes para alegar, y al Ministerio Público para que presentara su concepto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad procesal las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES A. Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. 4 Gestión de otros Despachos. Actuación 20. Documento: 16_MemorialWeb_Otro-68081333300120230006(.pdf) 5 Actuación 5.
Documento: 3AutoAdmiteRec_20230006901AUTOADMIT(.pdf) 5 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander B. El problema jurídico y su resolución ¿Se configura el fenómeno de la cosa juzgada en el presente caso respecto de la reliquidación de la asignación de retiro del demandante con base en la fórmula fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE- SUJ2-015-19? Tesis: No Fundamento: Para que se configure la cosa juzgada, es necesario que exista identidad jurídica de partes, causa y objeto entre el proceso que se estudia y el que fue objeto de pronunciamiento judicial.
En este caso no se estructura la cosa juzgada porque si bien existe identidad de partes y objeto con el proceso 2018- 00181, no hay identidad de causa petendi. La presente demanda se basa en un hecho nuevo, la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, que establece una fórmula correcta para la liquidación de la asignación de retiro.
El desistimiento de las pretensiones del proceso 2018-00181 no corresponde a la satisfacción del derecho por parte de la administración, sino a la intención del actor de evitar un desgaste judicial mediante una solución extrajudicial razonable y fundada en el precedente jurisprudencial. De allí que negarle el acceso a una decisión de fondo sobre la correcta liquidación constituye una interpretación excesivamente formalista del concepto de cosa juzgada, que desconoce los principios de buena fe y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y a su vez vulnera los derechos fundamentales del actor de acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad.
C. Marco teórico El artículo 303 del CGP6 establece que las sentencias ejecutoriadas tienen efectos de cosa juzgada, lo que implica que las partes no pueden reabrir el proceso ni demandar sobre el mismo asunto. En el mismo sentido, el artículo 1897 del CPACA consagra que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
El H. Consejo de Estado8 define la cosa juzgada como una institución de naturaleza procesal que impide que los asuntos con una decisión ejecutoriada sean nuevamente sometidos a un proceso judicial. Esta figura se estructura a partir de dos premisas; una objetiva, relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y; otra subjetiva, referente a los sujetos que intervienen en el proceso.
Por su parte, la Corte Constitucional9 señala que la cosa juzgada es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias. Esto implica que el asunto decidido no puede volver a ser objeto de debate en el futuro, ni dentro del mismo proceso ni dentro de otro que involucre a las mismas partes y que persiga igual objeto.
Ahora, de conformidad con el artículo 314 del CGP10, no solo la sentencia que pone fin al proceso tiene efectos de cosa juzgada, sino también el auto que acepta el desistimiento de las pretensiones, dado que la norma dispone que «producirá los mismos efectos de aquella sentencia». Esto significa que, al aceptarse el desistimiento, se considera que el proceso ha terminado de manera similar a como 6 Artículo 303.
Cosa juzgada La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. 7ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. 8 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 7 de diciembre de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 05001-23-33-000- 2015-02253-01 9 Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Sentencia C-522 del 4 de agosto de 2009. 10 Artículo 314. Desistimiento de las pretensiones El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso.
Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso. El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. 6 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander lo haría una sentencia que declara la absolución del demandado, ya que el desistimiento implica una decisión definitiva sobre el asunto que no puede ser reabierta.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-027 del 2021, destacó que la cosa juzgada no se configura cuando la nueva demanda, aunque verse sobre el mismo objeto, presenta un hecho nuevo que justifica la interposición del segundo proceso. Este sería el caso, por ejemplo, cuando se profiere una sentencia de constitucionalidad o de unificación, siempre que se aborden cuestiones jurídicas novedosas que no hayan sido desarrolladas con anterioridad.
En la mencionada sentencia la Corte amparó los derechos de un ciudadano que, antes de la emisión de la sentencia SU-267 de 2019, ya tenía una sentencia desfavorable respecto a su derecho a la pensión de jubilación. Sin embargo, con fundamento en la interpretación hecha por el alto tribunal en la sentencia de unificación sobre la cláusula 12ª de la Convención Colectiva de 1970, le fue reconocido el derecho pensional.
En este caso, la Corte señaló que, pese a existir identidad de partes, hechos y pretensiones en ambas acciones de tutela, el actor invocaba como un hecho nuevo la expedición de la sentencia SU-267 de 2019, lo cual modificaba la causa petendi, es decir, los hechos que sustentaban la presentación de la segunda acción, pues se abordaban supuestos fácticos y jurídicos diferenciables.
Asimismo, la Corte Constitucional ha resaltado la importancia que tiene un hecho nuevo cuando la solicitud versa sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas como las pensiones. No obstante, esta consideración no excluye la acreditación de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional cuando se alega un hecho nuevo como excepción a la cosa juzgada.
Es decir, cuando se trate de un fallo con efectos universales y que desarrolle una ratio decidendi novedosa. Para ilustrar la importancia del hecho nuevo respecto al reconocimiento de prestaciones periódicas, en la sentencia SU-055 de 201811 la Corte explicó que no cualquier pronunciamiento judicial o cambio de posición por parte de las altas cortes puede considerarse un hecho nuevo.
Sin embargo, en casos relacionados con prestaciones periódicas, la imprescriptibilidad de la pensión y los efectos adversos sobre el derecho a la igualdad, el hecho nuevo adquiere mayor trascendencia, permitiendo que los afectados puedan acudir nuevamente a la jurisdicción. Esto dice el máximo tribunal constitucional: (…) la posición sentada por la [jurisprudencia constitucional] y reiterada en esta oportunidad no ordena, [ba] a los jueces tener como un hecho nuevo cualquier pronunciamiento judicial o cambio de posición por parte de las altas cortes, lo que implicaría que las controversias sometidas a consideración de los jueces naturales, nunca tendrían una respuesta definitiva por parte de la administración de justicia, perdiendo ésta su capacidad para conjurar pacíficamente las tensiones sociales.
Pero en estos casos, el carácter periódico de la prestación, la naturaleza imprescriptible de la pensión, el cambio de jurisprudencia de la Corte Suprema y sus efectos adversos sobre el principio de igualdad en una materia en la que siempre existió el derecho pero fue negado por un lapso de tiempo mediante una posición ya recogida por su propio intérprete y juzgada incompatible con la Carta por este Tribunal han llevado a la Corte a sostener que en estos trámites, la existencia de procesos judiciales previos a las providencias de la Sala Plena ampliamente citadas (SU-120 de 2003 y C-862 de 2006) sí permite a los afectados acudir nuevamente a la jurisdicción. La Corte ha dicho que la excepción a la cosa juzgada cobra mayor relevancia en los casos en que siempre ha existido el derecho, pero este ha sido negado con base en una tesis que ha fijado su propio intérprete y que ha sido considerada contraria a la Constitución Política.
Este tipo de situaciones justifica que los afectados puedan volver a acceder a la justicia, superando los efectos de la cosa juzgada. En resumen, la configuración de la cosa juzgada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trata de una prestación periódica, va más allá de la identidad formal del acto administrativo demandado, de las partes y del 11 que a su vez citó la sentencia T-183 de 2012 7 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander objeto.
Requiere un análisis material de la controversia, es decir, de los fundamentos jurídicos y fácticos que sustentan las pretensiones en ambos procesos.12 D. Análisis de las pruebas De conformidad con las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1. El señor Ramiro Cristian Suárez ingresó al Ejército Nacional el 5 de septiembre de 1996 a prestar el servicio militar obligatorio.
Posteriormente, el 1 de diciembre de 1998, se vinculó como soldado voluntario y, más adelante, el 1 de noviembre de 2003, adquirió la condición de soldado profesional. 2. En atención a lo anterior, mediante la Resolución No. 6225 del 8 de agosto de 2017, se le reconoció una asignación de retiro. 3. El 18 de diciembre de 2017 el demandante le solicitó a CREMIL el reajuste de la asignación de retiro, al advertir que estaba aplicando de forma indebida el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, debido a una incorrecta determinación de los factores y porcentajes utilizados en la liquidación. Alegó que aplicar el 38.5% sobre la prima de antigüedad, adicionar el 100% del sueldo básico y, posteriormente, aplicar el 70% sobre dicha prima, constituía un doble cómputo que vulneraba sus derechos. 4.
En Oficio No. 0000254 del 3 de enero de 2018 CREMIL negó al demandante el reajuste de la asignación de retiro. 5. Por lo anterior, el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que le negó el reajuste de la asignación de retiro. Dicha demanda fue tramitada bajo el radicado No. 680813333001-2018-00181-00. 6.
Mediante sentencia de unificación CE-SUJ2-015-19 del 25 de abril de 2019, el Consejo de Estado estableció que el 38.5% de la asignación de retiro se debe calcular sobre el 100% del sueldo básico, y no sobre el 70, aplicando la siguiente fórmula: (salario x 70%) + (salario x 38.5%) = asignación de retiro. 7. El 25 de junio de 2019 el actor presentó escrito de desistimiento respecto de las pretensiones formuladas en el proceso 2018-00181-00.
En dicho documento manifestó: Elevo la anterior petición, en razón a la decisión adoptada por el H: Consejo de Estado en Sentencia de Unificación proferida el 25 de Abril de 2019, dentro del expediente radicado • bajo el número 85001-33-33-002-2013-00237-01 (1701-2016), en el que obra como demandante el señor Julio Cesar Benavides Borja y como demandada la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.
Por lo anterior, y con el fin de evitar un desgaste innecesario en la justicia, solicito se disponga el archivo del expediente previas las anotaciones a que haya lugar, sin imposición de costas para las partes toda vez que se trata de una actuación de total buena fe; y teniendo en cuenta que la Sentencia citada, fue proferida por el H. Consejo de Estado con posterioridad a la interposición de la demanda de la referencia. 8.
En auto del 23 de julio de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja aceptó el desistimiento del demandante. 9. El 28 de noviembre de 2019 el actor le solicitó a CREMIL extenderle los efectos de la sentencia de unificación mencionada y, en consecuencia, reajustarle su asignación de retiro conforme a la fórmula establecida en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, es decir, aplicando el 38.5% sobre el 100% del sueldo básico. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 05001-23-33-000-2015-02253-01 8 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 10.
Mediante Oficio No. 20453762 con radicado 2019-110149 del 18 de diciembre de 2019 CREMIL negó dicha solicitud, al considerar que operaba el fenómeno de la cosa juzgada respecto de la reliquidación de la asignación de retiro por concepto de la prima de antigüedad, dado que el actor había desistido de las pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja. 11.
Ante lo anterior, el demandante solicitó al Consejo de Estado la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019; sin embargo, el alto tribunal declaró improcedente la solicitud, al considerar que el asunto también versaba sobre la configuración de la cosa juzgada, lo cual se debía debatir a través del proceso ordinario. 12.
Finalmente, el 30 de marzo de 2023, el actor interpuso la presente demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener nuevamente el reajuste de su asignación de retiro, esta vez con fundamento en la fórmula fijada por el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación. Asimismo, solicitó la nulidad del Oficio No. 20453762 con radicado 2019-110149 del 18 de diciembre de 2019, en cuanto negó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación, es decir, el reajuste de la asignación de retiro con base en la fórmula correcta para el cálculo de la prima de antigüedad.
De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que en el caso objeto de análisis, aunque existe identidad de partes y objeto, no se configura la identidad de causa petendi, razón por la cual no se estructura el fenómeno de la cosa juzgada. Está probado que el demandante presentó con anterioridad una demanda en la que, al igual que en la presente, solicitaba la reliquidación de la asignación de retiro.
Es decir, el asunto corresponde al reconocimiento de una prestación periódica, lo cual, conforme a la jurisprudencia constitucional, exige un análisis más flexible y material del fenómeno de la cosa juzgada. En este tipo de casos, la aparición de hechos jurídicos nuevos, como la expedición de una sentencia de unificación, puede habilitar nuevamente el ejercicio del derecho de acción, sin que ello implique desconocer la cosa juzgada, precisamente por el carácter continuo, imprescriptible y fundamental del derecho.
En el proceso interpuesto en 2018 el actor solicitó la reliquidación de su asignación de retiro con base en el 70% del sueldo básico. Encontrándose en curso ese proceso, se expidió la sentencia de unificación CE-SUJ2-015-19 del 25 de abril de 2019 sobre la fórmula correcta para liquidar la prima de antigüedad en la asignación de retiro, la cual, según el actor, tiene una interpretación normativa plenamente aplicable a su caso y más favorable, motivo por el cual optó por desistir de las pretensiones y acudir a la vía administrativa con el fin de obtener directamente la aplicación del precedente.
La demanda actual se fundamenta en un hecho nuevo jurídicamente relevante, esto es, en la sentencia de unificación mencionada, la cual fijó de manera clara y uniforme que el porcentaje del 38.5% correspondiente a la prima de antigüedad se debe calcular sobre el 100% del sueldo básico, y no sobre el 70%, como erradamente lo venía haciendo CREMIL.
En tal contexto, la causa petendi de la presente acción no coincide con la del proceso anterior, pues se apoya en un nuevo referente jurisprudencial que reconfigura los fundamentos jurídicos de la pretensión, en particular, la fórmula correcta para liquidar la asignación de retiro respecto a la prima de antigüedad. El desistimiento de las pretensiones presentado por el actor en el año 2019 no obedeció a la satisfacción de su derecho por parte de la administración, sino a la intención de evitar un desgaste innecesario para el aparato judicial, en la medida en que ya existía un precedente que resolvía el punto jurídico debatido y que resultaba plenamente aplicable a su situación. Así lo dejó consignado en su escrito de 9 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander desistimiento y en la solicitud que presentó a CREMIL y al Consejo de Estado para extender los efectos de la sentencia de unificación. En consecuencia, el actor acudió a la vía administrativa con la expectativa legítima de que la entidad demandada extendiera los efectos de la sentencia de unificación, conforme al principio de igualdad y a la obligación de aplicar el precedente.
Sin embargo, ante la respuesta negativa de la entidad y del Consejo de Estado, fundada en la supuesta configuración de la cosa juzgada por haber desistido de las pretensiones del proceso 2018-00181, se vio obligado a ejercer nuevamente el derecho de acción mediante la presente demanda. Negarle al actor la posibilidad de obtener una decisión de fondo sobre la correcta liquidación de su asignación de retiro, por el solo hecho de haber desistido previamente para acudir a la administración, es sancionarlo por haber intentado una solución extrajudicial razonable y de buena fe, apoyada en un precedente vigente y vinculante.
Esto no solo representa una interpretación excesivamente formalista del artículo 314 del CGP, sino que desconoce los principios que orientan la función jurisdiccional, entre ellos, la buena fe, la prevalencia del derecho sustancial y la proscripción del rigorismo procedimental. Además, revictimiza al demandante, quien aparentemente ha sido privado del derecho a una correcta reliquidación de su asignación de retiro.
Asimismo, la aplicación automática y mecánica del instituto de la cosa juzgada en este caso vulnera sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, seguridad social (a recibir una asignación de retiro debidamente liquidada) e igualdad, pues se le está dando un trato diferenciado frente a otros beneficiarios que sí lograron el reconocimiento del derecho.
En la práctica, se le niega el derecho sustancial y, al mismo tiempo, se le bloquea el mecanismo judicial que tiene para reclamarlo, por el hecho de haber intentado inicialmente una solución administrativa, lo cual constituye una afectación desproporcionada e injustificada de sus derechos. Esta situación, lejos de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, lo subvierte, pues sacrifica los principios de igualdad y justicia material en favor de una aplicación estricta, formalista y descontextualizada del principio de cosa juzgada.
Por consiguiente, para esta Sala, no se configura la cosa juzgada, dado que, pese a existir identidad de partes y objeto, la causa petendi es distinta, al fundarse ahora en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 como hecho jurídico nuevo que altera sustancialmente los fundamentos del litigio. Ahora, en el presente caso la excepción de cosa juzgada se declaró mediante sentencia anticipada conforme a lo dispuesto en el artículo 182A del CPACA.
Sobre este punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado13 ha precisado que, cuando el juez de segunda instancia constata que la excepción que dio lugar a la terminación anticipada del proceso no estaba llamada a prosperar, se debe revocar dicha decisión y devolver el expediente al juzgado de origen para que continúe con el trámite ordinario y profiera una decisión de fondo.
Esta postura garantiza los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las partes. Para el alto tribunal, «proferir en este estado del proceso una sentencia definitiva en segunda instancia implicaría pretermitir las etapas procesales de primera y segunda instancia que el legislador previó como ordinarias y que no se agotaron como consecuencia de la decisión de adoptar una sentencia anticipada».
Asimismo, para la Sala emitir un pronunciamiento de fondo en esta etapa podría comprometer el derecho a la doble instancia de alguna de las partes. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia recurrida, y, en consecuencia, devolverá el proceso al juzgado de origen para que continúe con este hasta su terminación. 13 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Sentencia del 23 de noviembre de 2022. Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata/ Radicación: 52001-23-33-000-2019-00230-01 (67523) 10 RADICADO: 680813333001-2023-00069-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO DEMANDANTE: RAMIRO CRISTIAN SUÁREZ DEMANDADO: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, comoquiera que prosperó el recurso de apelación, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. De acuerdo con lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, mediante la cual se declaró la cosa juzgada.
SEGUNDO: DEVOLVER el proceso al juzgado de origen para que continúe con el trámite ordinario hasta su terminación.
TERCERO: NO CONDENAR en costas al apelante.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de la fecha según Acta No. 10 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada