2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-008-2020-00085-02 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Diana María Quintero Castillo.
APODERADO: Fabian Ramiro Arciniegas Sánchez DEMANDADO: Nación – Fiscalía General de la Nación APODERADO: Juan Carlos de la Espriella Martínez REFERENCIA: Bonificación Judicial -Decreto 382 de 2013. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de junio del 2023, proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, dentro del proceso promovido por Diana María Quintero Castillo en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación.
ANTECEDENTES. La demanda La demandante por conducto de apoderado judicial instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas (fls. 1 y 2 del documento 02Demanda.Pdf, expediente Samai) como pretensiones solicitó: 1.
Se inaplique el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013, modificado por el Decreto 022 del 2014, en los párrafos finales, los cuales establecen “Constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, por ser visiblemente ilegal e inconstitucional. 2.
Se extienda el valor de la Bonificación judicial establecida en el Decreto 382 del 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, para que sea incluida como factor prestacional para la liquidación de la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, primas de productividad, bonificación por servicios prestados, y demás derechos laborales que por disposición legal o constitucional tenga derecho la demandante. 3.
Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 31500-3978 del 20 de noviembre del 2019 y la Resolución 20276 del 20 de febrero del 2020, proferidos por la Fiscalía General de la Nación, mediante el 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación cual denegó la solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial a la demandante. A título de restablecimiento del derecho. 1. Ordenar a la demandada a reliquidar las prestaciones sociales tales como, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, primas de productividad, bonificación por servicios prestados, y demás derechos laborales que por disposición legal tenga derecho la demandante desde el 1 de enero del 2013 hasta cuando se haga efectivo el pago, con la inclusión de la Bonificación Judicial en las prestaciones sociales. 2.
Condenar a la entidad demandada a que sobre las sumas adeudadas al sujeto activo del proceso y se procesa a pagar los ajustes del valor de dichas sumas conforme al índice del IPC. 3. Condenar a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar los intereses moratorios, conforme al fallo 188 de 1999 proferido por la Corte Constitucional. 4.
Condenar a la demandada a que dé cumplimiento a lo dispuesto en el fallo dentro del término asignado en el artículo 192 del C. de P.A y de lo C.A. 5. Condenar en costas y agencias a la entidad demandada. Hechos (fls. 2 y 3 del documento 02Demanda.Pdf, expediente Samai) Como circunstancias fácticas destacables, el sujeto activo en la demanda de manera sintetizada dispuso: 1.
La demandante presta sus servicios en la Fiscalía General de la Nación, Seccional Tolima, en la Subdirección Regional de Apoyo Centro Sur en el siguiente cargo: -Diana Maria Quintero Castillo, Técnico Investigador II. 2. La demandante fue favorecida por el Decreto 382 del 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la fiscalía general de la Nación y se dictan otras disposiciones” que fue pagada desde el 1 de enero de 2013; no obstante, dicha bonificación judicial no ha sido tenida en cuenta como factor prestacional salvo en lo que respecta al Sistema de Seguridad en Salud y Pensión. 3.
La demandante recibe de forma mensual la bonificación judicial, por lo que se considera que es habitual y de acuerdo con los pronunciamientos de las Altas Cortes, todo lo que reciba el trabajador de forma permanente o habitual constituye salario y hace parte integral del mismo, por lo que dicha bonificación debe ser incluida en la liquidación de todas las prestaciones sociales. 4.
Debido a lo anterior, los demandantes presentaron reclamación administrativa ante la Fiscalía General de la Nación- Talento Humano, con el fin de que se le reconociera y pagara la reliquidación de las prestaciones 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación sociales por la no inclusión en su liquidación de la bonificación judicial. 5.
En respuesta a esta solicitud, la Fiscalía General de la Nación emitió acto administrativo de carácter negativo: - No. 31500-4830 del 20 de noviembre de 2019, por medio del cual se dio respuesta a la solicitud de la funcionaria Diana María Quintero Castillo. 6. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación ante la Subdirección Nacional de Talento Humano. 7.
Mediante Resolución No. 2-0276 del 20 de febrero del 2020, la Subdirección Nacional de Talento Humano confirmó el acto administrativo recurrido, quedando de esta forma agotada en debida forma la vía gubernativa. 8. Por último, expuso que en el presente caso no se llevó a cabo audiencia de conciliación en la Procuraduría Judicial por tratarse de derechos ciertos e irrenunciables.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 3 a 5 del documento 02Demanda, expediente Samai). Solicitó que se tenga en cuenta el Decreto 382 del 2013, modificado por el decreto 022 de 2014 que establece que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", por considerarlo ilegal e inconstitucional, con el argumento de que los derechos laborales son irrenunciables.
Seguidamente, aseguró que con la expedición de estos decretos no se puede contrariar la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido en múltiples pronunciamientos que lo que perciba el empleado de manera habitual deberá ser tenido en cuenta al momento de la liquidación de sus prestaciones sociales. Así mismo, solicitó que se tenga en cuentas las disposiciones contenidas en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, y el fallo proferido por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 21 de junio de 2017, en el cual se procedió a incluir dentro de la liquidación de las prestaciones sociales la bonificación judicial, como factor salarial.
En el mismo sentido, peticionó que se tuviera en cuenta el fallo del 17 de julio de 2017, proferido por el juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, en el cual procedió a incluir la bonificación judicial, dentro de la liquidación de las prestaciones sociales del señor Audiel Ospina Devia. Finalmente, citó el artículo 53 de la Constitución Política de 1991, y estableció que los principios que plantea fueron desconocidos por la entidad demandada con el acto acusado.
Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 7 de mayo de 2021 (documento 11AutoAdmiteDemanda.Pdf, expediente Samai) el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, admitió la demanda ordenando notificar a la entidad. Surtida la notificación a la Nación -Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo ordenado en el auto en mención, el traslado de 30 días para contestar venció el 12 de noviembre del 2021 (documento 22ConstanciaVenceTrasladoContestar.Pdf, expediente Samai), término durante el cual la entidad demandada se pronunció: 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Nación – Fiscalía General de la Nación (documento 21FiscaliaContestaDemanda.Pdf, expediente Samai). Durante el término concedido, el apoderado del extremo pasivo contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, por cuanto los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la constitución y a la ley.
Aunado a lo anterior, manifestó que la acción de simple nulidad del artículo 137 de la Ley 1437 del 2011 o de nulidad y restablecimiento de derecho comprendida en el artículo 138 de la misma ley, no son los medios idóneos para descalificar la actuación de la entidad, sino que se debió demandar la legalidad y constitucionalidad del Decreto No. 382 de 2013 mediante la Acción de Inconstitucionalidad.
Propuso como excepciones: i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, alegando que, si bien un pago laboral que percibe un trabajador público eventualmente puede categorizarse como salario, no necesariamente dicho emolumento automáticamente debe estar inmerso en la base de liquidación de las prestaciones sociales u otras retribuciones laborales que este perciba, pues puede darse una restricción legal y constitucional al carácter salarial de cada rubro. ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013, atendiendo a que la constitución política contempla este mandato y advierte que el mismo debe ser atendido por todas las ramas y órganos del poder público. iii) Legalidad del fundamento normativo particular, refiriendo que es el legislador y/ o Gobierno Nacional, quien está facultado para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, por tanto, la creación, modificación o eliminación de cualquier emolumento laboral debe estar dispuesto en normas, ya sea Leyes o Decretos, en las cuales se discrimina de forma particular cada factor salarial o prestacional. iv) Cumplimiento de un deber legal, ya que la Fiscalía ha adelantado todas sus actuaciones en cumplimiento de sus deberes. v) Cobro de lo no debido, reiterando que la entidad dio aplicación a lo que en materia salarial y prestacional debe seguirse para los servidores públicos. vi) Prescripción de derechos laborales; manifestando que solo estarán vigentes los derechos laborales que se hayan causado y sean exigibles desde 3 años antes del 6 de noviembre de 2018, es decir desde el 6 de noviembre de 2015. vii) Buena fe y, genérica.
La sentencia apelada (documento 39Sentencia.Pdf, expediente Samai). En sentencia del 27 de junio de 2023, el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, resolvió: 1. Declarar no probadas las excepciones denominadas i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, ii. Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013, iii) Legalidad del fundamento normativo particular, iv) Cumplimiento de un deber legal, v) Buena fe, vi) Cobro de 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación lo debido; 2. Declarar no probada parcialmente la excepción de prescripción trienal sobre las prestaciones causadas con anterioridad al 31de octubre del 2016; 3. Inaplicar por inconstitucional la palabra “Únicamente” contenida en el inciso 1 del artículo 1 del Decreto 382 de 2013; 4. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 31500-3978 del 20 de noviembre del 2019 y en la Resolución No. 20276 del 20 de febrero del 2020, como se esbozó la parte motiva de esta providencia. 5.
Ordenar a la entidad demandada a reliquidar y pagar a favor de Diana María Quintero Castillo, todas las prestaciones sociales desde el 1 de enero del 2013, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir del 31 de octubre del 2016 por prescripción trienal y mientras perdure su vinculación laboral en la Fiscalía General de la Nación. 6.
Negando las demás pretensiones de la demanda; 7. No condenar en costas a la parte demandada. Para llegar a la anterior decisión, el Juez Ad-Hoc concluyó que el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1º es violatorio del principio de legalidad, pues la bonificación judicial establecida por el decreto restringe el concepto del salario determinado por la ley, la jurisprudencia y las normas internacionales ratificadas por Colombia, al establecer que la bonificación judicial constituye salario únicamente para las cotizaciones realizadas al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por último, argumentó que la demandante devengó la bonificación judicial mensualmente de manera periódica desde el 1 de enero del 2013 como consta en certificado emitido por la Nación- Fiscalía General de la Nación, por lo que se hace necesario que la entidad demandada incluya la bonificación judicial como factor salarial, con el fin de que se realice la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas, y puedan ser canceladas en su totalidad las acreencias laborales de la demandante.
La apelación (Documento 42ApelaciónFiscalia.Pdf, expediente Samai). El apoderado judicial de la Nación – Fiscalía General de la Nación, en desacuerdo con la decisión del juzgado de origen, interpuso recurso de apelación. Argumentó que la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no estaba sujeta a ningún referente porcentual para ajustar las asignaciones salariales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía, citando fallos del Consejo Seccional de la Judicatura emitidos en el año 2017 y, las sentencias C-521-1995;
C-279-1996; C-052 de 1999; C-681-2003; C-244-13), de la Corte Constitucional. Mencionó el Decreto 382 de 2013, que cobijaba exclusivamente a los servidores activos de la Fiscalía General de la Nación, y el Decreto 022 de 2014, modificado por el Decreto 1270 de 2015, señalando que la bonificación judicial constituía únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Afirmó que la legalidad del Decreto 382 de 2013 era incuestionable y, que el hecho de que la bonificación judicial no constituyera factor salarial sino base de cotización, no podía ser considerado ilegal ni un ejercicio indebido de las competencias del Ejecutivo. Recalcó que la Fiscalía actuó en cumplimiento de un deber legal al aplicar el Decreto 382 de 2013 y normas concordantes, que gozan de presunción de legalidad.
Finalmente, señaló que el Decreto 382 de 2013 no fue demandado en esta causa, no había sido declarado nulo ni se solicitaba su inaplicación, permaneciendo vigente, 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación lo que impedía un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de sus artículos y normas relacionadas.
Advirtió que la inclusión en la bonificación judicial como factor salarial implicaría una modificación de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, situación que consideró inviable, y reafirmó que la entidad ha actuado conforme a las disposiciones legales vigentes. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 9 de agosto del 2023 (documento 43AutoConcedeApelación.Pdf, expediente Samai) se admitió el recurso de apelación; y se ordenó que una vez esté ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para proferir sentencia. Alegatos de conclusión. De la parte demandante.
Guardó silencio. De la parte demandada. Guardó silencio. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104 -Inc. 1.-, 153 y 243 del C. de P. A. y de lo C.A; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar, si la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la Bonificación Judicial como factor salarial, y por ello, debe tenerse en cuenta para liquidar las prestaciones sociales que devengan como servidores de la Nación – Fiscalía General de la Nación. Límites de la apelación. I. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 27 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado2.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa3 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN; Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”. II. Por la forma como se activó el asunto y como se contestó la demanda, es dable entender que se aceptaron las estipulaciones probatorias; por lo tanto, este asunto es de puro derecho y las pruebas vertidas sirven para resolver el asunto.
III. Por otro lado, se tiene: Excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad A partir de los artículos 4, 29, 209 de la Carta4, se reconoce a favor de la Jurisdicción Especializada de lo Contencioso Administrativo5 la facultad de imponer para un caso concreto la inaplicación de una norma general por la vía de la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad6, porque las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse a la Constitución, garantiza la vigencia del principio de legalidad; la técnica jurídica precisa, si la incompatibilidad se da entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, la figura asume la nominación de “excepción de inconstitucionalidad”, y si tal incompatibilidad se da con otra norma diferente a la Constitución, la nominación es la de “excepción de ilegalidad” 7. 4 Sentencia C-037 de 26 de enero de 2000, M.P. Dr. VLADIMIRO NARANJO. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Dr. GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR, proferida el 15 de julio de 2004, Radicación número: 25000-23-26-000-2002- 01834-01 (AP), Actor: José Ignacio Arias y Otros, Demandado: La Nación- Ministerio de Comunicaciones y Otros, Referencia: Acción Popular. 6 Artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: “Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” 7 Sentencia T-389-09. Referencia: expediente T-1400804, Acción de tutela instaurada por ADRIÁN ESTEBAN LÓPEZ JIMÉNEZ contra Tribunal Superior de Valledupar -Sala Penal-, Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO;
Sentencia del 28 de mayo de 2009. Sentencia C-037-00. Referencia: expediente D-2441, Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 240 de la Ley 4ª. de 1913, Demandante: Ramón Esteban Laborde Rubio, Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA; Sentencia del 26 de enero de 2000. Sentencia SU-132-13. Referencia: expediente T-3.536.944, Acción de tutela instaurada por Piedad del Socorro Gómez Roldán, quien actúa a través de apoderada judicial, contra el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA;
Sentencia del 13 de marzo de 2013. Sentencia T-178 de 2012. Véase también en Sentencias como la T-172 de 2012, T-118 de 2012, SU-448 de 2011, T-018 de 2011, T-786 de 2011, T-033 de 2010, T-217 de 2010, T-976 de 2008, T-808 de 2007, T-047 de 2005, SU-159 de 2002, SU-1184 de 2001, T-1031 de 2001, entre otras. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ;
Sentencia del 18 de julio de 2018, Radicación número: 73001- 23-33-000-2014-00580-01 (4961-15) CE-SUJ2-012-18, Actor: Jorge Luis Ospina Cardona, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento del Tolima, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Trámite: Asunto: Sentencia de unificación sanción moratoria por pago tardío de las cesantías – Aplicación de la Ley 1071 de 2006 a los docentes del sector oficial. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Por ello se sabe, “EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto y alcance La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. DEFECTO SUSTANTIVO POR INAPLICACIÓN DE EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD La razón por la cual se considera que el no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad da lugar a un defecto sustantivo es debido a que, el juez competente empleó una interpretación normativa sin tener en cuenta que ésta resultaba contraria a los derechos y principios consagrados en la Carta Fundamental.
Por lo tanto, basó su decisión en una norma que, de acuerdo con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no podría existir en nuestro ordenamiento. En consecuencia, se expide un fallo con fundamento en normas que, siendo de menor jerarquía, van en contra de los principios y derechos establecidos en la Constitución Política y, así, se genera un quebrantamiento de la misma.”8.
Marco Normativo y Jurisprudencial. Del concepto de la bonificación judicial. De conformidad a lo establecido en el artículo 150, numeral 16, literal e), de la Constitución Política, el Congreso de la República, a través de la Ley 4 de 1992 señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, entre otros.
En uso de las referidas atribuciones, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 057 de 19939. De ello se desprende que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes Consejo de Estado en providencia del 11 de noviembre del 2010, proferida dentro del Expediente con Rad. No. 66001-23-31-000- 2007-00070-01, Consejera Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.
En ésta Corporación, - Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ; Sentencias de marzo de 2024, Radicación: 73001-33-33-011-2018-00185-01, Excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad, Interno: 2022-00302, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Diego Alexander Galicia Virviescas, Demandado: Nación – Rama Judicial, Referencia: Apelación de sentencia. - 73001-33-33-005-2018-00119-02 del 13 de diciembre de 2024, Magistrado Ponente: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA. 8 Sentencia SU-132-13.
Referencia: expediente T-3.536.944, Acción de tutela instaurada por Piedad del Socorro Gómez Roldán, quien actúa a través de apoderada judicial, contra el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA;
Sentencia del 13 de marzo de 2013. 9 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar…”. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación salariales y prestacionales que regulan la situación laboral de sus trabajadores, a saber10: i. El régimen salarial y prestacional aplicable a los trabajadores vinculados a la Rama Judicial antes del primero de enero de 1993 y que no optaron por acogerse al nuevo régimen contenido en el Decreto 057 del mismo año. ii.
El régimen salarial y prestacional adoptado a partir de la expedición del Decreto 057 de 1993, el cual se aplica de manera obligatoria para quienes se vincularon a la Rama Judicial a partir del primero de enero de 1993, o para quienes habiendo ingresado antes de dicha fecha, decidieran acogerse al nuevo régimen. Ahora, en procura de obtener la nivelación salarial ordenada por la mencionada Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 382 de 2013, que en su artículo 1º indica: “Artículo 1.
Créase (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1 de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde al valor que se fija en la siguiente tabla, así: (…)” En este mismo sentido, y como quiera que el Decreto 382 de 2013, creó una bonificación judicial para los empleados de la Fiscalía General de la Nación, resulta imperativo que dicho acto administrativo esté acorde con los fines constitucionales y legales del Estado.
En este punto es necesario precisar que, de forma inicial se traerá a colación pronunciamientos sobre el reconocimiento y pago de la bonificación judicial; si bien, no corresponden estrictamente al Decreto 382 de 2013, sí son importantes y relevantes, en el sentido de que la bonificación judicial para los distintos servidores públicos de la Rama Judicial no puede entenderse como aislados, pues lo importante es entenderlos en el contexto de su integración en el salario, veamos: El reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en diversos fallos judiciales11 se justificó porque cumple con los elementos constitutivos de salario al 10 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado ponente: Luis Eduardo Collazos Olaya;
Sentencia del 22 de julio de 2020, radicación número: 73001-33-33-752-2015-00203-02, Demandante: Dilia Oviedo Gutiérrez y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de la bonificación judicial contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013. 11 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz;
Sentencia del 24 de octubre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-001-2020-00058-02, Demandante: Marleny Susa de Tocora, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial.
Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Benjamín Cárdenas Cruz; Sentencia del 6 de noviembre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-009-2019-00042-00, Demandante: Orlando Rozo Duarte, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación ser un pago habitual y permanente. En efecto, la bonificación fue creada para los empleados de la Rama Judicial estableciendo su pago mensual desde el 1 de enero de 2013. Aunque el decreto limitó su naturaleza salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, esta disposición fue considerada contraria a la Constitución y a las leyes laborales, ya que desvirtúa el principio de que todo ingreso habitual forma parte del salario para efectos prestacionales.
De tal manera, argumentó que la exclusión de la bonificación judicial de las prestaciones sociales desconoce principios fundamentales como la igualdad y la protección de los derechos laborales; resaltó que esta bonificación es una retribución directa por el trabajo, lo que refuerza su carácter salarial. Asimismo, consideró ilegal que el decreto limite su reconocimiento únicamente a ciertos efectos, dado que su naturaleza habitual implica que debe ser incluida en la liquidación de prestaciones sociales, como primas, cesantías y demás emolumentos laborales.
Por lo tanto, la restricción impuesta por el decreto no se ajusta a los principios de legalidad y favorabilidad establecidos en el ordenamiento jurídico. Por otra parte, este Tribunal Administrativo12 en un caso similar al que nos ocupa ya que se discutió la procedencia de la bonificación judicial, reiteró que a la fecha no Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, Juez ponente: Daniel Francisco Polo Paredes;
Sentencia del 28 de abril de 2023, radicación número: 73001-33-33-002-2019-00054-00, Demandante: Luis Carlos García Aranda, Demandado: Nación -Rama Judicial, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación Judicial de que trata el artículo 1 del Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, Magistrada Ponente: María Eugenia Clavijo Aristizábal;
Sentencia del 28 de septiembre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00167-01, Demandante: Alba Karina Bermúdez Sánchez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera;
Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-007-2018-00170-01, Demandante: Isauro Zambrano Galeano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera;
Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00369-01, Demandante: Hernando Fernely Moreno Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera;
Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00002-01, Demandante: Marcel Rojas Lozano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera;
Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2020-00141-01, Demandante: Rodrigo Quitian Nieto, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Diego León Gómez Martínez;
Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00027-01, Demandante: Elizabeth Santos Roa y otro, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera;
Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00108-01, Demandante: José Alejandro Clavijo, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial. Decreto 383 de 2013. 12 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado Ponente: José Aleth Ruiz Castro;
Sentencia del 21 de febrero de 2021, radicación número: 73001-33-33-003-2016-00296-02 (0037-2020), medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: José Ignacio Barbosa Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación existe una postura unificada sobre la controversia relativa a si esta bonificación constituye o no factor salarial para liquidar prestaciones sociales; sin embargo, consideró que no existe un argumento fuerte para desestimar las pretensiones de la demanda. Aunado a ello, si bien el legislador goza de cierta libertad para determinar qué elementos constituyen el salario, tal libertad no es absoluta, es decir, que la misma se encuentra restringida por los principios constitucionales generales y por unos elementos estructurales de la noción de salario que reposan en la Constitución. De tal manera, avizoró que el Gobierno Nacional cercenó los efectos salariales a la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, limitando el factor salarial únicamente para la base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones y salud.
Tal limitación contrasta directamente con el concepto de salario desarrollado de manera concordante por la jurisprudencia de las altas cortes y el convenio 95 de la OIT, pues estos han sido claros en manifestar que la naturaleza salarial de un emolumento se deriva del carácter retributivo o remuneratorio del servicio prestado por el empleado, independientemente del título o la forma en que se estipule, pues en virtud del principio de realidad sobre las formas, tanto el legislador como el Gobierno Nacional deben atender a la finalidad de la acreencia laboral que se va a desarrollar.
Se precisa que el Honorable Consejo de Estado13 refirió que existe una sólida línea jurisprudencial creada por nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana, y la jurisprudencia de las altas cortes, indicando que, el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Por ello, tuvo que la Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues es una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales.
Aclarado lo anterior, resalta la Sala que mediante decisiones judiciales14 emitidas en el año 2024, se determinó que la bonificación judicial creada por el artículo 1 del – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa;
Sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicación número 76001-23-33- 000-2016-01332-01 (66117), Demandante: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de Reparación de los perjuicios Causados a un Grupo, Asunto: Decisión de reemplazo en cumplimiento de sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00 / Bonificación judicial. 14 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz;
Sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-004-2020-00103-02, Demandante: María Elena Hernández Cutiva y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Luis Ariel Sánchez Cardozo;
Sentencia del 19 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-011-2018-00394-02, demandante: Juan Carlos Garay Restrepo, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación de este. De tal manera, concluyó que este artículo tiene vicio de ilegalidad, pues el decreto restringe el concepto de salario determinado en la ley, normas internacionales ratificadas por Colombia y la jurisprudencia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial para empleados de la Fiscalía General de la Nación, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y sí constituye salario, pero, para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será, advirtiendo así, que la entidad demandada no le canceló al demandante la totalidad de sus acreencias laborales.
Bajo esa misma línea argumentativa, la jurisprudencia del Consejo de Estado15, Sala de Conjueces se ha pronunciado en asuntos similares al presente, cuyo análisis se orientó a establecer la naturaleza jurídica del Decreto 382 de 2013 que reconoció una bonificación salarial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y si dicha bonificación es constitutiva o no de factor salarial, realizando precisiones relevantes: La Ley 4 de 1992 estableció las normas, objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, como lo señaló en los artículos 14 y 15.
El parágrafo del artículo 14 dispuso que se revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. De manera que al establecerse que la revisión se haría en esos términos, el Gobierno Nacional debió sujetarse a lo establecido en la ley, nivelación o reclasificación, que conlleva el incremento salarial, y no solo a crear una bonificación ajena a salario y restringida como factor salarial para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud16.
La bonificación judicial se creó para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, por lo que desconocer esa finalidad, implicaría ignorar los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y los principios constitucionales como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política17.
De acuerdo con la ley laboral colombiana, salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual, incluidas las bonificaciones judiciales, y no por mera liberalidad del empleador. La bonificación judicial es continua, permanente y una retribución directa al trabajo, y reúne todos los requisitos para constituirse como salario, por lo que no se puede sustraer como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados18.
Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, Juez Ponente: Daniel Francisco Polo Paredes; Sentencia del 30 de agosto de 2024, Radicación número: 73001-33-33-004-2019-00453-00, Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial /Decreto 382 de 2013. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa;
Sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicación número 76001-23-33- 000-2016-01332-01 (66117), Demandante: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de Reparación de los perjuicios Causados a un Grupo, Asunto: Decisión de reemplazo en cumplimiento de sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00 / Bonificación judicial. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 18 Ibidem. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Caso en concreto. Dentro del presente caso, la demandante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, solicitando la inaplicación por inconstitucional del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la bonificación judicial.
Además, exigieron que dicha bonificación sea considerada como factor salarial, su incremento conforme a la Ley 4 de 1992, el pago de diferencias salariales y prestaciones desde las fechas solicitadas, la continuidad de su pago con sus incidencias, y el ajuste por IPC e intereses. Por su parte, en sentencia del 27 de junio de 2023 el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, declaró la nulidad del acto administrativo particular oficio No. 31500-3978 del 20 de noviembre de 2019 y Resolución No. 20276 del 20 de febrero del 2020 proferido por la Fiscalía General de la nación; declaró la nulidad de los actos administrativos referenciados; condenó a la entidad a reliquidar, reajustar y pagar a favor de los demandantes todas las prestaciones sociales desde el 31 de octubre del 2016 y en adelante, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora y la reliquidación de todas las prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, que se obtenga teniendo como base de liquidación incluyendo la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 de su asignación básica; ordenó que las sumas que sean reconocidas sean actualizadas de acuerdo al IPC; inaplicó por inconstitucional e ilegal la expresión “únicamente”, contenida en el inciso primero del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y 1269 de 2015; y ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187, 189 y 192 del C. de P.A. y de lo C.A. Como fundamento de su decisión, concluyó que el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 es ilegal por no ajustarse a la ley y jurisprudencia sobre los elementos constitutivos de salario, limitando la bonificación judicial a cotizaciones y excluyéndola de otras prestaciones; además, la Fiscalía no liquidó completamente las obligaciones laborales de la demandante.
Inconforme con la decisión del juzgado de origen, el apoderado de la Fiscalía General de la Nación apeló la decisión del juzgado sobre la nivelación salarial del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Sostuvo que dicha nivelación no requiere un referente porcentual para ajustar las asignaciones salariales de la Rama Judicial y la Fiscalía. Referenció el Decreto 382 de 2013, exclusivo para servidores activos de la Fiscalía, y el Decreto 022 de 2014, modificado por el 1270 de 2015, indicando que la bonificación judicial solo constituye base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Afirmó la legalidad del Decreto 382 de 2013, que no fue demandado ni declarado nulo, y advirtió que incluir la bonificación como factor salarial implicaría modificar las normas vigentes, considerándolo inviable. Hechos probados: Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente que no fue tachada de falsa y encuentra probado lo siguiente: 1.
La demandante Diana María Quintero Castillo, el 31 de octubre del 2019, elevó derecho de petición ante la Fiscalía General de la Nación, solicitando se reconozca como factor salarial la bonificación judicial creada con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013. Su ingreso a la entidad data del 1º de enero de 2013 y, su último cargo desempeñado es el de Técnico Investigador II.
(fls. 1 a 4 del documento 04AnexosDeLaDemanda.Pdf, expediente Samai). 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros. Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación 2. La Fiscalía General de la Nación, mediante Oficio 31500-3978 del 20 de noviembre de 2019, respondió de forma negativa, señalando que no tiene conocimiento de fallo judicial alguno donde se haya declarado la nulidad de los actos administrativos de objeto de petición (Decretos 382 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016 y 1015 de 2017), razón por la cual gozan de validez y presunción de legalidad hasta que se demuestre lo contrario y/o se produzca el retiro del ordenamiento jurídico, presunción de legalidad que solo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez (fls. 7 a 13 del documento 04AnexosDeLaDemanda.Pdf, expediente Samai). 3.
La entidad demandada, mediante Resolución No. 20276 del 20 de febrero del 2020 en ejercicio de sus facultades, procedió a resolver el recurso de apelación presentado por la parte actora, en el que confirmó la decisión contenida en el Oficio 31500-3978 del 2019, indicando que si aceptaba la bonificación judicial como carácter salarial y con efectos prestaciones, se estaría desconociendo el contenido de la Ley 4 de 1992 y que al inaplicar el Decreto 382 de 2013, se conducía al desconocimiento flagrante de modificar el régimen salarial que está dispuesto en el Decreto ya referenciado.
(fls. 19 a 22, 04AnexosDeLaDemanda.Pdf, expediente Samai). El litigio propiamente dicho. La apelación interpuesta por la Nación – Fiscalía General de la Nación carece de fundamento jurídico y debe ser desestimada en su totalidad, tal y como se entrará a explicar. Si bien es cierto que la Ley 4 de 1992 otorgó al Presidente de la República las facultades para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, también lo es que los actos administrativos proferidos en virtud de esa ley deben estar encaminados a cumplir con los fines y propósitos de la Constitución Política y la ley.
En ese sentido, al regular derechos laborales en el Decreto 382 de 2013, este debió estar sujeto a los principios normativos que desarrollan expresamente los elementos constitutivos de salario y los pagos que no constituyen salario, y no, como se hizo, simplemente disponer del derecho por mera libertad. Se recuerda que los decretos reglamentarios, como lo es el 382 de 2013, tienen la función de desarrollar y permitir la ejecución de las leyes, o de la regulación, teniendo por lo mismo sus enunciados, fuerza vinculante inferior a la de la ley.
De esa manera, cuando un acto administrativo de carácter laboral (i) omite seguir los principios constitucionales referidos a la construcción de un orden justo, (ii) desobedece el bloque de constitucionalidad y los preceptos referidos a la protección del trabajador y (iii) restringe el contenido y alcance de lo que se entiende por remuneración para todos los fines prestacionales, se está ante normatividad que debe ser considerada ilegal y, por ello, susceptible de control judicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a hacer prevalecer la Constitución y la ley.
Aquí se hace necesario explicar que el Honorable Consejo de Estado19 en un caso distinto al que nos ocupa, pero en el que abordó el concepto de salario, puso de 19 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO; Sentencia del 18 de julio de 2024, Radicación número: 17001-23-33-000- 2017-00147-01 (28616), demandante: Caja de Compensación Familiar de Caldas -CONFA, Demandado: UGPP, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Contribuciones al Sistema de la Protección Social / Determinación del IBC. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación presente que constituye salario no solo la remuneración ordinaria fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea su denominación, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y porcentaje sobre ventas y comisiones.
Así, se puede inferir que la bonificación judicial que aquí se discute no puede tener una doble connotación, esto es, la de constituir parcialmente salario. De tal manera, la bonificación judicial creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación del trabajo, razón que defiende la ilegalidad que deviene de la restricción del elemento constitutivo de salario en el caso particular.
El estudio del artículo 1 del Decreto 382 de 2013, expedido en virtud de la Ley 4 de 1992, permite establecer que la bonificación judicial allí prevista, al limitar su alcance como salario solamente para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que afecte la liquidación de las prestaciones sociales, torna dicha normatividad violatoria del principio de legalidad por desconocer que el salario, para todos los efectos legales y prestacionales, incorpora remuneraciones permanentes como la prevista en el aludido decreto.
Y es que la norma transcrita creó una bonificación judicial que constituye salario de forma restringida, pues para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud es constitutiva de salario, pero para la liquidación de las prestaciones sociales no lo es, razón que convierte en ilegal dicha restricción. La Constitución Política también dispuso que los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna.
De esa manera, según la teoría y la composición del bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución Política, pues la forma en la que se legitiman estos tratados y convenios internacionales es a través de la Norma Fundamental, pues para que las normas supranacionales puedan ser convalidadas debe haber una compenetración jurídica donde los principios y valores constitucionales se vean salvaguardados.
Ahora bien, como convenio internacional relevante en el tema bajo estudio, entre otros, se encuentra el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 196320, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, por el servicio que se preste o deba prestar.
Por otro lado, mediante ley expedida por el Congreso de la República de Colombia (Ley 50 de 1990, artículos 14 y 15), hoy vigente, por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones, se establecieron elementos integrantes del salario y los que no lo integran. La Sala de Decisión no pierde de vista que la parte apelante alegó que el Decreto 382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional, amparada por el principio de legalidad; entre otras cosas, porque este Decreto y demás concordantes, no fueron 20 Ley 54 de 31 de octubre de 1962. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación demandados en la presente causa, no han sido declarados nulos y se encuentran vigentes, impidiendo que sean desconocidos por las autoridades de la república. Frente a lo anterior, se destaca que la Corte Constitucional como salvaguarda de la integridad y la supremacía de la Constitución, y teniendo en cuenta que la Carta es la encargada de asegurar a los integrantes del Estado Social de Derecho, entre otros, el trabajo, debe ser la predominante en este análisis en aras de establecer lo que ha dispuesto en materia salarial.
Se puede concluir que la disposición plasmada en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 es violatoria de la Constitución, pues nació a la vida jurídica incurriendo en una violación directa de los principios establecidos en la norma de rango superior y de los tratados internacionales, teniendo en cuenta que desobedece el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, y de la ley conforme lo expuesto con antelación. En conclusión, el acto administrativo que creó la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial -Fiscalía General de la Nación, esto es, el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1, es violatorio del principio de legalidad, si tenemos en cuenta que el referido principio comprende el apego al ordenamiento jurídico de todas las actuaciones administrativas, y la referida disposición no se sometió al derecho vigente.
Por esa razón, se logra demostrar que la bonificación judicial allí prevista restringe el concepto de salario determinado por la ley, las normas internacionales ratificadas por Colombia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sí constituye salario, pero para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será. La bonificación, por tanto, está legalmente creada; luego entonces, ella constituye un derecho adquirido que se ha radicado en cabeza de los servidores judiciales que son sus destinatarios y no podía ni puede ser desconocida por la administración judicial, por mandato expreso del artículo 58 de la Constitución y porque su supresión implica regresar y desproteger el salario de los servidores beneficiarios, principios que no se pueden quebrantar, según los artículos 5, 25 y 53 de la Constitución Nacional.
Por tales razones, es procedente inaplicar por inconstitucional las expresiones “únicamente” y “para la base de cotizaciones al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenidas en el artículo 1 del Decreto 382, y sus decretos modificatorios, y demás normas que los modifiquen o sustituyan, por cuanto la bonificación judicial sí constituye factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones sociales.
Lo anterior, recordando que esta jurisdicción está facultada para inaplicar por inconstitucional y por ilegalidad21, tal y como lo ha determinado el Honorable Consejo de Estado, aquellas disposiciones que no se ajusten al ordenamiento jurídico. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ;
Sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00529-01 (3071-2019), demandante: Orlando José Jiménez Cerra, Demandado: Nación – Rama Judicial -Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: Asunto: Sentencia de unificación / Fijación del régimen salarial y prestacional en la Rama Judicial -Reconocimiento y pago de diferencia salariales. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación De acuerdo con lo expuesto, en armonía con las pretensiones de la demanda y su contestación, y el principio de congruencia de la sentencia, se precisan las órdenes de la sentencia de primera instancia como i. inaplicar por inconstitucional e ilegal el artículo 1 (parcial) del Decreto 382 de 2013; ii. declarar probada la excepción de prescripción; iii. declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; iv. ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; v. reliquidar los salarios y prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; vi. indexación de las sumas reconocidas; vii. el pago de las diferencias por aportes pensionales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial a cargo del empleador; viii. el descuento a la parte demandante para el mismo efecto.
En atención a lo expuesto, aparece patente que la Fiscalía General de la Nación ha menoscabado las prestaciones sociales y laborales de la demandante, excluyéndole de su base liquidatoria la bonificación judicial, como un valor adicional al salario legalmente establecido en el Decreto 382 de 2013 dictado por el Gobierno, con lo cual incurre en violación de los principios constitucionales relacionados en precedencia, que le impiden desmejorar el salario de sus empleados y afectar sus garantías mínimas.
En definitiva, el recurso de apelación carece de una carga argumentativa suficiente para desvirtuar los fundamentos de la sentencia de primera instancia, ya que la entidad apelante no logró controvertir las razones jurídicas ni desacreditar las conclusiones probatorias del juez de primera instancia, como era su deber. La Sala encuentra que es una apelación genérica; sin embargo, se realizó precisión jurídica y pedagógica para explicar la procedencia de las pretensiones en este asunto de puro derecho.
Por consiguiente, el recurso no aporta motivos válidos que justifiquen revocar la sentencia impugnada. En consecuencia, la bonificación judicial bajo estudio debe ser reconocida como factor salarial en su integralidad para todos los efectos prestacionales, y la sentencia emitida el 27 de junio de 2023 debe ser confirmada. Costas. Resuelto el recurso de apelación y denegando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. El artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., sobre condena en costas, establece que la sentencia que se emita en esta jurisdicción “dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”; por ello, el Consejo de Estado22, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -C. de P.A. y de lo C.A. El C.G del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ;
Sentencia del 7 de abril de 2016, Radicación número: 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14), Demandante: José Francisco Guerrero Bardi, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, En Liquidación, (Hoy Liquidada), Referencia: Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley; no obstante, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte demandada, atendiendo a que no hubo actuación procesal de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 27 de junio de 2023 por el Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, que ordenó reconocer, reliquidar, reajustar y pagar a los demandantes la bonificación judicial como nivelación salarial y prestacional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, previa las respectivas anotaciones en el sistema de información judicial Samai. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 9 de agosto de 2024, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión mediante la utilización de medios electrónicos. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-008-2020-00085-02 Demandante: Diana María Quintero Castillo y otros.
Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI; de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. El documento puede validarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx