Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL Demandante LUZ MARINA CAMACHO SUAREZ identificada con cédula de ciudadanía No. 37.937.105 notificaciones.francoyveraabogados@hotmail.com Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co notijudicial@fiduprevisora.com.co procesosjucialesfomag@fiduprevisora.com.co Ministerio público XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co;
Radicado y link de expediente 680813333002-2017-00529-00 Tema Reliquidación de cesantías anualizadas docentes con inclusión de todos los factores salariales devengados / Incongruencia de la apelación: se hacen repartos en torno a una condena por sanción mora, lo que no fue objeto de la sentencia de primera instancia / se revoca condena en costas de primera instancia. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, que concedió las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La demandante solicita la nulidad parcial de la Resolución No. 1212 del 15 de junio de 2017, mediante la que le reconocieron el auxilio de cesantía parcial por los tiempos laborados del 1º de enero de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2015. Como restablecimiento pide la reliquidación y pago de las cesantías con la totalidad de los factores salariales efectivamente devengados.
También pide que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del art. 192 de la Ley 1437 de 2011 y que se condene a la demandada a pagar las costas del proceso. 2. Hechos La demandante manifiesta que se vinculó como docente oficial al servicio del Departamento de Santander desde el 1º de enero de 2003. Afirma que solicitó que se le reconocieran y pagaran las cesantías parciales desde el 1º de enero de 2003 al 30 de diciembre de 2015.
Sostiene que la entidad resolvió su petición mediante la Resolución No. 1212 del 15 de junio de 2017, pero no liquidó la prestación con todos los factores legales. 3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se enlistan como normas violadas los artículos 6, 13 y 53 de la Constitución Política; los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1970, los artículos 5º del Decreto 1545 de 2013, 15 del Decreto 980 de 2017 y 21 del Decreto 982 de 2017. 1 Expediente digital SAMAI.
Radicación de primera instancia. Índice 5. Documento 01. Folio 4 y ss. RADICADO: 680813333002-2017-00529-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ MARINA CAMACHO SUÁREZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO EDUCACIÓN – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Afirma que, según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, las prestaciones de los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1990 se reconocen y pagan de acuerdo con los Decretos 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, normas aplicables a los empleados del orden nacional.
Argumenta que el auxilio de cesantías se debe liquidar con todos los factores que constituyen salario, esto es, todas las sumas que habitual y periódicamente percibe el empleado como retribución por sus servicios y frente a las cuales existe el deber de cotización. 4. Contestación2 La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opone a las pretensiones.
Precisa que el Ministerio de Educación no es el encargado de liquidar las cesantías docentes y que el régimen que se le aplica a la demandante es el anualizado, tal como se las liquidó el acto demandado, pues ella fue vinculada luego del 1º de enero de 1990. Como excepciones propuso: i) vinculación de litisconsorte; ii) falta de legitimación por pasiva; iii) reconocimiento y trámite de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; iv) prescripción de los derechos laborales en 3 años; y v) genérica.
B. La sentencia recurrida3 En sentencia del 21 de noviembre de 2024 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 1212 del 15 de junio de 2017 suscrita por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander en lo que respecta a la base de la liquidación tenida en cuenta para el reconocimiento de cesantías parciales, en los términos previstos en la parte considerativa.
SEGUNDO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG a reliquidar las cesantías anualizadas parciales reconocidas a la señora LUZ MARINA CAMACHO SUÁREZ identificada con cédula de ciudadanía No. 39.937.105 de Barrancabermeja, con la inclusión dentro de su liquidación, además de los factores ya reconocidos, el correspondiente a la prima de servicios (tomada en una doceava parte), cálculo que deberá efectuarse conforme a las sumas que registran como devengadas año por año conforme el historial laboral de la docente.
Parágrafo: Las anteriores sumas deberán ser reajustadas y actualizadas año por año desde la fecha en que se causó el derecho con aplicación con aplicación de la fórmula señalada en la sentencia TERCERO: DECLARAR no probada la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandada, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por la secretaría. Afirma que para los docentes vinculados luego del 1º de enero de 1990 el régimen de cesantías aplicable es el anualizado de la Ley 91 de 1989 y, para efectos de la liquidación y reconocimientos de prestaciones sociales, se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, y la Ley 344 de 1996.
El juzgado sostiene que los factores para la liquidación del auxilio de las cesantías está contenido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1970, a saber: a) La asignación básica mensual; b) los gastos de representación y la prima técnica; c) los dominicales y feriados; d) las horas extras; e) los auxilios de alimentación y transporte; f) la prima de navidad; g) la bonificación por servicios prestados; h) la 2 Expediente digital SAMAI.
Radicación de primera instancia. Índice 5. Documento 01. Folio 67 y ss. 3 Expediente digital SAMAI. Radicación de primera instancia. Documento 18. RADICADO: 680813333002-2017-00529-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ MARINA CAMACHO SUÁREZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO EDUCACIÓN – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander prima de servicios; i) los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) la prima de vacaciones; l) el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m) las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del Artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.
Además de la prima de servicio, según lo prescribe el artículo 5º del Decreto 1545 de 2013. Concluye, luego de revisar los factores que le tuvieron en cuenta a la demandante para liquidar las cesantías parciales, que la prima de servicios no le fue incluida, pese a que fue debidamente devengada desde el año 2014, se encuentra enlistada en el literal f) del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y, de conformidad con el art. 5 del Decreto 1545 de 2013, constituye factor salarial desde el momento de su causación para las cesantías.
C. La apelación4 La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicita que se revoque en su totalidad la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones. Luego de exponer las diferentes decisiones judiciales sobre el pago de la sanción por mora en el pago de cesantías definitivas, además de las varias vicisitudes causantes de que la entidad no pueda pagar las cesantías dentro de los términos legales, narra que, en el proceso radicado con el número 68081333300120180012500, la demandante pretendió el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las cesantías reconocidas por medio de la Resolución No. 1112 del 15 de junio de 2017.
Sostiene que el 28 de noviembre de 2022 se ejecutó el pago de lo solicitado, por un valor de $14.809.721. Afirma que el actuar de la demandante es temerario porque sobre esos mismos hechos radicó nuevamente la demanda que originó este proceso de radicado 680813333002201700529, exigiendo el pago de algo que ya fue cancelado. Pide que no se le condene en costas, porque no se probó su causación. D. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 28 de febrero de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados administrativos de su distrito judicial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia.
B. Los límites de la competencia del Tribunal en segunda instancia El legislador, en los artículos 3206 y 3287 del Código General del Proceso, delimitó la competencia del juez de segunda instancia en tres aspectos: (i) el asunto decidido, (ii) el objeto del recurso y (iii) las razones formuladas. De acuerdo con lo 4 Expediente digital SAMAI.
Radicación de primera instancia. Documento 19. 5 Expediente digital SAMAI. Radicación de segunda instancia. Documento 3. 6 ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 7 ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. RADICADO: 680813333002-2017-00529-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ MARINA CAMACHO SUÁREZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO EDUCACIÓN – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander anterior, el Tribunal solo puede revocar o modificar las disposiciones que fueron objeto de recurso y por los argumentos que se formularon en la apelación. El H. Consejo de Estado ha considerado en reiteradas oportunidades, que el marco para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados contra la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que, quien tenga interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia, debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada8.
En términos del alto tribunal, «resulta claro que la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida; tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme o con la mera reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. No, lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que piense que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida»9.
En este caso, la Sala observa que el recurso de apelación de la parte demandada no contiene ningún reparo contra el objeto del litigio de la sentencia de primera instancia,10 sino que se refiere al reconocimiento de una sanción por el pago tardío de las cesantías, que, al parecer ya canceló, por causa de otro proceso judicial. La Sala observa que, en el transcurso del proceso, en primera instancia, en ningún momento se discutió la causación de sanción por mora alguna, sino que el objeto de la litis se dirigió a determinar si la demandante tenía derecho a la reliquidación y pago de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución No. 1212 del 15 de junio de 2017, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en cada año de servicio, conforme el régimen prestacional aplicable a los empleados públicos; y si por ello se debía declarar su nulidad.
La demandada, en el recurso de apelación, en ningún apartado señaló cuáles eran los puntos de derecho o fácticos con los que se encontraba inconforme, es decir, no se basó en los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que considera desfavorable. No se detuvo expresamente a cuestionar las razones por las cuales se declaró la nulidad de la Resolución No. 1212 del 15 de junio de 2017; simplemente se limitó a exponer las diferentes decisiones judiciales sobre el pago de la sanción por mora en el pago de cesantías definitivas, el procedimiento para la expedición de los actos que reconocen las cesantías, además de las varias vicisitudes causantes de que la entidad no pueda pagar las cesantías dentro de los términos legales, lo que constituye una total falta de congruencia de la impugnación y, por tanto, lleva a la Sala a confirmar la sentencia de primera instancia, en aplicación de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, en lo que tiene que ver con el fondo del asunto.
C. De la condena en costas de primera y segunda instancia El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. María Adriana Marín, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Rad.66001-23-31-000-2010- 00289-01 (46508) 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Sentencia del 21de mayo de 2021, Rad 050012331000-2006- 03257-01 (52413) 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, Sentencia del 4 de julio de 2019, Rad 25000-23-25-000-2011-00740- 01 (0649-15) Esta Corporación sobre el principio de congruencia entre la providencia de primera instancia y el recurso de apelación, ha sostenido que no basta con la sustentación en tiempo del recurso sino que esta debe hacerse de manera adecuada, es decir, guardando un grado de congruencia inequívoco entre los motivos de inconformidad y los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron y resolvieron el debate en primera instancia, fuera de lo cual se estaría desconociendo el objeto y finalidad de la segunda instancia. (…).
En consecuencia, el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia, sin embargo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate por no corresponder al caso juzgado por el A quo, se entiende como una apelación fallida, en cuanto que, la falta de congruencia entre la sentencia recurrida y los motivos de inconformidad no permite resolver la apelación. RADICADO: 680813333002-2017-00529-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ MARINA CAMACHO SUÁREZ DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO EDUCACIÓN – FOMAG Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala revocará la condena en costas impuesta en primera instancia porque no aparece en el expediente que se hayan causado, y se abstendrá de disponer condena en costas de segunda instancia, pues, frente a la condena en costas, la apelación no se puede considerar con «manifiesta carencia de fundamento legal».
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 28 de junio de 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. En su lugar no se condenará en costas.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia en sus demás partes.
TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 09 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada